Организационная структура государственной власти

Глава 1. Методологические основы исследования организации, подразделения, органа исполнительной власти

1.1 Понятие и содержание организации как функции управления

1.2 Организационно-структурное построение государственного органа

1.3 Понятие и организационно-правовой статус органа исполнительной власти

Глава 2. Специфика организации деятельности Комитета по физической культуре и спорту

2.1 Организационно-правовой статус Комитета по физической культуре и спорту

2.2 Особенности организации деятельности Комитета по физической культуре и спорту

2.3 Особенности организации деятельности структурного подразделения Комитета по физической культуре и спорту Отдела общих вопросов и контроля исполнения

Заключение

Список используемой литературы

организация исполнительная власть управление Данная тема весьма актуальна. Эффективное построение организационной структуры конкретного структурного подразделения, способствует повышению результативности функционирования как всего исполнительного органа государственной власти в целом, их системной совокупности, так и всего государства в целом.

Кроме того, с организационной точки зрения, построение качественных взаимосвязей между группами лиц в рамках государственного органа управления, в материальных, экономических, правовых и других условиях, способствует результативному достижению общей цели. Данное обстоятельство оказывает конечное влияние на качественное предоставление государственных услуг населению, т. е. влияет на его благосостояние и уровень жизни.

От того, насколько продуктивно работают органы государственного управления, какова их результативность, зависит эффективность всей экономики и индустриальная мощь государства, а также — повышение уровня жизни населения.

Вопросы организации грамотной организации органа государственного управления издревле интересовали мыслителей. Однако современное понимание организационных основ пришло в XX веке. На настоящий момент существует достаточное количество трудов, отражающих структурно-организационный аспект развития государственного органа власти как на национальном, так и — региональном уровнях государственного управления. По преимуществу целью исследования является изучение организационных основ на региональном уровне.

Сущность проблемы заключается в изучении системы организации органа государственного управления во всем многообразии форм его проявления и содержания. Объектом исследования выступает феномен организации органа государственного управления, предметом же — организация деятельности его структурного подразделения: органа государственной исполнительной власти, в частности Санкт-Петербурга.

Целью исследования является попытка проведения комплексного анализа проблем организации органа исполнительной государственной власти Санкт-Петербурга. Для этого необходимо решить следующие задачи:

1. описать сущность организации как функции управления;

2. отразить процесс организационно-структурного формирования государственного органа;

3. изучить организационно-правовой статус органа исполнительной власти;

4. исследовать специфику организации деятельности Комитета по физической культуре и спорту, в частности — Отдела общих вопросов и контроля исполнения.

Структура работы построена следующим образом:

1.

введение

в котором обоснована актуальность, современность изучаемой проблематики;

2. главы, освещающие специфику исследования;

3. параграфы, наиболее детально определяющие положения глав;

4.

заключение

в котором резюмированы основные итоги анализа вопросов системы государственного заказа, управления ею в целом и в Санкт-Петербурге в частности;

5. список использованной литературы.

В исследовании были применены такие методы научного познания как:

1. анализ и синтез;

2. индукция и дедукция;

3. диалектический и исторический методы.

Глава 1. Методологические основы исследования организации, подразделения, органа исполнительной власти

1.1 Понятие и содержание организации как функции управления

Прежде чем рассматривать методологические основы исследования организации, подразделения, органа исполнительной власти необходимо определить основные понятия данной области исследования. Построить классификацию.

Некая группа должна соответствовать нескольким обязательным требованиям, чтобы считаться организацией. К ним относятся:

1. наличие, по крайне мере, двух людей, которые считают себя частью этой группы:

2. наличие, по крайне мере, одной цели (т.е. желаемого конечного состояния или результата), которую принимают как общую все данной группы:

3. наличие членов группы, которые намеренно работают вместе, чтобы достичь значимой для всех цели.

Соединив в одну эти существенные характеристики, можно получить определение организации:

Организация это группа людей, деятельность которых сознательно координируется для достижение общей цели или целей.

Организации осуществляют четкое горизонтальное разделение труда за счет образование подразделений, выполняющие конкретные специфические задания и добивающихся конкретных специфических целей.

Как и целая организация, частью которой они являются, подразделения представляют собой группы людей, деятельность которых сознательно направляется и координируется для общей цели. Мескон, Основы менеджемента, М.:2005ст 29−37]

Подчеркнем, что организация — понятие многогранное. В теории управления под организацией понимается группа лиц, взаимодействующих друг с другом с помощью материальных, экономических, правовых и других условий ради решения стоящих перед ними проблем и достижения общей цели. Но к организации, в данном понимании, предъявляются следующие требования. Во-первых, это наличие, по крайней мере, двух людей, которые считают себя частью этой группы. Во-вторых, необходимо наличие, по крайней мере, одной цели (т.е. желаемого конечного состояния или результата), которую принимают как общую все члены этой группы. И, в-третьих, чтобы достичь значимой для всех цели, необходима определенная взаимосвязь членов группы.

По мнению одного из крупнейших специалистов в области менеджмента середины XX века Честера Бернарда людей побуждают объединяться в организации и взаимодействовать в их рамках физические и биологические ограничения, свойственные каждому человеку в отдельности. В организации люди дополняют друг друга, складывают свои способности, что делает их более сильными в борьбе за выживание. Без объединения в организации, самой примитивной из которых было, видимо, первобытное стадо, человеческий род не смог бы выжить и создать цивилизацию.

Однако, возникнув, организации начинают жить самостоятельной жизнью, в значительной мере, а иногда и полностью не зависящей от создавших её людей, вступая с ними в определенные отношения. В их рамках люди используют организацию для достижения тех целей, ради которых она была создана. В частности, они надеются, что организация сможет дать им возможность заниматься интересной, важной, престижной деятельностью, обеспечит нужной информацией, предоставит необходимые права, самостоятельность, власть, гарантии безопасности и социальной защищенности.

Организация использует возможности объединяемых ею людей для собственного укрепления и развития. Поэтому она ожидает от своих членов наличия определенного опыта, знаний, квалификации, активного участия в делах, исполнительности, ответственности, дисциплины, подчинения установившимся правилам и нормам поведения, разделения своих целей и ценностей.

В идеале, взаимоотношения между человеком и организацией должны быть сбалансированы, но баланс может нарушаться в результате злоупотреблений с той и с другой стороны, когда-либо организация низводит людей до положения винтиков, либо люди используют организацию в своих корыстных целях, нанося ущерб её потенциалу и репутации. В том и другом случае результат оказывается одинаковым—организация ослабевает и перестает нормально выполнять свои функции.

Единство людей и условий их деятельности, находящихся в определенных соотношениях и взаимосвязях, образует организационную структуру. Действия, направленные на создание такой структуры, необходимых предпосылок её функционирования и обновления, получили название организационного процесса.

Главным признаком организации считается наличие цели, к достижению которой стремятся её члены. Общая цель организации образует фундамент для разработки стратегии развития и установления ключевых целей по таким важнейшим функциональным подсистемам организации, как маркетинг, производство, НИР (научно-исследовательские разработки), персонал, финансы, менеджмент. Каждая из этих подсистем реализует свои цели, логически вытекающие из миссии, как общей цели организации.

Другим признаком организации является её обособленность, выражающаяся в замкнутости внутренних процессов, которая обеспечивает наличие границ, отделяющих организацию от внешнего окружения. Эти границы могут быть «прозрачными» или «непрозрачными», материальными в виде стен и заборов или «идеальными», основывающимися на различного рода предписаниях и запретах в отношении тех или иных действий.

Третьим признаком организации можно считать осуществление её деятельности на основе принципа саморегулирования, который предполагает возможность в определенных рамках самостоятельно решать те или иные вопросы организационной жизни и по-своему с учетом конкретных обстоятельств реализовывать внешние команды.

Такое саморегулирование осуществляется с помощью внутриорганизационного центра, координирующего деятельность членов организации и обеспечивающего их единство. Наличие этого центра является четвертым признаком организации. Также следует отметить, что в крупной организации центров может быть несколько, но один из них всегда будет выполнять функции главного, а остальные—периферийных. Полицентризм делает организацию более гибкой, а, следовательно, и устойчивой.

В качестве еще одного признака организации следует назвать организационную культуру, представляющую собой совокупность установившихся традиций, символов, ценностей, верований, которые во многом определяют характер взаимоотношений и направленность поведения людей. Организационная культура включает как субъективные, так и объективные элементы. К первым относятся, например, различного рода ритуалы, мифы, связанные с историей организации и жизнью её замечательных членов, принятые нормы общения. Вторые в основном характеризуют материальную сторону жизни и деятельности организации. Это её символика, цвета, удобство и оформление интерьеров, внешний вид зданий и т. п.

Сплав субъективных и объективных элементов формирует основу культуры управления, в которую можно включить стиль руководства, способы решения проблем, характер поведения менеджеров.

Организационная культура является одним из важнейших элементов, создающих внутреннюю среду организации — совокупность форм и процессов, придающих последнее конкретное, присущее только ей лица к другим её элементам можно отнести разделение труда, используемые технологии, организационную структуру, систему коммуникаций и обмена информацией, поведение сотрудников и пр.

Жизнь любой организации сводится к двум группам процессов, направленных на ее поддержание: процессам функционирования и процессам развития.

Под функционированием можно понимать деятельность организации, непосредственно связанную с сохранением ее как целого на основе постоянного поддержания сложившихся отношений и связей, обмена ресурсами, энергией и информацией как внутри себя, так и с внешней средой.

В процессе же развития для этого создаются необходимые условия путем преобразования организации и ее отдельных элементов в соответствии с изменившимися требованиями внутренней и внешней среды. В результате таких постоянных преобразований и перехода к новому качественному состоянию организация восстанавливает нарушенное в результате накопившихся изменений внутреннее и внешнее равновесие, без которого ее нормальное функционирование невозможно.

В процессе развития организации отмирают прежние элементы и связи и возникают новые, в большей мере соответствующие изменившимся условиями. В зависимости от характера последних развитие может быть не только прогрессивным, но нейтральным или даже регрессивным. Организационное развитие представляет собой снстематическое планомерное совершенствование отдельных сторон деятельности организации, которое находит выражение в регламентации функций отдельных подразделений и работников рационализации внутренних структур; упорядочении во времени и пространстве трудовых, производственных, социальных, управленческих процессов и их взаимодействия. [Скорченко общая теория организации]

Развивающаяся организация привлекает больше способных людей, чем организация, находящаяся в застое. Здесь уменьшаются внутренние конфликты, так как возникает возможность повысить статус одних людей, не понижая статуса других. Выделяют четыре основные формы организационного разбития: структуризацию, композицию, регламентацию, ориентацию. Поскольку все они тесно взаимосвязаны, то чаще всего осуществляются параллельно, с учетом главных характеристик будущего состояния организации.

В процессе структуризации, исходя из организационных целей, определяются такие параметры как состав подразделений, их внутренняя структура, задачи, стоящие перед ними и входящими в них рабочими местами и должностями.

Композиция заключается в разработке общей структурной схемы организации, учитывающей технологические, информационные и иные взаимосвязи между подразделениями и рабочими местами. В ее рамках формулируются общие требования к механизму функционирования и характеру взаимодействия отдельных элементов организации (кто кому подчиняется; кто кого контролирует; кто с кем согласовывает свою деятельность и пр.), принципам подбора и продвижения кадров, оплаты труда, материального и морального стимулирования.

Под регламентацией понимается разработка правил и процедур, которыми должны руководствоваться члены организации в своей повседневной деятельности (например, должностных инструкций), определение основных функций работников, круга их должностных обязанностей, нормативов выполнения тех или иных операций. Важным объектом регламентации является информация, ее содержание, периодичность поступления или предоставления.

Основными регламентирующими документами в организациях являются: устав, положения о самой организации, ее подразделениях, высших должностных лицах, штатное расписание, графики работы подразделений, руководства, приема посетителей, должностные инструкции и инструкции, регламентирующие отдельные стороны и виды деятельности.

Наконец, ориентация как форма организационного развития, заключается в создании условий для упорядочения положения и движения субъектов и материальных объектов в рамках организации. В основе организационного развития лежат организационное проектирование и организационная рационализация. Рассмотрим их более подробно.

В процессе проектирования происходит формирование, что называется «с нуля» организационных структур, схем управления, процедур и пр. с учетом намечающихся технологических, информационных, административных, личных взаимосвязей тех, кто будет сотрудничать в рамках организации.

Под рационализацией понимается постоянное совершенствование упомянутых элементов в рамках действующих организаций, которое происходит в процессе их реорганизации. Последняя в зависимости от масштабов необходимых преобразований бывает элементной, частичной и общей. Элементная может ограничиваться изменением порядка приема посетителей: частичная—преобразованием отдельных подразделений; общая затрагивает все объекты и стороны деятельности организации, предполагает коренное обновление ее структуры, системы управления, функций подразделений отдельных должностных лиц.

Успех или неуспех реорганизации зависит от ряда объективных и субъективных факторов. К объективным прежде всего относится наличие необходимых материальных, кадровых, финансовых, информационных и прочих ресурсов; возможность быстрого маневра ими, придающие организации гибкость, способность легко преодолеть инерцию и приспособиться к изменению внутренних и внешних условий.

Главным субъективным фактором является уровень подготовки и способностей руководства, позволяющий безошибочно определить главный объект реорганизации, необходимые направления и

темпы преобразований, обеспечить их преемственность, создать действенную систему стимулов для всех участников работы.

Организационное проектирование и организационная рационализация во многом схожи, прежде всего поскольку имеют общий объект—организацию, находящуюся, однако, на разных: стадиях своего жизненного цикла. В процессе проектирования она только создается, а в процессе рационализации — совершенствуется.

В рамках проектирования организация рассматривается в идеальном состоянии, только в общих чертах. ориентированном на реальные условия, поэтому люди здесь присутствуют лишь абстрактно, как некие среднестатистические субъекты, которым предстоит заполнить пока еще свободные места. Рационализации подлежат реальные структуры, в которых работают живые индивиды, обладающие определенными интересами, связями и пр., и это обстоятельство приходится учитывать, придавая ей гораздо большую избирательность, индивидуализированность.

Поскольку проектирование начинается «с нуля» и охватывает все направления деятельности организации, оно является весьма трудоемкой работой, выполняемой специализированными фирмами, имеющими возможность привлечь к ней высококвалифицированных профессионалов. В результате создается документ, называемый организационным проектом.

Рационализация — процесс постоянный, в каждый данный момент касающийся лишь отдельных сторон деятельности организации. Поэтому она значительно менее трудоемка и зачастую может осуществляться собственными силами, находя свое воплощение в планах организационно-технических мероприятий.

Структура любой организации — это упорядоченная совокупность ее отдельных элементов, каковых при различных подходах можно выделить множество, а соответственно говорить о таком же количестве структур. К их основным видам относятся, например: технологическая, кадровая, информационная, управленческая и т. п. Основной же структурой, на которой как бы «крепятся» все остальные, является общая организационная структура, образованная составляющими данную организацию подразделениями.

1.2 Организационно-структурное построение государственного органа

Государственный орган (англ, state body; от греч. organon — орудие, инструмент) — учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в свое деятельности)

Признаки:

1. Хотя орган государства и обладает определенной самостоятельностью, автономией, он служит частью единого механизма государства, занимает в государственной машине свое место и прочно связан с другими ее частями.

2. Орган государства состоит из государственных служащих, которые находятся в особых правоотношениях между собой и органом. Они абстрагированы от семейных, гражданских и других отношений, не имеющих связи с государственной службой, являются официальными.

Положение, права и обязанности государственных служащих определяются законом и обеспечивают их правовой статус. Объем и порядок использования ими властных правомочий устанавливаются тоже законом и конкретизируются в должностных инструкциях, штатных расписаниях и др.

К числу государственных служащих относятся и должностные лица, которые обладают властными полномочиями, издают правовые акты, самостоятельно проводят их в жизнь.

Служащие государства непосредственно материальных благ не производят, поэтому содержание их возлагается на общество. Они получают заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности.

3. Органы государства имеют внутреннее строение (структуру. Они состоят из подразделений, скрепленных единством целей, ради достижения которых образованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать.

4. Важнейшим признаком органа государства является наличие у него компетенции — властных правомочий (совокупности прав и обязанностей) определенного содержания и объема. Компетенция обусловлена предметом ведения, т. е. конкретными задачами и функциями, которые решает и выполняет государственный орган. Компетенция обычно юридически закреплена (в конституции или текущем законодательстве). Реализация органом государства своей компетенции — это не только его право, но и обязанность.

5. Согласно своей компетенции орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются: а) в возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты. Эти акты могут быть нормативными или индивидуально-определенными (акты применения норм права); б) в обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе методов принуждения.

6. Для осуществления своей компетенции орган государства наделяется необходимой материальной базой, имеет финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета).

7. Наконец, орган государства активно участвует в реализации функций государства, используя для этого соответствующие формы и методы Государственным органом может быть одно должностное лицо (институт президента) или известным образом организованная группа должностных лиц, уполномоченных государством на реализацию властно-управленческих функций.

Сущность государственного органа, его характер можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов: политического (государственно-властный характер); социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума); юридического (принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность); административно-управленческого (выполняет функций стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами).

Что означает установленный порядок образования государственного органа?

Это означает, что любой госорган имеет правовую, законодательную основу, получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на не субъектов Федерации, после принятия об этом органе Положений утвержденного Указом Президента РФ, главой администрации и т. д.

В Положении — нормативном, основополагающем учредительном акте — устанавливаются задачи, обозначаются специальная компетенция, функции и полномочия, т. е. в целом то, что должен и может осуществлять госорган, оправдывая свое предназначение.

Госорган наделен государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Внешние регулируют его связи с другими органами по горизонтали и вертикали власти, с обществом, зарубежными структурами и т. д. Внутренние полномочия регулируют деятельность внутри своей организации (прием на работу, руководство конкретными подразделениями, кадровым, материально-техническим, финансовым обеспечением и др.). Госорган принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность. Его правовой статус состоит из трех блоков: целевого, организационно-структурного и компетенции как совокупности властных полномочий подведомственности.

Понятие «орган» является частью более широкого понятия «организация». Организация — это совокупность людей, их коллектив; организация предполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенных целей и решение конкретных задач. Всякая организация совершает свой действия через образуемые ею органы. Поэтому орган — это часть организации, реализующая ее функции по ее поручению.

Государственно-управляющее воздействие на общество реализуется только через совокупность государственных органов, а само государство выступает как консолидирующий субъект управления, как система организационно-правовых форм составляющих ее субъектов управления.

Государственные органы — это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти — государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления:

— выражает интересы определенной социальной общности — народа, класса, социальной группы и т. д. Иерархия интересов, отражающая целостность общества, реально претворяется в жизнь сложной системой субъектов госуправления, преодолевающих возможные противоречия (и существующие) во имя достижения общезначимых социальных целей;

— является системно организованным, в этом качестве ему свойственны черты любой социальной системы, прежде всего корреляция в структуре, функциях, деятельности — как неизбежный ответ на изменения объекта управления;

— имеет присущие ему определенные, отражающие общесистемное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет в том или ином наборе такие управленческие функции, как прогнозирование, планирование, организацию, регулирование, контроль;

— обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный (структурный) компонент;

— занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений.

Будучи во многом схожими между собой, субъекты управления довольно существенно различаются по формам построения, степени юридического основания, по сочетанию принципов коллегиальности и единоначалия, профессиональных и общественных начал, выборности и назначения на должности, по методам и формам деятельности пределам ее регламентации. Перечисленные различия обусловливаю специфику государственных организаций. Познание специфики, особенностей субъектов управления позволяет разграничить и сочетать их функции, полномочия, избежать дублирования воздействия множества субъектов по отношению к одному и тому же объекту.

Заключая вопрос о видах организационно-правовых форм исполнительной власти, отметим, что правовой статус госоргана предполагает ответы на следующие вопросы:

1) органом какого именно государства, государственного образования выступает данная структура;

2) к какому виду организационно-правовых форм по основному содержанию своей деятельности относится данный орган;

3) кто этот орган учреждает, образует, формирует его руководящий и весь личный состав;

4) кому орган подчинен, подотчетен, поднадзорен, подконтролен и перед кем ответственен;

5) кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовать его акты;

6) какова компетенция данного органа;

7) кто ему подотчетен;

8) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные их наименования;

9) какими государственными символами орган вправе пользоваться;

10) каковы источники финансирования органа;

11) обладает ли он правами юридического, лица?[Глазунова]

Если мы говорим о структуре системы государственного управления, то употребляем термин — институционально-структурное построение как совокупность и связи институций — органов госуправления.

Если мы говорим о структуре отдельного госоргана, то употребляем

Термин — организационно-структурное построение как совокупность подразделений и связи между ними внутри органа управления. Каждая структурная единица — отпечаток целого и в то же время относительно самоуправляемая, автономная, организационно-оформленная инстанция со своей компетенцией, предопределенной правовым актом.

Исходным структурообразующим фактором является функция, ее содержание.

Функциональный подход определяющий для структурного оформления управляющей системы в целом и для отдельной публичной службы.

Каждый государственный орган имеет название, в котором четко видна основная, общественно необходимая функция, т. е. тот процесс управляющего воздействия, который этот орган призван осуществлять в бесспорном, безусловном, непрерывном порядке. И каждое подразделение госоргана — это процессуальная инстанция административного производства по исполнению юридически организованных и значимых действий, совершаемых в соответствии с установленными для него функциями и полномочиями в части реализации компетенции по подготовке или принятию правовых актов госоргана.

Главная направленность организационных реформ исполнительной власти приведение организационной структуры аппарата в полное соответствие с объективно необходимыми функциями. Суть этих реформ — меры по сокращению звенности («этажей») управления, укрупнение низовых и центральных органов управления, ограничение числа занятых в управлении. Успех реформ зависит от многих факторов, внешних и внутренних: материальных ресурсов, техники управления, технологий, уровня подготовки персонала, организации труда, стиля управления, степени вовлечения граждан в управление — все это ресурсы совершенствования системы управления, ее упорядочения, организации.

Организация (фр. organisation) как понятие употребляется в двух смыслах. В одном случае оно фиксирует статичную закономерность системы — упорядоченное устройство, объединение чего-либо в одно целое; коллектив людей, объединенных общей программой (целью, задачей), государственное объединение, общественное, партийное и т. п. учреждение.

В другом случае понятие «организация» фиксирует динамичную закономерность системы как характеристику процесса функционирования учреждения (объединения) — внутреннюю упорядоченность действий, согласованное взаимодействие всех участников процесса для достижения общих целей.

В том и другом случае ключевым словом, синонимом «организации» является «упорядоченность» — структуры (внутреннего устройства) или процесса, действия.

Среди многообразия существующих определений понятия «структура органа управления» выделяются две основные группы. Одну из них составляют определения, трактующие структуру как совокупность внутренних структурных подразделений управления, которые наделены соответствующей компетенцией.

Другую группу составляют определения, которые включают в структуру не только состав структурных подразделений, но и совокупность взаимосвязей, взаимоотношений этих подразделений. Это, на наш взгляд, более обоснованный подход. Он позволяет при анализе структуры органа управления учитывать:

1. состав его структурных подразделений, их место и функции в системе управления;

2. систему структурных связей, функциональных, коммуникативных, информационных;

3. порядок распределения между подразделениями компетенции, полномочий, ответственности.

Организационная структура (или структура органа власти) является формой разделения и кооперации управленческой деятельности, устойчивой схемой распределения ее целей, задач и функций.

В составе структурных подразделений можно выделить: руководство, функциональные подразделения и обслуживающие подразделения.

Руководство осуществляет ориентирующие функции, т. е.:

1. устанавливает направление для функциональных и обеспечивающих подразделений;

2. обеспечивает общее комплексное (по всем вопросам без исключения) управление всеми структурными подразделениями, а значит, и объекта в целом. Оно может быть, как известно, единоличным и коллегиальным;

3. устанавливает соотношение полномочий различных должностей, при этом руководство производит деление функциональных подразделений на более мелкие организационные подразделения, чтобы эффективнее организовать работу;

4. определяет должностные обязанности как совокупность определенных задач и функций и поручает их выполнение конкретным лицам.

Первичным элементом в структуре организации является должность.

Структура организации госоргана управления — это упорядоченная совокупность составляющих его подразделений, выполняющих конкретные функции и полномочия в рамках юридически установленной для них компетенции. Другими словами, структуры органов исполнительной власти порождаются их целями и общими функциями, с тем чтобы эти общие функции конкретизировались и персонифицировались в функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей.

В предметно-замкнутых структурах административного органа необходимо так организовать работу, чтобы соответствующее подразделение имело право решить вопрос до конца или, самое меньшее, взять на себя контакты с другими подразделениями, участвующими в решений дела.

Согласно классической теории организации структура госоргана должна разрабатываться сверху вниз, от центра принятия решений. «В начале руководители органа должны осуществить его разделение на сферы деятельности, затем перед ними стоит задача проанализировать совокупность необходимых функций, а потом составить конкретный план формирования организационной структуры. Последовательность разработки структуры такова:

1. орган делится на широкие блоки подразделений по горизонтали в соответствии с важнейшими направлениями деятельности по реализации его стратегии;

2. устанавливается соотношение полномочий различных должностей. При этом руководство производит дальнейшее деление на более мелкие организационные звенья, чтобы эффективнее использовать специализацию и избежать перегрузки руководства;

3. определяются должностные обязанности как совокупность определенных задач и функций и поручается их выполнение конкретным лицам.

Организационная структура не является застывшей формой. К процессу изменения организационных структур и их кадрового состава следует относиться как к реорганизации, которая происходит эволюционно, на основе обеспечения преемственности и внедрения новых технологий управления. Важно найти оптимальную органическую (адаптивную) структуру.

Теперь целесообразно затронуть проблему упрощения структур с целью сделать их более горизонтальными. Обычно это делается путем изменения названий подразделений, что является терминологической маскировкой.

Кроме понятия «организационная структура» в теории и практике госуправления используется еще одна очень важная управленческая категория — организационная структура управления. Именно она позволяет осмыслить и охарактеризовать систему в отношении органичности, целостности (вспомним о трех классах систем: суммативной целостности, т. е. неорганизованной совокупности, организованной целостности и органичной целостности)" .

Любая организация представляет собой одновременно управляемую и самоуправляющуюся систему. Поэтому в структуре управляющих воздействий на нее условно можно выделить два их вида: внешние, т. е. оказываемые субъектами управления, не входящими в структуру данной организации, и внутренние, т. е. осуществляемые субъектами управления, входящими в ее структуру. Если рассматривать только внутренний аспект организационной структуры управления, представленный аппаратом управления, то можно сказать, что организационная структура управления является составной частью организационной структуры системы.

Государственный орган представляет собой сложную систему — это определенным образом организованный коллектив, соединение людских, финансовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов, образующих своеобразные элементы данной системы.

Эффективность функционирования каждого органа (организации) зависит от согласованности действий его подсистем, т. е. служб и подразделений, соблюдения ими общих принципов и требований всей системы.

Связующим и координирующим звеном системы выступает ее организационная структура управления. Именно с ее помощью достигается объединение всех компонентов, обеспечивается целостность системы, управляемость в организации.

Первичным элементом организационной структуры управления является звено управления — совокупность одного уровня (по горизонтали) должностей. Чем больше ступеней управления в структуре системы, тем больше возможностей у вышестоящего руководителя сосредоточить внимание решении главных вопросов. Однако появление большого числа промежуточных ступеней управления затрудняет прохождение информации сверху вниз и обратно, может приводить к искажению содержания, снижению оперативности в управлении, увеличению управленческого персонала, удорожанию его содержания. Очень важно установить оптимальное число ступеней управления — с учетом своеобразия деятельности конкретного органа или службы.

Организационная структура управления — это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления.

Исследователями предложена типология организационных структур управления, в основе которой — субординационные связи элементов. В зависимости от содержания этих связей различают линейный тип субординации, когда субъект управления располагает правом властного распорядительства, и функциональный, т. е. субъект управления наделен лишь правами методического руководства (консультирования, информирования, выдачи рекомендации и т. п.).

Охарактеризуем отдельные типы организационных структур управления. Итак, типы организационных структур управления бывают таковыми:

1. Линейная организационная структура управления

2. Функциональная организационная структура управления

3. Линейно-штабная организационная структура управления Функциональный

4. Линейно-функциональная организационная структура управления

5. Матричная (программно-целевая) организационная структура управления

Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: «вышестоящий руководитель» — «руководители» — «исполнители». Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации иерархическую подчиненность, единство распорядительства с указанием, что, кому и как делать. Иерархия при всех вариантах модификации отношений в организационной структуре управления не может исчезнуть вовсе, так как существование различных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализации ответственности.

Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые, повторяющиеся задачи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления, которые заключаются они в следующем:

1. при его использовании на основного субъекта управления ложиться большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективно управление;

2. строгая формализация, субординация в отношениях приводит к блокированию в разной степени обратных связей, что снижает эффективность управления;

3. линейная структура допускает такое явление, как «кривая познания» — один отдел или одно подразделение проходит весь путь поиска и ошибок, чтобы довести проект до определенной стадии зрелости (качества), а следующий должен заново изучать этот процесс;

4. линейная структура демонстрирует классический синдром «чужого изобретения», когда нововведение, внедряемое в подразделение извне, зачастую проваливается из-за отсутствия внутренней поддержки или энтузиазма в отношении новшества;

5. разделение организации на отделы и департаменты воздвигает барьеры между людьми. Разные отделы, разные профессии, разные функции обусловливают ту узость и ограниченность интересов, которую порой проявляют представители различных влиятельных группировок при обсуждении задач организации, в попытках достичь согласия по поводу способов их решения.

Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип.

Функциональный тип организационной структуры управления основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей.

При функциональном построении оргструктур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке работы, располагает, несомненно, большими возможностями для эффективного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тонкостях деятельности своих подчиненных, чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур.

Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство наилучших работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов Iисполнения. Собирая под одной крышей весь талант и мастерство, которыми организация обладает в каждой функциональной сфере, она (организация) облегчает себе накопление опыта («перекрестное оплодотворение», как сказали бы биологи).

Работа «под одним начальником» позволяет сотрудникам, выполняющим одну и ту же функцию, приобрести долгосрочную перспективу и создать свою субкультуру, что способствует стабильности трудовых результатов.

Наконец, функциональная организация позволяет исключить потери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделении есть свой бухгалтер или кадровик.

Функциональные структуры особенно подходят для бригадной групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для переключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать на изменяющиеся потребности.

Однако функциональный тип организационной структуры управления не свободен и от недостатков:

1. узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органов управления, порождает сложную проблему межфункциональной координации;

2. к существенным недостаткам следует отнести потерю централизованных начал в руководстве. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь, большие затраты времени связаны с согласованием действий в руководстве;

3. те же причины, которые помогают функциональным подразделениям приобрести единую, разделяемую всеми точку зрения, могут как бы ослеплять сотрудников и мешать им видеть потребности других подразделений. Чрезмерно поглощенные своими собственными профессиональными интересами, они могут стать невосприимчивыми к меняющимся условиям за пределами организации, и тогда их ответная реакция замедляется, может стать неадекватной, генерируется сопротивление переменам и новшествам.

Линейно-функциональный тип организационной структуры управления является производным от линейного и функционального типов. Он концентрирует в себе положительные стороны каждого из последних и в определенной мере свободен от недостатков, присущих каждому из них.

Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако и этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярских работников, что неизбежно порождает обилие канцелярской работы.

При использовании линейно-функционального типа важно сохранить единство руководства. В этих целях руководители «по функциям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, право принятия решений остается у линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются и* помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний.

Линейно-штабной (линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информации статистического, аналитического, планирующего, координирующего, и иного свойства и выработкой на его основе рекомендаций и предложений. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям даются право давать указания объектам управления по отдельным функциям органам управления.

Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, что час то влечет их отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация «снизу», на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций, Именно с тем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность).

Программно-целевой тип организационной структуры управления обеспечивает наибольшую гибкость в управлении.

Программно-целевая структура управления — это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель Программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей.

По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные.

В первом случае в подчинение руководителю Программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений для которых участие в Программе становится на время основным занятием. По окончании работы в Программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель Программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программ ноцелевых структур. Недостатком такого управления можно отметить ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур.

Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками Программы функций и в стационарной системе, т. е. занятость в Программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей.

Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде краткои долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры, управления по проекту.

Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей.

Долгосрочные программно-целевые оргструктуры управления создаются для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения международных спортивных игр и олимпиад, 850-летнего юбилея г. Москвы.

Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива).

При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству.

Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительной штатной численности. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т. д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств.

В целом программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органов государственного управления, вошедшие во временный коллектив, находятся на время решения Программы в двойном подчинении: в административном — у линейного — (вертикальная связь) и функциональном — у руководителя Программы (горизонтальная связь).