Первая группа законов субъектов Федерации регулирует вопросы совместного ведения, от которых зависит самостоятельное функционирование системы органов государственной власти субъектов Федерации в рамках ее компетенции. Это прежде всего ряд вопросов организации и функционирования государственной власти субъектов Федерации, их взаимодействия с местным самоуправлением, материального обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, эта группа законов субъектов Федерации является важным инструментом обеспечения федеративного устройства России.
Вторая группа законов регулирует такие отношения, отнесенные к сфере совместного ведения, которые имеют существенную специфику в различных субъектах Федерации. Вследствие этого федеральное законодательное регулирование ограничивается более общими вопросами, так как детализация на федеральном уровне нецелесообразна и недемократична. Например, сферу брачно-семейных отношений регулирует Семейный кодекс РФ. Несмотря на то, что данный нормативный акт является кодексом, в основном он регулирует лишь наиболее значимый круг вопросов семейного законодательства. При этом согласно п.
2 ст. 3 Семейного кодекса законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения, определенные в ст. 2 этого Кодекса, по вопросам, как отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации данным Кодексом, так и по вопросам, непосредственно настоящим Кодексом не урегулированным. Это вопросы семейного законодательства, регулируемые на уровне субъектов Федерации, в частности, вопросы вступления в брак лиц, не достигших шестнадцати лет (п. 2 ст.
13). На основании указанных норм в субъектах Федерации, с учетом культурных традиций и реальной демографической ситуации, приняты соответствующие законы. Например, Закон Московской области от 29 мая 1996 г. № 17/96-ОЗ «О порядке и условиях вступления в брак на территории Московской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет», Закон Республики Адыгея от 30 ноября 1998 г. № 101 «О порядке и условиях вступления в брак на территории Республики Адыгея лиц, не достигших возраста шестнадцати лет».
В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» содержится норма, предусматривающая квотирование рабочих мест для трудоустройства лиц моложе 18 лет (п. 2 ст. 11). На основе данной нормы в субъектах Федерации принимаются законы по соответствующим вопросам. В Московской области принят Закон Московской области от 20 сентября 1999 г. № 63/99-ОЗ «О квотировании рабочих мест для инвалидов и молодежи в Московской области», в котором, исходя из учета ситуации, сложившейся в области на рынке труда, и потребностей соответствующих категорий населения, установлены размеры и условия установления квот и иные значимые обстоятельства.
Однако неурегулированность вопроса, относящегося к сфере совместного ведения, на уровне федерального закона может являться и пробелом федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения.
Законодательство субъектов Федерации в сфере совместного ведения является важным элементом системы регулирования в данной сфере. Основное его назначение состоит в обеспечении условий максимально полной реализации прав и законных интересов жителями соответствующего субъекта Федерации, в повышении уровня социально-правовых гарантий их прав и свобод с учетом специфики субъекта Федерации и возникающих у его населения потребностей.
Анализ показывает, что различные законы имеют неодинаковые способы и механизмы достижения этих целей, что обусловлено различием предметов и характера регулирования в законах субъектов Федерации по разным направлениям законодательного регулирования. Так, одни законы субъектов Федерации призваны конкретизировать федеральные нормы, другие — наполнить их спецификой регионального правоприменения, третьи — самостоятельно урегулировать общественные отношения в рамках полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Вследствие этого проблемы законодательного регулирования в сфере совместного ведения на уровне субъектов Федерации и сама оценка такого регулирования будут дифференцироваться.
Приведение в соответствие с федеральным законодательством действующих договоров и соглашений необходимо для обеспечения единства правового пространства страны. Рассмотрение договоров на предмет внесения в них изменений или перезаключения должно повлечь расторжение и соглашений, являющихся их составной частью.
Заключение
Существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.
Конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации и некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации. Анализ федеральных законов и законов субъектов Федерации показал, что такая детализация была сделана во многих федеральных отраслевых законах в отношении предметов ведения, полномочий по предметам ведения и детализации более общих предметов ведения, содержащихся в Конституции РФ.
Необходимы выработка и законодательное закрепление ясных критериев разграничения (возможно, и пересечения) положений ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Это важно, прежде всего в силу того, что приоритет актов федерального законодательства в сфере исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации сменяется приоритетом нормативных правовых актов субъектов Федерации в сфере их ведения (ч.6 ст. 76 Конституции РФ).
Оправданной должна быть признана такая радикальная мера, как переход к принципиально иной схеме разграничения предметов ведения и полномочий, построенной на детализации распределения полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов.
1. Нормативные и иные правовые акты
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. — 1993. — № 237.
Федеративный договор (Москва, 31 марта 1992 г.) // Официально текст документа опубликован не был.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. — 1999. — №
42. — Ст. 5005.
2. Научная и учебная литература
Айбазов Р. У. Развитие Федеративной организации государственного управления России в условиях глобализации. Дис. кан. юр. наук. — М, 2005. — 317с.
Барциц И. Н. Договорное урегулирование федеративных отношений // Законодательство. — 2002. — № 6. — С. 51−54.
Безруков А.В. конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Дис. кан. юр. наук. — Екатеринбург, 2002. — 202 с.
Глигич-Золотарева М. В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. — 2003. — № 4. С. 31−33.
Дементьев А. Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. — 2002. — № 5. -С. 48−54.
Карасев М. Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. — 2007. — № 5. — С. 39−42.
Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. — 2008. — № 8. — С. 23−26.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. — М.: Эксмо, 2010. — 453 с.
Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. 3-е изд. — М.: Бек, 2009. — 832 с.
Лазарев Л. В. Развитие федеративных отношений России: проблемы и перспективы. — М.: Юристъ, 2007. — 483 с.
Лебедева Н.В. Конституционно-правовые основы организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Дис. кан. юр. наук. — Челябинск, 2004. — 181 с.
Потапов М. Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации // Журнал российского права. — 2007. — № 12. — С. 83−88.
Развитие федеративных отношений России: проблемы и перспективы. — М.: Юристъ, 2007. — 483 с.
Рябов Е. В. Понятие компетенции федеративного государства и его субъектов // Проблема правосубъектности: современные интерпретации: Материалы научно-практической конференции. Выпуск 4, 22 февраля 2006. — Самара: Самарская гуманитарная академия, 2005. — С. 24−27.
Рябов Е. В. Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами: сравнительно-правовой аспект // Вестник Самарского государственного экономического университета. — 2006. — № 2. — С. 68−72.
Смоленский М. Б. Конституционное право России. — М., 2007. — 473 с.
Сокол П.В., Рябов Е. В. Мониторинг законодательства на уровне субъекта Российской Федерации // Юстиция. — 2006. — № 3. — С. 92−94.
Сыродоев Н.А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. — 2005. — № 3. — С. 12−17.
Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. — М.: БЕК, 2008. — 406 с.
Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. — М.: БЕК, 2008. — 117 с.
Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: БЕК, 2007. — 203 с.
Толстой Ю. К. Проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. — 2008. — № 12. — С. 34−35.
Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М.: Дело, 2008. — 280 с.
Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журнал российского права. — 2009. — № 12. — С. 53−55.
Чиркин В. Е. Государствоведение: Учебник. — М.: Юристъ, 2000. — 384 с.
Приложение
Дементьев А. Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по вертикали // Гражданин и право. — 2002. — № 5. — С. 48.
Глигич-Золотарева М. В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. — 2003. — № 4. С. 31.
Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. — 2008. — № 8. — С. 23.
Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. — 2008. — № 8. — С. 24.
Чертков А. Н. Законодательное регулирование территориального устройства Российской Федерации: проблемы и решения // Журнал российского права. — 2009. — № 12. — С. 53.
Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: БЕК, 2007. — С. 138.
Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: БЕК, 2007. — С. 95.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. — № 1-ФКЗ О судебной системе Российской Федерации Российская газета от 6 января 1997 г. — № 3, в Собрание законодательства Российской Федерации от 6 января 1997 г. — № 1 ст. 1.
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. — № 125-ФЗ О свободе совести и о религиозных объединениях // Российская газета от 1 октября 1997 г., в Собрание законодательства Российской Федерации от 29 сентября 1997 г., — № 39, ст. 4465.
Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: БЕК, 2007. — С. 121.
Карасев М. Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. — 2007. — № 5. — С. 39.
Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. — М.: БЕК, 2008. — С. 200.
Сокол П.В., Рябов Е. В. Мониторинг законодательства на уровне субъекта Российской Федерации // Юстиция. — 2006. — № 3. — С. 26.
Карасев М. Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. — 2001. — № 5. — С. 39.
Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. — № 223-ФЗ // Российская газета от 27 января 1996 г. — № 17, в Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г. — № 1 ст. 16.
Сокол П.В., Рябов Е. В. Мониторинг законодательства на уровне субъекта Российской Федерации // Юстиция. — 2006. — № 3. — С. 28.
Федеральный закон от 24 июля 1998 г. — № 124-ФЗ Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации // Российская газета от 5 августа 1998 г., в Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г., — № 31, ст. 3802.
Полномочия и предметы ведения
Полномочия по сферам регулирования:
— законодательные;
— исполнительно-распорядительные;
— контрольные;
— функциональные.
По способу закрепления за субъектами обладания и осуществления:
— обязательными;
— не обязательными;
— делегированными.
По субъекту обладания и осуществления могут быть:
— федеральными;
— субъектов федерации;
— совместными.
