Правовые вопросы управления социальными рисками в период модернизации российского общества

" Правовые вопросы управления социальными рисками в период модернизации российского общества"

1. Проблема законодательного регулирования социальных рисков, минимальный размер оплаты труда (МРОТ) и прожиточный минимум

1.1 Социальные риски в системе социального обеспечения граждан

2. Европейская Социальная Хартия о праве на защиту от бедности

2.1 Возможный подход к решению проблем, связанных с социальными рисками — Социальный Кодекс Российской Федерации Заключение Список литературы

Многочисленные конфликты в современном российском обществе возникают в связи с такими явлениями, как социальная дифференциация населения и отсутствие эффективных государственных механизмов социальной защиты личности. Это вызвано, прежде всего, либеральным проектом государственного строительства, предусматривающим радикальные реформаторские меры в экономике без учета потребностей малообеспеченной части населения и не принимающим во внимание его адаптивность к рыночной экономике и социальной политике.

Возникшая в результате модернизационных реформ четкая граница доходов привела к тому, что социальное неравенство и бедность признаются в настоящее время главной проблемой государства.

Обозревая ситуацию в стране, мы можем увидеть социально-психологические причины усталости большей части населения от многообещающей социально-экономической политики, которая гарантируется, но не проводится государством. Если обратиться к Конституции Российской Федерации, в данном случае к статье 7, можно отметить то, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Но, несмотря на это, наибольший упор все-таки был сделан в поддержку экономических институтов, а не в защиту социальных интересов граждан, повышения уровня и качества жизни населения. Граждане с наиболее высоким и стабильным экономическим положением считают, что государство должно обеспечить баланс между самореализацией людей в экономической деятельности, с одной стороны, и социальной защитой и поддержкой остальных россиян, с другой стороны. Суть этого вопроса заключается в отсутствии объективных возможностей, которые им могло бы предоставить государство для решения этих проблем.

Будущее каждого из членов общества подразумевает и якобы гарантирует полную свободу граждан, «подлинную человечность» и «равные и открытые возможности» для всех, устанавливая во главу вопросы совершенствования механизмов защиты социальных прав граждан. Это обуславливает проблемы поиска, как общества, так и властных структур оптимальной для России модели социальной политики.

Недовольство населения сложившейся в социальной сфере ситуацией привлекает к проблемам поиска, как общества, так и властных структур оптимальной для России модели социальной политики.

Вопросы, касающиеся данной социальной обстановки, заключаются в следующем, что должно измениться для населения страны и как эти перемены осуществляются через социальную политику? Рассмотрение этих вопросов можно представить в смене общественных предпочтений и в установлении институциональной структуры регулирования экономических отношений и федеральной системы социальной защиты интересов граждан.

Утверждается, что появление в 1993 г. в Конституции РФ 7-й статьи о социальном государстве ни к чему не обязывает, ибо нет никаких «общепризнанных» отличий между социальными и иными государствами. Набор таких доводов сегодня уже не неэффективен и грозит социальными взрывами.

Юридические механизмы их решения требуют особого внимания ввиду стремления государственной власти исправить не соответствующий постиндустриальному обществу уровень дифференциации доходов, построить правовое и в то же время социальное государство. Между тем демографический кризис, уровень смертности и рост социально-протестных настроений в обществе требуют скорейших мер по наведению порядка в социальной сфере, формированию институционально-правовых гарантий в области социальной политики.

Экономический подъем последних лет и высокие цены на энергоресурсы позволили Российской Федерации накопить большие суммы денег, сформировать стабилизационный фонд, средства которого в условиях отсутствия правовой базы социальной политики и конкретизации социальных обязанностей государства остаются невостребованными для решения социальных задач в должном объеме. Для создания эффективно функционирующего рынка социальных услуг требуются совершенствование нормативной базы его развития, установление системы гарантий нуждающихся в государственной поддержке слоев населения. Стратегия формирования социального законодательства должна быть преемственной, учитывающей правовые традиции общества, национально-культурные идеалы общественной солидарности и социальной справедливости, а также ценности, предпочтения и нормы хозяйственно-экономических укладов традиционного общества, сохраняющегося во многих регионах страны. Разработка эффективной социальной правовой политики в условиях глобализации экономики и международной унификации социальных стандартов становится приоритетным направлением государственно-правового развития.

Анализ научной разработанности проблемы дает возможность сделать вывод о том, что недостаточное исследование правовых аспектов социальной политики, отсутствие концептуальных и институциональных разработок социальной правовой политики крайне негативно сказываются на государственно-правовом развитии страны, регулировании социальной сферы, а также на формировании стратегии правового реформирования российской государственности.

Социальная правовая политика представляет собой стратегию развития правовой системы в соответствии с ценностями социального государства, его социальными задачами, направленную на обеспечение социальных прав, создание институциональных гарантий и формирование юридических механизмов, необходимых для исполнения социальных обязанностей государства и бизнеса перед обществом.

Роль социальной правовой политики в современном обществе заключается в юридическом обеспечении удовлетворения жизненных потребностей людей при согласовании их с потребностями и интересами социума в целом. Создание правовых условий социального равновесия в российском обществе является основной функцией социальной правовой политики.

Я считаю, что государственным структурам необходимо тщательно рассмотреть данную социально-экономическую ситуацию в стране и обозначить стратегию по развитию и совершенствованию социально-правовой базы, установлению необходимого баланса социального равенства между различными слоями населения.

социальный риск бедность

1. Проблема законодательного регулирования социальных рисков, минимальный размер оплаты труда (МРОТ) и прожиточный минимум

В законодательстве признаются социальные риски как основания для регулирования социально-правовой системы и установления гарантии на защиту населения от социально-критических ситуаций. Перечень таких рисков очень широк: это бедность, инвалидность, старость, необходимость получения медицинской помощи, временная нетрудоспособность, трудовое увечье и профессиональное заболевание, материнство, потеря кормильца, признание безработным, смерть застрахованного лица или нетрудоспособность членов его семьи, находящихся на его иждивении.

Социальная защита населения России от названных рисков осуществляется по двум направлениям: защита нетрудоспособных граждан и экономически активной части населения. Для поддержания благосостояния таких граждан и социально уязвимых категорий граждан используется система гарантированных преимуществ в пользовании фондами социальной защиты, льгот в налогообложении, развитии социального обслуживания и пр. Тем, кто еще или уже нетрудоспособен, предоставляются социальные трансферты в виде пенсий, пособий, стипендий или других социальных выплат. Социальная защита экономически активной части населения реализуется посредством предоставления равных возможностей для обеспечения собственного благосостояния за счет трудового вклада, предпринимательской инициативы, а также обязательного и добровольного страхования от раз личных видов социального риска.

Решающее значение для реализации системы социальной за щиты имеет формирование и использование государственных минимальных социальных стандартов, включающих наиболее важные социальные нормы и нормативы. Система государственных минимальных социальных стандартов охватывает трудовые отношения и оплату труда (минимальный размер оплаты труда и пр.); условия и охрану труда (нормальная продолжительность ра бочего времени, продолжительность рабочей недели и пр.); сферу занятости (пособие по безработице, размер стипендии на период профессиональной подготовки и пр.); пенсионное и другие виды социального обеспечения (минимальный размер пенсии, трудовые пенсии и пр.), систему государственного социального страхования (пособие по временной нетрудоспособности, пособие по уходу за больным ребенком и пр.); пособия семьям с детьми и другим категориям населения (пособие по беременности и родам, ежемесячное пособие матерям и пр.); стипендии; компенсационные выплаты лицам, подвергшимся воздействию вследствие радиационной катастрофы; социальные гарантии в области здравоохранения, образования и культуры; другие социальные пособия и выплаты.

Анализируя данную ситуацию в стране, мы видим, что эффективные стратегии реформ не могут быть воплощены без немедленного спасения трудового потенциала страны, для чего необходимо проведение активной социальной политики.

После 20 лет реформ стала очевидной пагубность недооценки решения социальных проблем. Реформы в их избранном варианте привели к беспрецедентной производственной деградации и обнищанию значительной части населения. Проводимая сегодня государством социальная политика противоречит не только Конституции РФ, но и ряду международных актов, определяющих положение населения в стране. Речь идет о том, что минимальная оплата труда не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного населения; соотношение средней пенсии и средней оплаты труда не должно быть ниже 40%; базовый стандарт современного государства должен обеспечивать основные компоненты условий жизни (питание, одежду, жилище, минимальные услуги образования и здравоохранения).

Минимальная заработная плата (MPОТ) — установленный законодательно минимальный уровень зарплаты работников за выполнение минимальной нормы труда. Минимальная заработная плата устанавливается в виде минимальной тарифной ставки и должностного оклада и является обязательной для всех пред приятий, независимо от их форм собственности.

Опыт развитых стран, где прожиточный минимум обеспечивается минимальным размером оплаты труда, показывает, что решение этой задачи не гарантирует победу над бедностью: 8−12% населения все равно имеют низкий уровень жизни. Наконец, сам по себе прожиточный минимум практически не защищает людей, попавших в трудную жизненную ситуацию, экстремальные обстоятельства, не дает возможности эффективно противостоять социальным и иным рискам.

Действительно, выплата социальных пособий трудоспособным и работающим гражданам в настоящее время — объективная российская реальность. Многие бедные — это работающие граждане, а также члены их семей. Довести заработок до прожиточного минимума значило бы вывести их из категории претендентов на государственную помощь и снизить в этой части прямую нагрузку на бюджет. Увеличение доходов работающих позволит повысить минимальный размер пенсии нетрудоспособным (пенсионерам), что опять-таки должно сократить бюджетные расходы на пособия по социальной помощи и вывести эту категорию из числа малоимущих. Можно предположить, что такой путь окажется весьма эффективным, поскольку желаемый социальный результат будет достигнут при значительной экономии бюджетных средств.

Очевидно, что абсолютизация прямой поддержки государством малообеспеченных граждан также нежелательна, как и абсолютизация политики обеспечения минимальных социальных стандартов в виде альтернативы первому подходу (при игнорировании прямой помощи нетрудоспособным бедным). Оба рассмотренных направления имеют свои ограничения и по отдельности могут оказаться несостоятельными. На мой взгляд, их следует применять одновременно, дополняя одно другим. Установление минимальных социальных стандартов трудоспособному населению и пенсионерам должно сочетаться с активной социальной помощью бедному населению, что позволит проводить эффективную профилактику бедности, не давая ей воспроизводиться.

1.1 Социальные риски в системе социального обеспечения граждан

Сегодня наша страна живет в новой экономической атмосфере, в иных социальных условиях, определяющих социальное обеспечение граждан весьма значимым в системе защиты прав человека на жизнь. По сути дела все остальные права, гражданские, политические, социально — экономические, так или иначе, объединяются вокруг этого стержневого права и выступают в качестве дополнительных инструментов, обеспечивающих его эффективную реализацию. Социальное обеспечение не в меньшей мере, а скорее даже в большей степени, чем сфера труда, должно гарантировать право человека на жизнь. Если цель гарантий права человека на жизнь в сфере труда — это создание предпосылок для полноценной высококачественной жизни, то в сфере социального обеспечения они должны сохранять эту жизнь человеку, у которого возможности для труда ограничены либо уже полностью исчерпаны.

Осуществление кардинальных экономических реформ в России на макро — и микроуровнях, т. е. как в государственном масштабе, так и в масштабе субъектов РФ, муниципального образования, города, отдельного предприятия или учреждения должно обеспечивать реализацию социально-экономических прав граждан, порождает социально-обеспечительные обязательства субъектов публичной власти перед населением страны.

Они касаются поддержания и нормативного закрепления социально — экономического стандарта жизни индивида, определяющего положение человека в сфере труда, быта, занятости, благосостояния, социальной защищенности с целью создания условий, при которых люди могут быть свободны от страха и нужды. Эта сфера социальной защиты населения обеспечивающая стабильное функционирование институтов общества, его жизнедеятельности и воспроизводства. Социальное обеспечение в экономической теории сферы нематериального производства (социальной сферы) — определяется как форма распределения материальных благ с целью удовлетворения жизненно необходимых личных потребностей (физических, социальных, интеллектуальных) стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных, всех членов общества в целях охраны здоровья и нормального воспроизводства рабочей силы за счет специальных фондов, создаваемых в обществе на страховой основе, или за счет ассигнований государства в случаях и на условиях, установленных в законе.

В настоящее время, социальное обеспечение имеет характер страхования и защиты от социальных рисков. Складывается система управления социальными рисками, которая определяет привинтивные меры защиты населения на период экономического кризиса. Социальное обеспечение рассматривается как деятельность государства, социальных служб по оказанию публичной государственной социальной услуги экономически активному населению из обобществленных средств и безвозмездной социальной помощи за счет общественных средств гражданам, нуждающимся в социальной помощи или иждивении.

Эти характеристики закреплены в различных федеральных законах и связаны с социальным страхованием, пенсионным обеспечением, государственной социальной помощью, мерами социальной поддержки, социальным обслуживанием, выплатой пособий при заболевании, потерей трудоспособности, беременностью, родами, уходом за ребенком или инвалидом.

Предмет же правового регулирования социального обеспечения в законодательстве РФ приспосабливают к конкретной группе общественных отношений, связанных с общей системой экономических, относящихся к третьему сектору народного хозяйства — сфере услуг, являющейся составной частью народнохозяйственного комплекса (социальный комплекс). Это связано с деятельностью уполномоченных органов государственной власти в достаточно обширной социально — экономической области жизни человека, которую рассматривают как сферу нематериального производства, социальную сферу и сферу услуг. Социальное обеспечение в этих сферах отдельно не выделяется и находится в ряду отраслей нематериального производства, таких как ЖКХ, бытовое обслуживание населения, здравоохранение, физкультура и спорт, народное образование, культура и искусство, пенсионное обеспечение, общественные объединения, туризм, СМИ и информационные технологии, природоохранительная деятельность, общественное питание, пассажирский транспорт.

В РФ законодатель не применяет определение — «социальное обеспечение» в качестве предмета правового регулирования как определенного вида отношений в силу отсутствия такого термина в его полномочиях и в федеральном законодательстве.

Несмотря на то, что к социальному обеспечению приковывается пристальное внимание на международном уровне, политиков, научной общественности, законодательных органов и органов государственной власти, социальных работников предмет правового регулирования социального обеспечения как определенный вид отношений недостаточно ясно обозначен до настоящего времени. Что, несомненно, дает основание публичной власти для игнорирования социального обеспечения граждан в контексте защиты социального аспекта жизни человека. В этом выводе можно положиться на заключение Э. Г. Тучковой: — «Результатом этого игнорирования является аморфность, неопределенность и государственная необязательность присутствующих в законодательстве очень важных для человека стандартов его жизни таких как «достойные условия жизни, достаточный уровень жизни, минимальный потребительский бюджет, прожиточный минимум».

Вместе с тем, в Российской Федерации с начала 90-х годов XX века ведется активная работа по разработке и классификации категорий социального обеспечения и социальной защиты применительно к рыночной экономике. Идет поиск места права на социальное обеспечение в системе прав человека, в том числе в контексте «…философского осмысления права на существование социологических концепций человеческого общежития».

В известной степени существуют издержки перераспределения полномочии по осуществлению социального обеспечения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В этой ситуации Конституционный Суд Российской Федерации был вынужден выявлять подразумеваемую аутентичную волю законодателя путем конституционного толкования ряда положений Законов, касающихся полномочий по осуществлению отдельных видов социального обеспечения, в том числе входивших в рамки бюджетных полномочий органов государственной власти субъекта РФ. Кроме того, как утверждает Ю. В. Васильева: «Систематизация законодательства о социальном обеспечении требует решения многих задач самого различного свойства: от определения предмета правового регулирования до вопросов законодательной техники. Но, прежде всего, концептуально, важно определить вектор дальнейшего развития данной отрасли права и законодательства в современных условиях. Выяснить пойдет ли это развитие по пути усиления частно-правовых начал либо останется в русле публично-правового регулирования, изначально присущего донной области общественных отношений».

В правовом смысле необходима дифференциация социальных отношений сообразно развивающейся специализации общественных функций публично-правового института общества — государства, федерации и субъектов РФ. Конституционная характеристика России как социального государства, понимание того, что ни одна власть не удержится без государственной социальной помощи, нарастание социальных проблем и противоречий, социальной напряженности — все это заставляет пересмотреть отношение к социальному обеспечению, управлению социальными рисками на уровне субъектов РФ и научному обоснованию формирующейся национальной системы социальной защиты населения, федеральной системы социального обеспечения. Они должны быть включены в сложную систему социальных связей, принципов, подлежащих правовому воздействию, обеспечивающих целостность социальной системы, ее единства как организованной и функционирующей структуры, основанной на общих началах политического, экономического и социального устройства.

Другой важный момент, отчетливо проявляющийся на деятельности публичной власти по социальному обеспечению граждан в субъектах РФ — концептуальный смысл социальной политики, «нового курса», его научное обоснование по реализации в федеративном правовом государстве с республиканской формой правления. Научная составляющая знаний об этом смысле, в современных представлениях о социальном обеспечении населения, его процессах переживает когнитивный диссонанс, обращенный непосредственно к формулировке современных законов социального развития регионов. Дифференциация социального обеспечения между ведущими социальными дисциплинами: правом, экономикой, социологией, политологией, настолько очевидна негативной ролью в жизни общества, в нарушении целостности связей всех общественных структур, что требует пересмотра не только правовой концепции социальной защиты населения как группы социальных институтов общества, защищающих социально-экономические права граждан, но и социального обеспечения как справедливой формы распределения материальных благ, проявляющейся как публичная услуга государства. За этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.

Процесс обособления социальных дисциплин друг от друга в оценках социального обеспечения, вызванный их развитием в условия формирования рыночного хозяйства в России, привел к формированию характерных для каждой науки языка, методологических принципов, методов, сфер применения исследовательских инструментов и т. д. Однако автономность социальных наук, возможная на стадии их развития, недопустима в современных условиях, когда статус стоящих перед человечеством проблем начинает обретать глобальный характер. В этом следует положиться на выводы М. Ю. Федоровой: «Механизм межотраслевого взаимодействия в рассматриваемой сфере основан на приоритете права социального обеспечения как отрасли, которая ставит перед „содружеством“ отраслей социальную задачу, а прочие отрасли предлагают свой инструментарий, свои способы и средства правового регулирования для ее оптимального разрешения». В исследованиях ученых различных направлений имеются одинаковые точки зрения по вопросу о понятии социального обеспечения его роли и месте в системе непроизводственной сферы (социальной сферы) — это распределение материальных благ. Различны обоснования «содружеством» отраслей права критериев, в силу которых виды общественных отношений в этой сфере обладают однородными признаками, позволяющими их рассматривать в качестве единого предмета правового регулирования социального обеспечения. Это в полной мере относится и к отрасли право социального обеспечения.

В западных странах социальное обеспечение связывают с управлением социальным рисками (например, в США), как на уровне страны, так и в ее регионах, но только как дополнение к другим мерам, которые считаются важными для снижения уровня бедности — то есть как нечто временное, а вовсе не постоянное. По взглядам зарубежных специалистов в этой отрасли; - Можно определить социальную защиту как меры, принимаемые государством на рынке труда и в сфере социального обеспечения, а социальное обеспечение можно в свою очередь подразделить на социальное страхование и систему социальной защиты. Поэтому, считает, например, специалист Всемирного Банка Роберт Хольцман: — «…если условно наложить эту понятийную структуру на матрицу стратегии управления рисками, можно утверждать следующее: первый компонент нацелен на предотвращение риска — поскольку наличие хорошо оплачиваемой работы является наилучшей мерой социальной защиты; социальное обеспечение и его первый элемент, социальное страхование, выполняют функцию смягчения риска; а система социальной защиты направлена на преодоление последствий риска».

Историю самого понятия социального обеспечения можно исчислять с начала 30-х годов прошлого столетия. Впервые термин «социальное обеспечение» появился в «Акте о социальном обеспечении» (Sосia1 Security Act) в США в 1935 г. и в «Акте о социальном обеспечении» (Social Security Act) в Новой Зеландии в 1938 г. В определении социального обеспечения, ключевым моментом стал доклад У. Бевериджа в Великобритании в 1942 году.

Опираясь на изученные материалы, можно говорить о многогранности подхода к самому понятию социального обеспечения. Незавершенность теоретического формирования предмета социального обеспечения можно объяснить различными подходами к формированию моделей (концепций) социальной политики, позициями ученых различных направлений, разобщенностью научного сообщества в оценке социального обеспечения в системе социальных отношений и социального управления, в том числе и на региональном уровне.

На первом месте этих проблем стоит вопрос об объективной необходимости коренного изменения политики государства в сфере социальных прав человека, научное обоснование их социального аспекта. Достижение указанных целей, несомненно, связано с предметом социального обеспечения, оно возможно только в случае обеспечения эффективного правового регулирования выделившихся в особый вид общественных отношений в социальной сфере, связанный со сложными жизненными проблемами граждан. Это предполагает взаимодействие нескольких отраслей права, среди которых — право социального обеспечения, конституционное, административное, финансовое, трудовое, гражданское и др.

В связи с этим для определения предмета социального обеспечения, прежде всего, следует обозначить круг общественных отношений, образующих государственную систему социального обеспечения, выявить критерии, отграничивающие их от других групп … отношений.

Прежде всего, социальное обеспечение — отношения по поводу предоставления гражданам средств к существованию, которые выражают комплекс социально-экономических мер, связанных с социальными рисками.

Анализ множества определений различных авторов исследователей социальной сферы позволяет выявить наряду с другими, один из общих признаков предмета социального обеспечения. Это социальные риски, являющиеся основанием для социально-обеспечительных обязательств государства и социально — обеспечительных (распределительных) отношений.

Вместе с тем, в социальном обеспечении в качестве объекта рассматривается материальное благо, подлежащее распределению и являющегося категорией сферы экономической деятельности, продукции и услуг. Вторая сторона социально-обеспечительных отношений это исполнительно-распорядительная деятельность, которая соответственно не является предметом социального обеспечения. Так как в Российской Федерации разработана система эффективно действующих административно — правовых режимов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В их числе: режим пенсионного обеспечения, режим социального страхования, режим медицинского страхования, режим социального обслуживания, режим минимальной заработной платы и минимального прожиточного уровня, режим социальной защиты инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан, режим возмещения вреда, причиненного в результате, природных и техногенных катастроф, и многие другие. Эти режимы рассматриваются в рамках административного права и связаны с деятельностью субъектов, уполномоченных в сфере социальной защиты населения и осуществляющих социальную работу по материальному обеспечению граждан и их социальное обслуживание на федеральном и региональном уровнях.

Как мы видим объектом воздействия, являются социальные проблемы граждан — т. е. социальные риски — это основания для наступления отношений по распределению материальных благ (пенсионного обеспечения, мер социальной поддержки, социального обслуживания и.т.п.).

Такие сущностные характеристики объекта правового воздействия формируют социально-обеспечительные обязательства государства и социально-обеспечительные (распределительные) отношения, которые по вышеприведенным определениям М. О. Буяновой, Р. И. Ивановой М.Л.Захарова и Э. Г. Тучковой и др. составляют предмет социального обеспечения. С одной стороны. С другой. Юридические факты как уже отмечалось — социальные риски (старость, болезнь, инвалидность и т. п.), являются основанием для возникновения правоотношений многоаспектного характера — гражданских, административных и.т.д.

Таким образом, социальные риски изначально определяют условия возникновения социально-обеспечительных обязательства государства и распределительных отношений. Они обуславливают основания, т. е. законность — правовые нормы, специальное указание в законе для предоставления обеспечения определенным категориям граждан и деятельности субъектов публично-правовых отношений.

2. Европейская Социальная Хартия о праве на защиту от бедности

Европейская социальная хартия является одним из наиболее важных документов Совета Европы в сфере обеспечения прав человека, составляющих наряду с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 году) единый механизм защиты прав человека в Европе.

На международно-правовом уровне право на защиту от бедности и социального отторжения установлено в ст. 30 Европейской социальной хартии в редакции 1996 года, (принятой в развитие Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Указанная статья не относится к числу шести основных, по которым Россия должна принять обязательства в социальной сфере в связи с предстоящей ратификацией акта Совета Европы и после его подписания в 2000 г. Однако независимо от законодательного признания в России названного права актуальной является проблематика взаимосвязанных с ним вопросов в свете поставленной на государственном уровне задачи сократить масштабы бедности в стране за три года вдвое, до 10−12 процентов населения. В пересмотренной Европейской социальной хартии содержание нового провозглашенного права на защиту от бедности и социального остракизма непосредственно не раскрыто, является производным от возлагаемых на государство основных обязательств по его реализации. Отечественной юридической науке еще предстоит исследовать понятие права на защиту от бедности и социального остракизма и его гарантии. Решая задачу борьбы с бедностью сквозь призму данного права, необходимым представляется, в первую очередь, определить, что такое бедность и социальный остракизм, чем они обусловлены и чреваты. Бедность является одной из характеристик уровня жизни населения. Социологи определяют бедность как «отсутствие достаточных материальных и культурных ресурсов для поддержания здорового существования». Традиционно различают абсолютную (первичную) и относительную (вторичную) бедность. Абсолютная бедность — это недостаток основных необходимых условий для обеспечения биологического, физиологического выживания человека. Относительная бедность — это сравнительная недостаточность средств к существованию индивида с учетом уровня жизни других индивидов, в соответствии с нормами и ожиданиями общества. Аналитики Лейденского научного центра в Голландии отчетливо демонстрируют субъективную природу оценок уровня бедности и считают возможным опираться скорее на мнения потребителей, чем на мнения официальных лиц или экспертов. Согласно Пояснительному докладу к Хартии термин «бедность» в контексте ст. 30 относится к лицам, которые оказываются в различных ситуациях — от большой бедности, которая может сохраняться в течение нескольких поколений, до временных случаев, несущих угрозу бедности. Термин «социальный остракизм» относится к лицам, которые оказываются в положении крайней бедности в результате негативных факторов и которые испытывают страдания в результате ситуаций и событий деградации или в связи с исключением из жизни общества. Этот термин относится также к тем лицам, кто давно утратил право на социальные пособия и пенсии по закону или в силу стечения обстоятельств. Социальный остракизм затрагивает или может затрагивать также лиц, которые, не будучи бедными, не имеют доступа к определенным правам или социальным службам вследствие продолжительной болезни, распада семей, насилия, освобождения из тюрьмы или маргинального поведения в результате, например, алкоголизма или наркомании. Социологам заявляют о своей бедности примерно 70 процентов опрошенных россиян.

Несмотря на условность характеристики бедности, выработаны и применяются различные способы ее определения. Так, внутри государства к бедным могут быть отнесены те, чей доход составляет менее пятидесяти процентов среднего дохода граждан. Критерием бедности является и то, что расходы на питание превышают пятьдесят процентов доходов индивида. Экономисты считают семью абсолютно бедной, если ее доход менее чем в три раза превосходит уровень расходов на обеспечение нормального уровня потребления продовольствия, достаточного для обеспечения рационального питания. Черта относительной бедности принимается на уровне, который в два раза меньше, чем величина дохода средней семьи. Относительно бедными являются домашние хозяйства, если они могут позволить себе предметы первой необходимости, но не многие из удовольствий. Выделяют статистический, нормативный, комбинированный, субъективный, ресурсный методы установления порога бедности.

Борьба с бедностью, нищетой занимает одно из центральных мест в деятельности ООН и ряда других международных организаций. В Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, утвержденной резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г., главы государств и правительств выразили твердые намерения создать, как на национальном, так и на глобальном уровне, условия, благоприятствующие развитию бедных стран и ликвидации унижающей человеческое достоинство нищеты. Успех в достижении этих целей, как сказано в Декларации, зависит, в частности, от обеспечения благого управления в каждой стране и на международном уровне.

В соответствии с позицией Совета Европы, выразившейся в Европейской социальной хартии, одним из бедствий современности является феномен вопиющей бедности и его разрушительные для социальной сплоченности последствия. В пересмотренной социальной Хартии учитывается этот факт, и принимаются меры в виде обязательств договаривающихся сторон разрабатывать и проводить глобальную скоординированную политику борьбы с социальным отторжением.

Для обеспечения эффективной реализации права на защиту от бедности и социального остракизма Хартия (ст. 30) возлагает на государства обязательства:

а) принять меры в рамках всеобъемлющей и скоординированной программы к приобщению лиц, живущих в условиях бедности и социального остракизма, к занятости, обеспечению их жильем, медицинской помощью, культурными ценностями, организации для них обучения;

б) в случае необходимости адаптировать принимаемые меры к меняющимся условиям.

По смыслу Европейской социальной хартии реализация права на защиту от бедности и социального остракизма зависит от реализации других социальных прав граждан. Действительно, например, право на жилье (ст. 31) является продолжением мер борьбы с бедностью и социальным остракизмом. В ст. 31 предусматривается принятие различных мер, в частности, чтобы сделать жилье доступным. Или другой пример. В Пояснительном докладе к Хартии отмечается, что в ст. 30 нет четкого упоминания гарантии минимальных ресурсов. Причина заключается в том, что такая защита уже предусмотрена ст. 13 (Право на социальную и медицинскую помощь) Хартии и охватывается данной статьей, когда в ее пункте «а» упоминается «эффективный доступ к … социальной помощи». Поясняется также, что возможность пересмотра мер, упомянутая в пункте «б» данной статьи, носит общий характер, и каждое государство само решает, как организовать такой пересмотр в зависимости от национальных условий. Для того чтобы меры, перечисленные в данной статье, были эффективными, пересмотр может включать в себя консультации с социальными партнерами и различными другими организациями, в том числе представляющими лиц, оказавшихся в ситуации бедности или социального остракизма. Следовательно, борьба с бедностью должна носить комплексный характер и постоянно корректироваться.

В России решение задачи существенного уменьшения числа бедных в среднесрочной перспективе согласуется с концепцией построения социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). Декларацией тысячелетия ООН предусмотрено, что ни один человек и ни одна страна не должны лишаться возможности пользоваться благами развития. В российской юридической литературе, тем не менее, существует представление, что используемый в международном и национальном законодательстве термин «достойная жизнь» имеет этическую основу, но потребности, интересы, стандарты в социальной сфере остаются внеправовыми категориями, а социальное государство не может быть правовым.

С учетом положений пункта «а» ст. 30 Хартии целенаправленная, последовательная деятельность государства по обеспечению права на защиту от бедности и социального остракизма требует принятия соответствующих социальных программ. Указом Президента РФ от 7 июля 1994 г. «О подготовке проекта программы стабилизации уровня жизни населения Российской Федерации» Правительству России поручалась разработка федеральной программы, известной как программы борьбы с бедностью. Эта программа не была принята. В настоящих условиях необходимость подготовки таких целевых программ на федеральном и региональном уровне только усилилась. Настоятельна также все более сложная и тонкая настройка правового механизма социальной политики государства, дифференцированный подход к обеспечению доходов различных категорий населения и в различных ситуациях.

Нельзя не заметить, что установленный прожиточный минимум обеспечивает лишь физиологическое выживание человека, а другие социальные нормативы (минимальный потребительский бюджет, рациональный потребительский бюджет) в российской социально-правовой политике практически не используются. В специальной литературе совершенно верно указывают, что официальное определение бедности в России базируется на концепции абсолютной бедности.

Вопрос о повышении прожиточного минимума скорее считают экономическим, чем правовым, тем самым, как правило, объясняя нерациональность, негативные инфляционные последствия увеличения основного используемого норматива потребительского бюджета. Не принимаются в расчет весомые доводы сторонников повышения прожиточного минимума при условии системного использования экономических инструментов регулирования доходов населения, включая изменение сложившейся в последние годы системы налогообложения доходов граждан, которая все более углубляет нетерпимую пропасть в уровне жизни богатых и бедных россиян.

В правовом измерении бедными считаются те лица (независимо от трудоспособности), кто имеет доходы ниже прожиточного минимума. В этой связи Г. Б. Челнокова предлагает рассматривать бедность как самостоятельный социальный риск, обусловливающий необходимость предоставления гражданам социальной защиты в соответствии с нормами социального законодательства.

Однако круг бедных людей очень неоднороден, и принимаемые государством меры должны быть адекватными. Государство призвано дифференцировать меры социальной защиты бедного населения с учетом принятого в науке деления бедности в зависимости от сферы ее действия на социальную и экономическую. Социальная бедность распространяется на социально уязвимые категории населения (престарелых, инвалидов, многодетных и т. п.) и преодолевается, главным образом, средствами социального обеспечения. Гражданам, имеющим детей, и семьям адресная социальная помощь, как правило, предоставляется, если ниже прожиточного минимума их среднедушевой доход. Экономическая бедность охватывает трудоспособных граждан, которые не могут обеспечить социально приемлемый уровень благосостояния вследствие безработицы, низкой заработной платы, задержек с ее выдачами, и может быть сокращена мерами преимущественно экономического характера по содействию занятости, реформированию системы оплаты труда, налоговой системы. Подобные меры в основном упреждают процесс абсолютного и относительного обеднения населения, социального остракизма, нередко вызываемого застойной безработицей.

Ведущая роль в обеспечении права на защиту от бедности и социального остракизма принадлежит законодательству о социальном обеспечении и трудовому законодательству. В отношениях по социальному обеспечению наиболее бесспорным выглядит и использование категории социального риска бедности. Социальное обеспечение изначально служило предоставлению средств к существованию нетрудоспособным членам общества, а в настоящее время, став одной из систем социальной защиты населения, все более выполняет функцию охраны уровня жизни населения, причем, что касается адресной социальной помощи, в ряде случаев безотносительно к трудоспособности ее получателей.

С другой стороны, совершенно верно, что проблемы обеспечения доходов (средств к существованию) шире понятия проблем социального обеспечения нетрудоспособных. Во всем мире для трудоспособного населения основным источником доходов, средством упреждения бедности, являются законные виды занятости, трудовая деятельность. МОТ считает, что главной целью стратегии борьбы с бедностью трудоспособного населения должно стать стимулирование оплачиваемой и продуктивной работы, когда защищены права, а социальная защита распространяется на всех трудящихся.

Анализ российской действительности заставляет многих специалистов усомниться в реальности заметного уменьшения числа бедных в стране за короткий срок. Так, лишь средняя пенсия в России достигла пресловутого прожиточного минимума, а треть пенсионеров получает более низкую пенсию. В соотношении с прожиточным минимумом недостаточной является помощь государства другим социальным бедным — одиноким матерям, многодетным семьям, семьям с детьми-инвалидами. При существующем росте числа безработных крайне низки размеры пособий по безработице. Глубина бедности такова, что, по мнению некоторых ученых, для ее «…искоренения потребуется, как минимум, 60 лет, т. е. жизни трех поколений».

Вследствие значительных деформаций на рынке труда масштабной в России является экономическая бедность. В трудовой сфере право на защиту от бедности и социального остракизма ассоциируется, прежде всего, с правом на справедливое вознаграждение (ст. 4 Хартии). Вопреки мнению С. А. Горшковой, это право не получило необходимого воплощения в российском законодательстве. Нельзя считать серьезным прогрессом, что в соответствии со ст. 133 ТК РФ минимальная заработная плата не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного человека, тем более что нынешний минимум зарплаты в 600 руб. не достигает, и, судя по всему, не скоро достигнет означенного норматива. Большинство российских регионов являются дотационными и не вправе устанавливать более высокий, чем на федеральном уровне, размер минимальной оплаты труда. Между тем Европейский комитет по социальным правам на основе Хартии предусмотрел, что справедливое вознаграждение не должно быть чрезмерно ниже средней заработной платы в стране, менее ее 60 процентов. В любом случае зарплата должна быть выше, чем порог бедности. Иначе заработная плата также не выполняет воспроизводственную и стимулирующую функции. В США, например, минимальная заработная плата должна обеспечивать уровень жизни для трех членов семьи работника выше порога бедности. Ныне минимум часовой зарплаты в США составляет 11,5 доллара, а в Дании — 15,5 доллара. В России же треть работающих, что характерно и для Иркутской области, получают зарплату ниже прожиточного минимума. Причем, согласно социологическим опросам, 60 процентов работников не имеют иных источников дохода. Очевидно, что во избежание экономической бедности минимальную заработную плату следует устанавливать на уровне минимального потребительского бюджета, или социального минимума.