Основы правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления

Министерство образования и науки РФ Государственное областное учреждение высшего профессионального образования Иркутский государственный технический университет Специальность Юриспруденция Специализация Гражданско-правовая

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Основы правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления

Студент: Носкова А.А.

Иркутск, 2012 г.

• Введение
• ГЛАВА 1. муниципальное образование как субъект финансовой деятельности
• § 1. Понятие местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти
• § 2. Содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований
• § 3. Финансово-экономические полномочия местного самоуправления
• ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
• § 1. Местный бюджет в бюджетной системе Российской Федерации
• § 2. Право муниципальных образований на доходы
• § 3. Право муниципальных образований на расходы
• ГЛАВА 3. Проблемы и перспективы развития местных финансов
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• БИБЛИОГРАФИЯ

Конституцией РФ 1993 года был провозглашен новый институт публичной власти в государстве — местное самоуправление.

Сущность местного самоуправления заключается в обеспечении самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения. Финансовая деятельность местного самоуправления характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются образование (аккумуляция, мобилизация), распределение и использование централизованных денежных фондов в целях выполнения задач, предусмотренных местным сообществом, и делегированных полномочий государства. Однако нормативно-правовые акты некоторых субъектов Российской Федерации не отражают всех функций муниципальной финансовой деятельности.

Особо следует учитывать то, что финансовая деятельность местного самоуправления главным образом интегрирована в бюджетную деятельность всего государства, занимает в ней определенное место, обладая при этом самостоятельностью в пределах законодательно определенных бюджетных прав. Бюджетная деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в структуре бюджетной деятельности государства. Названное обстоятельство имеет особое значение, поскольку позволяет определить бюджетную деятельность муниципальных образований как объект правового регулирования федеральных и региональных органов государственной власти. Названные аспекты обуславливают границы бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, т. е. пределы, установленные Конституцией Российской Федерации, иным федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В этой связи органы местного самоуправления для выполнения своих задач и функций применяют в качестве экономического средства финансы, аккумулируемые в соответствующем местном бюджете, предопределяя, таким образом, бюджетную деятельность муниципальных образований.

Включение местных бюджетов в бюджетную систему Российской Федерации представляется объективно необходимым и обусловленным наличием общегосударственных принципов бюджетного устройства.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив который нельзя кардинально улучшить межбюджетные отношения всех уровней как основное требование развития федеративных начал в государстве.

Актуальность данной проблемы говорит сама за себя. Ежегодно подвергается реформированию и корректировке нормативная база местного самоуправления.

Целью данной работы является комплексное изучение основ правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

1. дать понятие местного самоуправления, определить его место и роль в системе публичной власти;

2. выяснить содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований;

3. охарактеризовать финансово — экономические полномочия местного самоуправления;

4. определить роль местного бюджета в бюджетной системе Российской Федерации;

5. обозначить право муниципальных образований на доходы и расходы;

6. рассмотреть проблемы и перспективы развития местных финансов.

Степень научной разработанности. Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, отражающие особенности муниципальных финансов, специальная научная литература таких авторов, как Игнатенко В. В., Горегляд В. П., Герасименко Н. В. Демин А.В. и других.

Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: логический, исторический, системно-структурный, системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно социологический. Положения и выводы дипломной работы основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, уставов, органов местного самоуправления и обобщения практики финансовой.

Структура работы. Дипломная работа состоит из трех глав, объединяющих шесть параграфов, введения, списка использованной литературы. Первая глава раскрывает сущность понятия местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти. Вторая глава дипломного проекта посвящена некоторым аспектам местного бюджета: в ней раскрывается право муниципальных образований на доходы и расходы. Глава третья имеет практический характер, в ней излагаются проблемы местных финансов в настоящее время, а также проводится анализ перспектив и тенденций развития местных финансов.

Глава 1. Муниципальное образование как субъект финансовой деятельности

§ 1. Понятие местного самоуправления, его место и роль в системе публичной власти Местное самоуправление — одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.

Местное самоуправление — институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов «внизу» — там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства Кузнецов С. П. Местное самоуправление: новый этап становления // Финансы. 2003. № 1. С. 13 — 17.

В современном виде системы местных органов власти в развитых демократических странах Европы и Америки сложились в основном в результате муниципальных реформ XVIII-XIX и XX веков. Исторически становление местного управления в его современном виде было связано с процессами перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти. С середины XIX века подобного рода управление на местах стало именоваться — в некоторых странах — местным самоуправлением, что отражало определенные реалии того времени. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов // Под ред. Н. С. Бондаря / М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. С. 158 — 159

В тот период исторического развития общества считалось, что местные представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

По мере становления современного государства, развития центростремительных тенденций в области государственного управления, усиления правового регулирования деятельности местных органов и все большего переплетения полномочий муниципалитетов и центральных ведомств в результате расширения социальных функций государства, происходит пересмотр принципов связей муниципалитетов с органами государственного аппарата, а также постепенное превращение местного самоуправления в разновидность специфической исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики Кузнецов С. П. Местное самоуправление: новый этап становления // Финансы. 2003. № 1. С. 13 — 17.

Становление и развитие государства благосостояния (welfare state), расширение набора услуг, представляемых государством своим гражданам, оказало в целом двойственное влияние на деятельность местного управления. С одной стороны, повысилась роль местных органов в реализации правительственной политики на местах, в предоставлении услуг населению, это в свою очередь стимулировало заинтересованность государства в эффективности функционирования местного управления. С другой стороны, усилилась интеграция местных органов в государственный механизм, что в значительной степени привело к потере многими из них своей былой самостоятельности. Как справедливо писал Г. В. Барабашев, эволюция местного управления многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств, что окончательно оттеснило элементы местного самоуправления в муниципальной организации к деятельности на второй план.

Изменившаяся ситуация заставила центр искать новые пути влияния на местные органы с целью подчинения их деятельности решению прежде всего общегосударственных задач (или же тех местных задач, которые имеют общенациональное значение). Как отмечает германский исследователь, чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать целям всей страны, принципам государственной политики. Он подчеркивает, что в современной Германии (как и в других развитых странах) судьба местных органов во многом зависит от поддержки государства. Неразрывно связанные с налоговой и финансовой системой государства, они скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на муниципальном уровне больше зависит от общей ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. Другой немецкий автор отмечает, что общины являются не только основой государства, но и его членами, то есть они интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36, ст. 4466.

Таким образом, на протяжении ХХ столетия местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления государственным к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом. Однако этот интегрированный механизм не является государственным механизмом в его традиционном понимании. В континентальной Европе, под влиянием политико-правовых учений эпохи Реформации и Просвещения, государство воспринималось как единый и единственный носитель публичной власти. Позже, под влиянием новых правовых теорий и опыта Великобритании и США, становится очевидной двойственная природа государства Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны // Вопросы экономики. 2002. № 4. С. 67 — 78. С одной стороны, оно является носителем суверенитета, институтом, обеспечивающим его существование. В этом смысле государство действительно обладает монополией на некоторые прерогативы публичной власти, которая проявляется как в отношениях с другими государствами, так и в отношении с любыми субъектами права на территории данного государства. С другой стороны, государство является одним из субъектов публичного управления — наряду с другими субъектами, в частности — местными органами власти. Это проявляется в существовании государства, местных или региональных органов власти (или территориальных сообществ), публичных корпораций как самостоятельных юридических лиц, которые могут вступать друг с другом в договорные отношения, находиться в конфликте, решать свои споры в суде и т. д. — и которые обладают прерогативами публичной власти. Лапшин Л. Л. Проблемы местных финансов на современном этапе // Местное самоуправление в России: сборник докладов. М.: Прима-Пресс, 2000. С. 288.

Исключением является Великобритания, где центральное государство не существует как единое юридическое лицо. Напротив, самостоятельными юридическими лицами являются центральные органы власти. Элементы такого правового дробления существуют и в других монархиях (например, в Нидерландах), однако отсутствие или условность существования государства как юридического лица отчасти компенсируется статусом Короны как безличного субъекта управления.

С этой точки зрения, на территории любого государства (в первом значении) действует сложная система публичного управления, представленная самостоятельными субъектами управления, образованными по территориальному или отраслевому принципу, одним из которых является государство (во втором значении) Сажина М. А., Чибриков Г. Г. Экономическая теория: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА. 2003. С. 102 — 120.

Именно в эту систему публичного управления все больше интегрируются местные органы власти, постепенно переходя от управления делами местного значения к решению тех проблем, которые наиболее эффективно могут быть решены на местном уровне, в рамках целостной системы публичного управления и исходя из задач системы в целом. В европейской и североамериканской научной литературе такая единая система публичного управления, включающая государственные, местные органы, некоторые негосударственные организации, получила название governance.

Однако две стороны государства (два типа полномочий государственных органов власти) не существуют раздельно и независимо друг от друга: это две характеристики одного и того же субъекта. Поэтому очевидно, что в системе публичного управления центральные органы власти занимают привилегированное положение — не только за счет масштаба подотчетной им территории, но и за счет представления государства как носителя суверенитета. Эта особая роль государства является основанием для постоянных сомнений в самостоятельности местного (само)управления. Как правило, местное самоуправление создается — или признается, с существенным ограничениями — государством. Закрепление за органами самоуправления определенных полномочий на практике является лишь результатом разграничения компетенций между центром и административно-территориальными единицами в рамках единого механизма публичного управления. Местные органы не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими государственными органами, а в ряде случаев — судами. В отличие от государства как такового, местное управление не обладает суверенитетом, а потому не может ограничивать полномочий различных ветвей власти. Шугрина Е. С. О моделях местного самоуправления // см. подробней: Муниципальное право. М.: ДЕЛО, 2000. С. 399 — 400.

Степень самостоятельности местных органов власти критически оценивается, прежде всего, в англосаксонских странах. Именно здесь получила распространение государственная теория местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам Финансовое право Российской Федерации: Учебник // Отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 179 — 211. Согласно этой теории, местные органы являются в первую очередь агентами центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Как подчеркивает английский исследователь К. Дейвис, местное самоуправление — это, прежде всего управление, иными словами, осуществление публичной власти на местном уровне. К. Дейвис признает, что, следуя такой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах. Подобный скептицизм разделяют и некоторые французские исследователи. Профессор Парижского университета Р. Драго отмечает, что местные органы чаще всего формируются для удобства управления государством, так как с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится просто невозможно. В то же время во французской литературе распространена и трактовка местного управления в духе естественно-правовой доктрины, где проводится различие между искусственно созданными (т.е. на основе правовых актов центральных властей) и естественно сложившимися территориальными образованиями, лишь впоследствии признанными центральными властями (например, коммуна, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться прежде всего местными интересами Мельников С. И. Правовые проблемы местного самоуправления в условиях финансового федерализма // Законодательство и экономика. 2003. № 12. С. 34.

Наконец, в Западной Европе деятельность местных органов власти все больше интегрируется в единый процесс публичного управления, объединяющий все страны Европейского Союза: местный характер интересов становится все более расплывчатым, а воздействие надгосударственного регулирования на местное управление — все более значительным.

Местное управление, вместе с тем, является, весьма специфическим элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы (советы и т. п.) выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального парламента (а в федеративных государствах — и легислатур субъектов федерации) обладающих легитимностью, базирующейся на выборах, народном голосовании.

Для того чтобы правильно оценить роль местного управления в механизме публичного управления, необходимо разобраться также в соотношении понятий местное управление и местное самоуправление. Существует точка зрения, при которой эти понятия обозначают как бы две различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне: под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением — местные выборные органы и должностные лица. Если придерживаться такой позиции, то получается, что в Великобритании вообще не существует местного управления как такового, поскольку на местах отсутствуют чиновники, назначаемые из Центра. А ведь именно термин местное управление используется как в законодательстве, так и в работах исследователей этой страны. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как части с целым. Следует признать, что местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы власти (т.е. органы местного самоуправления) Пронина Л. Пути укрепления финансовых основ местного самоуправления и совершенствование межбюджетных отношений // Российский экономический журнал. 2002. № 7. С. 14 — 23. Понятие местное управление, таким образом, охватывает как прямое государственное управление на местах (назначаемые центром и подчиняющиеся ему чиновники), так и местное самоуправление (деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом) Крохина Ю. А. Теоретико-правовые вопросы бюджетной деятельности муниципальных образований в Российской Федерации. // Местное право. 2001. № 6. С. 43. При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами (представительная и исполнительная власть общей компетенции), могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, шерифы, органы управления здравоохранением и жилищным строительством и т. д.), обладающие определенной независимостью, как от центральной государственной власти, так и от классических органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов (например, многие британские кванго). В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным, чем это можно представить, если сводить его к самоуправлению.

Именно в таком качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая, как уже отмечалось, большей спецификой и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами (во многом благодаря такой своей составной части, как местное самоуправление).

Современная теория государственного и муниципального управления рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий как децентрализация и деконцентрация государственной власти. В самом общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу части государственных полномочий назначаемым из центра чиновникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным (региональным) органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему государственной власти.

Наиболее детально данные понятия разработаны во французской административно-правовой литературе. Так, известный французский юрист Ж. Ведель под деконцентрацией понимает организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Французские исследователи различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой (вертикальной) все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией на местах. Горизонтальная же деконцентрация выражается в существовании на местном уровне нескольких центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Децентрализация, — как отмечает Ж. Ведель, — состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами. Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер. Во-первых, децентрализация, передавая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера, причем демократизм гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном. Во-вторых, децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централизованное управление.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих моментов, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними существуют и важные различия. Деконцентрация, — отмечает Ж. Ведель, — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку она сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или её представителей. При деконцентрации, хотя те и другие подчинены одному и тому же лицу, т. е. государству, министр или представитель государства вправе делегировать часть своих полномочий префектам — представителям государства на местах, что является лишь способом организации властвования внутри государства.

Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При децентрализации же происходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив — коммуна или департамент или же государственное учреждение. В то же время децентрализация власти отнюдь не означает перерастание ее в федерализм. Как отмечает Ж. Ведель, если децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц иных, нежели государство, то эти публичные юридические лица имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью.

§ 2. Содержание конституционно-правового статуса муниципальных образований В статье 1 главы 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации Научно — практический комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // под ред. В. В. Игнатенко. Иркутск: ИОГНИУ «Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского», 2009. С. 12.

Значение данной статьи заключается в том, что она на основе Конституции Российской Федерации фиксирует наиболее общие, фундаментальные подходы к пониманию местного самоуправления, его роли в общем механизме публичной власти в Российской Федерации.

В ч. 1 данной статьи содержится указание на принадлежность местного самоуправления к основам конституционного строя Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); в муниципальной собственности могут находиться, в том числе земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9); органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15).

Все указанные положения, представляющие собой комплекс взаимосвязанных предписаний (норм-принципов), включены в гл. 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», положения которой не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации). Из этого вытекает невозможность полного упразднения местного самоуправления в Российской Федерации в рамках действующей Конституции Российской Федерации: согласно ст. 135 Конституции Российской Федерации положения гл. 1 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а если предложение об их пересмотре будет поддержано обеими палатами Федерального Собрания установленным большинством голосов, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Вместе с тем другие конституционные положения, направленные на реализацию и конкретизацию указанных принципов, могут образований См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ДЕЛО, 2008. С. 97. С функциональных позиций общие принципы организации местного самоуправления 1) предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации, 2) являясь теоретической основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, 3) выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, 4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления, 5) служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных гарантий местного самоуправления См.: Муниципальное право России / отв. ред. Г. Н. Чеботарев // М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2007. С. 88.

Данный Федеральный закон не содержит конкретного перечня общих принципов организации местного самоуправления, а указывает только четыре вида этих принципов: правовые, территориальные, организационные и экономические. С технико-юридической точки зрения законодатель отказался от установления в Законе простого перечня рассматриваемых принципов и задействовал в их формулировании практически все предписания Закона, достигая применительно к разным принципам различные степени конкретизации их правового содержания. В этой связи отдельные принципы организации местного самоуправления получили в Законе относительно подробное регулирование. В свою очередь, другие принципы сформулированы законодателем в краткой форме.

Общие правовые принципы организации местного самоуправления составляют фундамент правовых основ местного самоуправления. Последние представляют собой систему нормативных правовых актов, которые закрепляют и регулируют территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления. В частности, в числе общих правовых принципов можно назвать следующие руководящие положения: законность в организации и осуществлении местного самоуправления; приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации в правовой основе местного самоуправления; допустимость изменения общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, не иначе как путем внесения изменений и дополнений в него; судебная защита прав местного самоуправления; обязательность муниципальных правовых актов на всей территории муниципального образования; высшая юридическая сила устава муниципального образования и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме, в системе муниципальных правовых актов.

Общие территориальные принципы организации местного самоуправления направлены на закрепление и регулирование в стране единообразной территориальной организации местного самоуправления. Эти принципы содержат требования к формированию и составу территории муниципального образования, границам муниципального образования, к порядку изменения границ муниципального образования и преобразования муниципальных образований. Так, в группу общих территориальных принципов организации местного самоуправления могут быть включены следующие принципы: осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации; установление и изменение границ территорий муниципальных образований только законами субъектов Российской Федерации; вхождение в состав территории поселения всех земель независимо от форм собственности и целевого назначения; запрет на вхождение территории одного поселения в состав территории другого поселения; запрет на вхождение территории городского округа в состав территории муниципального района; осуществление преобразований муниципальных образований только законами субъектов Российской Федерации.

Наиболее многочисленной является группа общих организационных принципов организации местного самоуправления, которые лежат в основе построения структуры органов местного самоуправления, определения порядка и форм их деятельности и направлены на регулирование муниципальной службы. К этим принципам можно отнести следующие руководящие правовые положения: обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования; невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти; внесение изменения в структуру органов местного самоуправления не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования; осуществление финансирования расходов на содержание органов местного самоуправления исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований; подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу местного самоуправления; утверждение структуры местной администрации представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством; ответственность представительного органа муниципального образования перед государством; ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством; ответственность органов местного значения соответствующего муниципального образования, по общему правилу не может быть возложено на органы местного самоуправления данного муниципального образования. Из этого правила существует несколько исключений.

Во-первых, допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия соответствующих законов и при условии государственного контроля за осуществлением указанных полномочий (ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, гл. 4 комментируемого Закона, п. 5 ст. 4 и п. 2 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления).

Во-вторых, в соответствии с абзацем вторым ч. 5 ст. 20 Федерального закона органам местного самоуправления предоставляется право устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

В-третьих, в соответствии с Федерального законом органы местного самоуправления поселения, муниципального района, городского округа исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации) вправе:

— решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа и перечисленные, соответственно, в ч. 1 ст. 141, ч. 1 ст. 15' и ч. 1 ст. 16' Федерального закона;

— участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, если это участие предусмотрено федеральными законами (ч. 2 ст. 141, ч. 2 ст. 151, ч. 2 ст. 16', ч. 4, 4.1 и абзац первый ч. 5 ст. 20 Федерального закона);

— решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 14', ч. 2 ст. 151, ч. 2 ст. 16' Федерального закона).

Наконец, в-четвертых, органы местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в состав этого муниципального района, вправе заключать соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий (ч. 4 ст. 15 Федерального закона) Научно — практический комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // под ред. В. В. Игнатенко. Иркутск: ИОГНИУ «Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского», 2009. С. 12.

Законодатель, определяя в ч. 2 данной статьи понятие местного самоуправления, исходит из того, что вопросы местного значения должны решаться населением. Следует учитывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конкретизируя данное конституционное предписание, ч. 1 ст. 10 Федерального закона устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Из изложенных норм следует, что в качестве территориальной основы местного самоуправления выступает именно муниципальное образование (сельское поселение, городское поселение, городской округ, муниципальный район, внутригородская территория города федерального значения). Таким образом, в контексте ч. 2 комментируемой статьи под населением понимается совокупность жителей конкретного муниципального образования.

Принцип самостоятельного решения населением вопросов местного значения — с учетом сформулированных в ч. 1 данной статьи принципов признания, гарантированности и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации — подразумевает, что население, органы местного самоуправления должны быть наделены необходимыми средствами (правовыми, финансово-экономическими и т. д.) для эффективного решения вопросов местного значения. Согласно Европейской хартии местного самоуправления сама суть местного самоуправления заключается не только в праве, но и способности органов местного самоуправления действовать в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3); органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций, причем указанные средства должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления по конституции или закону (п. 1 и 2 ст. 9) Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36, ст. 4466.

Одним из важнейших выражений рассматриваемого принципа, ключевой организационной гарантией его реализации является провозглашение невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации; абзац первый ч. 4 ст. 34 Федерального закона).

Принцип самостоятельности населения в решении вопросов местного значения означает наличие у населения не только прав, но и обязанностей в данной сфере. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» по этому поводу говорится следующее: «Из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики „О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике“ и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми „Об органах исполнительной власти в Республике Коми“ По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики „О системе органов госу-дарственной власти в Удмуртской Республике“ и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республи-ки Коми и статьи 31 Закона Республики Коми „Об органах исполнительной власти в Республике Коми“: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 г. № 16-П // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46, ч. 2), ст. 4509. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Статья 72 (пункт „н“ части 1) Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции Российской Федерации). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (пункт „в“ статьи 71 Конституции Российской Федерации), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения» (абзацы второй и третий п. 3 мотивировочной части).

В то же время самостоятельность населения при осуществлении местного самоуправления не носит абсолютного характера и, в частности, не может трактоваться как предполагающая отсутствие какого бы то ни было взаимодействия с государством. Напротив, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, включая комментируемый Закон, исходят из того, что создание условий, обеспечивающих самостоятельность местного самоуправления, является обязанностью государства. Прежде всего, это вытекает из совокупности положений ч. 2 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, которые во взаимосвязи со ст. 2, ч. 1 ст. 17 и ст. 18 Конституции Российской Федерации предусматривают обязанность государства признавать, соблюдать и защищать конституционное право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления.

Данное конституционное установление находит свое развитие и в законодательстве. Так, ч. 4 ст. 3 Федерального закона возлагает на федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации задачу обеспечивать государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Федеральным законом об общих принципах организации власти установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации основывается, в том числе на принципе самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления и что органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (подп. «з» п. 1 и п. 3 ст. 1).

Конституцией Российской Федерации, Федерального законом и иными актами федерального законодательства предусматриваются и другие направления взаимодействия местного самоуправления с государством. Так, местное самоуправление является предметом законодательного регулирования (ст. 18, п. «в» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации; ст. 4, 5, 6 комментируемого Закона). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств и при условии подконтрольности реализации переданных полномочий государству (ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации; гл. 4 и ст. 63 комментируемого Закона; п. 6 ст. 26.3 Федерального закона об общих принципах организации власти).

Кроме того, органы местного самоуправления в своей деятельности самоуправления в своей деятельности связаны общей конституционной обязанностью соблюдать законы, что подразумевает возможность осуществления контроля их деятельности, а также привлечения их к юридической ответственности, в том числе перед государством. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в его постановлениях от 16 октября 1997 г. № 14-П (п. 2 мотивировочной части) и 30 ноября 2000 г. № 15-П (абзац третий п. 7 мотивировочной части).

Принцип, в соответствии с которым население осуществляет деятельность по решению вопросов местного значения под свою ответственность, означает, прежде всего, возложение последствий этой деятельности на само население соответствующего муниципального образования. В частности, ГК РФ устанавливает, что муниципальные образования отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности; юридические лица, созданные муниципальными образованиями, а также Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, по общему правилу не отвечают по обязательствам муниципальных образований (абзац первый п. 1, п. 2, 4 и 5 ст. 126).

Ответственность в данном контексте должна рассматриваться, прежде всего, не в юридическом смысле (т. е. не как обязанность претерпевать неблагоприятные последствия в качестве результата неправомерного поведения), а в социальном (как необходимость осознания важности и значения правильной, эффективной деятельности по осуществлению местного самоуправления).

Вопросы местного значения должны решаться населением исходя из его собственных интересов. Тем самым интересы населения провозглашаются важнейшим критерием выработки и принятия любых властных решений на уровне муниципального образования, а также решений органов государственной власти, направленных на содействие местному самоуправлению Берг О. В. О конституционности дефицитов бюджетов // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 41.

Требование опоры на интересы населения диктует необходимость постоянного взаимодействия между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления, с учетом того, что именно органы местного самоуправления представляют собой наиболее близкий к населению уровень публичной власти. Как указывается в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, право осуществления местного самоуправления реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного прямого равного и всеобщего голосования, которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами; однако этим ни в коей мере не исключается обращение к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону. Этим объясняется то внимание, с которым федеральный законодатель подошел к регламентации в комментируемом Законе различных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления (см. ст. 22—33).

Интересы населения муниципального образования также выступают в качестве критерия оценки результатов деятельности органов и выборных лиц местного самоуправления, в том числе при решении вопроса о привлечении их к конституционно-правовой ответственности в соответствии со ст. 71—75 Федерального закона. Отмеченная зависимость в наиболее явной форме проявляется при реализации процедуры отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 2 ст. 24, ст. 71 Федерального закона).

Требование ч. 2 комментируемой статьи об учете в сфере местного самоуправления исторических и иных местных традиций воспроизводит предписание ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации. Принцип учета местных традиций направлен на обеспечение разнообразия местного самоуправления и предполагает, что в процессе организации и осуществления местного самоуправления должна приниматься во внимание специфика (как историческая, так и экономическая, этническая, культурная, географическая и т. д.) различных территорий.

Федеральный закон, помимо закрепления рассматриваемого принципа в общем виде, предусматривает учет исторических и иных местных традиций при решении ряда конкретных вопросов. Так, на основе местных традиций определяется административный центр сельского поселения, муниципального района (абзац восемнадцатый ч. 1 ст. 2); устанавливаются официальные символы муниципального образования (ч. 1 ст. 9); законом субъекта Российской Федерации устанавливаются наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (абзац второй ч. 3 ст. 34). Иные случаи и гарантии учета местных традиций при осуществлении местного самоуправления могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации.