Правовая политика

Введение

Актуальность темы данной курсовой работы обусловлена теоретической и практической значимостью проблемных вопросов, касающихся сущности и содержания феномена «правовая политика».

Несмотря на то, что в последние годы словосочетание «правовая политика» достаточно часто встречается в нормативных правовых актах, в работах ученых, в средствах массовой информации, единое восприятие данного явления с точки зрения его категориального статуса, ценностных приоритетов и механизма реализации до сих пор отсутствует. В научной литературе справедливо отмечается недостаточность общетеоретической разработки указанной проблематики и преимущественно отраслевая направленность имеющихся работ.

Вместе с тем не вызывает сомнений то, что разработка эффективной правовой политики государства, обоснование концепции правового развития на ближайшее время и на перспективу представляют собой одну из важнейших задач современной отечественной юридической науки. Особое значение названная проблема приобретает в свете проводимой реформы исполнительной власти, утверждения принципов федерализма, совершенствования системы управления. Для обеспечения поступательного развития российского общества важно, чтобы все эти изменения протекали в правовом русле, чтобы при этом использовались не волевые и тем более не силовые, а исключительно легитимные методы, средства и формы.

Особенно актуальна проблема выбора методов, средств и форм для такого направления правовой политики государства, как правовая политика в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В настоящее время данный вид государственной деятельности характеризуется достаточно низкой степенью эффективности, причин тому несколько: экономическая нестабильность, отток квалифицированных кадров, «непрестижность» в глазах населения профессии сотрудника органов внутренних дел и т. п.

В сложившейся ситуации представляется жизненно необходимой комплексная реформа правоохранительной системы государства в целом и системы органов внутренних дел в частности концептуальные основания такой реформы, равно как и механизм практического ее воплощения, закрепляются правовой политикой государства. Осмысление целевых установок и путей реализации правовой политики государства, направленной на оптимизацию деятельности органов внутренних дел, позволяет говорить о необходимости проведения системных научных исследований в данной области общественных отношений.

Вместе с тем, несмотря на большое количество научных трудов, посвященных рассмотрению отраслевых аспектов проблемы правовой политики, в отечественной юридической литературе на сегодняшний день нет комплексных монографических работ, в которых проблема сущности и содержания правовой политики государства в сфере правоохранительной деятельности органов внутренних дел исследовалось бы в контексте теоретико-правового аспекта.

Глава 1. Понятие правовой политики В последние годы вопросам правовой политики начали уделять внимание многие отечественные юристы, обществоведы, государственные деятели. Этот интерес продиктован тем, что без выверенной политики, иными словами, стратегии и тактики в правовой сфере, невозможна целенаправленная планомерная деятельность ни в одной области общественной жизни.

Ряд авторов понимают правовую политику как политику, основанную на праве. Так, К. В. Шундиков подразумевает под правовой политикой совокупность правовых идей, установок, принципов, целей, задач, приоритетов, а также правовых средств, направленных на обеспечение оптимального уровня развития и функционирования общественных отношений. Отличительной чертой правовой политики, по его мнению, является то, что она основана на праве и выражается в принятии государством соответствующих нормативных актов и осуществлении на их основе правоприменительной деятельности. То есть под этим определением понимается политика, проводимая с помощью правовых средств. Именно в таком значении употребляется данный термин в ряде научных исследований, посвященных вопросам правовой политики.

Другое дело, если в целом характеризовать правовую политику лишь как политику, проводимую «посредством права» или «с помощью правовых средств», то подобное понимание значительно ограничивает смысл и потенциальные возможности этого явления. Так, в литературе можно встретить утверждение, что если политика осуществляется в рамках закона, она вполне может претендовать на то, чтобы ее считали правовой. В частности, Ю. Е. Пермяков пишет: «Если власть опирается на право, есть все основания говорить о правовой политике».

Там, где политика «опирается на право», а не «ограничивается им» — существует возможность непредсказуемости политики и ее произвола. Политика конструирует удобное для себя право, чтобы было «удобнее на него опираться»^.

Однако есть и другие подходы к характеристике сущности правовой политики. Так, например, В. В. Субочев полагает, что «правовая политика — это наиболее приемлемая форма руководства и регулирования общественных отношений, основывающаяся на оптимальном сочетании правовых средств и юридических конструкций, составляющих эффективный механизм правового регулирования, который проявляет себя в различных формах, опосредует все уровни власти, соответствует выработанной концепции стратегии развития государства и преследует социально полезные цели».

О.Ю. Рыбаков, в свою очередь, предлагает рассматривать понятие правовой политики в узком и широком смыслах. В узком значении правовая политика — это выработка и реализация тактики и стратегии в области создания и применения права на общих принципах гуманизма. В широком смысле — это «деятельность, прежде всего, государственных и муниципальных органов, общественных объединений, отдельных лиц, включающая систему идей, целей, мер и способов, обеспечивающих функционирование и воспроизводство правового механизма, основанного на Конституции РФ, нормах международного права, направленная на осуществление интересов, прав и свобод личности во взаимодействии с ее обязанностями».

Приведенные определения представляют попытку глубокого научного анализа исследуемого феномена, однако страдают, на мой взгляд, излишней детализацией и громоздкостью, что мешает ясному восприятию смысла рассматриваемого в них понятия.

Более удачный, с моей точки зрения, подход к определению правовой политики демонстрируют в своих работах на эту тему Н. И. Матузов и A.B. Малько. Так, Н. И. Матузов считает, что «правовая политика, будучи одной из разновидностей политики вообще (как родового понятия), представляет собой комплекс мер, идей, задач, целей, программ, методов, реализуемых в сфере действия права и посредством права». Приведенное определение достаточно полно отражает сущность интересующего нас феномена, так как, с одной стороны, показывает органическую связь правовой политики с идеями, задачами и установками, нацеливающими на изучение данного политико-правового явления, а с другой — ориентирует на реализацию стратегических и тактических решений в сфере действия права и посредством права.

По мнению A.B. Малько, «правовая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по совершенствованию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры в жизни общества и личности».

Приоритетами современной российской правовой политики являются: преодоление затянувшегося бессилия власти и усиление ее координирующей роли на основе общенационального представительства; борьба с бюрократизмом и коррупцией, минимизация отчуждения власти от насущных интересов населения; выравнивание баланса в разделении властей и разрешение проблем федерального устройства; поиск оптимального взаимодействия государства, права и общества; улучшение качества принимаемых правовых актов и повышение профессионализма законодателей и правоприменителей; устранение разрыва между декларацией прав человека и практикой их реального использования, усиление нравственных основ в правовой политике и стимулирование социальной активности личности; укрепление законности, правопорядка и реальной демократии.

Формами правовой политики выступают: правотворческая — воплощается преимущественно в принятии, изменении и отмене нормативных актов и договоров; правоприменительная — воплощается в правоприменительных актах, документах индивидуального, персонифицированного характера; правоинтерпретационная — воплощается в актах толкования правовых норм (интерпретационных актах); доктринальная — воплощается в проектах правовых актов, в научном предвидении развития юридических ситуаций; правообучающая — проявляется в подготовке юристов нового поколения, готовых творчески действовать в новой политико-правовой ситуации.

В зависимости от сферы осуществления правовая политика может быть конституционной, уголовной, семейно-брачной, финансовой, налоговой, таможенной, банковской и т. п.; в зависимости от содержания — законодательной, исполнительной, судейской, прокурорской, нотариальной и т. д.; в зависимости от целей — текущей и перспективной; в зависимости от функций — праворегулятивной и правоохранительной.

Глава 2. Правовая политика: вопросы методологии Рассмотрим вопросы методологии сквозь призму эволюции подходов к исследованию правовой политики — со времени введения данного понятия в научный оборот, т. е. с конца XIX — начала XX в. и до наших дней. Указанный отрезок времени протяженностью примерно в столетие включает в себя три периода: досоветский, советский и постсоветский. При всем своеобразии каждого из них можно, тем не менее, выделить некое присущее им общее качество. Это — системные кризисы, которые периодически возникали в обществе. Разные по природе и формам проявления они обычно приводили к значительному снижению эффективности права. В этих условиях правовая политика каждый раз рассматривалась как некое волшебное средство ее повышения, как инструмент преодоления кризиса. Идеализация возможностей правовой политики, тенденция к их преувеличению периодически проявляется в течение всего рассматриваемого столетия. Корни этого явления видятся, прежде всего, в юридическом мировоззрении, влияние которого проявилось еще во взглядах дореволюционных российских правоведов. Ф. Энгельс справедливо отмечал присущие юридическому мировоззрению — как классическому мировоззрению буржуазии — иллюзии относительно природы и социальных возможностей права.

Вместе с тем для каждого из этих периодов характерно собственное видение правовой политики, отличное от понимания ее в другие периоды. Думается, объяснение здесь — в том, что, каждый из кризисов отличался спецификой исторических условий, его порождавших, неодинаковостью проблем, стоявших в тот или иной период перед обществом и государством. Поэтому если в досоветской России в правовой политике видели средство предотвращения революционного взрыва, то в Советском Союзе — инструмент совершенствования «развитого социализма» (шедшего в действительности к своему краху), наконец, в современной России с ее помощью рассчитывают поднять эффективность социальных реформ. К сожалению, в каждом из этих подходов присутствуют элементы идеализации.

Одной из особенностей видения данной проблемы является использование для ее обозначения не всегда одинаковых понятий — политики права в дореволюционную эпоху юридической и правовой политики — в советское и постсоветское время. В одних случаях эти понятия были синонимами, в других — различались по смыслу. В данном случае мы используем понятие правовой политики, под которым понимаем одну из разновидностей политики в общесоциальном смысле, или политики «вообще». Поскольку последнее понятие является исходным в данном исследовании, то следует хотя бы кратко рассмотреть его основные «параметры»^.

Прежде всего, отметим его широту и многозначность, что предполагает возможность различных его определений. Однако при любом его видении представляется возможным выделить три присущих ему элемента, или уровня. Это: 1) политические идеи, взгляды, теории; 2) политические отношения (между классами, нациями и государствами) и 3) политические институты (политические структуры) в рамках или посредством которых осуществляется политика. Перед нами по существу структура понятия политики, включающую идеологический, социологический и институциональный его элементы. В реальной действительности идеологический элемент структуры понятия политики обычно предшествует двум остальным.

Вместе с тем такое структурное видение этого понятия не является единственным. Так, в зависимости от сфер проявления политики, ее направленности и целей выделяют внешнюю и внутреннюю политику, а в рамках последней экономическую, культурную, таможенную и прочие виды политики. В такую же классификацию вполне «вписывается» правовая политика как один из видов политики в общесоциальном смысле, отличающийся собственным объектом, целями и средствами их достижения.

Однако с этой точки зрения правовая политика отличается известной спецификой. Так, если всякая государственная политика осуществляется, прежде всего, правовыми средствами, то правовая политика, пожалуй, является правовой дважды. Она не только осуществляется правовыми средствами, но и в качестве объекта воздействия предполагает опять, же право — точнее: такие области правовой действительности, как правотворчество, кодификация, процедуры защиты права, подготовка юридических кадров и т. д. Такой ее дуализм обусловливает известную размытость границ между правовой политикой и иными разновидностями политики, осуществляемой в правовой форме. Так, право может быть и формой (инструментом, техникой) осуществления политики в ее различных сферах, и одновременно — объектом воздействия государства, осуществляющего собственно правовую политику. При этом нормы права могут одновременно, воздействуя на общественные отношения, упорядочивать систему и структуру самого права. Поэтому думается, что элементы правовой политики присутствуют во всякой иной политике государства, осуществляемой в правовой форме — экономической, социальной, культурной и т. д. И наоборот: правовая политика включает (может включать) некий аспект («пласт», «срез» и т. д.) не правовой политики, характер которой определяется спецификой общественной сферы, инструментом воздействия на которую является право. Многое здесь зависит от акцентов, даваемых в ходе законодательной или правоприменительной деятельности тем или иным нормам, актам, предписаниям.

Все это сравнимо с шахматами, которые можно понимать и как средство, «инструмент» игры (фигуры, игровая доска), и как процесс этой игры, предполагающий расположение фигур на шахматной доске, их комбинационное противоборство и т. д. Как и в шахматах, правовая политика, будучи игрой на политическом поле, может быть успешной, не очень и очень не. Поэтому ее нацеленность на положительный результат еще не есть гарантия такого результата.

Итак, рассмотрим подходы к данной проблеме в каждый из трех отмеченных периодов истории. Начнем с концепции политики права, которую разрабатывали представители дореволюционной правовой мысли (С.А. Муромцев, Л. И. Петражицкий, Г. Ф. Шершеневич и другие). При этом отметим, во-первых, что специальных исследований политики права эти авторы не проводили, а ее проблемы рассматривали так сказать «попутно», при исследовании других правовых проблем. Их теоретические наработки по сути не были востребованы тогдашним режимом, что объясняется, на наш взгляд, как минимум, тремя обстоятельствами: 1) недостаточной зрелостью капитализма в тогдашнем российском обществе, сохранявшем немало добуржуазных пережитков; 2) полуабсолютистским характером политического режима, что, по сути, было одним из таких пережитков, наконец, 3) недостаточной теоретической разработкой концепции политики права.

Методологически их подходы к исследованию политики права также были не безупречны. Так, право порой выводилось ими из народного духа, рассматривалось лишь как явление психическое, а теория права понималась как наука «чистая» от влияния политики, идеологии и т. д., т. е. по сути, отождествлялась с теорией юридической техники.

В советской и постсоветской юридической литературе их взгляды уже подвергались критическому научному анализу. В работах по этой теме можно выделить два направления критики. Так, для советского времени характерна прежде всего критика классовой ограниченности этих авторов, их буржуазно-либерального, реформистского подхода к проблемам политико-правового развития России. Такая критика была в известном смысле естественной, поскольку вытекала из природы марксизма.

Другим направлением является критика методологии этих авторов, а именно понимания политики права лишь как науки и отрасли знания, оторванных от практической политики. Вот типичное высказывание в интересном учебном пособии о правоприменительной политике. «В то время как правовая политика представляет собой реальный факт социально-политической действительности, — говорится в нем, — политика права изначально рассматривалась как особая отрасль (направление) научного знания». Профессор Н. И. Матузов определяет понимание правовой политики русскими дореволюционными правоведами (С.А. Муромцевым, Л. И. Петражицким, Г. Ф. Шершеневичем, Б. А. Кистяковским и другими) как «слишком узкое и утилитарное».

Прежде чем дать оценку такой критике, отметим, что всякая политика имеет (должна иметь) два уровня — теоретический, или научный, и практический, или прикладной. Всякая политическая программа есть, по сути, теоретический аспект той или иной практической политики. Именно с нее начинается постановка целей и задач, определение способов и средств их достижения. Думается, это имел в виду Ф. Энгельс, говоря что «каждый борющийся класс должен… формулировать свои притязания как требования правового характера в виде программы». Разработка «требований правового характера в виде программы» и есть в данном случае теоретический аспект («срез», уровень) той или иной политики. При изучении политики можно рассматривать ее с позиции как теории, так и практики. Однако важно подчеркнуть, что всякая политика имеет (должна иметь) системный характер в том смысле, что ее программные цели и задачи должны отвечать потребностям общества (его отдельных классов, слоев и т. д.), а практика ее реализации — соответствовать положениям программы.

В свете сказанного представляется, что критика односторонности понимания политики права дореволюционными представителями российской правовой мысли во многом неоправданна. Их попытка исследования теоретических аспектов политики права сама по себе представляется вполне корректной. И наоборот: едва ли состоятельны попытки противопоставления практической политики и науки политики с целью обоснования ущербности правовой методологии указанных мыслителей. То, что первая рассматривается при этом как «реальный факт социально-политической действительности», а вторая — как «особая отрасль /направление/ научного знания» само по себе ничего не доказывает. Важно, какая роль отводится этой науке в совершенствовании и преобразовании права, а через него и общества. В отличие от теории права как науки «чистой» (от политических и нравственных оценок) указанные дореволюционные мыслители понимали политику права как науку прикладную.

В Словаре русского языка профессора С. И. Ожегова термин «прикладной», определяется как «имеющий практическое значение, применяемый на практике». Поэтому представляется, что политика права была для указанных авторов скорее не отвлеченной абстрактной наукой, которая не имела связи с жизнью, а наукой, направленной на практическое применение ее наработок и выводов. То, что в их представлении теоретическую часть политики права разрабатывает правовая наука, скорей достойно похвалы, чем порицания. «Первый шаг науки, — писал, например, профессор С. А. Муромцев, — чисто объективный, наблюдательный. Он определяет, что есть. Политика, в смысле теории, искусства исполняет второй шаг. Она определяет, что должно быть, к чему следует стремиться».

О практической направленности «прикладной науки политики права» свидетельствует и другое высказывание профессора С. А. Муромцева, видевшего задачу данной науки в «реформе существующего и создании нового права». По его мнению, политика права «определяет цели и приемы, которыми должны руководствоваться гражданский законодатель и судья».

Думается, данный тезис подтверждается, в частности, нынешней деятельностью Верховного и Высшего Арбитражного судов России, которые, давая разъяснения по вопросам судебной практики (ст.ст. 126, 127 Конституции РФ), формулируют тем самым государственную правовую политику в той или иной правоприменительной области.

По сути, таким же, (если отвлечься от специфического понимания права), было видение политики права в представлении профессора Л. И. Петражицкого. С одной стороны, теорию и политику права он включал в предмет философии права. С другой, исходил из необходимости разделения теоретических вопросов о существе правовых явлений и политических вопросов о желательном в области права. Эти последние он рассматривал в практическом плане. «Должно ли право быть направляемо к достижению свободы или равенства, или мира, или иных идеальных благ…, — писал он, — решения этих проблем относятся к практической науке — (подчеркнуто мною — Г. М.) — политике права». Думается, достижение «идеальных благ» с помощью «практической науки — политики права» следует понимать лишь как превращение этих благ из цели, идеала в практическую реальность. Политику права Л. И. Петражицкий рассматривал как своего рода инструмент прогнозирования правового воздействия на общество. Так, существо проблем, решаемых с помощью политики права, он видел в научно обоснованном предвидении последствий, которые следует ожидать в случае введения определенных правовых предписаний, а также в разработке таких положений, введение которых в систему действующего права путем законодательной деятельности (либо иным путем, например, в международной деятельности) оказалось бы причиной желательных результатов.

Как основоположник психологической теории права, он полагал, что политика права должна служить очищению психики людей от антисоциальных склонностей и направлять их поведение в сторону общественного блага посредством разработки «начал желательного, рационального права в законодательстве». Итак, политика права проявляется здесь на «стыке» права и социальной действительности, в той сфере, где говорят о реализации права, его эффективности и т. д.

Еще более отчетливо практический аспект политики права проявляется в концепции профессора Г. Ф. Шершеневича. Для него политика права есть система мер, направленных к изменению законодательным путем существующего порядка в соответствии с идеальными представлениями, разрабатываемыми философией права. Существо политики права он сводил к трем последовательным моментам: 1) сознанию неудовлетворенности действующим правопорядком в целом или в его частях; 2) постановке идеала как цели в направлении которой должны проводиться преобразования права; 3) изысканию мер для перехода от существующего к желательному.

По существу в этих трех пунктах Г. Ф. Шершеневич раскрывает стадии формирования и реализации политики права: от неудовлетворенности действующим правопорядком к определению целей будущего преобразования права и от него — к их практической реализации. Характерно, что идеальная модель преобразований предшествует у него их практическому осуществлению. В этой связи методологически весьма важной представляется структура политики права в представлении Г. Ф. Шершеневича. Политика права осуществляется в рамках общего плана государственного и правового порядка, разработка которого на идеальном уровне является практической задачей философии права. Г. Ф. Шершеневич подчеркивал необходимость соответствия политики права ее идеалу. Признавая, что общая политика права получает свое развитие в специальной, или отраслевой политике права, Г. Ф. Шершеневич вместе с тем высказывал сожаление в связи с недостаточной изученностью этого вопроса, вследствие чего политика для отраслей существует при отсутствии общей политики права.

Здесь он попал, что называется, в точку, раскрыв слабое место в методологии исследования данной проблемы. Его причины видятся в недостаточном осмыслении специфики соотношения общей и специальной (отраслевой) политики права. Дело в том, что эти понятия, представляя некую логическую целостность с позиции формальной логики, в реальной действительности отражают обычно уже неодинаковое историческое содержание. Так, в современном обществе, достаточно развитом экономически, с демократическими традициями, в том числе правовыми, проблема общей политики права, или правовой политики, обычно не возникает. Эта политика может быть здесь лишь специальной и направлена на устранение отдельных «болевых точек», «узких мест» в разных сферах правовой жизни общества — правотворчестве, кодификации, обеспечении прав человека и т. д.

Ситуация принципиально меняется в переходные эпохи истории, когда в повестку дня встает коренное реформирование (либо революционная замена) общественного строя в целом и таких его важнейших составляющих, как правовая и политическая системы. Кризис такого рода отражает неадекватность правовой и политической систем социальным потребностям, необходимость структурирования права и общества на новой основе. Видимо, этим объясняется закономерность новейшей истории России, состоящая в том, что в условиях периодических системных кризисов существенно возрастает интерес к проблеме правовой политики.

Этому способствует, в частности, необходимость определения путей преобразования права в условиях, когда оно (преобразование) дает на «выходе» формализованную модель будущего общества. Курс таких преобразований в сфере права и есть политика права, или правовая политика. Точка ее «отсчета» есть начало процесса построения нового общества. Сам характер такой задачи предопределяет производность правовой политики (политики права) от политики общесоциальной, в рамках которой и разрабатывается идеальная модель будущего общественного устройства. Право в этих условиях превращается в инструмент, или технику реализации общесоциальной политики.

Немаловажно также, что для стран с догоняющим типом развития, (к коим относится и современная Россия), характерен в целом примат политики над правом, поскольку модель социального устройства в переходные эпохи они заимствуют у более развитых стран, а право — лишь инструмент ее закрепления. Этот примат проявляется, в частности, в том, что право, особенно на конституционном уровне, включает (должно включать) немало программных положений, которые отражают не отношения данного общества, а политический курс режима. Правовая политика — важная его составляющая. Подобные ситуации бывают достаточно редко (раз в несколько десятилетий или столетий). Поэтому в условиях «спокойного» развития постановка задач общей правовой политики (политики права) не имеет логического завершения.

Отсюда с окончанием переходного периода и связанного с ним кризиса актуальность общей правовой политики как средства его преодоления обычно утрачивается. Ее сохраняют лишь отдельные виды (аспекты) правовой политики.

Обобщая подходы представителей дореволюционной российской правовой мысли к вопросу о политике права, следует сделать вывод, что слабость этих подходов скорее была мировоззренческой, чем методологической. Политика права в представлении этих идеологов была разновидностью политики в общесоциальном смысле, имеющей свой объект — (право) и цель: преобразование права, создание нового права как основы преобразования общества. Конечно же, допуская возможность перевода тогдашней полуабсолютистской России на реформистский путь развития — с помощью политики права — они идеализировали эту политику. Однако, как представляется, они были близки к истине, рассматривая политику права как прикладную науку, т. е. по сути как теоретический аспект практической политики права. К их заслугам следует отнести также выявление некоторых «болевых точек» проблемы, актуальность исследования которых сохранилась до наших дней.

Глава 3. Факторы противоречивости современной российской правовой политики Факторы, обозначенные в названии параграфа, строго говоря, предопределяют характер не столько правовой политики, сколько политики «вообще», «в целом». Правовая политика, будучи ее разновидностью, подчиняется тем же закономерностям.

Представляется, что одним из существенных факторов противоречивости отечественной правовой политики последнего столетия является не всегда корректная и непоследовательная методология ее исследования. Дефекты этой методологии в общем и целом сводятся к отсутствию системности в видении правовой политики. Характерно, что каждому из трех рассмотренных исторических периодов были присущи свои причины (предпосылки) несистемности. Так, в досоветской России это — полуабсолютистский характер политического режима, отторгавший либеральные проекты политики права. Тоталитарная природа режима в Советском Союзе делала единственно возможной политикой, в том числе правовой, политику КПСС и советского государства. Наконец, в наши дни таким фактором является уникальная специфика перехода от советского строя к новой общественной системе, сплошь и рядом не учитываемая либо не понимаемая.

Итак, речь идет о том, что Россия переживает ныне переходную эпоху своей истории. В такие эпохи общество и право в силу своей незавершенности утрачивают качества системности. Суть любой переходной эпохи состоит в переходе от одной модели общественного устройства к другой. В этой связи важнейшее значение приобретает вопрос о том, от чего к чему происходит переход в том или ином обществе.

Закономерность истории состоит в том, что всякий новый общественный строй вырастает как бы «на плечах» предшествующего. Это означает, что его предпосылки формируются в недрах старого общества, а сам он является продуктом исторической эволюции, (даже там, где утверждается революционным путем). Еще Гегель отмечал, что в каждую новую эпоху происходит отрицание старого общества путем восприятия его в «снятом», или преобразованном виде.

Так, буржуазным революциям в Европе предшествовало формирование класса буржуазии как гегемона этих революций — носителя новых отношений собственности, новой политической и правовой идеологии. Став господствующим, свои представления о справедливом устройстве общества этот класс воплотил в реальность. При этом важнейшим инструментом их воплощения было право, точнее: новая правовая система, построение которой являлось целью правовой политики.

На этом фоне постсоветское развитие России представляет уникальный, не встречавшийся ранее в истории пример переходного общества, развивающегося как бы в обратном порядке. Действительно, распаду СССР не предшествовало формирование ни новых отношений собственности, ни новой политической и правовой идеологии, ни класса — их носителя. Этот класс, как и форма собственности, носителем которой он был, были выкорчеваны в ходе социалистических преобразований и в условиях советского строя сформироваться уже не могли. Его функции выполняла та часть бывшей советской партийно-государственной номенклатуры, которая именовала себя демократами. Парадоксальность ее положения состояла в том, что именно эта номенклатура в течение десятилетий была проводником политики КПСС, направленной сначала на искоренение капитализма, а затем — на построение социализма в его марксистско-ленинско-сталинской интерпретации. Поэтому если в эпоху буржуазных революций в Европе программа революционной буржуазии выражала ее собственный политический опыт и собственный классовый интерес, то российские демократы, не представляя социального класса, не имели и классового интереса, а их опыт борьбы за новое общество был лишь умозрительным. Неудивительно поэтому, что их демократические лозунги порой скрывали лишь стремление «притереться» к новой власти, их личные амбиции, корыстный интерес и т. д. Отсюда термин «демократы» в применении к значительному числу из них необходимо брать в кавычки. Из сказанного следует, что пришедшие к власти демократы (в кавычках и без) не имели в подавляющем своем большинстве системного видения нового общественного строя. Тем более такое видение отсутствовало в массовом общественном сознании. В итоге к моменту распада СССР складывалась парадоксальная ситуация, когда общество было, по сути, единодушно в отрицании советского строя, но не имело четкого представления о той социальной модели, которой его следовало бы заменить. В этих условиях «технология» российских социальных преобразований вообще и правовой политики в частности состояла в заимствовании опыта развитых стран. Поэтому на развалинах советского строя новое общество вырастало из старого не «снизу», т. е. из данной системы отношений, а «сверху» — путем насаждения социально-политических моделей развитых стран. Основным инструментом их внедрения было новое право, точнее те его нормы, институты и принципы, которые заимствовались из правовых систем развитых стран Европы и Америки. В ходе его рецепции решалась двуединая задача, когда с одной стороны, заимствованные «блоки» иностранного права включались в ткань формирующейся правовой системы. Этот аспект рецепции видится элементом правовой политики. С другой стороны, указанные «блоки» как идеальная модель новых социальных отношений становились инструментом преобразования общества и в этом смысле отражали те или иные аспекты политики в ее общесоциальном смысле. В этой двойственности политики видится ее специфика в таком переходном обществе, как российское, где политика обладает приматом по отношению к праву. Такая «технология» формирования нового общества и его правовой системы отличалась непоследовательностью, бессистемностью и значительной степенью отторжения российской культурной средой в силу типологической несовместимости вчерашнего советского общества и буржуазных институтов, которые в него внедрялись. Это, в свою очередь, предполагало, особенно на первых порах, активное участие в российских преобразованиях зарубежных экспертов.

Российские реформы отражают движение общества от одного качественного состояния к другому, затрагивая все сферы общества, включая право. В этом смысле термин «реформы» означает лишь постепенность процесса, отсутствие в нем революционных скачков. Однако по своей сути, а также целям и задачам реформы, как это ни парадоксально, являются революцией. Они начались по существу с революционного шага — разрушения советской государственности и превращения бывших субъектов советской федерации в независимые государства. Суть и стратегическая цель реформ состоят в переходе к иному типу общества, что также — революционная задача. Буржуазные революции привели к замене абсолютной власти монарха демократической властью народа, представляемого буржуазией. Преобразования в постсоветской России призваны утвердить демократическую власть народа вместо тоталитарной (т.е. по сути неограниченной) партийно-государственной власти. Однако если буржуазные революции шли в русле исторического прогресса, то в условиях России реформы есть в известном смысле откат назад, к досоветским исходным позициям. По сути дела они есть контрреволюция, поскольку конечная их цель — ниспровержение «завоеваний Октября». Следует оговориться при этом, что восстановление в России капитализма предполагается не в «чистом» виде, а с «поправками», отражающими опыт развитых стран в XX столетии. Парадоксально, что эти «поправки» явились следствием развития не столько собственно капитализма, сколько влияния на него советского социализма в ходе противоборства двух систем. Это объективно обусловливает конвергентный характер того общества, создание которого является целью российских преобразований.

Современное развитие России есть по существу исторический зигзаг, обусловленный как стратегической бесперспективностью советской социальной модели, так и спецификой общественного сознания в постсоветской России.

К факторам противоречивости правовой политики относится также исключительная самостоятельность государства, являющаяся исторической закономерностью переходных эпох. Ее причина — в отсутствии у переходного государства адекватной социальной базы. В Европе накануне буржуазных революций исключительной самостоятельностью обладало абсолютистское государство, стоявшее над схваткой буржуазии и феодальной аристократии. С приходом к власти буржуазии исключительная самостоятельность государства прекращалась.

В условиях СССР исходной точкой исключительной самостоятельности государства была, пожалуй, отмена ст. 6 Конституции СССР 1977 г. о руководящей и направляющей роли КПСС в обществе и государстве (хотя кризис власти возник значительно ранее). Именно тогда стал «рассыпаться» партийно-государственный фундамент тоталитарной власти. Исключительная самостоятельность государства проявляется, прежде всего, в чрезвычайном возрастании роли субъективного фактора в определении направленности развития общества, целей государства, и т. д. В таких условиях возможны зигзаги в развитии, откаты назад, изменения природы режимов и т. д. Социальная природа государства отличается здесь противоречивостью и «усеченностью» в силу «зависания» его над обществом, лишенным системной целостности. Такое общество имеет незавершенную социальную структуру. В России она включает значительные «пласты» старого общества, дополненные растущим, но пока относительно малочисленным классом предпринимателей. Значительными остаются социальные группы, место которых в обществе еще не определилось. Это проявляется также в соответствующих стереотипах мышления и поведения.

Американский автор Г. Дж. Берман весьма точно подметил закономерность великих революций прошлого — от папской 1157 г. до большевистской в России 1917 г., — состоящую в том, что эти революции, сотрясая до основания старое общество, оказывались не в состоянии при создании общества нового выйти за пределы старых традиций.

Российские демократы подтвердили эту закономерность, воссоздав «технологию» создания нового общества по модели государства социалистической ориентации. Разработанная в советское время марксистской теоретической мыслью она призвана была доказать, что даже в тех странах, где еще не созрели предпосылки социализма в его марксистско-ленинском истолковании, возможно движение к социализму — через ряд общие демократических стадий развития, — если стоящие у власти революционные демократы (как представители радикального крыла военной и гражданской интеллигенции, мелкой буржуазии и т. д.) будут опираться на помощь передовых стран, где у власти стоит рабочий класс.

Отличительной чертой общей правовой политики, как и политики в общесоциальном смысле в таких странах является отсутствие в обществе социального класса, заинтересованного в доведении до конца социальных преобразований. Поэтому особенностью той и другой политики является здесь определяющая роль внешних сил в ее осуществлении (различного рода помощь, эксперты, юридические и экономические советники и т. д. из «социалистических» стран). Немаловажной причиной этого является отсутствие либо острая нехватка специалистов в области правотворчества и управления и просто грамотных кадров. Правовая политика, оставаясь непонятной большинству населения, неизбежно является здесь несистемной и имеет крайне низкую эффективность.

В эту группу включались такие страны, как Монголия, а также — с конца 50−80-х гг. — Египет, Алжир, Афганистан, Южный Йемен и т. д.

Постсоветская Россия, по сути, стала калькой государства социалистической ориентации, но с противоположными знаками. И здесь движение к новому обществу, модель которого уже существует в развитых странах, также начиналось при отсутствии класса гегемона, его институтов власти, а также его политической и правовой идеологии. Политическая программа российских демократов зиждилась на воспринятых извне лозунгах прав человека, гражданского общества и правового государства. Однако отсутствие в России гражданского общества как основы этой триады обусловливало декларативность этих лозунгов, практическую невозможность их полного воплощения в жизнь «с сегодня на завтра». С другой стороны, отсутствие у демократов опыта подобных преобразований предопределило активное участие в законотворчестве, особенно на первых порах, зарубежных экспертов.

Важным фактором противоречивости российской правовой политики является также принципиальное различие в уровнях буржуазного развития России как страны — реципиента права, с одной стороны, и стран-доноров — с другой. Россия, вновь начавшая «с нуля» движение к капитализму, реципировала при этом право стран развитого капитализма и даже стран с посткапиталистической экономикой. Учет этого различия для нее имеет важнейшее значение, по меньшей мере, в двух аспектах. Прежде всего, право современных развитых стран предполагает высокий уровень правовой культуры. Современная Россия выросла из не правового советского общества, а сегодняшний опыт ее буржуазного развития в историческом смысле столь ничтожен, что не позволяет говорить о сколь-нибудь сложившейся буржуазной правовой культуре. Это предопределяет крайне низкую эффективность как в целом правовой политики, направленной на создание новой правовой системы, так и отдельных норм и институтов, выступающих элементами ее структуры.

Есть у данной проблемы и иной аспект, весьма важный для России как страны многонациональной. Так, еще в начале прошлого века большевики при разработке программы по национальному вопросу обратили внимание на то, что в странах начального и развитого капитализма тенденции развития национальных движений имеют по существу противоположную направленность. Если в первых из них эти движения отражают тенденции к национальному обособлению, к построению этнически чистых национальных государств, росту национализма, то во вторых — тенденции к интеграции, стиранию национальных границ, созданию мирового рынка.

«Откатное» развитие общества означает для России возврат к эпохе первоначального накопления капитала. Именно с этим связан «парад суверенитетов», начавшийся еще до распада СССР и получивший продолжение уже в рамках Российской Федерации. Их корни видятся, прежде всего, в крайне слабом развитии капитализма в национальных районах России как до 1917 г., так и (особенно) в годы перестройки и постсоветское время, когда страна объективно эволюционировала к капитализму. В немалой мере этому способствовали также перегибы в советской национальной политике и попытки спекулятивного использования таких фактов представителями национальных элит. Естественно, подъему национализма способствовал также кризис центральной власти.

Поэтому, уже со времен перестройки развиваются центробежные тенденции в государственном строительстве, составившие реальную угрозу целостности СССР, а после его распада и России. Так называемый «парад суверенитетов» состоял в массовом провозглашении государственного суверенитета автономными республиками, входившими в состав РСФСР. В ряде случаев ими ставился вопрос о возможности выхода из состава РСФСР63. Кроме того, в российских автономиях, опять же в массовом порядке, принимались решения о преобразовании их в автономии более высокого статуса. Подобные явления справедливо оценены в нашей литературе как исходящие из эгоистических целей, противоречащие интересам государственного единства, наносящие ущерб стране и т. д. Возникшие вследствие этого деформации в национально-государственном устройстве также будут восприняты новой Российской Федерацией.

Рубежным событием того времени стал также Федеративный договор 1992 г., который, с одной стороны, спас Россию от распада, с другой, закрепил суверенитет входящих в нее республик. Как известно, Федеративный договор вошел затем составной частью в Конституцию РФ 1993 г., а федерация с суверенными автономиями получила конституционное закрепление. В итоге Россия (впервые в мире!) получила автономии, обладающие суверенитетом. Этому в немалой мере способствовал тот факт, что в течение почти 60 лет советской власти статус автономной республики как государства не был определен. В отечественной правовой литературе убедительно показана теоретическая, практическая и политическая несостоятельность суверенизации автономий.

Отмеченные исторические особенности предопределили «встроенность» правовой политики, направленной на построение новой правовой системы, в те или иные виды политики в ее общесоциальном смысле, где право — лишь инструмент преобразований. Однако в любом случае им должно предшествовать преобразование самого права путем восприятия элементов чужой правовой культуры. Противоречивость ситуации обусловлена отсутствием, по крайней мере, на первых порах, адекватного отражения воспринятых норм, институтов и (или) принципов как в политико-правовом общественном сознании России, так и в системе ее социальных отношений.

Российское политико-правовое сознание по-прежнему отражает немало черт советской и досоветской истории. Его социально-культурной основой была жестко централизованная (по сути неограниченная) власть, которая, как бы возвышаясь над обществом, несет элементы синкретизма добуржуазных обществ (монарх — помазанник божий, государство — собственник основных средств производства, идеология единственной правящей партии, сросшейся с государством, выполняет роль своеобразной светской религии и т. д.). Такая политико-правовая конструкция предполагает жесткое ограничение свободы индивида, не принимающего участия в решении важнейших вопросов общественно-политической жизни, за него «думает» партийно-государственная власть. Эффективное функционирование такого режима возможно лишь в условиях сильного государства, предполагающего жесткую вертикаль власти. Ее ослабление означает наступление «смуты»^.

Индивид здесь приучен к жесткой регламентации своего поведения, к тому, что всякая инициатива «снизу» возможна лишь при условии предварительного одобрения ее «сверху», со стороны власти. Такое поведение строится в рамках правовой аксиомы «дозволено лишь то, что разрешено законом». Иными словами, такая модель власти основана на пассивности членов общества, назначение которых — одобрять решение властей, обеспечивать им «всенародную поддержку».

Между тем воспринимаемые нормы и институты предполагают совсем иной характер политического режима, основанного на либерально-демократических принципах. Место индивида, лишенного собственности, здесь занимает индивид — собственник либо потенциальный собственник, а вместо аксиомы «дозволено лишь то, что разрешено законом», предполагающей жесткую регламентацию поведения индивида, действует аксиома «дозволено все, что не запрещено законом», исходящая из широкой сферы свободы индивида как члена гражданского общества.

Между тем в российской традиции расширение личной свободы граждан (либо подданных царя, императора) традиционно связывалось с кризисом власти, с ее неспособностью вернуть социальные отношения с русло жесткой регламентации. Видимо, не случайно в условиях постсоветского кризиса власти в формуле «дозволено все, что не запрещено законом», «работала», как правило, лишь начальная ее часть — «дозволено все», по сути оправдывавшая правовой беспредел.

И еще одно важное обстоятельство. Буржуазия шла к власти в русле юридического мировоззрения, основной чертой которого был, пожалуй, правовой фетишизм. Он объяснялся тем, что основу права на европейском континенте составляло римское право. Пережившее многие эпохи, оно воспринималось как первооснова всякого общества.

В России же авторитет права был всегда невысок. В частности, в отечественной юридической литературе советский строй получил определение «неправового социализма». Таким образом, движение к новому общественному строю началось при практически полном отсутствии экономических и социально-политических предпосылок его формирования.

Немаловажное отличие постсоветской России от стран западной и центральной Европы состоит также в том, что в этих странах, где преобладает католицизм, становлению капитализма предшествовала реформация, а идеологи протестантизма по существу разработали моральный кодекс предпринимателя. Ничего подобного не было в России ни до 1917 г., ни в условиях СССР. Более того, в советском обществе частная собственность воспринималась как аморальное явление, как основа эксплуатации человека человеком. В постсоветской России ее формирование осуществлялось, как правило, полукриминальным способом, получившим название «приватизации». При этом значительная часть общества и по сей день не только лишена собственности, но и находится за чертой бедности, т. е. по существу вне сферы действия права. Процесс становления гражданского общества в постсоветской России еще весьма далек от своего завершения.

Таким образом, корень противоречивости правовой политики переходного периода, возникшего с распадом СССР, — в типологической несовместимости неправовой историко-культурной среды советского времени и характера социальной модели, которая на этой почве формируется. Либеральные принципы индивидуализма и частной собственности, вводятся в обществе, воспитанном на принципах коллективизма и неприятия частной собственности. И хотя этот процесс ныне идет в немалой степени «снизу», однако, он весьма далек от своего завершения.

Заключение

правовой политика законодатель Демократические преобразования в России и, в частности, в правовой сфере (признание естественных прав человека и гражданина, формирование правовой государственности; судебно-правовая реформа; совершенствование законотворчества; осознание новой, гуманистической роли права и всей постсоветской юридической системы; поиск мирных путей разрешения возникающих конфликтов), поставили в повестку дня вопрос о выработке единой общенациональной долговременной правовой политики государства и определении ее основных приоритетов.

Правовая политика — один из видов политики как родового интеграционного понятия. Поэтому нельзя уяснить суть правовой политики, не зная, что такое политика вообще.

Студентам юридических вузов важно знать как основы общей политики, так и (в особенности) — специфику, принципы, назначение правовой ее ветви. Ведь последняя в значительной мере разрабатывается, фиксируется и проводится в жизнь юристами. Между тем в программах и учебниках по теории государства и права такая тема отсутствует, что, на мой взгляд, является неоправданным пробелом, который необходимо восполнять.