Развитие финансового потенциала бюджетов на основе эффективного управления государственной и муниципальной собственностью

Надо отметить, что само понятие бюджетного учреждения закрепляется в п. 1 ст. 161 Бюджетного Кодекса РФ.

Бюджетное законодательство достаточно жестко регламентирует формы распоряжения и использования имущества, поступившего в распоряжение бюджетного учреждения. Особенно остро эта проблема стоит применительно к внебюджетным средствам. Действительно, в целях усиления контроля за использованием учреждениями средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, указанные средства в соответствии со ст. 42 БК РФ в полном объеме включены в состав неналоговых доходов бюджета и, таким образом, признаны дополнительным источником бюджетного финансирования учреждений.

Получается своеобразная ситуация: БК РФ в значительной степени распространяет на них общий правовой режим, характерный для бюджетных средств. В силу ст. 42 БК РФ доходы бюджетного учреждения от собственной экономической деятельности, таким образом, отражаются как доходы государственного бюджета соответствующего уровня.

Согласно ст. ст. 155, 156, 161, 215 — 216 и др. БК РФ бюджетное учреждение обязано размещать свои денежные средства на лицевом бюджетном счете, который, в частности, в отношении всех федеральных учреждений ведется Федеральным казначейством, как правило, в соответствующем подразделении Центрального банка РФ.

Статьи 70, 161, 254 БК РФ существенным образом ограничивают права, касающиеся определения направлений расходов любого бюджетного учреждения. Например, согласно ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на следующее: оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами; перечисление взносов в государственные внебюджетные фонды; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам; оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами и др. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.

Более того, в п. 3 ст. 161 БК РФ закрепляется, что в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности. Согласно п. 4 ст. 254 БК РФ средства от предпринимательской деятельности и использования государственной собственности бюджетного учреждения зачисляются на единый счет федерального бюджета в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства. Территориальный орган Федерального казначейства обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет федерального бюджета. И лишь с этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами.

Описанная выше ситуация начинает выглядеть противоречивой, если, с одной стороны, учесть, что согласно ст. ст. 42, 161, 254 и другим положениям БК РФ доходы от платных услуг бюджетных учреждений рассматриваются как доходы соответствующего бюджета. Обнаруживаются противоречия между бюджетным и налоговым законодательством. В самом деле, согласно буквальному толкованию норм НК РФ подвергаются налогообложению доходы от платных услуг и иной деятельности бюджетных учреждений, признаваемые в то же время согласно БК РФ доходами бюджета. Таким образом, в некотором отношении государство начинает подвергать налогообложению свои собственные доходы. Очевидно, что в данном случае имеет место столкновение двух взаимоисключающих концепций развития государственного сектора экономики. Даже если не рассматривать возникающей проблемы во всех ее тонкостях, понятно, что необходимо именно концептуально определиться в следующем вопросе:

— либо в отношении определенных государственных учреждений должна признаваться высокая степень их экономической самостоятельности; в этом случае их деятельность может подвергаться налогообложению всеми основными налогами (на общих основаниях), однако должны быть ограничены или, по крайней мере, ослаблены бюджетные механизмы контроля за деятельностью этих учреждений, сковывающие их экономическую инициативу;

— либо, напротив, экономическая самостоятельность определенной категории государственных учреждений может оставаться незначительной; на их собственные («заработанные») доходы могут быть распространены механизмы контроля, предусмотренные для бюджетных средств, однако в таком случае необходимо исключить какое-либо налогообложение деятельности таких учреждений, поскольку их денежные средства и так уже в силу закона фактически будут приравниваться к бюджетным средствам.

Для иллюстрации проблем управления государственной (муниципальной) собственностью, относящихся к указанной группе, можно привести следующие примеры.

Введенная система страхования банковских вкладов путем аккумулирования средств в специальной государственной корпорации — Агентстве по страхованию вкладов. Действительно, обращает на себя внимание, что при регламентации отношений по аккумулированию поступающих от банков страховых платежей законодатель не использует налогово-правовых механизмов, хотя речь, по существу, идет о формировании особого страхового фонда, находящегося в государственной собственности. Взимаемые в данном случае страховые платежи обладают необходимыми признаками (обязательность, индивидуальная безвозмездность, публичность, периодичность уплаты и т. д.), для того чтобы использовать инструментарий НК РФ при регулировании соответствующих отношений.

Аналогичным образом при распределении и использовании Агентством как государственной корпорацией получаемых средств не применяются публично-правовые механизмы контроля за распределением и использованием государственных денежных средств, разработанные и принятые в рамках системы бюджетного права. Между тем вряд ли необходимо отступать от сложившихся механизмов бюджетного контроля в рассматриваемом случае. Имеются все основания для использования зарубежной практики регламентации взимания так называемых парафискальных сборов. Во многих странах к отношениям по уплате парафискальных сборов и использованию поступивших от них средств применяются соответственно в субсидиарном порядке нормы налогового и бюджетного права.

Исключение системы аккумулирования обязательных страховых взносов в Пенсионный фонд РФ из сферы налогового права создает пробелы и противоречия в системе правового обеспечения формирования государственной собственности. Для акцентирования внимания на этой проблеме целесообразно упомянуть два недавних определения КС РФ.

Определение от 10.

07.2003 N 291-О посвящено платежам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев. Известно, что сам законодатель рассматривает систему платежей в рамках такого социального страхования как допускающую субсидиарное применение налогово-правовых норм при ее правовом регулировании. КС РФ также в вышеотмеченном Определении пришел к выводу о том, что, хотя страховые взносы по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев не включены в состав единого социального налога (ЕСН), по своему юридическому содержанию и социально-правовой природе идентичны ранее существовавшим страховым взносам, которые заменил в настоящий момент ЕСН.

Процитированному Определению можно противопоставить Определение КС РФ от 05.

02.2004 N 28-О, посвященное проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в РФ». В этом правовом акте КС РФ обосновывает отступление от своих прежних позиций (постановления 1998 — 1999 гг.); он считает, что система обязательного пенсионного страхования изменилась настолько, что сейчас уже нельзя говорить о налогово-правовой природе взносов на обязательное пенсионное страхование. Орган конституционного правосудия акцентирует внимание на возмездности данных платежей, их аккумулировании на лицевом счете плательщика и т. п., что, по мнению суда, отличает их от налогов. В итоге в Определении N 28-О сделан конкретный вывод, согласно которому при регулировании отношений по взиманию взносов на пенсионное страхование неприменима ст. 5 НК РФ. Понятно, что этот вывод — лишь один из аспектов важной проблемы. В действительности аргументация, изложенная в указанном Определении КС РФ N 28-О, влечет более серьезные последствия.

Руководствуясь обозначенным подходом, можно утверждать, что при установлении платежей на обязательное пенсионное страхование в целом могут игнорироваться любые обязательные для сферы налогового права принципы и требования.

Уместно в данном случае вновь вспомнить понятие парафискальных сборов, которое фигурирует в зарубежном праве, но не используется в законодательстве РФ. Согласно традиционному определению под парафискальными сборами понимаются платежи, обладающие внешними признаками налога, но не аккумулируемые в бюджете, а перечисляемые в пользу юридических лиц публичного или частного права.

Использование налогово-правовых механизмов обеспечения управления государственной собственностью в тех областях общественных отношений, где для этого нет предпосылок. Применительно к данной проблеме уместно вспомнить, что даже в отношениях совершенно иного, «неналогового», характера, например в отношениях по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, можно найти области применения юридических конструкций, происходящих из налогового права. Так, при исчислении тарифов страховых взносов по договору страхования ответственности автовладельца учитывается объем двигателя или характеристики мощности.

Таким образом, можно констатировать наличие глубоких противоречий и проблем управления государственной (публичной) собственностью в налоговом и бюджетном праве. Причем эти противоречия и проблемы обусловлены ошибками и просчетами в плане построения непротиворечивой системы управления государственной собственностью.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государственная собственность в Российской Федерации — это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т. е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Многие отрасли современного российского права нацелены на обеспечение процесса управления государственной собственностью — это конституционное, административное, гражданское, экологическое, земельное и другие отрасли российского права. Отдельное место в этом ряду занимают налоговое право и право бюджетное; их специфика проявляется, прежде всего, в том, что они обеспечивают управление особыми объектами государственной собственности — публичными (государственными и муниципальными) денежными средствами. Следовательно, общая черта этих отраслей проявляется в единстве объекта правового регулирования. И налоговые, и бюджетные отношения складываются по поводу публичных денежных средств.

Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности, в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью. При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.

07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.

07.1998);

Бухгалтерский учет и налогообложение расходов по приобретению в собственность земельных участков (И. Кирюшина, «Новая бухгалтерия», выпуск 1 (7), июль 2003 г;

Войниканис Е.А., Якушев М. В. Информация. Собственность. Интернет: Традиция и новеллы в современном праве. — «Волтерс Клувер», 2004 г;

Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003; Он же. Концепция автономии налогового права и ее влияние на законодательство и судебную практику // Законодательство. 2003. N 5;

Винницкий Д. В. Некоторые проблемы трансформации базовых налогово-правовых понятий в решениях Конституционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2003 года. М., 2004. С. 21 — 27;

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.

10.2001 № 136-ФЗ (принят ГД ФС РФ 28.

09.2001);

Информация регионов России: предметы ведения и собственность. (И.Д. Тиновицкая, из сборника «История становления и современное состояние исполнительной власти в России». — М.: Новая правовая культура, 2003;

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.

12.1993);

Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления. Н.Модин. // Российская юстиция, № 3, март 2002 г;

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.

07.1998 № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.

07.1998);

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 05.

08.2000 № 117-ФЗ (принят ГД ФС РФ 19.

07.2000);

О правовых основах создания и управления муниципальной собственностью. (Уваров А., «Хозяйство и право», 1998, № 11;

Проблемы управления государственной собственностью в бюджетном и налоговом праве России. // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006, № 2;

Управление государственной собственностью в РФ. К. Л. Астапов. // законодательство и экономика, № 12, декабрь 2002 г;

Управление федеральной собственностью. С. Мареева. // Эж-ЮРИСТ, № 7, февраль 2003 г;

Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб., 2003; Он же. Концепция автономии налогового права и ее влияние на законодательство и судебную практику // Законодательство. 2003. N 5.;

Данная глава была подвергнута кардинальным изменениям недавним Федеральным законом от 20.

08.2004 N 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений»;

Винницкий Д. В. Некоторые проблемы трансформации базовых налогово-правовых понятий в решениях Конституционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2003 года. М., 2004. С. 21 — 27;

Правовое положение Российского фонда федерального имущества как бюджетного учреждения регламентируется, в частности, ст. 120 ГК РФ, ст. 161 БК РФ и общими правилами о бюджетном процессе, закрепленными в соответствующих разделах БК РФ;