Особенности правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Глава 1. Теоретические, исторические и зарубежные аспекты правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

1.1 Теоретико-правовые основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ

1.2 История правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ

1.3 Источники правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации

1.4 Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства на территории зарубежных стран

Глава 2. Права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации

2.1 Личные (гражданские) права иностранных граждан и лиц без гражданства

2.2 Политические права иностранных граждан и лиц без гражданства

2.3 Экономические права иностранных граждан и лиц без гражданства

2.4 Социальные и культурные права иностранных граждан и лиц без гражданства

2.5 Обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства

Заключение

Список использованной литературы

Одним из проявлений интернационализации жизни человечества, контраста в уровнях экономического и социального развития, последствий межнациональных конфликтов, чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий является межгосударственное перемещение населения. По оценке экспертов Организации Объединенных Наций, мировая численность международных мигрантов в 2010 г. составила 214 млн. человек, почти утроившись по сравнению с 1960 г. World Migratio№ Report 2010. The Future of Migratio№: Buildi№g Capacities for cha№ge. Ge№eva, 2010. P. 115. Другими словами, каждый 33-й человек в мире является иностранным гражданином, находясь не на территории государства своей принадлежности.

Российская Федерация, как государство, ставшее правопреемником СССР, ежегодно принимает большое количество прибывающих граждан. По данным Всемирного банка Россия в 2010 году в мировом рейтинге о притоке иммигрантов в различные страны мира заняла 2-е место после Соединенных Штатов Америки.

Каждый человек, где бы он не находился, вправе пользоваться всеми правами человека. Исключительное по своему характеру различие, например, между гражданами и лицами, не имеющими гражданства, можно делать лишь в том случае, если это служит законной цели государства и соразмерно достижению этой цели. Так в Российской Федерации принципом, предопределяющим позицию государства по отношению к иностранным гражданам, является равенство прав и обязанностей между российскими и иностранными гражданами. Таким образом, между правовым статусом иностранных граждан и правовым статусом граждан государства пребывания должен стоять знак равенства.

Актуальность темы

данной выпускной квалификационной работы обусловлена тем, что в ситуации иностранных граждан и апатридов существует большой разрыв между правами, которые им гарантируются, и реальностью, с которой они сталкиваются. Во многих странах, в том числе и в Российской Федерации, существуют проблемы, с которыми встречаются последние во время пребывания на территории чужого государства.

В связи с этим, особую значимость приобретает вопрос практической реализации иностранными гражданами своих прав и обязанностей, выявление и анализ имеющихся в этой сфере проблем с целью их последующего решения как на законодательном уровне, так и на уровне правоприменения.

При разработке указанной темы дипломной работы была поставлена ее цель — комплексное исследование и обобщение современного законодательства, научных работ о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства для уяснения состояния современного правового регулирования, проблематики в данной сфере отношений и выработки конкретных предложений по совершенствованию отдельных сторон правового регулирования.

Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач:

— провести историко-правовой анализ развития законодательства о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Российском государстве;

— проанализировать законодательство зарубежных стран, затрагивающее правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства;

— проанализировать законодательство Российской Федерации об иностранных гражданах, выстроить его иерархическую систему;

— раскрыть содержание и структуру конституционно-правового статуса иностранных граждан;

— выявить проблемы при реализации иностранными гражданами на территории Российской Федерации личных, политических, социально-экономических и культурных прав;

— сформулировать предложения по совершенствованию государственно-правового механизма регулирования отношений с участием иностранных граждан лиц без гражданства.

В процессе проведения данного дипломного исследования была использована научная, учебная литература, научная периодика, судебная практика и нормативные правовые акты. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства исследовалось следующими учеными — конституционалистами: С. А. Авакьяном, В. П. Басиком, М. М. Богуславским, Ю. В. Герасименко, К. А. Корсиком, А. С. Кручининым, М. Н. Кузнецовой и др.

Отдельно необходимо отметить кандидатские диссертации Янц М. А. «Равенство прав и обязанностей иностранных граждан и граждан Российской Федерации: конституционно-правовой аспект» (Саратов, 2011), Малумов А. Ю. «Иностранные граждане и лица без гражданства в РФ: особенности правового статуса» (Москва, 2004), Васильева Т. А. «Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии: сравнительно-правовое исследование» (Москва, 2010), Герасименко Ю. В. «Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами РФ.

Объектом данного исследования являются правовые отношения, определяющие конституционно-правовой статус иностранных граждан. Предметом — нормы конституционного права и правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере определения конституционно-правового статуса иностранных граждан в РФ.

Предварительно, можно констатировать, что четкое и детальное определение правового статуса иностранных граждан способствует не только правильной политике со стороны государства, но и решению стоящих перед российским обществом проблем, связанных с миграционной ситуацией в стране в настоящее время.

Глава 1. Теоретические, исторические и зарубежные аспекты правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

1.1 Теоретико-правовые основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ

Вопросы содержания правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства раскрываются посредством использования специальной терминологии. Прежде чем приступить к анализу и выявлению проблем в сфере рассматриваемых правоотношений, необходимо дать определения таким категориям, как: «человек», «гражданин», «мигрант», «иностранный гражданин», «лицо без гражданства», «правовой статус», «правовое положение», «территория» и другие.

В Конституции РФ разделяются понятия «человек» и «гражданин». Так в статье 2 признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина закрепляется как обязанность государства. Статья 2." Конституция Российской Федерации" (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Российская газета», № 7, 21.01.2009 «За разграничением терминов и понятий „человек“ и „гражданин“ следуют различия в правовом статусе индивида, разграничение сфер публичных и частных интересов…» Лимонова Н. А. Право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места проживания и места жительства: Учебное пособие/под. Ред. проф. Т. Н. Радько. — М.:ЮИМВД РФ, Книжный мир, 2001. С.3−5… Так, Баглай М. В. пишет, что «права человека проистекают из естественного права, а права гражданина — из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемлемый характер. Права человека являются исходными, они присущи всем людям от рождения независимо от того, являются они гражданами государства, в котором живут, или нет, а права гражданина включают в себя те права, которые закрепляются за лицом только в силу его принадлежности к государству». Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. — 3-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА * М), 2007. — С.189 Радько Т. Н. рассматривает понятие «гражданин» как правовую характеристику личности — члена государства. При этом его правовой статус закрепляется нормами Конституции и других законов, которые должны соответствовать международно-правовым пактам о правах и свободах гражданина^. Радько Т. Н. Теория государства и права. — М.: «Проспект», 2011 г. — С.52.

На практике соотношение между правами человека и правами гражданина даже в демократических государствах бывает различно и порой зависит от степени развития экономики. Одно и то же право в одной конституции может быть сформулировано как право человека, а в другой — как право гражданина, хотя есть такие права, к характеристике которых все демократические конституции подходят одинаково.

В связи с этим конституции государств и международно-правовые документы, говоря о правах человека, используют фразы: «каждый имеет право…», «все люди…», «никто не должен…», говоря о правах, предоставляемых только гражданам: «каждый гражданин», «граждане имеют право». Следовательно, различие в данных понятиях состоит в различии правового статуса человека и гражданина.

Достаточно сложным и неопределенным является понятие «правовой статус». Так в действующем российском законодательстве не дается его определение, однако из контекста некоторых нормативных документов можно сделать вывод о том, что законодатель включает в его содержание права и обязанности субъекта, а также рассматривает его как понятие, равнозначное понятию «правовое положение». Например, глава 3 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» называется — правовое положение (статус) гражданского служащего. Глава 3. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 21.11.2011, с изм. от 06.12.2011) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // «Российская газета», № 162, 31.07.2004

Несмотря на это, некоторые авторы в своих работах проводят разграничение между понятием «правовой статус» и «правовое положение». Витрук Н. В. определяет правовой статус как систему прав, свобод и обязанностей, а правовое положение рассматривает как обобщающую категорию, которая включает «…все элементы закрепленного в праве состояния личности, находящиеся между собой в определенных связях, в социальном плане обусловленные тем местом, какое личность занимает в системе общественных отношений» Витрук Н. В. «Общая теория правового положения личности» — М:" НОРМА", 2008. С. 16.

Другие авторы придерживаются иной точки зрения и считают неверной ту позицию, при которой правовой статус — это уже существующая устойчивая модель отношения определенного государства к некому индивиду, а правовое положение — это модель правоотношений индивида, общества и государства, характеризующаяся наличием между ними факультативных правоотношений (правовое положение шире правового статуса), так как такое разграничение лишь усложнит предмет конституционной науки — институт прав и свобод человека и гражданина. Жукова Н. А. Производство по уголовным делам с участием иностранных граждан в досудебных инстанциях в Ф. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. — СПб: СПБГУ МВД России, 2003. С. 15−41

В конституционной теории и практике общепризнанно, что правовой статус состоит из двух основных элементов:

1. прав и свобод человека,

2. обязанностей человека.

Например, Е. А. Лукашева указывает, что правовой статус человека и гражданина может быть охарактеризован как система прав и обязанностей, законодательно закрепляемая государством в конституциях и иных нормативно-юридических актах. Права человека: Учебник для вузов/отв.ред. чл-корр. РАН, д.ю.н., Е.А. ЛукашеваМ.: Изд-во НОРМА, 2003. — С. 91

Наряду с приведенной выше классификацией, существуют иные точки зрения, согласно которым в правовой статус включаются иные второстепенные элементы:

1. правоспособность человека Конституционный статус личности в СССР. — М.:1980. С.21−26

2. законные интересы человека Витрук Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе.- М.: 1979. С.29

3. гарантии прав и свобод человека Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: курс лекций.- М.: изд-во МГУ, 1999.С.91

4. юридическая ответственность человека Кучинский В. А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.

В данной работе понятия «правовое положение» и «правовой статус» будут использоваться как идентичные и взаимозаменяемые, и будет акцентировано внимание двум основным составляющим: 1. Правам и свободам иностранных граждан, 2. Обязанностям иностранных граждан.

Особое внимание следует уделить понятию «мигрант». Во-первых, ни в отечественном законодательстве, ни в международных документах нет согласованного определения того, что такое мигрант. Каждое государство использует свои собственные определения в нормативных документах, касающиеся категорий перемещающихся лиц, мигрантов и новых поселенцев.

Так, например, мигранты могут быть определены по их правому статусу или этнической принадлежности, или же миграцию можно охарактеризовать, используя параметры длительности, мотивации и расстояния. Если исключить людей, въезжающих на короткий период (например, туристов), наиболее важными категориями являются трудовая миграция, миграция беженцев, миграция в целях переселения, внутренняя миграция и внутригородская ежедневная миграция Decosas J a№d Adrie№ A. «Migratio №a №d HIV» (Миграция и ВИЧ). AIDS, 1997, 11 (suppl. A): 577−684.

В Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей дается определение термина «трудящийся-мигрант» «Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей»

(Принята 18.12.1990 Резолюцией 45/158 на 69-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 492 — 515. Он представляет собой лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является. При этом трудящиеся-мигранты подразделяются на следующие категории:

— «приграничный трудящийся»,

— «сезонный трудящийся» ,

— «моряк» ,

— «трудящийся, занятый на стационарной прибрежной установке» ,

— «трудящийся, работа которого связана с переездами» и другие.

Данный термин содержится также в Конвенции МОТ № 97 Конвенция № 97 Международной организации труда «О трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 году)» (Принята в г. Женеве 01.07.1949 на 32-ой сессии Генеральной конференции МОТ) //Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов.- М.: Юридическая литература, 1990. С. 177 — 193., однако ни в ней, ни в вышеназванной конвенции не содержится определения термина «мигрант».

Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций для восполнения данного пробела на Всемирной конференции по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости попыталась дать этому понятию рабочее определение: понятие «мигрант» должно включать:

— лиц, которые находятся за пределами государства своего гражданства или подданства, не имеют возможности пользоваться средствами юридической защиты этого государства и находятся на территории другого государства,

— лиц, на которых не распространяется существующая в принимающем государстве общая юридическая система признания прав, обусловленных статусом беженца, постоянного жителя, натурализованного гражданина или иным аналогичным состоянием,

— лиц, на которых не распространяются также общая юридическая система защиты их основных прав в силу дипломатических соглашений, визового режима или иных соглашений. Дискриминация в отношении мигрантов6 в поисках средств защиты. // Материалы Всемирной конференции по борьбе против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости. А/CO№F.189/РС.1/19 14 march 2000 То есть в данном случае делается акцент на наличии либо отсутствии тех или иных видов юридической, социальной и политической защиты.

В самом обобщенном виде мигранта можно определить, как лицо, перемещающееся в пространстве, с целью смены постоянного места жительства. Мигрантом может быть как иностранный гражданин, так и гражданин государства, который перемещается из одной части ее территории в другую. Однако для полноценной реализации прав и свобод, для возложения обязанностей на мигранта необходимо дать точное и емкое определение, желательно не на уровне одного государства, а на международном уровне.

В противовес термину «мигрант», термин «иностранный гражданин» содержится в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан». Статья 2. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» //" Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, № 30, ст. 3032 Под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Однако в юридической литературе понятие «иностранный гражданин» имеет неоднозначное толкование. Одни авторы, включают в него как иностранных граждан, так и лиц без гражданства, то есть под иностранным гражданином подразумевается лицо, которое не является гражданином данного государства или же не имеет гражданства какого-либо государства. Богуславский М. М., Гридин С. С. Статус иностранцев в СССР. М., 1984. С. 24. Вторые — под иностранцами подразумевают всех лиц, находящихся на территории какого-либо государства, не являющихся его гражданами и состоящих в гражданстве другого государства. Богуславский М. М., Рубанов А. А. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1962. С. 4. Третьи — считают иностранцем любое лицо, имеющее постоянную политическую, экономическую и правовую связь с государством своего гражданства и находящееся во временной экономической и правовой связи с другими государствами. Кириллова, Т. Н. Общее положение гражданской правосубъектности иностранцев: учебник для вузов //Кириллова Т.Н. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 23

Лицо без гражданства в законодательстве определяется как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства. В юридической литературе лиц без гражданства называют термином — «апатрид», несмотря на то, что ни в одном нормативном правовом акте не встречается данное определение.

В настоящей работе понятие «иностранный гражданин» будет использоваться, включая в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда статус последних будет отличаться от статуса иностранных граждан.

В вышеназванном законе иностранные граждане подразделяются по временному критерию на следующие категории:

1. временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин. Это лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Срок временного пребывания иностранного гражданина ограничивается сроком действия выданной ему визы, а в случае прибытия в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток.

Хотелось бы отметить, что у России заключены соглашения о безвизовых поездках граждан с рядом государств: Аргентинской республикой «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Аргентинской Республики о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Аргентинской Республики» (заключено в г. Буэнос-Айресе 11.03.2009, г. Москве 18.03.2009) // «Бюллетень международных договоров», 2009, № 12, с. 36 — 37; Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан Соглашение между Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики, Правительством РФ и Правительством Республики Таджикистан от 30.11.2000 «О взаимных безвизовых поездках граждан» (с изм. от 24.03.2005) // «Собрание законодательства РФ», 15.09.2003, № 37, ст. 3566; Украиной «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Украины» (заключено в г. Москве 16.01.1997) (ред. от 30.10.2004) // «Бюллетень международных договоров», 1999, № 2, с. 35 — 38.; Азербайджанской Республикой «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Азербайджанской Республики» (заключено в г. Москве 03.07.1997) // «Бюллетень международных договоров», 1998, № 10, с. 37 — 40.

2. временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин. Это лицо, получившее разрешение на временное проживание.

Разрешение на временное проживание выдается в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Правительством России. При этом иностранный гражданин может получить разрешение без учета квоты при наличии одного из следующих оснований:

— родившемуся на территории РСФСР и состоявшему в прошлом в гражданстве СССР или родившемуся на территории Российской Федерации;

— признанному нетрудоспособным и имеющему дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации;

— имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

— состоящему в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации;

— осуществившему инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации;

— поступившему на военную службу, на срок его военной службы;

— являющемуся участником Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним в Российскую Федерацию;

— имеющему ребенка, состоящего в гражданстве Российской Федерации;

— имеющему сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет, состоящих в гражданстве Российской Федерации и решением суда, вступившим в законную силу, признанных недееспособными либо ограниченными в дееспособности;

— не достигшему возраста восемнадцати лет, получающему разрешение на временное проживание совместно с родителем (усыновителем, опекуном, попечителем) — иностранным гражданином,

— не достигшему возраста восемнадцати лет, получающему разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) — гражданина Российской Федерации;

— достигшему возраста восемнадцати лет, в соответствии с законодательством иностранного государства признанному недееспособным либо ограниченным в дееспособности, получающему разрешение на временное проживание совместно с родителем (усыновителем, опекуном, попечителем) — иностранным гражданином,

— достигшему возраста восемнадцати лет, в соответствии с законодательством иностранного государства признанному недееспособным либо ограниченным в дееспособности, получающему разрешение на временное проживание по заявлению родителя (усыновителя, опекуна, попечителя) — гражданина РФ;

Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года без права продления или подачи нового заявления.

3. постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин. Это лицо, получившее вид на жительство. Для получения вида на жительство иностранный гражданин должен прожить в России не менее года на основании разрешения на временное проживание. Срок вида на жительство составляет пять лет и может быть пролонгировано неоднократно на пять лет.

Также дается определение «законно находящемуся на территории Российской Федерации иностранному гражданину» — это лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации. Понятие «незаконно находящегося на территории Российской Федерации иностранного гражданина» содержится в другом нормативном правовом акте и означает иностранного гражданина или лицо без гражданства:

— въехавшего с нарушением установленных правил,

— либо не имеющего документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации,

— либо утратившего такие документы и не обратившегося с заявлением в соответствующий орган, либо уклоняющегося от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации,

— либо нарушившего правила транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Статья 25.10. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // «Российская газета», № 159, 22.08.1996.

Отдельной категорией иностранных граждан являются иностранные граждане, являющиеся высококвалифицированными специалистами. На них не распространяются общие правила, и они обладают отличным от других правовым статусом.

Для полноценной характеристики правового статуса иностранных граждан и апатридов на территории Российской Федерации должное внимание необходимо уделить понятию «территория». В науке под территорией понимают часть земного шара, находящуюся под суверенитетом определенного государства: сухопутная территория (в том числе острова); водная территория (водные объекты, расположенные на сухопутной территории и части вод морей и океанов, примыкающие к берегам), воздушная территория (воздушное пространство, расположенное над сухопутной и водной территориями, высотой приблизительного 110 км); недра (под сухопутной и водной территориями). Кроме перечисленного принято считать государственной территорией морские, воздушные, космические корабли, находящиеся вне пределов государственной территории, а также трубопроводы, другие сооружения и оборудование в пределах международной территории (буровые установки, искусственные острова и т. п.).

Согласно статье 67 Конституции «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними».

1.2 История правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ

Историческая эволюция статуса лиц, не являющихся гражданами РФ, представляет особый интерес, вследствие различного отношения к иностранцам в разные временные эпохи.

В истории развития российского законодательства об иностранных гражданах можно выделить следующие этапы:

— древнерусский (до ХV века);

— досоветский (середина XVI — начало XX века);

— советский (октябрь 1917 г. — декабрь 1991 г.);

— современный (ноябрь 1991 г. — по настоящее время).

Древнерусский период характеризуется отсутствием каких-либо норм, регламентирующих положение иностранных граждан. Географическое положение Древней Руси имело существенную специфику, так как территория располагалась на открытой со всех сторон равнине вдоль крупного международного торгового пути — с берегов Балтики к Черному морю («путь из варяг в греки»). Поэтому на ее территории было постоянное присутствие иностранцев.

Славянам было свойственно особое гостеприимство. Так Карамзин отмечал: «Всякий путешественник был для них как бы священным…». Карамзин Н. М. История государства российского. В 12 т./ Отв. ред. А. Н. Сахаров. — М.: Наука, 1989. Т.1. с.64−65

Затем происходит процесс постепенного размежевания иностранцев, они подразделяются на группы:

— чужеземные князья и члены иностранных владетельных фамилий,

— иностранное духовенство,

— иностранцы, поступающие на княжескую службу,

— евреи-иностранцы,

— иностранцы-военнопленные.

Перечень прав, которыми обладали иностранцы в то время, был достаточно объемен:

1. Право свободного, приезда, проезда и выезда. Фактически любой желающий иностранный гражданин мог свободно приезжать и выезжать из Руси.

2. Право вступать в княжескую службу.

3. Право заниматься всякого рода промыслами, в том числе и торговлей.

4. Право собственности. Иностранные граждане имели право иметь в собственности не только дома, но и земельные участки.

5. Право предъявлять иски в суд. Герасименко, Юрий Васильевич. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: Вопросы теории и практики: диссертация на соискание степени доктора юридических наук: 12.00.02 Москва, 2003 С.12−16

В период феодальной раздробленности объем прав у иностранных граждан был уменьшен. Так, например, иностранные военнопленные обладали только правом освободиться из рабства, заплатив за это определенные денежные средства, правом заниматься торговлей и иными промыслами.

А после образования Российского централизованного государства (15 век) и введения политики «закрытости» от других стран статус иностранных граждан кардинально изменился. Для въезда в страну иностранный гражданин должен был: 1) либо быть купцом, 2) либо духовной особой, 3) иметь желание служить царю.

Лишь с начала 18 века при проведении реформ Петром Первым в российском государстве вновь увеличилась численность иностранных граждан. Целью их присутствия было использование иностранного опыта в различных сферах жизнедеятельности и становление могущественной России. Манифестом от 16 апреля 1702 г. Петр Первый приглашал иностранцев в Россию с обещанием им различных прав и привилегий. Однако круг приглашаемых лиц был неширок, в него входили лишь военнослужащие, купцы и различные мастера. А в 20-х годах 18 века во время Северной войны и вовсе велась политика жесткой регламентации в отношении пребывания иностранных граждан.

Продолжением политики привлечения иностранцев был Высочайший Манифест от 4 декабря 1762 г. «О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу», принятый при Екатерине 2. Это один из первых актов, приглашавший иностранцев на территорию Российского государства.

Через год был принят еще один Высочайший Манифест. Согласно ему, каждый переселенец получал по земельному участку, освобождался от уплаты налогов в течение 30 льготных лет, обладал свободой вероисповедания и правом на беспроцентную ссуду на построение дома. Манифест о дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых губерниях они пожелают и о дарованных им правах от 22 июля 1763 г. История российских немцев в документах (1763−1992 гг.) /Составители: В. А. Ауман, В. Г. Чеботарева. — М.: МИГУП, 1993. Полное собрание законов Российской империи с 1649 года, т. XVI, 1830, С.313−316. После подписания данного документа началась обширная колонизация переселенцев в основном из германских государств.

Целью данных Манифестов было привлечение иностранных граждан для заселения пустующих земель, заимствования у них навыков ведения хозяйства. Таким образом, результатом такой политики стало появление двух категорий иностранцев к концу 18 века:

— иностранцы, временно прибывающие,

— иностранцы, прибывающие на постоянное жительство по вызову. Правовой статус последних существенно отличался: они могли либо вступить в особый разряд иностранных поселенцев, либо приписаться к одному из русских сословий.

Однако были и минусы проведенной политики. Иностранцы, обладающие большими привилегиями и льготами, селились отдельно от российских граждан. Находясь в постоянной обособленности друг от друга, не происходило ни культурной, ни образовательной интеграции между народами, живущими и народами, прибывшими. Таким образом, не были достигнуты цели, которые изначально преследовались манифестами.

В период наполеоновских войн въезд иностранцев был существенно ограничен: ужесточены правила пропуска в страну, установлен надзор за приезжающими иностранцами. Действовало распоряжение Александра I о высылке из России — французских подданных, а также подданных тех государств, которые состояли под французским протекторатом.

Манифестом от 1 января 1807 г. «О дарованных российскому купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и проч.» были установлены существенные ограничения в правах иностранцев в торговле.

Во второй половине 19 века после изменения отечественного законодательства в нем нашли свое отражение вопросы статуса иностранных граждан: был определен порядок приезда иностранных граждан и иностранных дипломатов, отдельно регламентировался приезд иностранного духовенства, закреплена территориальная и временная свобода пребывания для большинства иностранцев, установлен порядок получения специального паспорта на жительство и переезды по стране.

Иностранные граждане обладали рядом личных и экономических прав. Так они имели право обладать любым движимым и недвижимым имуществом Ст. 830. Том IX. Книга третья. Свод законов Российской империи. (кроме тех, что находятся в приграничных районах). В подтверждение этому Коркунов Н. М. писал: «В некоторых отношениях наше законодательство идет слишком далеко в уравнении прав иностранцев с подданными, предоставляя иностранцам даже политические права: права государственной службы и сословные права». Коркунов Н. М. Русское государственное право. Том I.

Введение

и общая часть.- СПб.: Типография М. М. Стасюлевича, 1909. С.543

Впервые был определен единый порядок приобретения иностранными гражданами подданства России. Подданство приобреталось посредством натурализации, которая была двух видов: обыкновенная и упрощенная.

Обыкновенная натурализация подразумевала проживание на территории в пределах российского государства не менее 5 лет. По истечении данного срока лицо имело право подать прошение министру внутренних дел. Решение принималось самим министром и зависело от его усмотрения, он вправе был отказать без указания причин.

В упрощенном порядке получать подданство могли следующие категории граждан:

1. дети иностранных граждан, не состоящих в российском подданстве, но рожденные, выросшие и получившие среднее образование в России Ст. 850. Глава 3. Раздел 6. Том IX. Книга третья. Свод законов Российской империи.;

2. иностранцы, имевшие особые заслуги перед Россией Ст. 848. Глава 3. Раздел 6. Том IX. Книга третья. Свод законов Российской империи.;

3. иностранцы, состоявшие на российской службе Ст. 852. Глава 3. Раздел 6. Том IX. Книга третья. Свод законов Российской империи.;

4. бывшая российская подданная, вступившая в брак с иностранным гражданином. После развода либо после смерти мужа ей предоставлялась возможность возвратиться в российское подданство Ст. 853. Глава 3. Раздел 6. Том IX. Книга третья. Свод законов Российской империи.

Таким образом, к началу XX в. правовой статус иностранных граждан находил свое закрепление разрозненных нормативных актах. Единого документа не существовало, поэтому в некоторых отношениях права иностранцев были уравнены с правами российских граждан, а в других — наоборот, права иностранцев необоснованно ограничены.

Во время первой мировой войны отношение Российского государства к иностранцам — немецким, австрийским и турецким подданным — было ужесточено с целью защиты национальных интересов. Последние были обязаны продавать свою недвижимость, были не допущены к ответственным должностям в правлениях акционерных обществ. Некоторыми актами чрезвычайного законодательства были урезаны почти все права граждан враждебных на тот период времени государств.

После окончания войны на российской территории осталось огромное количество военнопленных и беженцев. Для регулирования въезда и выезда данных лиц были созданы Центральное Эвакуационное управление при СНК РСФСР, Отдел виз военнопленных при НКИД РСФСР, иностранный отдел при НКВД СССР. На уровне данных органов было принято множество актов, согласно которым было установлено обязательное получение визы для въезда и выезда как русскими, так и иностранными подданными.

В 1918 году согласно постановлению Народного Комиссариата «О труде ввозных рабочих», было закреплено равенство трудящихся иностранных граждан с отечественными трудящимися в отношении заработной платы, условий труда. Закрепляя данное право, Конституция РСФСР 1918 г. в статье 64 наделила трудящихся иностранных граждан активным и пассивным избирательным правом. Кроме этого, иностранцы имели право поступать на службу в советские учреждения и государственные предприятия. Таким образом, законодательство того периода регламентировало правовой статус иностранцев исходя из классового подхода.

В 20-х гг. 20 века был принят ряд декретов, касающихся въезда, выезда, высылки иностранных граждан. Согласно им, были установлены различный порядок получения разрешения на выезд за пределы государства для граждан РСФСР и иностранных граждан Декрет СНК от 10 мая 1922 г. «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев»., возможность высылки иностранцев, деятельность которых признавалась несовместимой с укладом советской жизни Декрет СНК РСФСР от 29 августа 1921 г. «О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР». При этом иностранные граждане были уравнены с советскими в вопросах гражданской правоспособности.

Постановлением ЦИК и СНК СССР «Об иностранцах, имеющих временное пребывание или постоянно местожительство в Союзе ССР» от 3 сентября 1926 г. все иностранные граждане были разделены на две категории: временно пребывающие и постоянно проживающие (домилицированные). При этом признание иностранного гражданина домилицированным зависело от следующих условий: времени нахождения в стране, целей пребывания, отсутствия дискриминации по отношению к советским гражданам в государстве, к гражданству которого он принадлежит.

В отличие от Конституции 1918 г. Конституция СССР 1936 г устанавливала равенство иностранных граждан с советскими гражданами независимо от их классовой принадлежности. Объем их личных, экономических и культурных прав лишь незначительно уступал по своему объему правовому статусу советских граждан. Однако избирательным правом обладали лишь граждане СССР.

На основании Конституции 1936 г. был принят Закон СССР «О гражданстве СССР» от 19 августа 1938 г., отменяющий упрощенный порядок получения гражданства и устанавливающий новую категорию лиц — «лица без гражданства». Данная категория появилась вследствие изменений условий признания советского гражданства у физических лиц. Так, согласно вышеназванному закону, гражданином СССР считается лицо, обладающее юридическими доказательствами обладания гражданством (ранее гражданином СССР признавалось лицо, не имевшее иностранного гражданства и проживающее на территории СССР).

В 50−70-е годы 20 века были приняты Основы законодательства СССР и союзных республик по вопросам гражданского, уголовного и иных отраслей советского права. Данные акты имели важное значение для определения правового статуса иностранных граждан. Закон «Основы гражданского законодательства Союза ССР и Союзных Республик» от 8 декабря 1961 года содержал раздел «Правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства. Применение гражданских законов иностранных государств и международных договоров», который уравнивал гражданскую правоспособность иностранных граждан с гражданами Советского Союза, кроме случаев, установленных законом. Закон «Основы законодательства Союза ССР и Союзных Республик» от 27 июня 1968 года также закреплял равенство иностранных и советских граждан в брачных и семейных отношениях.

С принятием Конституции 1977 г., развивались принципы и нормы, регулирующие правовой статус иностранных граждан. В Основном Законе гарантировались предусмотренные законом права и свободы, устанавливались обязанности соблюдать советское законодательство, презюмировалось право на обращение в суд для защиты нарушенных прав.

В тот же период Законом СССР «О гражданстве» 1978 г. был введен институт лишения гражданства в случае совершения лицом «действий, порочащих высокое звание гражданина СССР и наносящих ущерб престижу или государственной безопасности СССР» Ст. 18 Закона СССР «О гражданстве СССР». .

После вступления в силу данного акта, лишение гражданства стало довольно распространенным явлением. Гражданства лишались подданные бывшей Российской империи, покинувшие пределы государства без разрешения компетентных государственных органов, так называемые невозвращенцы, и др. Когда окончательно опустился «железный занавес», подобного рода основания для массового лишения гражданства утратили значение. Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. «Конституционное право России». Издание 2-е, переработанное и дополненное. Москва. ЮРИСТЪ. 2001. С 167.

В 1981 году был принят Закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Это был первый кодифицированный нормативный правовой акт, охватывающий все ранее изданные нормы, касающиеся положения иностранных граждан. Он закреплял национальный режим для иностранных граждан, содержал не только основные права, свободы и обязанности, но и ответственность в виде сокращения сроков пребывания или выдворения из пределов СССР в случае совершения ими правонарушений.

Закон о гражданстве СССР 1990 года, закрепил положение о лишении гражданства, но ограничил возможности его применения. Субъектом лишения гражданства мог стать только гражданин, проживающий за границей и совершивший действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР. Статья 23 Закона СССР «О гражданстве СССР» от 23 мая 1990 г. № 1519-I

Данный закон действовал до вступления в силу ныне действующего закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года.

Почти одновременно с вышеназванным законом был принят Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // «Российская газета» от 31 июля 2002 г., №^o 140 (3008)., который с многочисленными поправками действует по настоящее время.

1.3 Источники правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации

Законодательство Российской Федерации, регулирующее правовое положение иностранных граждан, в настоящее время представляет собой весьма объемный и разрозненный ряд законов, постановлений и иных нормативных правовых актов, не всегда согласованных между собой, зачастую содержащих коллизии и содержащих изъятия из принципа равенства иностранных и российских граждан, закрепленного Конституции РФ.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» является базовым в регулировании отношений с участием иностранных граждан. Принятый в 2002 году, в него неоднократно вносились изменения, однако сам факт принятия данного акта считается положительным, вследствие устаревания Закона СССР 1981 «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Данный закон в отличие от утратившего силу закона не содержит подробного перечня прав и обязанностей, является достаточно громоздким и имеющим огромное количество ссылок на другие нормативные актов.

Несмотря на то, что в предмет регулирования вышеназванного документа входит определение правового положения иностранных граждан в Российской Федерации, большинство норм посвящены правилам пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

В данном федеральном законе перечислены лишь несколько прав, которыми могут обладать иностранные граждане: 1. согласно статье 11, право свободного передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации с соблюдением установленных в законе ограничений, согласно статье 12, право постоянно проживающих иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме, 3. согласно статье 13, право на труд.

О других правах и свободах иностранных граждан в законе не упоминается. При этом особое внимание уделяется порядку временного пребывания, временного проживания и постоянного проживания, передвижению и трудовой деятельности, процедуре приглашения на въезд, ответственности иностранных граждан и их реадмиссии.

Необходимо отметить большое количество ссылок на постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и иных уполномоченных Правительством федеральных органов исполнительной власти (всего в данном федеральном законе встречается 42 подобные ссылки). Так, например:

1. Срок временного пребывания иностранного гражданина, поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 793 (ред. от 23.01.2007) «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту» // «Российская газета», № 1, 13.01.2004.

2. Разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину в пределах квоты, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации. Распоряжение Правительства РФ от 18.11.2011 № 2076;р «Об установлении квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2012 год» // «Российская газета», № 266с, 26.11.2011

3. Постоянно проживающий иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции по месту получения данным иностранным гражданином вида на жительство. Форма и порядок такого уведомления утверждается Правительством Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 17.01.2007 № 21 «Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации» // «Российская газета», № 13, 24.01.2007

Схожим с федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан» является Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // «Российская газета», № 159, 22.08.1996. Он, так же, как и вышеназванный, посвящен вопросам въезда, выезда, передвижения иностранных граждан. Содержит нормы, посвященные выдаче приглашений на въезд, дает определение и разновидности виз, касается вопросов реадмиссии.

Наряду с двумя вышеназванными нормативными актами отношения, возникающие при перемещении иностранных граждан, регулируются также Федеральным законом «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // «Парламентская газета», № 122, 27.07.2006.

Следующим важным источником правового статуса иностранных граждан является Федеральный закон «О гражданстве», так как многие прибывающие имеют желание не только работать на территории России, но и планируют остаться на постоянное проживание и приобрести российское гражданство. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «О гражданстве Российской Федерации» // «Российская газета», № 100, 05.06.2002.

Гражданство Российской Федерации приобретается: по рождению; в результате приема в гражданство Российской Федерации; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации и по иным основаниям, предусмотренным вышеназванным федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Данный закон регулирует порядок приобретения и прекращения гражданства, устанавливает право на обжалование решений по вопросам гражданства не только в орган, ведающий делами гражданства, но и в суд.

Нормы, регулирующие отношения с участием иностранных граждан, содержатся не только в вышеперечисленных федеральных законах. Они присутствуют также в Кодексе об административных правонарушениях, Семейном кодексе, Налоговом кодексе, Гражданском кодексе, Гражданском процессуальном кодексе, Трудовом кодексе, Уголовном Кодексе, Уголовно-процессуальном кодексе, Земельном кодексе, Кодексе торгового мореплавания Статьи 56,386, 414. и других кодексах Российской Федерации. Все названные документы, закрепляя общий принцип равенства иностранных и российских граждан, устанавливают определенные исключения из него для иностранцев в той или иной сфере в зависимости от предмета регулирования. Так, например, Налоговый кодекс Российской Федерации, включая в понятие налогоплательщика и российского, и иностранного гражданина, устанавливает особенности учета иностранных граждан. Кодекс об административных правонарушениях в статье 2.6. удостоверяя, что иностранные граждане на территории России подлежат административной ответственности на общих основаниях, в статье 3.2. в перечне видов административных наказаний предусматривает особый вид наказания, распространяющийся лишь на иностранных граждан, в случае нарушения ими российского законодательства — административное выдворение за пределы Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Конституция Российской Федерации.// «Российская газета», № 7, 21.01.2009. В случае несоответствия правил, предусмотренных отечественным законодательством, международным договорам, действуют международные договоры. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан» в иной корректировке закрепил данное правило, что является не вполне соответствующим Основному закону: «Законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов. Наряду с этим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется международными договорами Российской Федерации». Данная норма не предусматривает приоритета норм международного права над отечественным законодательством.