Правовое регулирование в сфере безопасности дорожного движения

• Введение
• Глава 1. Правовое регулирование в сфере безопасности дорожного движения
• 1.1 Нормативные источники в сфере безопасности дорожного движения
• 1.2 Зарубежный опыт в обеспечении безопасности дорожного движения
• Глава 2. Проблемы применения законодательства в сфере безопасности дорожного движения
• 2.1 Практика применения законодательного регулирования в сфере дорожного движения
• 2.2 Практика привлечения к ответственности государственных и муниципальных органов за нарушение законодательства в сфере безопасности дорожного движения
• Глава 3. Надзор и контроль над исполнением законов в административной деятельности органов ГИБДД МВД России
• 3.1 Анализ нарушений исполнения законов в административной деятельности органов ГИБДД МВД России
• 3.2 Анализ тенденций профилактики детского дорожно-транспортного травматизма в РФ
• Заключение
• Список использованных источников

Проблема безопасности дорожного движения, обеспечение эффективной защиты жизни и здоровья россиян в последние годы приобрела особенную остроту. Потери, связанные с ДТП, в несколько раз превышают ущерб от железнодорожных катастроф, пожаров и других видов несчастных случаев. По официальной статистике, за 12 лет (с 1997 по 2008 г. включительно) на автодорогах России погибло свыше 315 тысяч человек, более 2 миллионов получили травмы в результате ДТП. Главная причина заключается в не улучшающемся качестве и отсутствии прогресса в расширении дорожной сети и инфраструктуры России, наличии сохраняющихся проблем в обеспечении безопасности дорожного движения, в том числе недоработанности и не совершенстве законодательства, регулирующего данные отношения.

Стоит отметить, что в развитых странах уровень дорожно-транспортного травматизма гораздо ниже, однако и там его снижение рассматривается как серьезная проблема. Актуальность выбранной темы также подтверждается особым вниманием, которое уделяет мировое сообщество данному вопросу. Организация Объединенных Наций характеризует положение с безопасностью дорожного движения как мировой глобальный кризис. Масштаб дорожно-транспортного травматизма соответствует масштабу проблемы, угрожающей национальной безопасности России, считают в МВД России.

Таким образом, приведенные данные свидетельствуют о наличии признаков системного кризиса в организации деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения. В России органы исполнительной власти и местного самоуправления не наделены эффективными полномочиями и не несут должной ответственности за состояние безопасности дорожного движения. Как следствие, мероприятия, реализуемые в субъектах Российской Федерации, носят разрозненный характер, не увязаны в единую систему и направлены преимущественно на решение локальных, текущих задач. Положение во многом усугубляется отсутствием у федерального центра эффективных рычагов воздействия на обстановку с аварийностью в стране.

В настоящее время разрабатываются совместные стратегии и тактики действий всех федеральных министерств, органов исполнительной власти регионов и общественных организаций, участвующих в обеспечении безопасности дорожного движения. Как известно, единый правовой порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации до настоящего времени определяется Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации полтора десятка лет назад (с последующими изменениями и дополнениями). Сам по себе этот факт вызывает вопрос о том, почему до сих пор не разработан и не принят федеральный закон о правилах дорожного движения. Ведь речь идет о важнейшей области правовой охраны общественных отношений, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения на всем пространстве крупнейшего государства мира.

Таким образом, обеспечение безопасности дорожного движения в Российской Федерации непосредственно связано с результатами социально-экономических преобразований, построением правового демократического государства, развитием гражданского общества, а потому не может быть решена без совместных усилий государства и общества. Особая роль в этом отведена органам Государственной инспекции безопасности дорожного движения (Государственной автомобильной инспекции) Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Вопросы совершенствования законодательства в сфере безопасности дорожного движения в России активно обсуждают в своих работах учёные Бахрах Д. Н., Майоров В. И., Россинский Б. В. Особый акцент в их исследованиях делается на существующие коллизии и противоречия в издаваемый законодателем нормативно-правовых актов, а также проводят качественный анализ принятых новелл.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере безопасности дорожного движения.

Предметом исследования являются проблемы складывающиеся в процессе осуществления нормативно-правового регулирования общественных отношений общественные отношения, связанные с обеспечением безопасного движения на дорогах в Российской Федерации.

Главной целью настоящей работы является исследование теоретических и практических проблем связанных с обеспечением безопасности в сфере дорожного движения в Российской Федерации и разработка практических рекомендаций по совершенствованию законотворческой и правоприменительной деятельности в этой сфере.

Задачами настоящего исследования является:

1) анализ правового регулирования в сфере безопасности дорожного движения;

2) комплексное исследование основных источников в сфере безопасности дорожного движения;

3) анализ зарубежного опыта в обеспечении безопасности дорожного движения;

4) анализ проблем применения законодательства в сфере безопасности дорожного движения;

5) обобщение практики применения законодательного регулирования в сфере дорожного движения;

6) определение проблем привлечения к административной ответственности за нарушение ПДД;

7) анализ осуществления надзора и контроля над исполнением законодательства в административной деятельности органов ГИБДД МВД России;

правовое регулирование дорожное движение

8) выявление причин нарушения исполнения законов в административной деятельности органов ГИБДД МВД России;

9) анализ тенденций профилактики детского дорожно-транспортного травматизма в РФ.

Методологией настоящей работы является анализ, с помощью которого даётся оценка нормативно-правовым актам и определяется степень эффективности применения в сфере безопасности дорожного движения, сравнение отечественного опыта в регулировании общественных отношений с опытом развитых зарубежных стран, а также синтез полученных результатов в виде выводов и предложений.

Настоящая работа состоит из введения, трёх глав, каждая из которых имеет по два параграфа и заключения, в котором формулируются основные выводы.

Таким образом, разрешив поставленные цели и реализовав их на практике, будет возможно сокращение числа количества дорожно-транспортных происшествий, не теряя при этом, пропускную способность городских и загородных дорог. Поэтому в данном случае правому регулированию отводится особая роль, так как оно определяет эффективно или не эффективно будет складываться организация транспортных потоков и их безопасность в России, которая прямо влияет на жизнедеятельность всего общества в целом.

Глава 1. Правовое регулирование в сфере безопасности дорожного движения

1.1 Нормативные источники в сфере безопасности дорожного движения

Аварийность на автомобильном транспорте является одной из острейших социально-экономических проблем, стоящих перед Россией. По статистическим данным в 2008 г. на дорогах страны произошло 218 322. дорожно-транспортных происшествий (далее — ДТП), в результате которых погибли почти 29 936 и получили ранения 270 883 человек.

Принятый 10 декабря 1995 году Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» (далее Закон) уже не способен в полной мере воздействовать на снижение аварийности и травматизма на дорогах, поскольку за прошедшее десятилетие в стране произошли существенные изменения в законодательстве, системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, содержании и формах реализации предоставленных им полномочий.

Проведенный комплексный анализ существующей системы нормативно-правового регулирования в области обеспечения безопасности дорожного движения позволил выявить наиболее острые недостатки в правовом регулировании, к числу которых относится:

1) нормативная правовая база не в полной мере регулирует общественные отношения в этой области и характеризуется наличием целого ряда противоречий;

2) отсутствует четкое нормативное правовое закрепление предметов ведения, полномочий и ответственности субъектов управления на всех уровнях;

3) имеются пробелы в нормативном правовом регулировании координации деятельности органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне;

4) недостаточно детально определен порядок финансирования необходимых мероприятий в рассматриваемой области;

5) недостаточно строго регламентированы формы и методы контроля за соблюдением требований безопасности дорожного движения;

6) законодательство об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения не обеспечивает в полной мере реализацию главной задачи — предупреждения правонарушений;

7) практически отсутствуют нормы, стимулирующие участие институтов гражданского общества и средств массовой информации в деятельности по предупреждению аварийности.

Таким образом, возникает вопрос о возможности решения существующих проблем в рамках Закона. Чтобы разрешить данную задачу, необходимо рассмотреть сущность указанного Закона через нормативно-правовую призму.

В настоящее время, нет чёткого понимания, что есть «безопасность дорожного движения», поскольку согласно абзацу 2 ст. 2 Закона «О безопасности дорожного движения», под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. При этом безопасность дорожного движения определяется как состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий (абзац 3 ст. 2 Закона). То есть безопасность дорожного движения является одной из качественных характеристик процесса дорожного движения, является составной частью данного процесса на всех его стадиях.

Таким образом, видно, что, во-первых, выделение общественных отношений применительно только к безопасности дорожного движения является достаточно условным, во-вторых, затрудняет четкое определение предмета правового регулирования данного Закона. Что, в свою очередь, обусловливает наличие ряда внутренних противоречий и иных недостатков отдельных положений ФЗ «О безопасности дорожного движения» .

В науке существует дискуссионный вопрос, о правильности понимая термина дорожного движения. Так, Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и Правила дорожного движения определяют дорожное движение как «совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дороги». Однако, по мнению ряда ученых, приведённое определение «дорожное движение» не совсем корректно, так как допускает для выражения такого сложного явления, как дорожное движение, термин «совокупность». В работах Якубенко Н. В., Денисов Р. И., Шахриманьян И. К., дорожное движение рассматривается как сложная открытая система, которая характеризуется целенаправленностью и динамичностью. Дорожное движение, включающее в себя пространственное перемещение людей и грузов, в целом не является стихийным процессом, а представляет собой результат сознательной и управляемой деятельности, причем эта деятельность не отдельных индивидуумов, а функционирование дорожно-транспортной системы государства.

Важной проблемой и как следствием недостатка Закона является часто встречающиеся бланкетные нормы, обращение к которым невозможно в силу того, что их реализация предполагает принятие дополнительных нормативных правовых актов различной юридической силы. Проведённый анализ показывал, что из 24 статей Закона «О безопасности дорожного движения», определяющих требования по обеспечению безопасности дорожного движения 18 статей отсылают к другому нормативно-правовому акту.

К примеру, в статье 9 Закона предусматривается, что «порядок ведения государственного учета, использования учетных сведений и формирования отчетных данных в области обеспечения безопасности дорожного движения устанавливается Правительством Российской Федерации». Статья 14 Закона содержит норму, согласно которой «основания временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о безопасности дорожного движения» .

Таким образом, отсылочные нормы, предусматривающие необходимость наличия законодательных или иных нормативных правовых актов, имеются и в ряде других статей.

Рядом исследователей доказывается неэффективность реализуемых норм в силу того, что Закон носит рамочный характер и не может быть отнесен к законам прямого действия. Так, нормы прямого действия, содержащиеся в Законе, как правило, посвящены разрешению узких, специфических вопросов, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения. Так, ст. 12 Закона определяет, что «обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог после ремонта и в процессе эксплуатации установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на орган исполнительной власти, в ведении которого находятся дороги». Согласно статье 19 Закона запрещается эксплуатация транспортных средств, владельцами которых не исполнена установленная федеральным законом обязанность по страхованию своей гражданской ответственности. Статья 22 устанавливает правостороннее движение на дорогах страны.

Рамочность Закона в полной мере проявляется и при конструировании норм, устанавливающих компетенцию субъектов управления различного уровня в области обеспечения безопасности дорожного движения (федеральный, региональный, муниципальный).

Оценивая данную ситуацию, действительно следует особенно учитывать исторические аспекты формирования законодательной базы Российской Федерации на момент принятия данного Закона. Так как в тот период вопросы распределения компетенции между центром и субъектами Российской Федерации носили острый, дискуссионный характер, усугубляемый экономическими и финансовыми проблемами страны. В этих условиях было практически невозможным более детальное разграничение компетенции по уровням управления.

За время действия Закона социально-экономическая ситуация в стране кардинально изменилась. Разработан и введен в действие ряд законодательных актов, в том числе регламентирующих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований. Однако, в принятых законодательных актах вопросы обеспечения безопасности дорожного движения не получили должного нормативного отражения.

Важной проблемой является не развитый механизм реализации основополагающих принципов обеспечения безопасности дорожного движения, которые сформулированы в Законе: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении.

В Законе используется понятие «проведение государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения», однако ни в этом законодательном акте, ни в других нормативных правовых актах не раскрывается конкретное содержание данного положения.

По мнению экспертов, действенность Закона во многом зависит от эффективности деятельности субъектов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области безопасности дорожного движения. Этой проблеме отведена самостоятельная глава Закона, которая дана в самом общем виде. Однако в настоящее время нет четкого нормативно-правового разграничения компетенции по осуществлению контрольно-надзорных функций этими органами.

Отдельные законодательные акты, необходимые для реализации Закона, до настоящего времени не разработаны (например, в части установления оснований ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах, определения правонарушений, влекущих ограничение права на управление транспортным средством, и др.). Остается также неурегулированной целая сфера общественных отношений, касающихся медицинского обеспечения безопасности дорожного движения.

Вопрос о совершенствовании законодательства также можно считать дискуссионным, поскольку модернизация законов в рассматриваемой области представляет собой сложный, требующий системного подхода процесс.

В связи с чем, рядом исследователей, представляется целесообразным сосредоточить основные усилия на решении следующих первоочередных задач [59]:

1) разработка предложений по внесению изменений в рассматриваемый Закон, а также другие законодательные акты;

2) разработка законодательных актов, предусмотренных Законом;

3) подготовка иных нормативных правовых актов в развитие Закона.

Анализ отдельных норм Закона свидетельствует о необходимости уточнения ряда его положений, что в некоторых случаях имеет достаточно принципиальный характер.

Сопоставление основной задачи Закона «О безопасности дорожного движения» и определение термина «безопасность дорожного движения» позволяет сделать вывод о наличии определенного противоречия. Основной задачей Закона является «охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства» от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. В то же время в абзаце 3 статье 2 указывается более узкий круг лиц — «участники дорожного движения», правам и законным интересам которых, по смыслу данной нормы, может быть причинен ущерб в результате ДТП.

Из этого следует, что в результате ДТП фактически причиняется материальный и иной ущерб не только участникам дорожного движения, но и юридическим лицам (владельцам транспортных средств, собственникам перевозимых автотранспортом грузов), владельцам дорог и иным субъектам деятельности в рассматриваемой сфере, а также лицам, не имеющим непосредственного отношения к процессу дорожного движения — собственникам расположенных на прилегающих к дорогам территориях объектов, принадлежащих предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, Закон остро нуждается в четком определении термина «водительская деятельность» содержащемся в п. 1 ст.25 Закона.

Во-вторых, необходимо детальное урегулирование положения, которое сформулировано в самом общем виде, связанное с установлением безопасного для движения режима труда и отдыха водителей содержащиеся в статье 20 Закона.

В-третьих, необходимо законодательно разрешить коллизию правовых норм по вопросу об участии должностных лиц Госавтоинспекции в оказании доврачебной медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях.

Следует отметить проблему, в статье 5 Закон, определяя медицинское обеспечение как элемент государственной политики, относит его к числу основных направлений деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения. Порядок организации медицинской помощи, а также некоторых иных разновидностей деятельности в сфере медицинского обеспечения безопасности дорожного движения должен устанавливаться федеральным законом, согласно статье 23. Однако, до настоящего времени такой закон не разработан. Отдельные положения, касающиеся осуществления медицинского обеспечения, содержатся в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Согласно ст. 39 Основ скорая медицинская помощь оказывается гражданам при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах и т. д.), лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной и ведомственной принадлежности, медицинскими работниками, а также должностными лицами, обязанными ее оказывать по закону или по специальным правилам.

Подпунктом «и» п. 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. N 711 [10], на сотрудников Госавтоинспекции возлагается обязанность по «оказанию доврачебной медицинской помощи» при осуществлении неотложных действий на месте ДТП.

В то же время в соответствии с п. 96 ч.1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» медицинская деятельность отнесена к лицензируемым видам деятельности. Однако соответствующие лицензии сотрудникам Госавтоинспекции не выдаются.

Таким образом, бланкетный характер норм Закона, приводит к объективной необходимости разработки целого ряда законодательных актов, направленных на реализацию отдельных норм Закона при осуществлении различных видов деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В связи с чем, требуется принятие Федеральных законов «О медицинском обеспечении безопасности дорожного движения», «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации», «О платных автомобильных дорогах», «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании», Устава автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации.

Актуальной является подготовка предложений по внесению изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части уточнения компетенции указанных органов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Таким образом, возможно предложить целесообразным наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующими полномочиями по следующим направлениям деятельности в области обеспечения безопасности дорожного движения:

1) возможность разрабатывать и реализовывать целевые программы по обеспечению безопасности дорожного движения;

2) осуществлять координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий; создание в этих целях отдельных специальных органов в структуре органов исполнительной власти;

3) создать отдельную организацию системы медицинского обеспечения безопасности дорожного движения, в которой осуществлялась целенаправленная подготовка водителей транспортных средств, обучения населения основам безопасности дорожного движения;

4) привлечение общественных объединений, средств массовой информации к работе по профилактике аварийности, организации работы по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма.

Не решённой остаётся проблема совершенствования ряда других законодательных актов. Прежде всего, необходимо внести изменения в следующие законы:

1) в Земельный кодекс Российской Федерации [2], необходимо определить детали правового статуса земель, входящих в понятие «полоса отвода», обязательное выделение земель для организации стоянок и парковок транспортных средств и др.;

2) в Градостроительный кодекс Российской Федерации [1], необходимо установить требования об обязательном включении в генпланы развития городов и других населенных пунктов вопросов организации дорожного движения;

3) в Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» добавить дополнительно регулирование вопросов обеспечения безопасности дорожного движения при организации движения на железнодорожных переездах;

4) в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266−1 «Об образовании» внедрить совершенствование правового регулирования системы подготовки кандидатов в водители, организационных и методических аспектов указанной деятельности, введение в школьные программы курса знаний основ Правил дорожного движения и др.;

5) в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (уточнение порядка лицензирования деятельности по перевозке пассажиров и грузов автомобильным транспортом с учетом современных требований);

6) в Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» произвести совершенствование механизмов экономического стимулирования безаварийной эксплуатации транспортных средств и др.

Таким образом, внедрив предложенные изменения в соответствующие федеральные законы, создаст необходимую правовую основу для кардинального повышения эффективности государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения и соответственно снижения уровня дорожно-транспортной аварийности.

1.2 Зарубежный опыт в обеспечении безопасности дорожного движения

Существующее понимание того, что аварийность на дорогах — это проблема, относящаяся лишь к транспортному сектору, является, ошибочным. Безопасность дорожного движения и ее обеспечение — это, прежде всего, социальная проблема, разрешение которой зависит в первую очередь от органов здравоохранения, экономического сектора и семьи. По прогнозам Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), к 2020 г. в списке причин гибели людей дорожно-транспортный травматизм займет третье место, уступая место лишь сердечно-сосудистым и психоневрологическим заболеваниям. К указанному году уровень смертности на дорогах в странах с высоким уровнем доходов составит 30%, а в странах с низким и средним уровнем доходов — более 80%. Данные статистики количества ДТП и связанные с ними негативные последствия на 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН признаны «глобальным кризисом» .

Следует отметить, что в Европе в разработке и реализации политики обеспечения безопасности дорожного движения большую роль играют международные организации, а в качестве координатора по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения определена Всемирная организация здравоохранения. Европейская конференция министров транспорта (ЕКМТ) приняла решение к 2012 году снизить число погибших в результате ДТП на 50%, в связи с чем, многие члены ЕКМТ разработали стратегии и программы, основной целью которых является уменьшение количества ДТП и тяжести их последствий.

Проблему снижения дорожного травматизма разрешают путём разработки и принятие программ, которые носят межведомственный характер, в ее реализации участвуют различные органы государственной власти и управления. В большинстве европейских стран программы по обеспечению безопасности дорожного движения представляют собой самостоятельный документ, а в ряде стран эта Программа является составной частью более масштабных проектов. Принимаются и утверждаются программы на высшем уровне государственной власти. Так, в Мексике программу утверждает президент; постановления правительством принимаются в Болгарии, России, Финляндии, Японии, парламентом — в Дании, Италии, Швеции и т. д. Многие государства, помимо национальных программ обеспечения безопасности дорожного движения, имеют также региональные и даже местные программы, утвержденные соответственно региональными или местными органами исполнительной власти. [51]

Что касается финансирования, то каждое государство определяет, за счет каких средств будет происходить финансирование программ. В большинстве стран реализация мероприятий осуществляется за счет средств государственного бюджета (Финляндия, Япония и др.) либо за счет государственных органов и внебюджетных источников (Италия, Республика Корея, Россия и др.).

Таким образом, приоритетные направления обеспечения безопасности дорожного движения возможно разделить на следующие группы:

1) соблюдение правил дорожного движения. Основными мероприятиями, обеспечивающими данное направление, являются: искоренение правового нигилизма, повышение уровня правосознания, пропаганда безопасности дорожного движения; совершенствование надзора и контроля за использованием ремней безопасности, детских удерживающих устройств и других защитных средств, соблюдение скоростного режима и выявление лиц, управляющих транспортным средством в состоянии опьянения;

2) повышение уровня безопасности транспортных средств. Для этого необходимо обеспечить повышение видимости транспортного средства на дорогах; усовершенствование конструкций, оборудования и систем транспортного средства;

3) снижение риска дорожного движения и создание безопасной дорожной среды. В этом направлении подразумевается: предоставление приоритета общественному транспорту; ужесточение системы выдачи водительских удостоверений; использование инноваций в градостроительстве и землепользовании;

4) совершенствование системы медицинской помощи. Для этого следует обеспечить оперативность прибытия медицинских подразделений на место ДТП и оказания ими неотложной помощи пострадавшим; организацию и обеспечение лечения и реабилитации лиц, пострадавших при дорожно-транспортных происшествиях;

В обоснование приведённого разделения, также представляется возможным выделить три основных принципа, на основе которых разрабатываются национальные программы:

1) анализ причин аварийности;

2) разработка экономически эффективных мероприятий, направленных на достижение цели;

3) отслеживание результатов мероприятий, корректировка выбранных направлений.

На уровне национального законодательства многие страны, проблему регулирования безопасности дорожного движения сводят к кодифицированным нормам. Положительные примеры существуют в Болгарии, Дании, Испании, Финляндии и других зарубежных государств. Особый интерес представляет опыт Франции, где главенствующим документом являются Правила дорожного движения, состоящие из 5 томов, Правила содержания и технического обслуживания автодорог, ведомственная инструкция по дорожным знакам и сигналам и Уголовный кодекс. В пяти томах французских Правил дорожного движения, которые подразделяются на законодательную и регламентирующую части, содержится комплекс положений, регулирующих все вопросы, связанные с дорожным движением. [57]

В Испании аналогичный документ называется «Основной закон о движении механических транспортных средств и о безопасности дорожного движения».

В Германии отдельно действует, кроме основного закона — «О безопасности дорожного движения», — «Закон о нарушениях правил дорожного движения», Кодекс положений о допуске к дорожному движению (он регулирует вопросы, касающиеся водителя (водительские удостоверения, Центральный банк данных о зарегистрированных нарушениях) и транспортных средств (требования по экологии, регистрация, официальное утверждение. Система дорожных штрафов изложена в достаточно объемном Каталоге штрафов.

В виде отдельных законов в Швеции существуют законы, которые регулируют: серьезные нарушения Правил дорожного движения (вождение транспортных средств в нетрезвом состоянии и вождение без водительского удостоверения); порядок подготовки водителей и изъятия водительских удостоверений; основные требования, касающиеся автошкол; штрафы за нарушение правил стоянки; принудительную эвакуацию транспортных средств; перевозку опасных грузов; штрафы за превышение максимально допустимого веса.

В Эстонии приняты законы в отношении каждого вида транспорта (общественного, грузового и т. д.), а также закон о дорогах. Отдельными законами также регулируются: нарушения норм административного права; страхование на транспорте; ответственность владельцев или администраторов дорог и участников дорожного движения за содержание, эксплуатацию и охрану дорог, а также стоянку транспортных средств.

Некоторые страны ограничились принятием только правил дорожного движения. Причем обычно они не составляют единого правового акта. Отдельно регулируются правила нанесения дорожной разметки, использования дорожных знаков, применения Закона о механических транспортных средствах (Австрия); правила регистрации автомобилей и связанная с этим учетная документация, техосмотр, светофорное регулирование, нанесение дорожной разметки, дорожное строительство, вопросы пересечения дорог, процедура допуска к движению автомобилей большой грузоподъемности и габаритных размеров (Болгария), правила регистрации механических транспортных средств, их оборудования, выдачи водительских удостоверений, подготовки водителей (отдельно для каждой категории), здесь же содержатся санкции по отношению к инструкторам по вождению); отдельно действует акт о дорожных знаках и сигналах (Дания).

По сведениям Министерства иностранных дел России в некоторых странах, таких как Азербайджан, Италия, Китай, Турция, Япония, правила дорожного движения входят составной частью в законы о дорожном движении или приняты на законодательном уровне. В других странах. таких как Великобритания, Венгрия, Германия, Индия, Ирландия, Индонезия, Латвия, Литва, Эстония, наряду с законами о дорожном движении имеются отдельно и правила дорожного движения.

Таким образом, на основе анализа зарубежного опыта и раскрытого содержания нормативных источников Российской Федерации можно сделать следующие выводы:

1) многие страны отказались от наличия разрозненных актов регулирующих вопросы обеспечения безопасности на дорогах и провели систематизацию законодательства. Российская Федерация соответствующие нормативные правовые акты напротив, не систематизированы, их разработка слабо координируется. В существующих нормативных правовых актах в данной сфере имеется немало противоречий и правовых пробелов;

2) сфера дорожного движения Российской Федерации регламентируется нормативными правовыми актами, относящимися к разным отраслям права, либо разным отраслям законодательства, которые в ряде случаев не только отличаются подходами к регулированию общественных отношений, но и оперируют не одинаковой терминологией;

3) нормативно-правовые акты содержат большое количество сложных терминов и юридических конструкций, используемых в законодательных, подзаконных и ведомственных актах, регулирующих сферу дорожного движения. Обеспечение четкости и простоты понимания норм является общей задачей нормотворчества, но в сфере дорожного движения решение такой задачи особенно актуально. Нормативные правовые акты, регулирующие отношения в данной сфере, предназначены для понимания и пользования ими не ограниченным количеством лиц, причем далеко не всегда имеющих юридическое образование;

4) существующая нормативная правовая база в сфере дорожного движения зачастую не отвечает существующим в стране социально-экономическим отношениям, не соответствует конституционным принципам разделения полномочий и предметов ведения между органами государственной и, прежде всего исполнительной, власти РФ и субъектов РФ, между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

5) во многих случаях права и свободы участников дорожного движения, других лиц, причастных к организации и функционированию сферы дорожного движения, ограничиваются различного рода подзаконными и отраслевыми нормативными правовыми актами, регулирующими общественные отношения в данной сфере. Тем самым нарушается положение части 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы гражданина могут быть ограничены только федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты, в частности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Глава 2. Проблемы применения законодательства в сфере безопасности дорожного движения

2.1 Практика применения законодательного регулирования в сфере дорожного движения

Между публичной властью и обществом в сфере безопасности дорожного движения постоянно существует конфликт, причинами этому является неудовлетворительное аварийное состояние дорог, их недостаточная техническая оснащенность; невысокая эффективность предупредительных и пресекательных мер проводимых сотрудниками ГИБДД. Однако на фоне явных причин существуют и другие невидимые, устранить которые возможно только совместными усилиями ученых, практиков и законотворческих органов. К таким причинам можно отнести недостаточное урегулирование правом отдельных вопросов взаимоотношений власти и общества, или наоборот, избыточное сосредоточение правовых норм, порождающих юридические коллизии в правоприменительной практике.

В практическом плане неразрешенной остаётся проблема, касающаяся осуществления эвакуации транспортных средств физических и юридических лиц, нарушивших правила остановки или стоянки транспортных средств. Согласно ст. 12.19 КоАП РФ, нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств на проезжей части, повлекшее за собой создание препятствий для движения других транспортных средств, а равно остановка или стоянка транспортного средства в тоннеле наказываются штрафом. Проблема заключается в том, что в двойственности этого состава административного правонарушения. По мнению исследователя Дерюга А. Н., с одной стороны норма направлена на защиту участников дорожного движения от блокирования проезда стоящими на дороге транспортными средствами, снижение угрозы аварийной ситуации при вынужденном маневрировании, порой связанном с выездом на встречную полосу дорожного движения. С другой стороны с проблемой фактической реализации данной нормы и практики её применения сотрудниками ГИБДД.

Таким образом, у правоохранительных органов возникает вопрос, как поступать с транспортным средством в случае обнаружения такого нарушения. При реальной угрозе безопасности дорожного движения в соответствии со ст. 27.13 КоАП РФ эффективно удаление автомобиля с проезжей части. Однако, начало проблемы было положено существовавшим ранее противоречием между примечанием к ст. 12.19 и ч.1 ст. 27.13 КоАП РФ, которые предусматривали соответственно запрет и возможность ограничения права использования транспортного средства в случае нарушения вышеуказанных правил, при этом по-разному толковались такие ограничения. Примечание к ст. 12.19 содержало запрет на действие, связанное с эвакуацией транспортного средства [3], а ч.1 ст. 27.13 устанавливала право на действие, связанное с задержанием автомобиля. Проблема заключалась также в том, что в нормах Кодекса отсутствовало толкование понятий «эвакуация транспортного средства» и «задержание транспортного средства», что приводило к конфликтным отношениям между правоохранительными органами и собственниками автотранспортных средств. Однако принятые Правительством РФ Правила задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации не разрешили проблему, (далее — Правила), дающие определение задержания транспортного средства (п.2), так как расширенное толкование мер административного принуждения согласно смыслу ч.3 ст. 55 Конституции РФ возможно только на основании закона.

Стремясь снизить напряженность в рассматриваемых отношениях, законодатель внес в 2007 году поправки в КоАП РФ. Примечание к ст. 12.19 утратило силу, а ч.1 ст. 27.13 была изложена в редакции [3], предусматривающей расширенное толкование задержания транспортного средства.

Актуальность вышеуказанной проблемы подтвердило несколько обращений граждан в Верховный Суд РФ и в его Кассационную коллегию. Решения этих инстанций является ключевыми.

Анализируя решение Суда видно, что Верховный Суд РФ, рассмотрев дело по заявлению К.А. А. об оспаривании пунктов 13 и 14 Правил, в силу несоответствия примечанию к ст. 12.19 КоАП РФ отказал заявителю в удовлетворении его требований. Основанием для отказа был официальный вывод Верховного Суда РФ о том, что действие примечания применимо к частям 1 — 3 ст. 12.19 КоАП РФ, фактически означает, что стоящий под запрещающим знаком (ч.1), или на стоянке, предназначенной для автомобилей инвалидов (ч.2), или на тротуаре (ч.3) автомобиль не подлежит эвакуации, в отличие от стоящего правомерно автомобиля, но создающего препятствие для проезда других транспортных средств.

Перенося данное положение на практику видно, что такой вывод может привести к тому, что стоящее правомерно автотранспортное средство на привычном для эвакуации месте, не создающее препятствий (в данное время суток или день недели) для проезда транспортных средств, будет эвакуировано. Напротив, транспортное средство, стоящее в зоне действия знака запрета остановки или стоянки либо на тротуаре останется на месте, продолжая мешать автобусам, другим автотранспортным средствам или пешеходам.

Бесспорно, с утратой силы примечания к ст. 12.19 КоАП РФ острота вопроса несколько снизилась, однако расширенное его изложение Верховным Судом РФ не дает оснований полагать проблему решённой. Речь идет о дополнительном объяснении избирательности действия Примечания, которое не распространялось на ч.4 этой статьи. Частью 1 ст. 27.13 КоАП РФ (т.е. федеральным законом) предусмотрено задержание транспортного средства при нарушении правил эксплуатации и (или) управлении транспортным средством в случаях, предусмотренных ч.4 ст. 12.19.

Следует отметить некорректное действие закона, разделяющее автовладельцев-нарушителей на оставшихся без транспортного средства, и сохранивших свои транспортные средства. Проблема в настоящее время обостряется безразличным отношением большинства сотрудников ГИБДД, не различающих, какая часть ст. 12.19 КоАП РФ нарушена, применяя эвакуацию за любое нарушение остановки или стоянки транспортного средства. Чаще всего эта юридическая ошибка касается состава административного правонарушения по ч.3 ст. 12.19.

Наглядным примером является Распоряжение начальника УВД Хабаровского края устанавливающее, что эвакуация транспортных средств применяется в случае совершения правонарушения по частям 3 и 4 ст. 12.19 (п. 1.2). Следует отметить, что при анализе протоколов об административных правонарушениях, составленных на территории г. Хабаровска на основании состава правонарушения по ч.4 ст. 12.19 КоАП РФ, было обнаружено отсутствие описания дорожной ситуации, которая привязывается к созданию реального препятствия для проезда других транспортных средств.

Таким образом, подобное положение дел в будущем только усугубиться, так как с отменой примечания к ст. 12.19 КоАП РФ снимается острота вопроса об ограничении прав в этой сфере.

Из этого следует, что эвакуация транспортного средства — это ограничение права собственника на пользование и распоряжение имуществом. Возврат полного права собственности возникает по закону в силу ч.1 ст. 27.13 КоАП РФ с устранением причин задержания транспортного средства. Причина задержания транспортного средства связана с отсутствием его владельца, не способного ознакомиться с протоколом об административном правонарушении, совершенном по ч.4 ст. 12.19.

Частично вышеуказанное положение дел объясняется решением Верховного Суда РФ, согласно которому задержание транспортного средства на основании ч.1 ст. 27.13 КоАП РФ переходит в стадию удержания, а это означает уже не административные, а гражданско-правовые отношения. Такой вывод делает исследователь Дерюга А. Н. на основе анализа нормы ст. 906 ГК РФ, предусматривающей возможность действия главы 47 ГК РФ, регулирующей отношения, связанные с оказанием услуг по хранению вещей в результате обязательства хранения, возникающего в силу закона, если им не установлены иные правила. Последнее вытекает из смысла ч.5 ст. 27.13 КоАП РФ, предусматривающей регулирование процедуры задержания транспортного средства, его возврата, оплаты расходов за его хранение, а также запрещение его эксплуатации в порядке, установленном Правительством РФ.

Таким образом, непонятно, владелец транспортного средства, прежде чем вступить в вышеуказанные отношения, должен получить разрешение в письменной форме (п. 8 Правил), решением суда не объясняется. Более того, на практике п. 8 Правил используется уполномоченными должностными лицами ГИБДД как способ принудить виновного заплатить административный штраф. Налицо явное нарушение ч.3 ст. 55 Конституции РФ, так как права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что запрет владельцу использовать свое транспортное средство после эвакуации без соответствующих выплат не подпадает под вышеуказанные цели. Более того, даже если это было бы и так, то в силу действия ч.3 ст. 55 Конституции РФ подобное регулировалось бы не подзаконными актами, а законом.

Необходимо отметить причину ранее действовавшего примечания к ст. 12.19 КоАП РФ. Это был ответ федеральной законотворческой власти на действия некоторых органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, которые приняли нормативные акты, разрешающие дорожным органам и подразделениям ГИБДД в случае нарушения правил стоянки или остановки транспортных средств применять блокирующие средства, снимать государственные регистрационные знаки и принудительно эвакуировать транспортные средства на специальные стоянки, что не соответствовало федеральному законодательству. Однако это не мешает и после утверждения региональных правил по-своему понимать отдельные положения Правил.

На территории Хабаровского края на основании абзаца третьего п. 6 Правил установлен размер платы за транспортировку и хранение транспортного средства на специализированной стоянке. Согласно п. 9 Правил эта сумма состоит из двух видов выплат, но кроме транспортировки и хранения транспортного средства применяется дополнительный вид услуги — «постановка на хранение». Таким образом, можно предположить, что это плата за отцепление эвакуируемого транспортного средства от эвакуатора на специализированной стоянке.

Еще одним спорным правовым вопросом является факт оплаты владельцем транспортного средства стоимости его эвакуации, т. е. вывоз на специализированную стоянку при помощи другого транспортного средства (п. 13 Правил). Эта правовая ситуация обсуждалась в судебных органах.

Гр.Н. С.А. обратился в Верховный Суд РФ за признанием недействующими пунктов 6 и 9 Правил, ссылаясь на то, что они противоречат статьям 3.2, 24.7, 27.13 КоАП РФ и п. 3 ст.2 ГК РФ. Заявитель утверждал, что КоАП РФ не предусматривает такого вида наказания, как взыскание платы за транспортировку задержанного транспортного средства (ст. 3.2 КоАП РФ). Сама транспортировка является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении (п. 7 ч.1 ст. 27.1 КоАП РФ), а значит, должна считаться соответствующими издержками (ст. 24.7КоАП РФ). Более того, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст.2 ГК РФ).

С доводами заявителя о незаконности Правил в части обязанности оплатить расходы, связанные с перемещением транспортного средства на специализированную стоянку и его хранением, Верховный Суд РФ не согласился, мотивируя это следующим. Статьей 906 ГК РФ предусмотрено, что правила главы 47 применяются к обязательствам хранения, возникающим в силу закона, если законом не установлены иные правила. Согласно ч.5 ст. 27.13 КоАП РФ задержанное транспортное средство может быть помещено на стоянку и передано на хранение. Из п. 3 ст.2 ГК РФ следует, что в случаях, предусмотренных законодательством, гражданское законодательство может применяться к административным правоотношениям. Следовательно, при помещении задержанного транспортного средства на стоянку и его хранении возникают обязательства хранения в силу закона, на которые распространяются правила главы 47 ГК РФ. В соответствии со статьями 896 — 898 ГК РФ поклажедатель обязан выплатить хранителю вознаграждение за хранение вещи, а также возместить ему расходы на ее хранение. При таких обстоятельствах оспариваемые положения п. 6 Правил, предусматривающие взимание платы за транспортировку и хранение задержанного транспортного средства, не противоречат вышеуказанным статьям ГК РФ.

Оба субъекта — заявитель и судебные органы — едины во мнении, что эвакуация транспортного средства есть мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Однако позиция заявителя нацелена на неуклонное следование тексту закона, не принимая во внимание его расширительного содержания (через ч.5 ст. 27.13 КоАП РФ). Судебный орган, наоборот, отстаивает необходимость расширенного логического толкования смысла закона. Последний вариант более сложный, требует системного подхода, знаний не только конкретного текста закона, но и его принципов, связи различных институтов права, порой противоположных в методах правового регулирования, стройного и единообразного изложения идеи решения.

Под мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении понимается применение административного принуждения в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения принятого по делу постановления (ч.1 ст. 27.1 КоАП РФ). Целями задержания транспортного средства, запрещения его эксплуатации в случае совершения состава административного правонарушения по ч.4 ст. 12.19 являются:

пресечение административного правонарушения, так как транспортное средство создает препятствие для проезда других транспортных средств;

составление протокола об административном правонарушении, так как владелец транспортного средства неизвестен;

обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении, так как владелец транспортного средства поневоле обязан скорейшим образом явиться в отдел исполнения административного законодательства ГИБДД.