Эмиссия первого выпуска государственных именных облигаций Санкт-Петербурга совершилась 23 марта 1995 г. Необходимость в поиске новых источников финансирования появилась, с одной стороны, по фактору целого ряда недостатков бывших методик регулирования характеристик бюджета, а с иной стороны, в результате реализации новых возможностей развивающегося российского финансового рынка.
Спрос на трехмесячные облигации в 1,5 раза превысил заявленный размер эмиссии, доходность на аукционе составила 150% годовых.
На протяжении полугода функционирования рынка облигаций Санкт-Петербурга для эмитента стоимость заимствования уменьшилась до довольно невысокого для того времени уровня — 50% годовых, в то время как размер эмиссий увеличился с 5 до 150−200млн.
руб. Рынок государственных именных облигаций Санкт-Петербурга попал в короткие сроки в число структурообразующих рынков РФ. В 2001 г. состоялся торги по размещению уже 172-го выпуска государственных именных облигаций, а в обращении находилось 38 выпусков.
С момента происхождения рынка облигационного займа и по настоящее время Санкт-Петербург в полном объеме и в срок исполняет свои обязательства. На протяжении всего периода существования внутреннего рынка облигаций Санкт-Петербурга наблюдалась устойчивая тенденция к росту дюрации и понижению доходности рыночного портфеля.
Исключение — посткризисный период 1998 г., когда возможность дефолта всех субъектов РФ была высочайшей по объективным и не зависящим от них причинам. Санкт-Петербург — фактически единственный субъект РФ, которому удалось сберечь без изменений форму и график обслуживания долга в данный период.
Есть все основания считать, что положительная тенденция сохранится, требования, которые предъявляются инвесторами к доходности петербургских облигаций на современном этапе уменьшилась в несколько раз. Рынок государственных именных облигаций Санкт-Петербурга сейчас — ориентир для всех субфедеральных заемщиков. Не уступая по размерам рынка даже Москве, Санкт-Петербург сохраняет лидерство в таких качествах, как степень ликвидности, численность официальных дилеров (по состоянию на 2014 г. и было 43), обилие предлагаемых инструментов на рынке.
Отдельного упоминания заслуживает рынок «производных» инструментов на основе государственных именных облигаций Санкт-Петербурга, где интересу дилеров предлагаются такие инструменты управления ликвидностью и хеджирования рисков, как рынок репо, форвардные договоры.
В реальный момент в обращении находятся 5 видов облигаций:
— купонные с фиксированным купоном;
— дисконтные;
— купонные с правом преждевременного погашения эмитентом и фиксированным купоном;
— с правом преждевременного предъявления к продаже и переменным купоном;
— с переменным купоном.
Срок обращения государственных именных облигаций Санкт-Петербурга — от 1 до 5 лет. Самой большой популярностью пользуются 3 типа облигаций:
— купонные с фиксированным купоном;
— дисконтные;
— с правом досрочного предъявления к продаже и переменным купоном.
Купонные облигации с фиксированным купоном и правом досрочного погашения эмитентом, облигации с переменным купоном в первый раз были эмитированы в 2001 г.
Необходимо отметить, что недостаточное количество эмитентов в РФ в состоянии позволить себе брать на 4 года с фиксированными текущими платежами по займу, Санкт-Петербург делает это очень удачно. Такие бумаги торгуются на вторичном рынке. При этом премия в доходности к федеральным бумагам не превосходит 2−4 процентных пункта.
Главная цель привлечения денежных средств городом Санкт-Петербург — обеспечение притока инвестиций в городскую экономику, повышение эффективности финансовой системы города.
Обладая идеальной кредитной историей, кредитным рейтингом на уровне РФ, город быстрее всего мог бы привлекать средства на столичном рынке, где сосредоточение финансовых ресурсов неоднократно превосходит уровень г. Санкт-Петербурга, или же на внешних рынках, но, стратегия эмитента состоит несколько в ином.
Государственные именные облигации Санкт-Петербурга — чрезвычайно важный субъект финансовой инфраструктуры региона. Предоставляя банкам вероятность размещать кратковременные избыточные запасы в облигациях, город мешает оттоку денежных средств из города, тем самым создавая предпосылки к наиболее эффективной работе банков с сектором экономики региона.
Естественно, что, кроме реализации бюджетной инвестиционной политики, привлечение средств на организованном рынке позволяет Санкт-Петербургу покрывать кратковременные кассовые разрывы бюджета, рефинансировать имеющийся долг, в частности обязательства города в иностранной валюте, обеспечивать своевременное финансирование важных социальных программ без вреда иным расходным статьям.
3.
2. Анализ структуры и динамики государственного долга субъекта РФ во взаимосвязи с финансовой политикой органов власти.
В состав внешнего государственного долга Санкт-Петербурга включены:
— кредиты коммерческих банков,
— поручительства по обязательствам в рублях и ценные бумаги.
Основную часть внешних заимствований в структуре долга Санкт-Петербурга составляют еврооблигации, которые были выпущены в 1997 г. в объеме 300млн.
долл. сроком на 5 лет. Выручка от размещения была ориентирована на вложение краткосрочного внутреннего долга. Еврооблигации являются для эмитента очень привлекательным инструментом, т.к. представляют собой рыночный вид заимствований и позволяют привлечь средства по адекватным ставкам. Однако у еврооблигаций есть недостаток — это предрасположенность к финансовому риску.
После 1998 г. в итоге девальвации государственной валюты и роста рублевой величины долга Санкт-Петербург встретился с иной проблемой, которая связана с огромным объемом погашения еврооблигаций. Поэтому с целью обеспечения наиболее равномерной нагрузки на государственный бюджет Комитетом финансов был изобретен план мероприятий по решению трудности погашения еврооблигаций методом их преждевременного выкупа и оптимизации структуры долга Санкт-Петербурга. Первые шаги в этом направлении были предприняты в 2000 г., когда еврооблигаций выкупили на 80млн.
долл. Еще на 100 млн.
долл. их будет выкуплено к концу 2015 г. В 2014 г. размер погашения еврооблигаций составил 120млн.
долл.
В силу того что еврооблигации всех эмитентов обращаются на одном рынке, плохие воздействия в одной стране воздействуют на бумаги эмитентов остальных государств, что сказывается на доходности и ценах еврооблигаций.
Необходимо отметить, что на протяжении 2014 г. и вначале 2015 г. выкуп еврооблигаций производился по ценам ниже цены размещения в 2010 г. За счет этого, а также за счет понижения будущих расходов на выплаты купонов Комитету финансов удалось сэкономить средства на сумму более чем 25 млн долл.
Для решения стратегических задач города, таких как улучшение качества управления долгом, финансирование инвестиционных процессов и формирование инфраструктуры, политика г. Санкт-Петербурга в привлечении внешних заимствований основывается на принципах узкого сотрудничества с крупными мировыми финансовыми компаниями.
Особенность кредитных договоров с ЕБРР городу дает ряд превосходств:
— предусмотрен график погашения и привлечения кредитов, что позволяет лучше применять кредитные ресурсы, не формируя пиковой нагрузки на бюджет;
— процентная стоимость по кредитам плавающая и равна ставке (libor + маржа).
Наиболее интересен для Санкт-Петербрг порядок определения маржи, которая зависит от изменения кредитного рейтинга города и размера преждевременно выкупленных городом еврооблигаций.
Чем больше город выкупает частных еврооблигаций и чем больше его кредитный рейтинг, тем меньше маржа. С момента подписания кредитного соглашения стоимость маржи пересматривалась 5 раз и в безусловном выражении снизилась больше чем в 2 раза.
Другим курсом заемной политики Санкт-Петербурга является финансирование инвестиционных объектов и проектов инфраструктуры. В рамках данного направления городом заключено несколько кредитных договоров с МБРР, ЕБРР, по которым финансируются такие городские программы, а также проведение восстановительных работ на метрополитене.
На рисунке 1 представлена динамика государственного долга Санкт-Петербурга с 2005 г. по настоящее время
Рисунок 1. Динамика государственного долга г. Санкт-Петербург
В таблицах 1−3 содержится информация о состоянии государственного долга Санкт-Петербурга по состоянию на 1 марта 2015 года.
Таблица 1
Состав и структура государственного долга Санкт-Петербурга
Млн. рублей Государственный внутренний долг г. Санкт-Петербурга, в т. ч: 14 625,3 Ценные бумаги г. Санкт-Петербурга 8 858,9 Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ 5 766,4 Государственный внешний долг г. Санкт-Петербурга: 0,0 ВСЕГО государственный долг г. Санкт-Петербурга 14 625,3
Таблица 2
Объем расходов бюджета г. Санкт-Петербурга на обслуживание государственного долга г. Санкт-Петербурга на 01.
03.2015
Наименование целевой статьи Уточненный план на 2015 год, млн. рублей Исполнено на 01.
03.2015, млн. рублей Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга 4 420,3 0,0 Расходы на выполнение других обязательств Санкт-Петербурга по выплате агентских комиссий и вознаграждения 27,3 0,35 Расходы на оплату услуг международных рейтинговых агентств 3,0 0,00 ВСЕГО расходы на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга 4 450,6 0,35
Таблица 3
О соблюдении ограничений, установленных БК РФ
Утверждено законом «О бюджете СПб на 2015 год» По состоя-нию на 01.
03.2015
Ограничения, установленные Бюджетным Кодексом Государственный долг Санкт-Петербурга в % к утвержденному общему годовому объему доходов бюджета Санкт-Петербурга, без учета объема безвозмездных поступлений 14,54 3,67 100 Расходы на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга в % к объему расходов бюджета Санкт-Петербурга за вычетом объема расходов (субвенций из фед. бюджета) по данным отчета об исполнении бюджета 0,29 0,00 15
Наличие просроченной задолженности по долговым обязательствам ряда субъектов РФ свидетельствует о том, что далеко не все администрации уделяли достаточное внимание финансовому обеспечению долговых обязательств, что ко всему прочему приводило к несоблюдению ограничений, установленных Бюджетным кодексом РФ в части отношения дефицита и государственного долга к собственным доходам бюджета.
В современном периоде первоначально формировался заемного инвестиционный механизм, в идеологию которого было заложено ускоренное развитие города за счет привлеченных государственных заимствований. Именно так и происходило развитие большинства крупных мегаполисов. Отличительная особенность заёмного инвестиционного механизма заключалась в полной ориентации на инвестиции двух видов: городские проекты на возвратной и платной основе и инвестиции в объекты городской инфраструктуры, финансируемые в соответствии с экономической программой.
Заемные средства привлекались главным образом в форме облигационных займов. Облигации эмитировались отдельными выпусками. В инфраструктуру рынка облигаций входили уполномоченные регистраторы, депозитарии, торговые системы, платежные, инвесторы, агенты. Облигации размещались в течение всего срока их обращения путем проведения аукциона или продажи в режиме вторичных торгов. Агенты (профессиональные участники рынка ценных бумаг), которые непосредственно участвовали в размещении облигаций, проходили процедуры аккредитации, соблюдая:
требования к минимальному уставному и/или собственному капиталу;
нормативные требования к финансово-экономической деятельности;
требования к квалификации и опыту работы руководителей и персонала организаций;
запреты на совмещение видов деятельности на рынке ценных бумаг;
запреты и (или) ограничения на участие в уставном капитале других хозяйствующих субъектов и лиц или на участие других хозяйствующих субъектов и лиц в уставном капитале организаций;
условие наличия лицензии на право осуществления профессиональной деятельности;
условие поддержания устойчивого финансового положения;
требования к уровню и качеству оказываемых услуг.
Аккредитация не предусматривала оценку ценовых предложений профессиональных участников рынка ценных бумаг, что было необходимо для определения рыночной стоимости услуг агентов.
В целях обеспечения гарантированного погашения задолженности по облигационным займам, выплаты доходов по облигациям были образованы финансовые фонды городских облигационных займов, формируемые за счет средств, полученных от размещения облигационных займов, реализации инвестиционных проектов, а также от деятельности объектов, созданных за счет средств облигационных займов.
Структуру финансовых фондов городских облигационных займов составляли:
инвестиционный фонд (для непосредственного финансирования инвестиционных проектов);
резервно-операционный фонд (для создания резервов на покрытие рисков, возникающих в заемно-инвестиционной системе);
фонд обеспечения технологических расходов (для финансирования организационных расходов по осуществлению заемноинвестиционной деятельности, а также налоговых и других обязательных платежей);
фонд обслуживания и погашения городских облигационных займов.
Для управления средствами финансовых фондов городских облигационных займов были учреждены специализированные организации, которые осуществляли мероприятия по подготовке выпуска облигационных займов. К числу основных инвестиционных проектов, которые финансировались за счет этих фондов, относились строительство и модернизация городской системы очистных сооружений, системы водоснабжения, утилизации твердых бытовых отходов, реконструкция института скорой медицинской помощи, поддержка развития промышленности.
Однако в ходе становления и развития городской модели управления долгом не была полностью реализована концепция заемно-инвестиционного механизма, в соответствии с которой городской заем должен представлять собой сбалансированную систему внутреннего, сберегательного и внешнего займов, выпускаемых и размещаемых отдельными эмиссиями на базе разных по своим характеристикам и свойствам ценных бумаг с учетом интересов города и групп инвесторов. Анализ структуры финансовых фондов городских облигационных займов показал, что они так и не были сформированы в полном объеме Средства, поступающие от размещения облигационных займов, по фондам не распределялись. Не резервировались средства для выполнения обязательств по обслуживанию государственного долга. Ввиду большого разрыва в сроках заимствований и сроках возврата средств из инвестиционных проектов в фондах образовывался дефицит средств, которые должны были направляться на погашение обязательств и выплату купонного дохода. В связи с этим покрытие дефицита стало невозможным без рефинансирования путем выпуска новых облигационных займов или привлечения кредитов. Кроме того, отсутствовали организационные и экономически обоснованные подходы к размещению облигационных займов, не была разработана методика расчета средневзвешенной цены облигаций при размещении на аукционе, по которой удовлетворяются неконкурентные заявки. Не были определены:
порядок установления приоритетов удовлетворения заявок покупателей облигаций в ходе аукциона в случае превышения спроса на облигации над предложением;
порядок выкупа облигаций;
механизм взаимодействия с профессиональными участниками рынка ценных бумаг, специализированными организациями, выполняющими функции по развитию вторичного рынка, с региональными инвесторами;
порядок внебиржевого размещения и обращения облигаций, утвержденных проспектами эмиссии; порядок вторичного обращения облигаций и условия участия во вторичных торгах облигациями профессиональных участников рынка ценных бумаг;
требования к аккредитации инвесторов, получивших право напрямую совершать сделки купли-продажи облигаций, в целях создания для всех инвесторов равных условий.
После того как в начале 90-х гг. ХХ в. в большинстве развитых стран сформировалась новая идеология (модель) управления общественными финансами, ориентированная на применение программно-целевых методов планирования расходов, Российская Федерация приступила к активным действиям по дальнейшему развитию своей бюджетной системы. Так, с 1 января 2000 г. было принято новое бюджетное законодательство. В соответствии с принципами построения бюджета расходная его часть не может быть увязана с определенными доходами и заимствованиями, за исключением целевых иностранных кредитов. В связи с этим претерпела изменения и созданная московская заемно-инвестиционная система. Ликвидированы финансовые фонды городских облигационных займов и специализированные организации.
В долговой системе стало применяться опережающее привлечение заемных средств в городской бюджет вне зависимости от потребности в данном источнике финансирования дефицита бюджета, что впоследствии приводило к их аккумулированию и, как результат, к негативным последствиям для бюджета, речь о которых пойдет далее.
Достаточно широкое распространение получили такие методы управления городским долгом, как досрочное погашение (выкуп) долговых обязательств, обмен облигаций («долговой своп»), сделки РЕПО. В рамках направления заемных средств на ускоренное инвестиционное развитие городской экономики применялись и другие методы управления московскими долговыми обязательствами, например реструктуризация. Это давало возможность переносить сроки погашения долга, непрерывно направлять средства на новые инвестиционные проекты и улучшать срочную структуру долга. Однако реструктуризация долговых обязательств, представляющая собой операции погашения одних долговых обязательств за счет средств, полученных в результате размещения новых обязательств, приводила к накоплению непогашенной задолженности.
Параллельно в результате реструктуризации долговых обязательств и улучшения финансовых условий выполнялась одна из задач управления долгом — минимизация расходов бюджета на их обслуживание.
Тем не менее упомянутые методы управления долгом применялись прежде всего для минимизации расходов бюджета на его обслуживание. Кроме того, например, выкуп долга приводил к быстрому сокращению номинальной задолженности. В этом случае потери несли владельцы облигаций.
Совершение же операций обмена долга были нацелены на снижение кредитного риска региона-эмитента путем изменения профиля долга и его срочности, структуры купонных платежей. В частности, обмен низколиквидных городских облигаций краткосрочных выпусков на более востребованные рынком облигации среднесрочных и долгосрочных выпусков проводился для сокращения краткосрочной долговой нагрузки на бюджет, увеличения срока долга и улучшения его структуры, повышения ликвидности рынка облигаций за счет концентрации займов в крупных выпусках.
Однако наряду с положительным эффектом от обмена облигаций в этом случае не учитывались другие возможные риски, связанные с прогнозированием доходной части городского бюджета и ухудшением ситуации на мировых финансовых рынках, когда внешние факторы могли усложнить своевременное и полное выполнение обмененных долговых обязательств.
Отметим, что не всегда досрочное погашение обязательств, например по облигационным займам, давало возможность экономить бюджетные средства, поскольку это было связано с так называемой компенсацией владельцам облигаций не полученного ими купонного дохода вследствие сокращения срока обращения этих облигаций, который предусматривался условиями эмиссии. Механизм компенсации заключался в досрочном выкупе облигаций по цене, превышающей номинальную стоимость долга, что приводило к дополнительным расходам бюджета.
Операции связанные только с выкупом долговых обязательств, приводили, с одной стороны, к положительным результатам для бюджета (уменьшение расходов на обслуживание долга, снижение долговой нагрузки), с другой стороны — к возможной потере рыночной ликвидности облигаций эмитента и, как следствие, утрате интереса инвесторов к работе с таким эмитентом.
В отдельные периоды развития экономики под влиянием различных факторов подвергается изменению и ценовая конъюнктура на финансовых рынках. Одним из таких факторов было влияние на мировую экономику финансового кризиса, который негативно отразился и на бюджетах субъектов РФ.
Обращает на себя внимание и практика управления бюджетными средствами, согласно которой привлечение заимствований на экономически невыгодных для города условиях осуществлялось одновременно с вложениями образовавшихся в ходе исполнения бюджета временно свободных остатков средств бюджета в финансовые активы — размещение средств на депозитных счетах в кредитных организациях.
В связи с этим целесообразно использовать другие рыночные механизмы управления долгом. Речь идет о сделках РЕПО с государственными облигациями. Такие операции дают возможность экономить бюджетные средства при минимальном риске, поскольку в залоге у региона-эмитента находятся собственные долговые обязательства. В долгосрочной перспективе эти операции предпочтительнее досрочного выкупа долга, поскольку позволяют региону оставаться на рынке, торговать собственными облигациями, тем самым повышать инвестиционную привлекательность и рассматривать их в качестве инструмента диверсификации кредитных портфелей инвесторов.
При планировании показателей государственных заимствований городов и использования заемных средств в городском бюджете разрабатывалась программа государственных заимствований с учетом прогноза макроэкономических показателей, социально-экономического развития и перспективного среднесрочного финансового плана. Этот план должен предусматривать установление общих объемов собственных доходов, поступление средств из федерального бюджета, основные направления расходов (социальная сфера, городское хозяйство, капитальные вложения, обслуживание государственного долга, резервный фонд, программная часть бюджета), дефицит (профицит) городского бюджета, верхние пределы государственного внутреннего и внешнего долга. По данным анализа прогнозные показатели роста валового регионального продукта (ВРП) до кризисного периода в ряде случаев существенно расходились с реально достигнутыми показателями. Как следствие, это приводило к недостаточно обоснованному планированию бюджетных показателей (доходов, расходов, дефицита, программы государственных заимствований) и государственного долга.
Фактически сложившаяся структура ВВП существенно не изменилась. Ежегодный рост обеспечивался не благодаря развитию воспроизводственных процессов и увеличению внутренней добавленной стоимости в реальном секторе городской экономики, а за счет торговой деятельности, удельный вес которой составлял наибольшее значение.
Указанные факты свидетельствуют о слабом развитии промышленной сферы, которая могла бы частично компенсировать снижение темпов развития экономики в результате ухудшения внешнеэкономических условий в период финансового кризиса, В этой ситуации уровень долговой нагрузки у большинства корпораций, доминирующих на рынке займов и кредитов, будет существенно увеличиваться. При ухудшении финансового положения российских предприятий в дальнейшем вполне реальной может стать схема обмена долгов на капитал. Подобная схема применялась во многих развивающихся странах в периоды кризисов (страны Латинской Америки, ЦВЕ и др.) и привела к утрате контроля правительств над деятельностью тех или иных отраслей, а в некоторых случаях — к их разрушению. Если последствия кризиса в российской экономике не будут преодолены в достаточно короткий срок, то обострение долговой проблемы может привести к серьезным осложнениям в управлении теми или иными отраслями экономики и, как следствие, в формировании федерального и региональных бюджетов, поскольку собственник большинства крупных компаний-должников — государство, а некоторые частные компании-должники выступают в качестве отраслеобразующих.
3.
3. Риски и специфика управления государственным долгом субъекта РФ в условиях макроэкономической нестабильности.
В государствах с развитой рыночной экономикой долговременные займы употребляются для финансирования инвестиционных программ. Для данных целей в аналитических исследованиях употребляются способы, которые позволяют сопоставить эффективность и необходимость государственных заимствований как доп. бюджетного источника, указать на принципиальную роль заемных ресурсов и предсказать поведение государственного долга в долгосрочной перспективе.
В среднесрочном планировании и бюджетном анализе заимствований используется подход, который основан на представлении заимствований как источника финансирования капитальных расходов. В основе его лежит модель представления в форме баланса бюджета (финансы, источники финансирования, затраты) в несколько другом формате, нежели принятая в РФ бюджетная классификация. Такая модель употребляется ведущими международными рейтинговыми агентствами, которые через аспекты общей кредитоспособности заемщика исследуют уровень инвестиционной направленности бюджета Санкт-Петербурга и роль государственных заимствований.
Основная задача представленной модели представления баланса бюджета — это определение критериев:
— уровня финансовой самостоятельности бюджета Санкт-Петербурга;
— сбалансированности и ликвидности бюджета Санкт-Петербурга;
— финансирования за счет заемных средств капитальных расходов;
— размера долговой нагрузки на бюджет;
— размера долга по гарантиям;
— соотношения внешних и внутренних заимствований и т. д.
В среднесрочном планировании главной является задача определения того, какой размер доходов и других поступлений будет можно вложить в бюджет Санкт-Петербурга и какие расходные потребности будет можно оплатить за счет этих поступлений. Если для финансирования капитальных расходов предполагается применять заемные ресурсы, государственные заимствования и государственный долг обязаны сопоставляться с доходами бюджета Санкт-Петербурга.
Для оценки на основании представленной модели составления баланса бюджета показатели кредитоспособности и управления государственным долгом Санкт-Петербурга при осуществлении политики привлечения заемных средств для финансирования капитальных расходов нужно ввести следующие определения:
— собственный бюджет Санкт-Петербурга;
— объединенный бюджет Санкт-Петербурга.
Из общего размера расходов и доходов бюджета Санкт-Петербурга выделяются 2 элемента:
— собственный бюджет;
— объединенный бюджет, который состоит из связанных расходов и доходов.
Связанные доходы — это все поступления в бюджет
Санкт-Петербурга, которые соединены с определенными статьями расходов и которые в принципе невозможно рассматривать в качестве обслуживания и источника средств для погашения долга.
Все другие поступления в бюджет г. Санкт-Петербурга — неналоговые и налоговые доходы — собственные доходы, которые служат основанием погашения государственного долга.
На основании описанных понятий создается баланс бюджета, который состоит из нескольких уровней (бюджет выплат по займу, текущий бюджет, источники финансирования, бюджет развития), каждый из которых имеет определенное экономическое значение, которое позволяет ввести ряд новых ограничений и критериев, способствующих рассмотрению баланса бюджета в наиболее серьезной форме.
Применение схожей модели составления баланса бюджета обязано содействовать формированию наиболее устойчивого бюджета Санкт-Петербурга с хорошими долговыми характеристиками.
При таком представлении верно определяется, каким образом можно нормально предсказывать политику государственных заимствований, чтобы не предположить роста рисков, которые связаны с долговой нагрузкой.
Для применения описанной модели составления бюджетного анализа при управлении государственным долгом Санкт-Петербурга нужно создать методику определения критериев по государственным заимствованиям и государственному долгу Санкт-Петербурга для применения в среднесрочном прогнозировании, которая включает отображение процедуры составления баланса бюджета по уровням и условий по государственным заимствованиям и государственному долгу Санкт-Петербурга.
Главными рисками при выполнении бюджета Санкт-Петербурга можно выделить:
— риск процентной ставки, который показывает возможность неблагоприятного для Санкт-Петербурга изменения стоимости заимствований в зависимости от размера потребности в заемных ресурсах и времени;
— риск малого спроса на облигации в установленный момент времени, ведущий к нереальности удовлетворения всех потребностей эмитента;
— риск понижения ликвидности рынка, который объединен с «отсутствием» эмитента на рынке долгое время, понижением оборотов торгов и оттоком денежных средств в остальные сегменты;
— риск монополизации рынка, который характеризуется высоким уровнем концентрации облигаций у ограниченного круга инвесторов, что ведет к понижению ликвидности и вызывает определенную зависимость от инвесторов эмитента.
Цели управления ликвидностью бюджета Санкт-Петербурга:
— понижение рисков несоблюдения бюджета в той части, которая касается финансирования с помощью заемных средств расходов бюджета;
— сглаживание пиков платежей по погашению долговых обязательств и финансированию недостатка бюджета;
— поднятие уровня предсказуемости действий Комитета финансов как эмитента государственных облигаций при принятии решений касательно привлечения заемных средств на финансовых рынках;
— улучшение системы управления долгом города.
Учитывая необходимость обеспечения хорошей ликвидности бюджета, недопущения в финансировании бюджетных расходов срывов, понижения рисков несоблюдения бюджета по государственным заимствованиям и в целом, среди главных мероприятий можно выделить такие:
— нужно на постоянной основе исполнять планирование заимствований в месячной и квартальной разбивке;
— в основу планирования необходимо включить прогнозы привлечения заимствований, финансирования расходов и поступления доходов, статистический анализ выполнения прошлых лет;
— в процессе планировании заимствований обязаны учитываться экономические возможности мобилизации ресурсов, ожидаемая и нынешняя тенденция на финансовых рынках;
— заимствования обязаны носить планомерный характер, при этом объемы заимствований на протяжении года обязаны разделяться таким образом, чтобы понизить риск ухудшения условий заимствований;
— с целью сглаживания пиков платежей по финансированию недостатка бюджета и погашению долга при планировании выполнения бюджета и заимствований нужно исполнять управление заимствованиями и ликвидностью Санкт-Петербурга;
— горизонт планирования по возможности должен охватывать весь финансовый год, чтобы было можно вести работу с кредиторами и инвесторами;
— нужно создать и применять программные средства планирования заимствований, которые предусматривают реализацию перечисленных выше положений и мер в той части, которые касаются заимствований, и позволяют проводить анализ рисков и планов, которые возникают при привлечении заемных средств.
Основное направление управления заимствованиями и ликвидностью бюджета соединено с вопросами оптимизации источников финансирования недостатка бюджета, которая предполагает решение следующих задач:
— финансирование недостатка бюджета, обеспечение стабильности финансирования расходов;
— использование свободных бюджетных средств, которые временно не нужны для финансирования бюджетных расходов.
Заимствования привлекаются как для финансирования появившейся потребности бюджета Санкт-Петербурга, так и для резервирования доп. средств с целью предотвращения ухудшения условий заимствований и сглаживания пиков платежей.
Свободные бюджетные средства Санкт-Петербурга, являясь временно не нужными для финансирования расходов, могут применяться по 2-м главным направлениям:
— операции на открытом рынке;
— операции по уменьшению долга.
Уменьшение долга не является эффективным методом управления ликвидностью и в окончательном результате усиливает риски несоблюдения бюджета Санкт-Петербурга, так как чем больше средств в начале года посылается на снижение долга, тем более значительный размер будет нужно привлекать в конце года. При этом не все долговые обязательства технически можно погасить досрочно.
На операции уменьшения долга нужно накладывать ограничения, так как непродуманные действия в состоянии привести к отрицательным последствиям, в т. ч.:
— к доп. бюджетным расходам Санкт-Петербурга на обслуживание долга, которые не предусмотрены бюджетом Санкт-Петербурга на соответствующий год;
— к понижению ликвидности рынка, сокращению размеров выпусков и утрате интереса участников к предстоящей работе;
— к игре участников рынка на изменении рыночных цен не в пользу эмитента, что эмитента вынудит покупать облигации по наиболее высоким, а продавать по наиболее низким ценам;
— к выводу финансовых ресурсов из финансовой системы Санкт-Петербурга.
Досрочное погашение долга в период текущего профицита может быть оправдано лишь в отношении долговых инструментов, которые погашаются в текущем финансовом году, так как это приводит к повышению расходов на обслуживание долга и увеличению нагрузки на заемные источники финансирования бюджетного дефицита Санкт-Петербурга.
Косвенный результат от таких операций уменьшения краткосрочного долга — это приближение расходов на обслуживание и погашение долга.
Операции на открытом рынке позволяют улаживать целый круг задач:
— управлять бюджетной ликвидностью Санкт-Петербурга,
— уменьшать долг и затраты на его обслуживание,
— поддерживать на рынке ликвидность.
Основные виды операций:
— операции некассового обмена облигаций;
— сделки РЕПО.
Сделка РЕПО — договор, по которому заемщик привлекает средства и реализует кредитору в качестве обеспечения возврата средств определенное количество государственных именных облигаций Санкт-Петербурга с обязательством кредитора приобретения данных облигаций через определенный срок.
Операции РЕПО -хороший механизм управления ликвидностью и для участников рынка, и для Санкт-Петербурга. Работа на рынке РЕПО Санкт-Петербургу позволяет эффективно привлекать средства для покрытия краткосрочной денежной потребности, а также временно свободный остаток валютных средств размещать под рыночную ставку, не нарушая законодательства.
В контексте управления бюджетной ликвидностью Санкт-Петербурга цель сделок РЕПО — временно свободные ресурсы бюджета Санкт-Петербурга находятся на открытом рынке под процентную ставку.
Суть некассового обмена облигаций содержится в выкупе одних выпусков и одновременной продаже в обмен других выпусков. Подобные операции используются как доп. механизм поддержания ликвидности рынка и оптимизации долгового портфеля.
Обмен облигаций производится по таким направлениям, как:
— замена выпусков облигаций, которые погашаются в текущем году, на выпуски облигаций с наиболее поздними сроками погашения;
— замена выпусков, которые погашаются в месяцы, в которых статистически наблюдается большая необходимость в заемных средствах, на выпуски, которые погашаются в месяцы, более подходящие с точки зрения бюджетной ликвидности Санкт-Петербурга в целом;
— замена выпусков с высокими купонными ставками на выпуски с низкими ставками, тем самым достигается результат экономии расходов на обслуживание долга в будущих периодах;
— замена наименее ликвидных выпусков облигаций на наиболее ликвидные;
— замена малых выпусков на длинные.
Описанные варианты и меры управления бюджетной ликвидностью Санкт-Петербурга позволят в целом нарастить управляемость бюджета Санкт-Петербурга и решить трудности несбалансированности его выполнения.
ВЫВОДЫ В работе теоретически обоснована система управления внутренним долгом государства. В результате исследования сделаны следующие выводы:
1. С усилением финансово-экономической нестабильности отечественной и мировой экономики и при отсутствии должного методического обеспечения управления государственными финансами в условиях рыночных отношений возникла необходимость введения нового подхода к управлению внутренним государственным долгом. Такой подход представляет собой инструментарий управления, что позволяет финансово обеспечить реализацию экономической, социальной функций государства; минимизировать долговые риски, расходы на обслуживание государственного долга в расходной части государственного бюджета; создать условия макроэкономической и финансовой стабильности в настоящем и будущем.
2. Основой концептуального подхода к определению внутреннего долга государства как суммы его обязательств вследствие финансово-кредитных отношений, где государство выступает заемщиком временно свободных средств резидентов на добровольных началах, является понимание логики возникновения долга в результате использования государственного кредита как источника покрытия бюджетного дефицита, финансирование программ социального обеспечения, развития отдельных субъектов хозяйствования, отраслей, регионов, государства в целом.
Таким образом, использование государственного кредита и, как следствие, возникновения государственной задолженности обусловлено стремлением государства финансово обеспечить социально-экономическое развитие как на государственном, так и на региональном уровне. Однако это приводит к росту нагрузки на бюджет долговых выплат, снижению потребительского, инвестиционного спроса и может привести к потере платежеспособности, кредитоспособности, финансовой независимости государства. Именно поэтому управление внутренним государственным долгом как совокупность мероприятий по оптимизации его величины и структуры, минимизации затрат на его обслуживание, погашение, уменьшение долговых рисков, максимизации выгод от использования привлеченных средств должно базироваться на принципах рационального заимствования, эффективного использования займов и безусловного (своевременного и полного) выполнения обязательств.
3. Управление внутренним государственным долгом — это система нормативно-правовых, организационных, институциональных, финансовых, учетных и контрольных мероприятий, направленных на регулирование величины, структуры и стоимости задолженности. Необходимость обеспечения долгосрочного баланса государственных финансов вызывает стратегический характер этой системы и определяет ее соответствие стратегии социально-экономического развития государства, влияет на интересы и благосостояние общества, с учетом реальной финансово-экономической ситуации в стране. Соответственно основными задачами стратегического управления внутренним государственным долгом являются: улучшение качества структуры внутреннего государственного долга путем снижения затрат на его обслуживание; обеспечение финансовой способности обслуживать, погашать обязательства, несмотря на кризисные колебания; повышение доверия к государству как к заемщику; обеспечение эффективного механизма мониторинга, контроля за долговыми отношениями, их прогнозируемости для предупреждения долговых рисков, в том числе кредитных (риск дефолта, девальвации национальной валюты, ликвидности бюджета, реверса потоков капитала инвесторов, процентный, рефинансирования и т. д.) и общественных (риск недоверия к национальной валюте, институциональные риски, риск некомпетентности ответственных за возникновение и обслуживания задолженности, нецелевого использования и т. д.); создание эффективной комплексной системы оперативного управления государственной задолженностью на основе прогрессивных финансовых технологий управления долгом.
4. Проведенное исследование позволило определение и группирование факторов, влияющих на величину внутреннего государственного долга, и распределение их на систематические (фискальная политика, объем долга, сформировавшийся в предыдущий период; компетентность специалистов (профессионализм); инфляция) и несистематические, или случайные (колебания процентных ставок внешнему долгу, частота изменения политического правления; нецелевое использование привлеченных ресурсов; несбалансированность бюджета, социальная нестабильность; демографический спад).
5. Двоаспектнисть роли внутреннего государственного долга (с одной стороны, это рычаг влияния на экономические процессы в стране, а с другой — объект управления: государство само определяет соотношение между различными видами долговой деятельности, их структуру, механизмы построения) определяет, что информационное обеспечение анализа и разработки управленческих решений относительно долговых отношений должна базироваться на оценочных характеристиках: объем, доступность (открытость), ценность (потребность), достоверность (качество), насыщенность (интенсивность). Учитывая, что эти характеристики не являются статичными и зависят от задач управления, в работе предложена модель взаимосвязи принципов управления внутренним долгом и подходами к его расчета в зависимости от этапа управления (определение потребности в дополнительных средствах, доходности, возможности их возврата, процесс привлечения средств, их аккумуляция на счетах государства; целевое использование средств, погашения займа; расчет величины долга, реструктуризация), что позволило установить базовые финансово-аналитические показатели внутреннего долга и обосновать их экономическое содержание с целью повышения уровня прогнозируемости, контролируемости, поиска резервов оптимизации долгового портфеля, минимизации расходов на его содержание в контексте повышения эффективности управленческих решений.
6. В частности определено, что наиболее универсальными показателями являются не характеризующие общую величину долга и его соотношение с основными макроэкономическими показателями, а те, что отражают способность государства своевременно и в полном объеме выполнять обязательства по обслуживанию государственного долга (долговая платежеспособность), подтверждают способность без прироста задолженности, за счет своевременной реструктуризации в случае необходимости, поддерживать устойчивый экономический рост национальной экономики (долговая устойчивость).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
И ИСТОЧНИКОВ
Бюджетный кодекс РФ от 31.
07.1998 г. № 145-ФЗ. ˏ
Бюджетный кодекс Российской Федерации. ˏ
Гражданский кодекс Российской Федерации. ˏ
О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов: Федеральный закон от 2.
12.2013 № 349-ФЗ. ˏ
О бюджетной политике в 2014 — 2016 годах: Бюджетное посланиеˏ Президента РФ Федеральному собранию от 13.
06.2013 [Электронныйˏ ресурс]: официальный сайт Президента РФ. — Режим доступа: ˏ
http://www.kremlin.ru/acts/18 332.
Об утверждении государственной программы Российскойˏ Федерации «Управление государственными финансами и регулированиеˏ финансовых рынков»: Постановление Правительства РФ от 15.
04.2014 № 320.
Об утверждении государственной программы Российскойˏ Федерации «Создание условий для эффективного и ответственногоˏ управления региональными и муниципальными финансами, повышенияˏ устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»: Постановлениеˏ Правительства РФ от 15.
04.2014 № 310.
Об утверждении Программы повышения эффективностиˏ управления общественными (государственными и муниципальными) ˏ финансами на период до 2018 года: Распоряжение Правительства РФ отˏ 30.
12.2013 № 2593-р. ˏ
Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановыйˏ период 2016 и 2017 годов, раздел 3.9ˏ
Основные направления государственной долговой политики на 2013 — 2015 годы:
http://old.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/12/DOLGOVAYA_POLITIKA_ROSSIYSKOY_FEDERATSII_NA_2013;1015.pdf
ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСЫ Официальный сайт Правительстваˏ Российской Федерации ;
http://www.government.ru.
Официальный сайт Министерства финансовˏ Российской Федерации ;
http://www.minfin.ru.
Единый порталˏ бюджетной системы Российской Федерацииwww.budget.gov.ru.
Портал государственныхˏ программ:
http://www.gosprogrammy.gov.ru.
Официальный сайтˏ Федерального казначейства РФ — www.roskazna.ru
Официальный сайт Комитета финансов Санкт-Петербурга ;
http://fincom.spb.ru/
Официальный сайт Министерстваˏ финансов РФ (
http://www.
minfin.ru).
Официальный сайт Министерства экономическогоˏ развития РФ (
http://www.economy.gov.ru).
Официальный сайт Федеральногоˏ казначейства (
http://www.roskazna.ru).
Официальный сайтˏ Центрального банка РФ (
http://www.cbr.ru). ˏ
Официальный сайт Федеральной службы государственной статистикиˏ РФ (
http://www.gks.ru). ˏ
Официальный сайт Счетной палаты РФ (
http://www.ach.gov.ru). ˏ
Информационное агентство Росбизнесконсалтинг (
http://www.rbc.ru). ˏ
Информационное агентство Интерфакс (
http://www.interfax.ru). ˏ
Рейтинговое агентство «Эксперт РА» (
http://www.raexpert.ru). ˏ
Рейтинговое агентство «Мудис Инвесторс Сервис» (
http://www. moodys.com). ˏ
Рейтинговое агентство «Фитч Рэйтингс» (
http://www.fitchratings.com). ˏ
Рейтинговое агентство «Стандарт энд Пурс» (
http://www.standardandpoors.com). ˏ
Всемирный банк (
http://www.worldbank.org). ˏ
Международный валютный фонд (
http://www.imf.org). ˏ
Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (
http://www.oecd.org). ˏ
Монографии, учебники и учебные пособия, практические издания, тематические сборники, статьи в журналах, доклады, отчеты, аналитические материалы семинаров и конференций Агапцов С. А., Евсеев С. Ю., Перекрестова Л. В., Сазонов С. П. ˏ Формирование, тенденции и перспективы развития рынка ценных бумаг. ˏ
Изд. Волгоград. гос. Ун-та, 2002.
Алексеева И. В. Совершенствованиеˏ учета, отчетности и аудита вˏ секторе государственногоˏ управления. М.: Лениздат, 2005.
Алехин Б. И. Государственныйˏ долг: учеб. пособие. М.: Магистр, ˏ 2010.
Андряков А. Д., Азгальдов П. Э., Хотулев Е. Л. Материалы итоговогоˏ семинара по управлению долгом и условными обязательствами. М.: Весьˏ мир, 2005.
Андряков А. Д., Азгальдов П. Э., Хотулев Е. Л. Методическиеˏ рекомендации по управлениюˏ долгом и условными обязательствами. М.: ˏ Весь мир, 2005.
Андряков А. Д., Азгальдов П. Э., Хотулев Е. Л. Практика управленияˏ долгом и условнымиˏ обязательствами на региональном и муниципальномˏ уровне в отдельныхˏ странах. М.: Весь мир, 2005.
Андряков А. Д., Азгальдов П. Э., Хотулев Е. Л. Стандартыˏ управления долгом и условнымиˏ обязательствами. Кодекс лучшей практики: рекомендацииˏ по внедрению. М.: Весь мир, 2005.
Арсентьев Ю. А. Внешняяˏ задолженность государствˏ и международныеˏ кредитно-финансовыеˏ институты. М.: Изд.Моск.
ун-та, 2003.
Афанасьев М. П. Основы бюджетнойˏ системы: учеб. пособие. М.: ГУ-ВШЭ, 2004.
Бабич А. М. Государственныеˏ и муниципальныеˏ финансы: учебник. М.: ЮНИТИ, 2002.
Балацкий Е., Свистунов В. Прогнозирование внешнего долга: моделиˏ и оценки // Мэи
МО. 2001. № 2.
Балтина А. М., Волохина В. А., Попова Н. В. Финансовые системыˏ зарубежных стран: учеб. пособие. М., 2007.
Балыхин Г. А., Прохожев А. А., Воробьев А. Е., Чекушина Т. В. Основы управления государственным долгом в интересах обеспеченияˏ экономическойˏ безопасности России // Горныйˏ информационно-аналитическийˏ бюллетень. 2007. № 7.
Брагинская Л. С. Государственныйˏ долг: анализ системы управления иˏ оценка ее эффективности. М.: Унив. кн., 2007.
Брагинскаяˏ Л. С. Как контролируемˏ государственный долг // Президентский контроль. 2007. № 7.
Брагинская Л. С. Управлениеˏ государственным долгом. Цели, задачи, критерии проведенияˏ оценки. Финансовые механизмы регулирования иˏ стимулированияˏ развития экономики. Сб. научных трудов
Акад. народн. хоз-ва при Правительстве РФ. М., 2007.
Братцев Д. М. Операции РЕПО: установленˏ порядок налогообложенияˏ // Финансы и кредит. 2006. № 3.
Брю С. Л., Макконнелл К. Р. Экономикс. М.: Республика, 1992. Т. 1.
Вавилов А. Государственныйˏ долг: уроки кризиса и принципыˏ управления. Б. м.: Городециздат, 2003.
Вавилов А. П., Ковалишин Е. Принципыˏ государственной долговойˏ политики // Вопросы экономики. 2001. № 8.
Вавилов Ю. Я. Государственныйˏ долг. М.: Перспектива, 2007.
Федуловаˏ С. Ф. Финансы: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. И доп. М.: Кнорус, 2005.
Финансовыеˏ риски: последствия, влияющие на управлениеˏ государственным долгом, и роль высшихˏ ревизионных органов //Материалыˏ заседания Комитета высшихˏ органов финансового контроля поˏ государственному долгу. 2003.
Финансы: учебник / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. — 4е изд., перераб. и доп. — М.: Издательствоˏ Юрайт; ИД Юрайт, 2015.
Бюджетная система Российскойˏ Федерации: учебное пособие / Подˏ редакцией проф. Н.Г. Ивановойˏ и проф. М. И. Канкуловой. — СПб.: Изд-воˏ СПбГЭУ, 2014.
Научные доклады.
Винокурова В. П. Государственный и муниципальный долг: учеб. пособие. Изд. БГУЭП, 2006.
Воложинская М. О. Внешняяˏ задолженность — средство илиˏ препятствие к достижениюˏ внешнего равновесия? // Внешний долг России иˏ проблемы его урегулирования: науч. Альманахˏ фундаментальных иˏ прикладных исследований. М.: Финансыˏ и статистика, 2002.
Воробьев А. В., Чекушина Т. В. Национальнаяˏ экономическаяˏ безопасность России: методология управленияˏ государственными долгами: учеб. пособие. М.: Изд. РУДН, 2006.
Воробьев А. Е., Чекушина Т. В., Брагин Н. А. Управлениеˏ государственнымˏ долгом: мировой, национальный, региональный иˏ корпоративныйˏ аспекты. М.: Библиограф, 2007.
Воронин Ю. М., Кабашкин В. А. Управление государственным долгомˏ // Экономист. 2006. № 1.
Горегляд В. П. Аналитическаяˏ записка по вопросу определенияˏ критериальных подходовˏ к оценке эффективности операций Министерстваˏ финансов Российской Федерацииˏ с государственными ценными бумагамиˏ Российской Федерации. Отчет о результатахˏ контрольного мероприятияˏ «Проверка управления государственнымˏ долгом Российской Федерацииˏ Министерством финансовˏ Российской Федерации в условияхˏ экономического и финансового кризиса» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2008. № 12 (132); 2010. № 3 (147).
Горловская И. В. Государственныеˏ ценные бумагиˏ России: учеб. пособие. Б.М.: Изд. ОмГУ, 2006.
Гринкевич Л. С., Сагайдачная Н. К., Казаковˏ В. В., Рюмина Ю. А. Государственные и муниципальные финансыˏ России. М.: Кно
Рус, 2007.
Данилов Ю. А. Рынки государственного долга: мировые тенденции иˏ российская практика. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. ˏ
Жолнинский В. Б. Отдельные тенденцииˏ государственногоˏ финансового контроля за государственнымˏ долгом в Российской Федерации. Элиста: Колмыцкий ин-т соц.-эк. и прав. исследований, 2006.
Жукова С. С., Абышева А. В. Государственныйˏ и муниципальный долг: учеб. пособие. Тюмень, 2007.
Например, это переход финансового сектора в Польше под контроль американских банков и финансов^гх компаний в середине 90-х гг. ХХ в.
Процесс деиндустриализации в Бразилии и Мексике в 1980—1990 гг.
