Особенности правового регулирования органов опеки и попечительства в городе Курске

особенности правового регулирования органов опеки и попечительства в городе Курске

ОГЛАВЛЕНИЕ Ведение Глава 1. Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства

1.1 Сущность опеки и попечительства

1.2 Исторические аспекты развития института опеки и попечительства

1.3 Нормативно-правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства Глава 2. Органы опеки и попечительства Курской области

2.1 Структура и функции органов опеки и попечительства

2.2 Формы опеки и попечительства

2.3 Осуществление охраны и защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства Глава 3. Проблемы и перспективы развития деятельности охраны и защиты прав несовершеннолетних детей органами опеки и попечительства

3.1 Проблемы деятельности органов опеки и попечительства

3.2 Перспективы развития органов опеки и попечительства Заключение Библиография Приложения

ВВЕДЕНИЕ

правовое регулирование орган опека попечительство Актуальность темы. В настоящее время в России актуальной является проблема опеки и попечительства. На любом историческом этапе перед обществом стоят задачи обустройства детей, их жизнеобеспечения и защиты их интересов.

Цивилизованное общество считает человека наивысшей ценностью, а потому обращает на данную проблему особое внимание. Однако нельзя не видеть и того, что забота о тех согражданах, которые не в состоянии позаботиться о себе самостоятельно, — вынужденная обязанность любого социального коллектива, а также любого государства. В настоящее время усиливается роль органов опеки и попечительства в процессе своевременного выявления детей, нуждающихся в государственной помощи и защите их прав. Это связано с тем, что сложные социально-экономические условия, криминализация общества, отсутствие мероприятий, популяризирующих роль семьи и семейного воспитания в обществе, приводят к постоянному росту численности всех категорий граждан, нуждающихся в опеке и попечительства. Среди них особое место занимают дети, попавшие в трудную жизненную ситуацию или оставшиеся без родительского попечения. В России дети являются одной из самых незащищенных социальных групп. Они теперь являются и жертвой, и орудием преступления. Оказавшись на улице, ребенок во многих случаях становится общественно-опасным. На мой взгляд, в поддержке государства и социальных органов нуждаются дети из семей, которые кажутся вполне благополучными. К сожалению, финансовое положение некоторых семей таково, что очень часто оба родителя заняты зарабатыванием денег с утра до вечера, чтобы обеспечить хорошее будущее своим детям. Поэтому в течение продолжительного времени дети предоставлены сами себе, возникают соблазны, которые на первый взгляд кажутся безобидными.

Такие дети обычно могут иметь некоторое количество наличных денег, которые им дают родители, пытающиеся загладить возникшее чувство вины перед детьми, т.к. не могут в силу своей занятости уделить необходимое внимание.

Такие дети могут сколачиваться в группы по «интересам» и родители долгое время не подозревают о надвигающихся проблемах, т.к. в доме царит материальное благополучие и душевное спокойствие. Когда все раскрывается, то бывает уже слишком поздно.

Для снижения количества беспризорных и безнадзорных детей, улучшения условий жизни детей, оставшихся без родительского попечения, Министерство образования Российской Федерации рекомендует более активно, проводить работу по выявлению и устройству этой категории детей, обратить внимание на координацию основных направлений деятельности органов опеки и попечительства и оказание им необходимой методической помощи.

Объективно существуют как минимум две естественные или природно-социальные, причины существования в законодательстве норм об опеке и попечительстве.

Необходимость не допустить снижения численности населения. Очевидно, что выживание отдельно взятого общества напрямую зависит от числа детей, их здоровья, уровня образования и нравственности. Семья, род, нация, страна, да и мировое сообщество в целом нуждаются в будущих строителях, врачах, солдатах и, наконец, налогоплательщиках. Это обстоятельство особенно важно для тех стран мира, в которых демографическое состояние характеризуется как депопуляция. Если разница между смертностью и рождаемостью становится слишком значительной, то общество просто вынуждено бороться за жизнь и здоровье каждого младенца, брать на себя заботу о нем тогда, когда родители его оставили.

Необходимость сформировать у молодежи чувство ответственности за судьбу старшего поколения. Психологами доказано, что отношение человека к своим родителям во многом зависит от того, как относились его родители к своим предкам. Уход за престарелым членом семьи выступает в качестве наглядного примера, модели поведения для ребенка. Пренебрежение к старости со стороны среднего поколения со всей закономерностью влечет впоследствии такое же отношение со стороны молодежи.

Независимо от уровня благосостояния общества и отдельных его членов невозможно рассчитывать на то, что уход за сиротами, престарелыми и инвалидами будет осуществляться за их счет. Скорее всего, у некоторых из них не окажется для этого необходимых средств. В связи с этим обстоятельством забота о таких гражданах становится одной из задач государства, которое в свою очередь может передать осуществление функций опеки (в широком смысле этого слова) семье или специальным учреждениям.

Наиболее благоприятным способом устройства лиц, нуждающихся в уходе или воспитании, является проживание их в семье родных и близких. Супруг, родители, дети, внуки, иные родственники (как правило, близкие) не только безвозмездно осуществляют уход за гражданином, а в отношении ребенка — воспитание, но и, что более важно, поддерживают его духовно. Необходимость в общении — естественная потребность личности, и ее реализация в полной мере возможна лишь при проживании в семье, с теми людьми, кто близок в силу родства или иных личных отношений.

Забота о несовершеннолетних может осуществляться также теми или иными государственными или муниципальными учреждениями социального обслуживания. Одним из недостатков такой формы охраны прав и интересов является ее затратный характер. Речь идет не только о том, что учреждения социального обслуживания и детские учреждения требуют финансирования со стороны государства. Дело и в том, что, к сожалению, такое финансирование в нашей стране в современный период недостаточно, и во многих случаях помещаемые в учреждение граждане обязаны возмещать расходы на свое содержание.

При всей важности рассматриваемой темы проблемы опеки и попечительства остались за рамками исследования. В настоящее время имеются лишь отдельные несистематизированные данные о том, какие именно проблемы стоят перед органами опеки и попечительства для осуществления своей деятельности. Все это и определяет актуальность исследования данной темы.

Объектом данного научного исследования выступает орган опеки и попечительства.

Предметом исследования является отношения в сфере деятельности и правового регулирования органов опеки и попечительства на уровне муниципального образования города Курска.

Целью данной квалификационной работы является рассмотрение и исследование проблем опеки и попечительства в деятельности данного муниципального образования.

Для достижения данной цели были поставлены задачи:

— ознакомится с сущностью опеки и попечительства;

— изучить исторические аспекты развития института опеки и попечительства;

— рассмотреть структуру, функции и форму органов опеки и попечительства;

— исследовать осуществление охраны и защиты прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства Курской области;

— анализировать проблемы деятельности органов опеки и попечительства;

— оценить перспективы развития органов опеки и попечительства.

В данной квалификационной работе исследуются основные проблемы опеки и попечительства, анализируется практика решения данных проблем, выявляются пути решения актуальных проблем опеки и попечительства в деятельности муниципального образования (на примере муниципального образования Курской области).

Институт опеки и попечительства регулируется нормами как гражданского, так и семейного права, что лишний раз доказывает близость данных отраслей права. Однако, если Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) определяет общие положения, касающиеся опеки и попечительства, то Семейный кодекс РФ (СК РФ) уделяет внимание в первую очередь опеке над несовершеннолетними.

При подготовке к написанию работы, в первую очередь познакомились с действующим законодательством по данным вопросам и сравнили его с существовавшим ранее. Основными нормативно-правовыми актами Российского законодательства, использованными при написании квалификационной работы, являются Семейный Кодекс РФ, Гражданский Кодекс РФ. Кроме того, были использованы: ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка», ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», а также законы Муниципального образования города Курска. Я также изучил труды ученых на эту тему. Особенную помощь мне оказали работы Михеевой Л. Ю. и Кабышева О. А., которые много лет занимались проблемами опеки и попечительства.

В работах Михеевой Л. Ю. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство. Правовое регулирование. М., 2002. четко излагаются общие положения об опеке и попечительстве. Здесь представлены основные понятия, используемые законодательством об опеке и попечительстве, освещена система источников правового регулирования этих институтов, детально анализируются вопросы, связанные с деятельностью органов опеки и попечительства. В частности дан критический анализ законодательства субъектов Российской Федерации об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, и практики его применения. Рассматриваются как общие положения, так и особенности опеки и попечительства над детьми. Приводятся образцы основных документов, необходимых при оформления отношений, возникающих в связи с опекой и попечительством.

Работа Кабышева О. А. Кабышев О.А. Усыновление. Опека и попечительство над детьми. М., 1998. содержит научно-практический комментарий норм Семейного кодекса, регулирующих порядок воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, а также иных нормативных актов, дополняющих и развивающих положения Семейного Кодекса. Автор подробно рассматривает правовой режим усыновления (удочерения) детей российскими и иностранными гражданами, порядок отмены усыновления (удочерения), вопросы опеки и попечительства приемной семьи. Отдельный раздел посвящен вопросам уголовно-правовой ответственности за нарушение прав семьи и детей.

При написании работы были использованы исторический и сравнительный методы, а также общенаучные методы анализа, синтеза, интервьюирования и анкетирования.

В ведении выпускной квалификационной работы отражена актуальность данной работы, объект, предмет, цель и задачи работы.

В первой главе выпускной квалификационной работы описываются органы опеки и попечительства в России. Здесь подробно рассматривается понятие органов опеки и попечительства, цели этих органов, дается историческая справка о развитии опеки и попечительства в современной России.

Вторая глава посвящена основным направлениям деятельности органов опеки и попечительства. Рассмотрен анализ деятельности органа опеки и попечительства муниципального образования города Курска. Особое внимание обращено на трудности, возникающие на практике при выявлении детей, оставшихся без попечения родителей, а также при осуществлении надзора за опекунами. Рассмотрены формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Очевидна элементарная нехватка сил и средств, находящихся в распоряжении органов опеки и попечительства.

Третья глава посвящена деятельности органов опеки и попечительства муниципального образования Курской области в решении проблем, защите прав и интересов несовершеннолетних, а также основным рекомендациям по совершенствованию работы органа опеки и попечительства муниципального образования Курской области.

Положения, выносимые на защиту.

1) Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов. Опека (попечительство) — это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или неполностью дееспособных граждан). Отношения в сфере опеки и попечительства регулируются, прежде всего нормами международного права. Правовое положение органа опеки и попечительства в, настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Это означает, что данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных лиц между различными подразделениями органов; возложения на тех или иных должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

2) Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, при котором назначенный административным актом попечитель (физическое лицо) обязан оказывать содействие в осуществлении этими лицами их прав и исполнении обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Выявление и устройство несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, является основной задачей специалистов по охране прав детства, которые призваны организовывать и направлять эту работу на подведомственной территории.

3)Опеку и попечительство в Курской области организуют и осуществляют органы опеки и попечительства, в систему которых входят орган исполнительной государственной власти Курской области по опеке и попечительству и его территориальные органы в муниципальных районах и городских округах.

4) Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

правовое регулирование орган опека попечительство

ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

1.1 Сущность опеки и попечительства Термин «опека (попечительство)» Михеева Л. Ю. Опека и попечительство. Правовое регулирование. М., 2002. используется законодателем в различных смысловых значениях. Это, во-первых, форма охраны прав и интересов гражданина (вид правовой помощи), во-вторых, система правовых связей, правоотношений лиц (закон употребляет термин «опека устанавливается»), в-третьих, институт законодательства.

Итак, во-первых, опека (попечительство) — это одна из форм охраны прав и интересов тех граждан, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять свои права и исполнять свои обязанности (недееспособных или неполностью дееспособных граждан).

Охрана прав и интересов гражданина при этом не всегда осуществляется с помощью физического перемещения подопечного в жилище опекуна (попечителя) или, наоборот, поселения опекуна к подопечному. Опека (попечительство) как форма охраны представляет собой определение судьбы гражданина, состоящее в прикреплении к нему лица, обязанного совершать фактические и юридические действия в пользу подопечного, — как те, о которых сам подопечный просит, так и те, в которых он объективно нуждается.

«Опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания». Гражданский Кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2005 г. Часть 1, ст. 31

В отличие от помещения в социальное или иное учреждение опека (попечительство) предполагает предоставление каждому подопечному индивидуального помощника (опекуна, попечителя). Ввиду того, что опекун (попечитель) проводит с подопечным больше времени, уделяет ему больше внимания и заботы, преимущества данной формы совершенно очевидны.

При определении круга лиц, которые могут быть назначены опекунами или попечителями, родственные или иные семейные связи с подопечным учитываются, однако не являются обязательными.

В то же время назначенный опекун или попечитель может являться одновременно членом семьи подопечного лица. Например, семейное законодательство признает опекунов и попечителей, несовершеннолетних членами семьи по отношению к своим подопечным.

Таким образом, членство в семье и отношения опеки (попечительства) могут совпадать или не совпадать. Однако совпадение таких правоотношений не создает специфики в правовых последствиях.

Опекун (попечитель) должен заменить подопечному самых близких людей. Поэтому на такое лицо возлагается одновременно несколько функций:

— забота о физическом состоянии подопечного (уход, обеспечение питанием, лечение);

— контроль за действиями подопечного, недопущение причинения ему вреда;

— представление интересов подопечного вовне, защита этих интересов. В этих целях опекунам присвоен статус законных представителей подопечного, а попечителям предоставлено осуществлять такое представительство в отдельных правоотношениях (например, гражданско-процессуальных).

Это основные функции опекунов (попечителей). Кроме того, опекуны или попечители несовершеннолетних граждан обязаны также заботиться об их обучении и воспитании, а также проживать совместно с подопечными (за исключением случаев, предусмотренных п. 2 ст. 36 ГК РФ).

Отличие опеки (попечительства) от помещения лица в медицинское или иное учреждение, приемную семью определяется соотношением статуса опекунов (попечителей) и иных лиц, на которых возлагаются аналогичные функции.

1. Статья 35 ГК РФ указывает, что при помещении гражданина в лечебное, воспитательное или иное аналогичное учреждение Так, в России предусмотрено существование стационарных учреждений социального обслуживания (см.: постановление Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. № 896 «Об утверждении Примерных положений о специализиро-ванных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социаль-ной реабилитации» // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4822) последнее является опекуном (попечителем) гражданина. Такая формулировка представляется не совсем точной. Следовало бы указать на то, что на данное учреждение возлагается исполнение обязанностей опекуна (попечителя).

Статус опекуна (попечителя) включает, как отмечалось, не только комплекс прав и обязанностей по отношению к подопечному, но и целый ряд иных прав, установленных законом. Так, опекуны или попечители детей имеют право на стандартный налоговый вычет в двойном размере.

Значительная часть правовых последствий, вытекающих из назначения опекуна или попечителя, представляет собой меры государственной поддержки в отношении данного лица. Это субъективные права, принадлежащие этому физическому лицу, а не самому подопечному (за исключением, пожалуй, права на получение денежных средств на питание, одежду, обувь для ребенка). Такие права предоставляются законом гражданину именно в связи с тем, что он безвозмездно взял на себя нелегкое бремя забот о недееспособном или не полностью дееспособном лице.

2. Функции опекуна или попечителя, согласно п. 1 ст. 35 ГК РФ, возлагаются и на орган опеки и попечительства, который в течение месяца со дня, когда ему стало известно о необходимости назначения опеки или попечительства, не произвел назначения. Сказанное означает, что такой орган несет обязанности опекуна (попечителя), а также в необходимых случаях связанную с этим ответственность, однако опекуном (попечителем) в собственном смысле этого слова не является.

В дальнейшем в настоящей работе под опекуном и попечителем имеются в виду назначенные в таком, качестве физические лица (граждане).

3. Необходимо также различать опекунов (попечителей) и приемных родителей ребенка. Согласно нормам, установленным гл. 21 СК РФ, приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью), в соответствии с которым ребенок передается на определенный срок, а на содержание каждого ребенка ежемесячно выплачиваются денежные средства.

Основное же отличие состоит в основании возникновения правоотношений. Опека или попечительство возникают из назначения (административного акта), а приемная семья — из договора.

Итак, опека — вид правовой помощи, устанавливаемой в целях защиты интересов малолетних и граждан, признанных в судебном порядке недееспособными вследствие психического расстройства, при котором назначенный административным актом опекун (физическое лицо) является законным представителем подопечного и может совершать от его имени все юридически значимые действия.

Попечительство как вид правовой помощи устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, при котором назначенный административным актом попечитель (физическое лицо) обязан оказывать содействие в осуществлении этими лицами их прав и исполнении обязанностей, а также охранять их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.

Таким образом, опека (попечительство) как форма охраны прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных гражданин обладает следующими признаками, позволяющими отличить их от сходных правовых явлений:

— защита прав и интересов подопечного действиями определённого лица;

— возникновение правоотношений на основании административного акта;

— право опекуна (попечителя) совершать в интересах поденного все или отдельные юридически значимые действия без специального полномочия.

Как было отмечено ранее, второй смысл понятия «опека (попечительство)» означает систему правоотношений. В отношениях, связанных с установлением опеки или попечительства, можно выделить следующие правовые связи:

1. Отношения опекун (попечитель) — подопечный.

2. Отношения опекун (попечитель) — орган опеки и попечительства.

3. Отношения опекун (попечитель) — третьи лица, перед которыми он выступает как законный представитель подопечного в материальных или процессуальных правоотношениях (см. Приложение 1).

На данной схеме (см. Приложение 1) представлены как «горизонтальные» правоотношения равных сторон, так и «вертикальные» отношения субъектов, основанные на подчинении одной стороны другой. Здесь представлены взаимосвязи с участием опекуна (попечителя), однако не следует забывать, что, совершая действия в интересах подопечного, он тем самым создаёт права и обязанности для него, а не для себя. Таким образом, подопечный тоже состоит со всеми этими лицами в правовой связи.

Нет равенства во взаимоотношениях опекуна (попечителя) с органом опеки и попечительства. Такая правовая связь возникает на основании административного акта, предусмотренного ст. 35 ГК РФ, о назначении опекуна или попечителя. Законодательство не требует от опекуна или попечителя подачи заявления о назначении, однако необходимо получение его согласия на такое назначение. По действующему законодательству отношения опекунов (попечителей) с органами опеки и попечительства регулируются законом, а не договором, что не дает сторонам возможности выбирать вариант поведения. Орган опеки и попечительства наделен по отношению к опекуну (попечителю) властными полномочиями, что проявляется, например, в возможности отстранения опекуна от исполнения им своих обязанностей.

Сходный характер имеют правоотношения опекуна (попечителя) с иными органами или должностными лицами, например с судом. В последнем случае опекун (попечитель) выступает в соответствии со ст. 48 Гражданского процессуального кодекса РСФСР (далее — ГПК РСФСР) в роли процессуального представителя. В подобной роли опекун (попечитель) выступает в отношениях с органом по социальной защите (при оформлении пособия подопечному), с жилищным органом местной администрации (при постановке подопечного на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий) и т. п.

В правоотношениях опекуна (попечителя) с самим подопечным, напротив, отсутствует властное подчинение, как и в связи, например, с лицом, которому подопечный гражданин причинил вред. Такие отношения регулируются гражданским законодательством.

Источники правового регулирования опеки и попечительства над несовершеннолетними Задачи правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства состоят в том, чтобы:

— закрепить правовое положение нуждающихся в попечении лиц;

— установить обязанности соответствующих органов государственной власти и управления по обеспечению их интересов;

— предусмотреть Систему льгот и гарантий для тех лиц, которые добровольно взяли на себя заботу о других гражданах;

— обеспечить контроль за соблюдением прав и интересов подопечных граждан.

Отношения в сфере опеки и попечительства регулируются, прежде всего нормами международного права. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конституция Российской Федерации п. 4 ст. 15.

В современном международном праве действует целый ряд актов, направленных на охрану интересов детей, нуждающихся в опеке или попечительстве. Основные из них:

1. Европейская конвенция «О признании и исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки» (заключена 20 мая 1980 г. в рамках Совета Европы в г. Люксембурге);

2. Декларация «О социальных и правовых принципах, касающихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновлении на национальном и международном уровнях» (принята 3 декабря 1986 г. Резолюцией 41/95 Генеральной Ассамблеи ООН);

3. Всемирная декларация «Об обеспечении выживания, защиты и развития детей» (принята 30 сентября 1990 г. в г. Нью-Йорке);

4. Конвенция «О защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления» (29 мая 1993 г., Гаага);

Перечисленные документы, за исключением конвенций, не являются международными договорами, т. е. не требуют присоединения к ним, однако являются общепризнанными нормами и принципами международного права, а потому требуют учета при правовом регулировании отношений в сфере опеки и попечительства на территории России.

В то же время существуют и договоры, в которых участвует Российская Федерация. Прежде всего, это Конвенция ООН «О правах ребенка», вступившая в силу для СССР 15 сентября 1990 г., Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 45. Ст. 955. которая закрепляет самостоятельность ребенка как субъекта права и обеспечивает:

— защиту его от дискриминации со стороны любых лиц, в том числе опекунов;

— обязанность опекунов «должным образом управлять и руководить ребенком в осуществление им признанных Конвенцией прав и делать это в соответствии с развивающимися способностями ребенка», закрепляя право избирать при этом методы воспитания;

— ответственность родителей и законных опекунов за воспитание и развитие ребенка;

— обязанность присоединившихся к Конвенции государств оказывать родителям и опекунам «надлежащую помощь», а также закрепляет иные гарантии прав несовершеннолетних.

Непосредственное отношение к вопросам опеки и попечительства имеет такой международный документ, как Конвенция Содружества Независимых Государств «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам», вступившая в силу для России 10 декабря 1994 г. СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1472.

Статья 33 Конвенции регулирует порядок установления и отмены опеки и попечительства, а также правоотношения между опекуном или попечителем и подопечным. Эти нормы применяются в тех случаях, когда правоотношение носит «международный» характер, т. е. один из его участников (опекун или, наоборот, подопечный) не является гражданином Российской Федерации. При этом такое лицо должно иметь гражданство одного из 12 государств — участников Конвенции.

Вышеуказанные документы носят общемировой или региональный характер. Однако существуют и двусторонние договоры Российской Федерации с другими государствами, в которых регулируются вопросы опеки и попечительства в отношении иностранцев или лиц без гражданства, или опеки и попечительства, осуществляемых иностранцами в отношении российских граждан.

Перейдем к так называемому национальному правовому регулированию, т. е. к нормам, содержащимся не в международных, а во внутренних источниках.

Правовое регулирование отношений, связанных с опекой и попечительством, осуществляется в действующем российском законодательстве нормами гражданского, семейного законодательства, а также законодательством об органах государственного управления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и попечительстве отсутствует. Гражданский кодекс Российской Федерации закрепляет основные положения в этой сфере, другие правовые акты регулируют те или иные отдельные положения. Действующим законодательством не предусмотрено существования единого федерального законодательного или подзаконного акта об опеке и попечительстве.

Однако следует отметить, что отношения опекуна (попечителя) с родителями подопечного и иными родственниками по поводу общения с ребенком и предоставления ребенку содержания регулируются также семейным законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в Гражданском кодексе содержатся положения, устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению опекунов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей. Данные правоотношения гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК РФ не являются. Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законодательства, структура которого дана в ст. 3 ГК РФ.

Поскольку, как было показано, все вышеперечисленные отношения регулируются гражданским законодательством, то субъекты Российской Федерации не вправе принимать какие-либо нормативно-правовые акты в данной сфере. В соответствии до ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является предметом исключительной компетенции Российской Федерации.

Правовое положение органа опеки и попечительства в, настоящее время определяется законодательством о местном самоуправлении. Это означает, что данной отрасли законодательства «подведомственны» вопросы создания органов опеки и попечительства; распределения функций защиты различных категорий подопечных лиц между различными подразделениями органов; возложения на тех или иных должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за опекой (попечительством) и пр.

Система правового регулирования отношений, связанных с опекой и попечительством (см. Приложение 2).

Таким образом, анализ положений о правовом регулировании отношений по опеке и попечительству показывает, что опека и попечительство как институт законодательства представляет собой систему норм, содержащихся в гражданском, семейном, административном законодательстве и законодательстве об органах местного самоуправления. При этом основные положения опеки и попечительства установлены гражданским законодательством.

1.2 Исторические аспекты развития института опеки и попечительства Потребность в опеке как способе замены родительской власти существовала во все времена, даже в эпоху господства большой патриархальной семьи и у всех народов.

На Руси первое летописное упоминание об опеке относится к 879 г. Оно выглядело следующим образом: «Умерши Рюрико-ви, предаст княжение Олгови от рода ему суща, в дав ему, сын своей на руця Игоря, бысть дщетеси вельми». Нечаева А. М. Охрана детей-сирот в России: История и современность. М., 1996. Рюрик назначает опекуном сыну своему родственника. Следовательно, после смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших. То были прирожденные и законные опекуны. Иной опеки тогда не было. За неимением ближайших родственников-мужчин опека поручалась матери, как это было, например, после смерти князя Игоря, когда опекуншей над Святославом стала его мать. Опекуну предстояло заботиться о воспитании сироты, для охранения его от обид и несправедливостей. Поскольку имущество принадлежало всему роду, никаких имущественных обязанностей опекун не имел. Вместе с тем родичи ребенка-сироты осуществляли за опекуном строгий надзор, и их мнение считалось непререкаемым.

Скупые сведения об опеке далекого прошлого дополняются ст. 99 Русской Правды, где говорится: «Если после смерти отца в семье остались малые дети, и мать выходила вторично замуж, то опекуном их назначался один из ближайших родственников или им мог быть отчим». Другими словами, дети после смерти своего отца отдавались тому, кто был им ближе. Но перед смертью отец мог назначить опекуном совершенно стороннее лицо. По правилам Русской Правды, опекуну в любом случае передавалось во временное пользование движимое и недвижимое имущество осиротевшего ребенка за вознаграждение из доходов с этого имущества. А о воспитании ребенка-сироты ничего не говорилось. Мало того, здесь ничего не было сказано о церковной власти над опекой. Отсюда ученые делали вывод, что опека своими корнями уходит в седую старину. В далеком прошлом опека над детьми существовала «докуды оны не измужают и не подымут ны и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Такая неопределенность в обозначении продолжительности опеки объяснялась главным образом отсутствием метрических записей, которые появились только в 1722 г.

Говоря о назначении, серьезности опеки в далеком прошлом, надо сказать, что термин «опека», заимствованный из литовского права, русское законодательство стало употреблять не сразу. Первоначально она называлась так: «приказать кому-либо несовершеннолетнего», «иметь его у себя на руках, в доме». Того, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, называли печальником.

Постепенно круг вопросов, возникающих при опеке над несовершеннолетними, стал обозначаться все более и более четко. Появляется опека при жизни родителя по его завещанию, а также по назначению церковью, имеющей властные полномочия, ибо на нее уже возлагалось ведение семейных, наследственных и опекунских дел. Но родственники подопечного продолжают следить за опекуном. А его чисто нравственная обязанность возвратить имущество опекаемого, когда он станет полностью самостоятельным, превращается в сугубо правовую.

Реформы Петра I коснулись и опеки. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не оставались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, т. е. опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию, либо в соответствии с законом, либо по распоряжению правительственных органов.

В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям, правовым основанием которых стал Указ 1775 г. «Учреждения для управления губерний». Нечаева А. М. Охрана детей-сирот в России: История и современность. М., 1996. Теперь главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от сословной принадлежности ребенка-сироты опекой ведали разные учреждения. Особо тщательно регламентировалась так называемая дворянская опека. При каждом верхнем земском суде существовала дворянская опека для дворянских вдов и малолетних, о которых дворянскую опеку должен был уведомлять каждый дворянский предводитель. А дворянская опека, получив эти сведения, осведомлялась о том, кто по воле родителей определены опекунами к малолетнему и не нужно ли ей самой избирать опекунов к имению и к особе малолетнего. Довольно подробно ст. 209 Указа 1775 г. формулировала требования, предъявляемые к будущему опекуну — человеку честного и порядочного поведения из числа родственников, свойственников или посторонних. Его добродетельные качества, честность, не зазорное поведение должны были подавать надежды к воспитанию малолетнего «в здравии и пристойном содержании».

Не могли быть опекунами:

— расточители собственности своего имения, если «ничего от оного не осталось»;

— находящиеся или ранее находившиеся в явных и главных пороках или под наказанием судебным;

— совершающие суровые поступки, известные членам дворянской опеки;

— находящиеся в ссоре с родителями малолетнего.

После назначения опекуна действовало примерное, или повальное, наставление опекунам. Оно состояло из 17 самостоятельных статей, входящих в текст самого Указа. Это были правила, определяющие поведение будущего опекуна, которому предстояло «быть с доброхотством, кротку, человеколюбиву, попечительну, радиву и усердну к пользе малолетнего, дабы он был воспитан в страхе божий, в познании той веры, в которой родился, в правилах добронравия, в удалении всех злых примеров, сердце и нрав от самого детства развращающих и повреждающих…». Пергамент А. И. Опека и попечительство. М., 1986. А за труды по охране имущественных прав подопечного опекунам причиталось вознаграждение, не превышающее 5% годовых доходов малолетнего.

Перечень лиц, которые могут быть опекунами детей «всякого звания городовых жителей», в принципе не отличался от существовавшего для принадлежащих к дворянскому сословию. Но он имел и свои особенности, ориентирующие на устройство малолетнего в зависимости от его состояния либо в общественное для «сирых» училище, либо к доброхотным людям, дабы он научился науке или промыслу, ремеслу, с тем, чтобы стать добрым гражданином.

Что же касается наставлений относительно воспитания опекуном своего подопечного, то они, будучи составной частью ст. 305 Указа 1775 г., имели свою направленность. Если малолетнего сироту-дворянина следовало воспитывать так, чтобы он мог «вести жизнь порядочную, сходственную с достатком, бесхлопотную от заимодавцев и безмятежную от домашнего неустройства, весьма отдаленную от расточения, разоряющего роды и поколения, и удален был бы от жизни, расстраивающей умы, истребляющей в подчиненных повиновение и от умаляющей почтение к властям, законами определенным» (ст. 305 Указа), то для воспитания малолетних сирот, происходящих из купцов и мещан, их опекуну надо было стремиться к тому, чтобы подопечный «мог воспитываться в знании приличного его состоянию промысла или ремесла» (там же).

Содержать малолетнего надлежало соответственно «его имуществу без излишества и без роскошных прихотей, дабы малолетний от самой юности подвержен был к большей умеренности, а через то приготовился, в каком бы состоянии быть не случилось, вести жизнь порядочную, трудолюбивую, умеренную и весьма отдаленную от мотовства и всякого рода непорядков и неистовств, кои кроме недоверия друг к другу в промыслах, торгах и ремеслах всякого рода ничего не производят, от недоверия же бывает падение промысла, торга и ремесла, а доверие или кредит есть следствие честности и порядочного ведения дел, промысла, торга и ремесла». Так более двухсот лет тому назад правила педагогики закреплялись в законе, что лишний раз подтверждало их государственную значимость. К сказанному можно добавить одну интересную деталь: через десять лет после появления Указа «Учреждения для управления губерний», т. е. в 1785 г., было установлено различие между опекой и попечительством (до 14 лет — опека, с 14 лет до 21 года — попечительство). Довольно тщательная правовая регламентация отношений, связанных с опекой, касалась только имущих граждан. Если у осиротевшего ребенка не было имущества, опеку не учреждали. В то время у крестьян она осуществлялась только «в виде опыта», когда на старост и старшин возлагалась обязанность изыскивать средства для пропитания малолетних. С этой целью они должны были отдавать беспомощных сирот самостоятельным односельчанам во двор, с тем, чтобы они кормили их, а в вознаграждение за это пользовались до совершеннолетия их трудами.

В последующие годы опекой ведали различные учреждения, в том числе «юстицких гражданских дел департамент городского правления». Но по сути своей опека оставалась прежней и до начала XX в. подчинялась принципу сословности, сохранившему свою силу безотносительно к характеру установления опеки — по завещанию или по назначению. И хотя родитель-завещатель был свободен в выборе опекуна по закону, определенные родителями в их завещании опекуны могли быть не утверждены в этом звании.

В конце XIX и начале XX в. в России деятельности опекуна, его правам и обязанностям уделялось много внимания. Но по-прежнему их основу составляли правила, аналогичные тем, что были записаны во времена Екатерины II. Однако положение дел с опекой, особенно над детьми-сиротами из крестьян, не соответствовало существующим потребностям. В сельской местности, если ребенок становился сиротой, сельский сход выяснял, не окажется ли в том же сельском обществе благонадежный человек, который пожелал бы усыновить сироту или добровольно принять его на воспитание. И так как чаще всего таких не находилось, дети, оставленные без надзора, бродяжничали и побирались до тех пор, пока не находился добрый человек — «презритель», который принимал сироту на попечение. Такое случалось не только с крестьянскими детьми. Случаи уклонения от опеки были частыми, отчего масса несовершеннолетних вырастала без всяких опекунов либо под безответственной властью лиц, взявших ребенка на свое попечение. Одна из причин несовершенства опеки того времени состояла в отсутствии четкости в отношениях между опекунским учреждением и опекуном, а также четких правовых границ в деятельности опекуна.

После Октября 1917 г. опека вместо сословного приняла общегосударственный характер. Правовой основой этого института стал Кодекс законов об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном, и Опекунском праве 1918 г., имеющий специальный раздел — «Опекунское право». Предметом особого внимания стала административно-правовая сторона опеки, что объяснялось стремлением избавить опеку над несовершеннолетними от влияния семьи, родственников, поскольку главным считалось обеспечение правильной постановки дела общественного воспитания осиротевшего ребенка. Поэтому в центре внимания находились личные, а не имущественные права подопечного. Опекун же назначался из числа лиц, способных выполнять эту задачу. И лишь немногие граждане вправе были отказаться от такого назначения. Особенность опеки того времени состояла в том, что критерии утраты родительского попечения были весьма специфическими. Опекун назначался, например, и тогда, когда родители, с обывательской точки зрения, хорошо обращающиеся с детьми, дают им воспитание, противоречащее всем началам нового строя, внушают детям вражду и ненависть к советскому строю и к коммунизму, развивают в детях контрреволюционные идеи. Так общеполитические, сугубо идеологические установки влияли на судьбу осиротевших детей.

Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР 1927 г. по-прежнему много внимания уделял опеке и попечительству над несовершеннолетними как одному из способов защиты их личных и имущественных прав. Но опекун (попечитель), как и раньше, назначался безотносительно к тому, хочет он или нет заменить родителей. Одновременно все уже и уже становился круг лиц, которые могли быть опекунами (попечителями). Теперь нельзя было стать опекуном (попечителем) лицу, лишенному избирательных прав. Что касается защиты имущественных прав подопечных детей, то она осуществлялась на безвозмездных началах, о чем имелась специальная оговорка в кодексе. Одновременно в кодексе перечислялись возможные источники существования подопечного, опекуну в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного.

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. продолжил линию на более тщательную регламентацию вопросов, связанных с опекой. Четко были обозначены цели опеки (попечительства) над несовершеннолетними, компетенция органов опеки и попечительства, их обязанности по временному устройству детей, подлежащих опеке (попечительству). Этот кодекс содержал и существенные нововведения. Например, назначение опекуна (попечителя) могло состояться только с его согласия. Особое внимание уделялось опеке и попечительству над детьми, находящимися на воспитании или попечении в государственных учреждениях или общественных организациях, предусматривалась возможность получения подопечным, не имеющим достаточных средств к существованию, государственного пособия на его содержание.

Таким образом, опека (попечительство), оставаясь по своей сути одинаковой во все времена, на каждом этапе истерического развития России имела свои особенности, продиктованные потребностями общества.

Современная опека (попечительство) Вопрос о правовой природе опеки над несовершеннолетними считается спорным, поскольку понятие опеки относится к комплексным. С одной стороны, это способ восполнения дееспособности ребенка, с другой — своеобразный институт представительства, без которого практически невозможно защищать права и интересы несовершеннолетних детей. И, наконец, с точки зрения семейного права опека представляет собой одну из форм устройства в семью ребенка, оставшегося без родительского попечения. Что же касается правовых оснований опеки, то после появления нового ГК РФ их стало больше, чем прежде. Теперь значительный круг вопросов, связанных с опекой над несовершеннолетними, регулируется гражданским законодательством, той его частью, которая относится к физическим лицам. Сюда входят: общие принципиально важные положения; порядок установления опеки; критерии подбора опекуна, в том числе педагогического характера; правила относительно исполнения опекуном своих обязанностей по распоряжению имуществом подопечного; условия и порядок прекращения опеки. Следовательно, львиная доля вопросов, касающихся опеки, решается с помощью ГК РФ. Но не надо думать, что для Семейного кодекса при этом вовсе не остается места. При использовании опеки как способа устройства ребенка в семью, возникают свои специфические проблемы, которые можно (и нужно) разрешать с помощью норм семейного права. Особенно когда речь идет об осуществлении прав и обязанностей опекуна и подопечного. Поэтому СК дает подробный перечень прав детей, находящихся под опекой, а также их опекунов (попечителей). Особое место в СК РФ занимают правила об опеке над детьми, находящимися в воспитательных учреждениях, лечебных учреждениях и учреждениях социальной защиты населения, об их правах, на соблюдение которых раньше не обращалось никакого внимания.

Такова в общих чертах характеристика правовых основ опеки. Чтобы составить полное о них представление, нет нужды всякий раз подчеркивать: здесь сфера ГК РФ, там — СК РФ, поскольку они действуют воедино. Поэтому о правилах, посвященных опеке как средству устройства ребенка в семью, имеет смысл говорить в общем контексте, имея в виду как ГК, так и СК.

Опека (попечительство) преследует две цели:

— защиту личных и имущественных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей (критерии принадлежности к данной категории детей подробно перечислены в ст. 121 СК);

— воспитание ребенка в приемной семье лица, заменившего родителей (эта весьма специфическая задача опеки, далекая от соображений гражданского оборота, специально обозначена в п.1ст.31ГКРФ).

Достижение и той, и другой цели относится только к несовершеннолетним гражданам. Но здесь ГК РФ делает уточнение:

— над малолетними детьми (не достигшими 14 лет) устанавливается опека (ст. 32);

— над детьми в возрасте от 14 до 18 лет устанавливается попечительство (ст. 33).

Между опекой и попечительством почти нет разницы, когда речь идет о защите личных прав подопечного. А при защите его имущественных прав такая разница существует: опекун представляет интересы подопечного, а попечитель помогает ему осуществлять свои имущественные права в соответствии с требованиями ст. 26 ГК РФ. По достижении малолетним подопечным 14 лет опека автоматически трансформируется в попечительство.

При характеристике опеки с точки зрения семейного права следует обратить внимание на одну из главных ее особенностей. В отличие от усыновления опека не прекращает родительские правоотношения. Отсюда минимум требований к установлению опеки и попечительства, на что не требуется:

— согласие родителей несовершеннолетнего. Их пожелания, рекомендации относительно кандидатуры опекуна правового значения не имеют, а учитываются постольку, поскольку это соответствует интересам ребенка;

— согласие супруга будущего опекуна. Оно выявляется лишь для того, чтобы составить представление, в каких условиях будет воспитываться подопечный;

— согласие несовершеннолетнего любого возраста. Его желание только учитывается, да и то «если это возможно» (п. 2 ст. 146 СК РФ). Тем более что подростки зачастую стремятся к полной самостоятельности, не отдавая себе отчета, что сами — без помощи попечителя — защитить свои права не всегда могут.

Отсутствие подобного рода преград на пути установления опеки превращает ее в доступный и эффективный способ защиты прав несовершеннолетнего: для применения этого способа защиты достаточно убедиться в существовании факта утраты родительского попечения, чем бы она ни объяснялась.

Чтобы опека выполняла свои функции по надлежащему воспитанию ребенка, СК обязывает к соблюдению ряда правил, имеющих прямое отношение к семейному воспитанию детей. Все эти правила служат своеобразным правовым барьером на пути возникновения опеки, которая почему-либо не в интересах несовершеннолетнего. А это означает, что не могут быть опекунами (попечителями) детей:

— несовершеннолетние недееспособные граждане (п. 2 ст. 35 ГК, п. 1 ст. 146 СК);

— лица, лишенные родительских прав (п. 1 ст. 146 СК);

— ограниченные в родительских правах (п. 3 ст. 146 СК);

— лица, страдающие хроническим алкоголизмом или наркоманией (п. 3 ст. 146 СК);

— отстраненные почему-либо от выполнения обязанностей опекунов или попечителей (п. 3 ст. 146 СК);