Такая разобщенность, на наш взгляд, усиливала деструктуризацию аппарата управления, не давала возможности найти оптимальный вариант отношений центра и мест.
Расширяя полномочия местных органов, Временное правительство одновременно стремилось также установить контроль над их деятельностью. Большое значение в местном управлении имел институт правительственных комиссаров, которых Временное правительство назначило во все губернии, а Министерство внутренних дел — в уезды. Однако не были отработаны формы взаимодействия комиссаров с новыми органами: комитетами общественной безопасности, гражданскими комитетами, местными исполкомами общественных организаций, которые нередко фактически осуществляли власть и управление на местах, а в 17 губерниях к апрелю 1917 г. губернские исполкомы избрали правительственных комиссаров.
Государственное строительство в этот период заключало в себе противоречие: демократизация местного аппарата управления, проводимая снизу, встречала противодействие сверху. В этой ситуации победа демократической тенденции способствовала децентрализации государственного управления, ослаблению и политической изоляции правительства. К концу лета 1917 г. власть правительства стала почти номинальной.
В качестве демократического дополнения к самоуправлениям стали создаваться на местах комитеты общественной безопасности, гражданские комитеты и другие органы, претендовавшие на власть, равную той, что Временное правительство обещало и дало земствам и городским управам. Местные исполкомы, руководимые большевиками, вмешивались во все сферы государственной, политической и экономической жизни, нередко не подчинялись распоряжениям Временного правительства или самостоятельно их интерпретировали, изменяли содержание.
Новым институтом местной власти стали учрежденные в июне комиссары труда, при которых действовали фабрично-заводские инспектора. В ведении комиссаров находились создаваемые на предприятиях примирительные камеры из представителей рабочих и администрации. Если трудовой конфликт не решался в примирительной камере, он передавался в третейский суд, составленный поровну из рабочих и предпринимателей.
Таким образом, можно констатировать, что демократизация государственного управления прошла три этапа. Первый этап охватил март — апрель и был периодом организационного становления представительных органов, изменения состава старых самоуправлений, их превращения в действительные самоуправления. Второй начался в мае, когда власть активно вмешивалась в дела управления. Третий этап связан с началом общенационального кризиса, перевыборами местных самоуправлений, упразднением общественных комитетов в июле — августе 1917 года.
В проведенном исследовании С. А. Усатов выделяет следующие основные формы демократизации государственного управления в России: «создание новых органов управления, явочным порядком присваивавших себе полномочия в управлении; реорганизация самоуправления путем дополнений или замены состава; предоставление самоуправлениям прав органов управления; расширение избирательного корпуса путём введения всеобщего избирательного права и отмены имущественных цензов; введение выборности комиссаров».
Среди важнейших тенденций развития буржуазной государственности в России была децентрализация управления, объективные и субъективные предпосылки которой сложились ещё до Февральской революции. Децентрализация управления по сути означала расширение полномочий местных органов. Эта компетенция могла осуществляться местным правительственным аппаратом, либо органами самоуправления, избранными населением, либо учреждениями автономий и федеративных единиц.
Законодательная регламентация децентрализации началась в марте 1917 года. Уже 5 марта МВД вместо губернаторов и генерал-губернаторов назначило губернских комиссаров в основном из числа председателей губернских земских управ, что должно было усилить авторитет самоуправлений, а 20 марта 1917 года предложило создать волостные комитеты в качестве органов управления. С 21 мая эти функции перешли к волостным земствам, образованным на основе Временного положения о волостном земском управлении, в котором было провозглашено равноправие губернских, уездных и волостных земств. Таким образом, в этом отчетливо видно стремление правительства возложить на местные органы главную нагрузку по управлению.
Таким образом, в государственном аппарате на местах произошли более крупные изменения, чем в центре. Здесь происходило два процесса — децентрализация (вследствие ослабления государственного аппарата и местнических устремлений буржуазии) и демократизация — под сильным давлением снизу.
Заключение
25 февраля 1917 года царь распустил Государственную думу. 27 февраля 1917 года совет старейшин Думы избрал Временный комитет, который из популистских соображений пошел на соглашение с Петроградским Советом о создании Временного правительства. При сложившемся двоевластии государственные, представительные, партийные, профессиональные и другие общественные организации сосуществовали, дублируя друг друга. Двоевластие проявлялось в частности и в том, что некоторые воинские части не выполняли указания Временного правительства без санкции Совета. Чтобы поднять боеспособность Балтийского флота, правительство вынуждено было искать помощи у Совета. Но законодательная власть принадлежала правительству.
К вопросу об организации верховных органов власти примыкает проблема приспособления всего государственного аппарата к новым условиям. Создание демократического государства в России означало: разрушение части старого царского аппарата; приспособление основной его части к нуждам общества; создание новых органов власти и управления как в центре, так и на местах. С этой точки зрения разрушение архаичных органов абсолютизма имело позитивное значение.
Другим аспектом проблемы является вопрос о масштабах такого разрушения. Как известно, не во всех случаях требуется радикальная ломка структурных подразделений государственного аппарата.
Характеризуя политическую обстановку, в которой развивались важнейшие процессы государственного строительства в России 1917 г., можно констатировать, что власть фактически была у Советов, а Временное правительство не имело сил, чтобы поддерживать дисциплину в армии и порядок в стране. После Февральской революции процесс демократизации управления начался снизу, в то время как высшие органы оставались неизменными. Временное правительство никто не избирал, и вообще проблема легитимности Временного правительства до сих пор не разрешена и представляет интерес для историко-правовой науки.
Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, прежде всего, срыв всех политических планов, связанных с Временным правительством как органом государственности. Коллегиальным диктатором (в противовес Советам) правительство не стало, т.к. было слишком слабым как экономически, так и политически. Августовские события 1917 года (корниловский мятеж и способы его подавления) вызвали раскол в правительственной коалиции. Нежелание созывать парламент, попытки подменить его другими органами (государственное и демократическое совещания) означали отказ от традиционных государственных форм. Все это свидетельствовало о глубоком кризисе государственности в России.
В ходе перестройки государственного аппарата после февраля 1917 года выявилось, что четкой программы государственного строительства у Временного правительства не было. Оно стремилось сохранить старый государственный аппарат и одновременно вынуждено было идти на слом многих институтов этого аппарата под давлением левых партий. Не претерпели изменений в основном органы, которые не имели непосредственных контактов внутри страны (такие как аппарат министерства иностранных дел и зарубежный дипломатический персонал), а также министерство земледелия, куда Временное правительство послало 12 марта 1917 года своего комиссара и этим завершило его реорганизацию. Однако демократическое движение и потребности современного производства, а также военные нужды требовали усиления государственного регулирования экономикой. В этих условиях Временное правительство стало возлагать на общественные и частные организации полномочия и функции государственных органов.
Подводя итог, следует отметить, что практика государственного строительства в России отличалась чрезмерной, достигшей крайних пределов децентрализацией, нарушением организационного единства высших и местных органов. В условиях послефевральской России децентрализация имела два аспекта: расширение полномочий местных органов управления за счёт центральных и в связи с этим ослабление организационных связей центра с периферией. На определённой ступени децентрализации управления появились условия для возникновения автономий и федерации.
Список литературы
1. Гаврилов А. Борьба за власть и борьба во власти (меньшевики в 1917 г. и Временное правительство) // Власть. — 2009. — № 7. — С. 122−125.
2. Исаев И. А. История государства и права России: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2004. — 797 с.
3. История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В. Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс, 2002. — 608 с.
4. История России: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. / А. С. Орлов, В. А. Георгиев, Н. Г. Георгиева, Т. А. Сивохина. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 528 с.
5. Кара-Мурза С. Г. История советского государства и права. — М.: Былина, 1998. — 192 с.
6. Коваленко Н. А. Государственное управление в постсамодержавной России (февраль — октябрь 1917 г.) // Научный вестник МГТУ ГА. Серия История, философия, социология. — 2005. — № 95(13). — С. 7−10.
7. Коржихина Т. П. История российской государственности / Т. П. Коржихина, А. С. Сенин. — М.: Интерпракс, 1995. — 347 с.
8. Лопухин В. Б. Люди и политика (конец XIX — начало ХХ в.). Воспоминания // Вопросы истории. — 1966. — № 11. — С. 116−128.
9. Милованова Л. В. Политика Временного правительства в области создания органов народной милиции и реорганизация Министерства внутренних дел // В кн.: Курицын В. М. Концепция истории государства и права: Научное издание. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. — С. 682−692.
10. Соколов В. В. Отечественная история. Том 2. Россия имперская. Россия советская. Россия изменяющаяся. — СПб.: РГГМУ, 2005. — 562 с.
11. Новейшая история Отечества: ХХ век: Учеб. для вузов: В 2 т.
/ Под ред. А. Ф. Киселева, Э. М. Щагина. — 2-е изд., испр.
и доп. — М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2002. -
Т. 1. — 496 с.
12. Оболенский В. А. Моя жизнь. Мои современники. — Париж: YMCA-PRESS, 1988. — 751 с.
— (Всерос. мемуар. б-ка. Сер. «Наше наследие»).
13. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. — М.: Новое издательство, 2005. — 368 с.
14. Толстая А. И. История государства и права России: Учебник для вузов. — М.: Юстицинформ, 2005. — 320 с.
15. Усатов С. А. Органы государственной власти и местного самоуправления России в феврале-октябре 1917 года: Историко-правовой анализ. — Автореф. дисс… к.ю.н. — М., 2004. — 24 с.
Гаврилов А. Борьба за власть и борьба во власти (меньшевики в 1917 г. и Временное правительство) // Власть. — 2009. — № 7. — С. 122.
Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. — М.: Новое издательство, 2005. — С. 34.
Толстая А. И. История государства и права России: Учебник для вузов. — М.: Юстицинформ, 2005. — С. 172.
Исаев И. А. История государства и права России: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Юристъ, 2004. — С. 532.
История России: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. / А. С. Орлов, В. А. Георгиев, Н. Г. Георгиева, Т. А. Сивохина. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.
— С. 331.
Коваленко Н. А. Государственное управление в постсамодержавной России (февраль — октябрь 1917 г.) // Научный вестник МГТУ ГА. Серия История, философия, социология. — 2005. — № 95(13). — С. 8−9.
Лопухин В. Б. Люди и политика (конец XIX — начало ХХ в.). Воспоминания // Вопросы истории. — 1966. — № 11. — С. 125.
Оболенский В. А. Моя жизнь. Мои современники. — Париж: YMCA-PRESS, 1988. — С. 522.
Новейшая история Отечества: ХХ век: Учеб. для вузов: В 2 т. /
Под ред. А. Ф. Киселева, Э. М. Щагина. — 2-е изд., испр. и доп. -
М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2002. — Т. 1. — С.
203.
Усатов С. А. Органы государственной власти и местного самоуправления России в феврале-октябре 1917 года: Историко-правовой анализ. — Автореф. дисс… к.ю.н. — М., 2004. — С. 18.
Усатов С. А. Органы государственной власти и местного самоуправления России в феврале-октябре 1917 года. — С. 20.
Цит. по: Милованова Л. В. Политика Временного правительства в области создания органов народной милиции и реорганизация Министерства внутренних дел // В кн.: Курицын В. М. Концепция истории государства и права: Научное издание. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. — С. 685 .
См.: Коржихина Т. П. История российской государственности / Т. П. Коржихина, А. С. Сенин. — М.: Интерпракс, 1995. — С. 210−211.
История России: Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. / А. С. Орлов, В. А. Георгиев, Н. Г. Георгиева, Т. А. Сивохина. — С. 336.
Усатов С. А. Органы государственной власти и местного самоуправления России в феврале-октябре 1917 года. — С. 21.
Кара-Мурза С. Г. История советского государства и права. — М.: Былина, 1998. — С. 108.
Усатов С. А. Органы государственной власти и местного самоуправления России в феврале-октябре 1917 года. — С. 21.
