Совершенствование деятельности местных органов власти в сфере развития коммунальной инфраструктуры

МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Челябинский государственный университет»

(ФГБОУ ВПО «ЧелГУ»)

Факультет управления Кафедра заочного и дистанционного обучения Выпускная квалификационная работа СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ Специальность 80 504.65

«Государственное и муниципальное управление»

Выполнил студент Бабушкин Алексей Игоревич Группа 14УС — 501

Научный руководитель:

Колмакова И.Д., д-р.экон.

наук, профессор Зав. кафедрой:

Колмакова И.Д., д-р экон. наук, профессор Челябинск 2014

АННОТАЦИЯ Бабушкин А. И. Совершенствование деятельности местных органов власти в сфере развития коммунальной инфраструктуры — Челябинск: ФГБОУ ВПО «ЧелГУ», 14УС-501, 102с., 11 ил., 11табл., список литературы — 64 наименования.

Выпускная квалификационная работа выполнена с целью анализа деятельности администрации КГО в сфере развития коммунальной инфраструктуры и разработки предложений по совершенствованию системы управления ЖКХ.

В выпускной квалификационной работе определены параметры состояния системы коммуникационной инфраструктуры Кыштымского городского округа и рассмотрена деятельность органов местных органов власти в данной сфере.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что результаты исследования, выводы и предложения могут быть использованы в работе органов местного самоуправления Кыштымского городского округа, что позволит повысить эффективность развития коммунального комплекса.

МИНОБРНАУКИ РОССИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Челябинский государственный университет»

(ФГБОУ ВПО «ЧелГУ»)

Факультет управления Кафедра государственного и муниципального управления Утверждаю:

Зав. Кафедрой: государственного и муниципального управления

_____________ И. Д Колмакова

«____"______________2014г.

ЗАДАНИЕ На выполнение выпускной квалификационной работы Специальность 80 504.65

«Государственное и муниципальное управление»

На тему «СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ Студенту группы 14УС — 501

Фамилия, имя, отчество Бабушкину Алексею Игоревичу Руководитель Колмакова И. Д., д-р экон. наук, профессор Тема утверждена приказом ректора ФГБОУ ВПО «ЧелГУ» №

от «» 2013 г.

Срок выполнения работы с 2013 г. по 2014 г.

Исходные данные: Данные анализа деятельности объекта исследования, статьи российских и зарубежных авторов.

Задание:

1. Изучение полномочий и функций органов местного самоуправления в сфере управления коммунальным хозяйством.

2. Оценка организационной структуры управления городского хозяйства Кыштымского городского округа

3. Анализ и оценка состояния жилищного фонда и состояния инженерной инфраструктуры ЗГО.

4. Разработка основных направлений совершенствования деятельности Управления городского хозяйства КГО в сфере развития коммунальной инфраструктуры.

Студент Научный руководитель

СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ

1. ЗАДАЧИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

1.1 Общая характеристика коммунальной инфраструктуры

1.2 Полномочия и функции местных органов власти в сфере коммунальной инфраструктуры.

1.3 Планирование программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры

1.4 Опыт зарубежных стран в реформировании коммунального хозяйства

2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА КГО

2.1 Анализ и оценка организационной структуры Управления городского хозяйствам КГО

2.2 Анализ и оценка состояния жилого фонда

2.3 Анализ и оценка состояния инженерной инфраструктуры КГО

2.4 Анализ и оценка качества оказываемых услуг

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА КГО В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

3.1 Совершенствование системы управления ЖКХ КГО

3.1.1 Мониторинг финансового состояния ЖКХ

3.1.2 Технологический мониторинг

3.2 Мероприятия по организации системы мониторинга состояния ЖКХ ЗАКЛЮЧЕНИЕ СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

В условиях перехода к рыночным отношениям и суверенизации регионов России одной из главных целей проводимых экономических реформ является совершенствование управления. Формирование рыночных отношений связано с развитием новых форм хозяйствования, базирующихся на многообразии форм собственности. Это предполагает изменения в хозяйственном механизме и методах регионального управления, особенно на микроуровне.

Жилищно-коммунальная инфраструктура является важнейшим элементом функционирования и развития города. Наличие, или, наоборот, дефицит подготовленных и обеспеченных инфраструктурой площадок, а также наличие четких и понятных правил подключения к инфраструктурным сетям существенным образом влияет на конечную стоимость строительства объектов недвижимости и на динамику нового строительства в целом. В современных условиях это также фактор конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности города.

В связи с тем, что проблемы коммунальной инфраструктуры максимально приближены к каждому жителю, а эта сфера относится к ведению органов местного самоуправления, — именно местные органы власти должны приложить максимум усилий для повышения эффективности функционирования коммунальной инфраструктуры.

Все вышеперечисленное обуславливает актуальность и практический характер выбранной темы исследования.

Выпускная квалификационная работа имеет большое практическое значение, т.к. любая инфраструктура, в том числе коммунальная, создается не ради самой себя, а с целью обеспечения потребностей соответствующей территории в необходимых ресурсах, т. е. для создания блага для населения. А создание качественного блага зависит от органов местного самоуправления.

Объектом исследования выпускной квалификационной работы являются органы власти Кыштымского городского округа, которые регулируют и обеспечивают эффективное и качественное развитие коммунальной инфраструктуры.

Предметом исследования выпускной квалификационной работы является управление развитием коммунальной инфраструктуры КГО.

Объект и предмет исследования обусловили выбор цели выпускной квалификационной работы. Цель исследования на основе анализа деятельности администрации КГО в сфере развития коммунальной инфраструктуры предложить меры по ее совершенствованию. Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

— рассмотреть теоретические аспекты выбранной темы;

— рассмотреть нормативную базу полномочных органов МСУ в сфере ЖКХ;

— проанализировать деятельность органов власти Кыштымского городского округа в сфере коммунальной инфраструктуры;

— разработать предложения по совершенствованию деятельности органов власти Кыштымского городского округа в сфере развития коммунальной инфраструктуры.

Для решения задач и достижения цели в работе использовались следующие научные методы исследования: статистический, системный, логический, сравнительный, графический.

Значительный вклад в разработку проблем коммунальной инфраструктуры в современной российской науке вносят такие авторы как А. П. Гарнова, В. В. Котилко, Т. И. Кисилова, В, П. Орешина, С. Б. Сиваев, Э. К. Трутнев, В. Ю. Прокофьев. Высоко оценивая вклад названных ученых и полученные ими результаты необходимо отметить, что лишь сравнительно небольшое количество публикаций посвящается коммунальной инфраструктуре и программе комплексного развития.

Сформулированная цель и задачи определили структуру работы.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, трех разделов основной части, заключения, списка литературы.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы дипломной работы, определяется ее объект и предмет исследования, ставится цель и определяется перечень задач, выполнение которых необходимо для достижения поставленной цели.

В первом разделе раскрываются общие характеристики коммунальной инфраструктуры и функции местных органов власти в сфере развития коммунальной инфраструктуры.

Вторая глава носит прикладной характер. В ней исследована деятельность администрации Кыштымского городского округа. Проведен анализ состояния коммунальной инфраструктуры Кыштымского городского округа.

В третьей главе приведены предложения по совершенствованию деятельности органов власти Кыштымского городского округа в реализации муниципальных программ.

1. ЗАДАЧИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ

1.1 Общая характеристика коммунальной инфраструктуры

Среди приоритетов национальной политики России важнейшее место занимает обеспечение прав человека на благоустроенное, оборудованное современными бытовыми удобствами жилище. От решения этой проблемы в существенной мере зависит качество жизни всех слоев населения. Реформирование и модернизация коммунального комплекса городских округов имеет исключительное значение для повышения качества предоставления коммунальных услуг и обеспечения комфортных условий проживания населения на территории муниципального образования, что является одной из основных целей деятельности органов местного самоуправления. Особую актуальность эта проблема приобретает в настоящее время в связи с реализацией приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» /26/, первостепенное внимание в котором уделяется модернизации и развитию инфраструктуры коммунального комплекса как наиболее значимому фактору, определяющему возможность повышения качества жизни населения. Рассмотрим подробно, что такое коммунальная инфраструктура.

Инфраструктура (от латинского infra — ниже, под и structura — строение, расположение), совокупность сооружений, зданий, систем и служб, необходимых для функционирования отраслей материального производства и обеспечения условий жизнедеятельности общества /50/. Различают производственную (дороги, каналы, порты, склады, системы связи и др.) и социальную (школы, больницы, театры, стадионы и др.) инфраструктуру. Иногда термином инфраструктура обозначают комплекс так называемых инфраструктурных отраслей хозяйства (транспорт, связь, образование, здравоохранение и др.). Как такого понятия «коммунальная инфраструктура» нет, везде используется система коммунальной инфраструктуры.

Система коммунальной инфраструктуры — совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований /43/. Также к ней относятся объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Система коммунальной инфраструктуры представлена на рисунке 1.

Рисунок 1- Система коммунальной инфраструктуры

Организация в границах городского округа электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом относится к вопросам местного значения, таким образом за качественную и эффективную работу коммунальной инфраструктуры несут ответственность органы местного самоуправления. Подробно вопрос о функциях полномочиях органов местного самоуправления относительно коммунальной инфраструктуры и её развития мы рассмотрим ниже.

1.2 Полномочия и функции местных органов власти в сфере коммунальной инфраструктуры

Отдельно следует рассмотреть вопросы о полномочиях органов местного самоуправления, а затем вопросы о функциях.

Первый вопрос о содержании полномочий. Статьей 16 «Вопросы местного значения городского округа» Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено /3/, что «к вопросам местного значения городского округа относятся: … 4) организация в границах городского округа электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; … 24) организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов…».

Приведенные формулировки означают комплексность включение в вопросы местного значения всех без исключения компонентов: разновидностей обслуживания, обеспечиваемых в рамках муниципальных систем коммунальной инфраструктуры (далее МСКИ). При формулировании рассматриваемых вопросов местного значения используется слово «организация», но не используется, например, слово «строительство». Это означает, что развитие МСКИ:

1) не является прямым бюджетным обязательством городского округа. Для развития МСКИ орган местного самоуправления может использовать бюджетные, а также иные средства. Развитие МСКИ может осуществляться по инициативе и за счет средств частных лиц, например девелоперов /44/;

2) всегда осуществляется посредством взаимодействия публичной власти с частными лицами, т. е. организационно-технологические схемы применительно ко всем без исключения случаям должны быть схемами взаимодействия публичных и частных субъектов.

Второй вопрос функции органа местного самоуправления городского округа применительно к развитию МСКИ состоят в следующем:

1) обеспечение принятия и использования блока документов территориального планирования и реализации планов, без которых планирование развития МСКИ невозможно как по формальным основаниям (требования законодательства в части понуждения к разработке документов, правовые последствия за бездеятельность), так и по содержательно-технологическим основаниям невозможность строить элементы МСКИ без таких документов. Кроме того, должна выполняться функция привлечения субъекта РФ к совместным работам по территориальному планированию в случаях, когда должны решаться вопросы присоединения развиваемых элементов МСКИ к сетям и объектам регионального значения, обеспечивающим электрои газоснабжение;

2) обеспечение подготовки, принятия и реализации инвестиционных программ организаций коммунального комплекса (в контексте блока документов территориального планирования и реализации планов развития территории, программ комплексного развития МСКИ);

3) финансовое обеспечение реализации инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, строительства сетей инженерного обеспечения и головных генерирующих (аккумулирующих) объектов:

4) обеспечение подготовки территорий для выделения земельных участков в границах вновь формируемых кварталов, микрорайонов или в границах, определяющих развитие застроенных территорий использование нового правового института, определенного ФЗ-232) для их предоставления на аукционах девелоперам;

5) обеспечение параллельного процесса путем синхронизации двух направлений деятельности: а) деятельности девелоперов по комплексному освоению территорий или развитию застроенных территорий;

6) деятельности организаций коммунального комплекса по строительству магистральных сетей коммунальной инфраструктуры и (или) строительству генерирующих (аккумулирующих) объектов (ГО), с тем чтобы гарантировать присоединение построенных девелоперами разводящих сетей инженерной инфраструктуры к разводящим магистральным сетям, построенным организациями коммунального комплекса.

Цели, стоящие перед публичными органами власти при планировании коммунальной инфраструктуры, как отмечалось ранее, в число функций, которые выполняют органы публичной власти в сфере регулирования градостроительной деятельности, входит и деятельность по созданию условий для строительства объектов недвижимости на определенной территории /47/. Ключевым условием является обеспечение построенных или реконструированных объектов недвижимости соответствующими энергетическими ресурсами, необходимыми для нормального функционирования данных объектов.

Любая инфраструктура, в том числе коммунальная, создается не ради самой себя, а с целью обеспечения потребностей соответствующей территории в необходимых ресурсах. Можно сделать важный вывод: планирование развития инфраструктурных объектов носит вторичный, зависимый характер/28/. Развитие коммунальной инфраструктуры должно определяться на основе планирования развития территорий поселений, в первую очередь городских. Приращение мощности и трассировка коммунальной инфраструктуры являются функцией от планируемых объемов строительства, реконструкции и места их расположения. Причем в связи с этим возникает непростая коллизия. С точки зрения планирования развития сначала необходимо определиться с новыми объектами потребителями коммунальных ресурсов и теми нагрузками, которые этим объектам будут нужны. С точки зрения строительства ситуация выглядит с точностью до наоборот: к моменту завершения строительства (а фактически несколько раньше) коммунальная инфраструктура должна быть подведена к строящемуся объекту недвижимости, чтобы в нужный момент обеспечить его нормальную эксплуатацию. Причем принципиально важная задача в максимальной степени синхронизировать этот процесс. Если подведение инфраструктуры запоздает, то возведенный объект недвижимости невозможно нормально эксплуатировать. А это грозит серьезными убытками застройщику. Если необходимая инфраструктура будет подведена к строительной площадке, а объект строительства еще долго будет незавершенным, то убытки понесет организация коммунального комплекса, которая не только не сможет вернуть вложенные в строительство сетей средства, но из-за отсутствия ожидаемых новых потребителей и простоя созданных для них мощностей не получит возможную денежную выручку. Поэтому необходимо не только обеспечить развитие коммунальной инфраструктуры, но и синхронизировать этот процесс с работой строительного комплекса. При рассогласовании этих процессов возникают проблемы, которыми характеризуется текущее состояние инфраструктуры во многих муниципальных образованиях Российской Федерации /31/. Наиболее яркие проявления таких проблем: транспортные заторы, образующиеся практически во всех крупных и средних городах страны; многомесячные задержки подключения готовых к эксплуатации объектов недвижимости к системам коммунальной инфраструктуры; повсеместные жалобы застройщиков на рост стоимости одного квадратного метра жилья из-за дороговизны подключения построенных объектов к соответствующим сетям инженерно-технического обеспечения. Следует признать, что рассогласованность строительства и инфраструктурного обеспечения носит не исключительный, а системный характер. Дело в том, что до принятия пакета из 26 законов о доступном жилье в конце 2004 г., в частности Градостроительного кодекса и Федерального закона № 210-ФЗ от 30.12.2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» /8/, эта проблема вообще не имела правового регулирования. Сейчас правовая ситуация кардинальным образом изменилась. Но поскольку переход на новые законодательные нормы градорегулирования требует достаточно много времени и усилий, имеет смысл более детально разобрать сложившуюся практику.

Экономическая природа систем коммунальной инфраструктуры, понятие системы коммунальной инфраструктуры и объектов, ее составляющих, содержится в Федеральном законе № 210-ФЗ от 30.12.2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» /5/. В соответствии с ним системы коммунальной инфраструктуры совокупность производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований. Указанным Законом также определено понятие объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. К ним относятся объекты, непосредственно используемые для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Указанные объекты также включаются в понятие системы коммунальной инфраструктуры, хотя формально не подпадают под определение данных систем, примененное в Федеральном законе № 210-ФЗ от 30.12.2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Используемое на практике понятие систем коммунальной инфраструктуры включает и определение систем газоснабжения, установленное Федеральным законом № 69-ФЗ от 31.03.1999 г. «О газоснабжении в Российской Федерации». В этом Законе содержится понятие газораспределительной системы: это имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям.

Расширение понятия систем коммунальной инфраструктуры вызвано тем, что невозможно планировать, например, комплексное освоение новых территорий для жилищного и иных видов строительства без плана развития систем газоснабжения на этой территории, без учета потребностей в сфере утилизации бытовых отходов.

Системы коммунальной инфраструктуры являются ключевыми элементами жизнеобеспечения современных городов. Эффективность работы систем городского жизнеобеспечения в современной России часто носит не только экономический, но и социально-политический характер. Поэтому при анализе места систем инженерного обеспечения жизнедеятельности городов в современной экономике воспользуемся некоторыми понятиями из области экономики общественного сектора /28/.

Согласно теории любой товар является общественным благом, если его потребление удовлетворяет двум принципам:

1) принципу неделимости: если благо доступно кому-нибудь одному, то оно доступно всем остальным тоже. Или если благо произведено, то оно становится достоянием всех, кто желает им пользоваться.

2) принципу несоперничества: потребление блага кем-нибудь одним не уменьшает его потребления другим. Это означает практическую невозможность ограничения доступа потребителя к такому благу. Поэтому этот принцип еще называют доступностью блага.

Общие свойства потребления коммунальных услуг можно свести к следующему.

1 Потребление коммунальных услуг носит насущный характер (это необходимость). В современной организации быта человечество, по существу, реализовало задачу сделать свою бытовую жизнь независимой от случайностей, капризов природы. Хорошо устроенный быт воспринимается как естественное явление.

2 Потребности в коммунальных услугах носят всеобщий характер. В них нуждаются все объекты жизнедеятельности людей независимо от пребывания (кратковременного или длительного) последних в таких объектах.

3 Потребление коммунальных услуг носит неотложный характер, т. е. услуги должны быть предоставлены в тот момент, когда в них возникает потребность.

4 Потребности в коммунальных услугах носят обязательный характер, т. е. необходимость в услугах возникает постоянно независимо от времени дня и ночи.

5 Коммунальные услуги незаменимы, т. е. каждый вид услуг предназначен для удовлетворения определенных потребностей человека.

6 Потребление услуг носит индивидуальный характер, каждая из них: предназначена для удовлетворения личных нужд человека или домохозяйства; зависит от свойств человека, его привычек, профессии и образа жизни.

7 Индивидуальный мотив придает потреблению коммунальных услуг вероятностный характер. Отопление на первый взгляд кажется исключением их этого списка, но это только технологическое ограничение, связанное с проблемами регулирования температуры в помещениях.

8 Потребление коммунальных услуг проявляет черты регулярности и периодичности, связанные с тем, что уклад жизни людей подчинен суточному и недельному ритму и соответственно бытовые процессы приурочены к определенным часам суток и дням недели.

Из особенностей коммунальных услуг вытекают два главных требования к системам коммунального обслуживания: бесперебойность и непрерывность предоставления услуг потребителям (круглосуточный, сезонно-круглогодичный характер работы систем коммунального обслуживания, требование доступности услуг): необходимость полного удовлетворения потребности в услугах в любой момент их возникновения (требование насыщения потребности). Благодаря этим двум факторам коммунальная деятельность приобретает общественный характер, а коммунальные услуги свойства общественных благ. Готовность систем коммунального обслуживания к удовлетворению потребностей в услугах достигается благодаря двум условиям.

Во-первых, производство услуг должно осуществляться непрерывно либо система должна обладать быстродействием, при котором наличие перерывов в подаче услуг не создает дисгармонии в привычном для потребителя укладе жизни.

Во-вторых, располагаемая мощность (производительность) систем должна обеспечивать удовлетворение максимальной потребности в соответствующей услуге.

Оба этих условия, кажется, вступают в противоречие с требованием рациональности, предполагающим достижение максимального полезного эффекта при наименьших затратах. Суть этого противоречия состоит в том, что для удовлетворения названных выше условий необходимо располагать мощностью источника (установки), которая будет затребована лишь на очень короткое время, а в остальной период останется неиспользованной. В системах инженерного обеспечения эти мощности называются пиковыми. Избежать этого противоречия невозможно из-за присущей процессам потребления неравномерности. Влияние его можно уменьшить путем объединения потребителей общей для всех них системой производства и потребления услуг, т. е. путем развития принципа централизации. Таким образом, тенденция к централизации в системах коммунального обслуживания (коммунальной инфраструктуры) возникает из желания преодолеть противоречие между требованиями создать для потребителя максимальные удобства и обеспечить рациональное (эффективное) использование системы. Сложная экономическая природа систем коммунальной инфраструктуры существенным образом влияет на организацию их деятельности. Отсутствие прямых рыночных конкурентных стимулов требует создания специальных институциональных, экономических и финансовых инструментов для повышения эффективности производства[27].

1.3 Планирование программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры

При планировании развития коммунальной инфраструктуры необходимо в качестве отправной точки этого процесса рассматривать планы градостроительного развития каждой отдельно взятой территории города. Именно на основании данных планов необходимо сформировать прогноз спроса на коммунальные ресурсы, который в дальнейшем ляжет в основу формирования программ развития строительства источников генерации (производства) коммунальных ресурсов, а также развития сетевого хозяйства систем коммунальной инфраструктуры /40/. Планирование развития всей совокупности данных систем на соответствующей территории должно осуществляться в соответствии с нормами градостроительного законодательства и законодательства в сфере регулирования тарифов (а вернее, даже производственной и инвестиционной деятельности) организаций коммунального комплекса. Планирование развития систем коммунальной инфраструктуры является частью плана реализации генплана и также состоит из двух этапов, определенных Федеральным законом № 210-ФЗ от 30.12.2004 г. «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»

1) разработки и утверждения программы комплексного развития всех систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования;

2) подготовки и утверждения инвестиционных программ конкретных организаций коммунального комплекса, эксплуатирующих соответствующие системы коммунальной инфраструктуры в границах данного муниципального образования.

Реализация такого процесса на практике позволит решить проблему опережающего развития коммунальной инфраструктуры для нужд жилищного строительства.

Для обеспечения планирования развития систем коммунальной инфраструктуры в муниципальном образовании необходимо сделать определенные шаги.

Принципы формирования инвестиционных потребностей для развития коммунальной инфраструктуры с целью решения градостроительных задач Для того чтобы определить наиболее эффективную систему развития коммунальной инфраструктуры необходимо ответить на ряд вопросов:

1 Кто несет ответственность за развитие коммунальной инфраструктуры

2 В чьей собственности должны находиться новые объекты коммунальной инфраструктуры

3 Каковы основные этапы развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового строительства

4 Кто должен нести непосредственную ответственность за каждый этап

5 Каковы возможные источники финансирования развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства

Ответы на эти вопросы позволяют получить основу модели развития коммунальной инфраструктуры /51/.

Кто несет ответственность за развитие коммунальной инфраструктуры. Согласно действующему законодательству ответственность за развитие коммунальных систем лежит на органах местного самоуправления. Развитие коммунальной инфраструктуры является ключевым аспектом городского развития. Если муниципалитет не несет ответственности за развитие коммунальной инфраструктуры, то он не может осуществлять программы по городскому развитию. Следовательно, все работы по расширению коммунальных систем для нужд новых пользователей должны находиться под контролем муниципалитетов /22/.

В чьей собственности должны находиться новые объекты коммунальной инфраструктуры.

Новые объекты коммунальной инфраструктуры могут находиться как в частной, так и в муниципальной собственности. Однако необходимо, чтобы развитие коммунальной инфраструктуры осуществлялось организацией коммунального комплекса, которая будет в дальнейшем эксплуатировать эти участки коммунальной инфраструктуры. Например, если электрические сети города находятся в частной собственности, то их развитие должна осуществлять компания, эксплуатирующая данные сети. Если сети строятся застройщиком и остаются в его собственности, то это создает дополнительные проблемы при эксплуатации данных систем.

Каковы основные этапы развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового строительства.

Для обеспечения объекта нового строительства коммунальными услугами необходимо решить три основные задачи:

строительство локальных (внутриплощадочных) инженерных сетей для подключения к инфраструктурным коммунальным системам;

инженерное обеспечение земельных участков под жилищное строительство необходимыми инфраструктурными коммуникациями (развитие магистральных и разводящих сетей для поставки ресурсов);

необходимое развитие и модернизация генерирующих мощностей для обеспечения ресурсами новых потребителей /23/.

Первая задача направлена на оборудование коммунальными объектами площадки застройки. Эти системы подключаются к инфраструктурным коммуникациям распределительным и магистральным сетям, по которым будут поставляться коммунальные ресурсы. Наконец, подключение новых пользователей может потребовать модернизации отдельных участков существующей коммунальной инфраструктуры (для повышения пропускной способности) и/или увеличения мощности (модернизация генерирующих мощностей, строительство новых водозаборов, очистных сооружений и т. д.).

Кто должен нести непосредственную ответственность за каждый этап?

Оптимальный с точки зрения сохранения целостности коммунальных систем способ распределений ответственности за решение трех основных задач развития и модернизации инфраструктуры для нужд нового строительства иллюстрирует таблица 1, а также собственности на вновь построенные объекты коммунальной инфраструктуры.

Таблица1-Распределение ответственности за развитие инфраструктуры

Как видно из таблицы 1, основным исполнителем является коммунальное предприятие. Собственность на новые объекты формируется в зависимости от сложившейся структуры собственности на объекты коммунальной инфраструктуры в данном муниципальном образовании. Застройщик через продажу квартир передает собственность на локальные сети жильцам. Для обслуживания этих сетей жильцы нанимают компанию по управлению жильем.

Каковы возможные источники финансирования развития коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства. Существует три основных источника финансирования вышеперечисленных задач:

1) оплата застройщиками (покупателями жилья);

2) оплата всеми потребителями через включение соответствующих расходов в тарифы на коммунальные услуги;

3) оплата за счет средств бюджетов различных уровней власти, прежде всего муниципального.

В первом случае оплата может производиться путем перекладывания всех расходов по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры для нужд нового жилищного строительства на застройщиков. Это может быть осуществлено путем включения стоимости развития инфраструктуры в стоимость земельного участка под застройку либо через перевод застройщиком отдельного платежа коммунальному предприятию или муниципалитету.

Во втором случае все расходы по развитию коммунальной инфраструктуры включаются в тариф на коммунальные услуги. Таким образом, стоимость развития полностью перекладывается на существующих потребителей.

В третьем случае осуществляется прямое бюджетное финансирование. В результате ни застройщики, ни существующие потребители не платят за развитие коммунальной инфраструктуры.

Привлеченные средства (кредиты, целевые инвестиции и т. д.) также являются источником финансирования. Однако их возврат в любом случае будет осуществлен через один из вышеперечисленных источников, и поэтому привлеченные средства не рассматриваются в качестве основного источника финансирования /46/.

Принципиально важно отметить «комплексность» программы. Дело в следующем.

Во-первых, возможны альтернативные варианты развития систем коммунальной инфраструктуры. Самый простой пример, который в действительности имел место в нескольких крупных городах России, — различные варианты обеспечения отопления и горячего водоснабжения. Для этих целей можно использовать централизованное теплоснабжение. А можно подвести к строящемуся дому газ и установить в каждой квартире автономное отопление. Ясно, что эти решения должны быть взаимосвязаны, иначе будет построено то, что никому не будет нужно /24/.

Во-вторых, взаимосвязана и работа отдельных систем коммунальной инфраструктуры. Для того чтобы работала котельная, необходимо, чтобы у нее было топливо. Значит, к ней ко времени завершения ее строительства нужно подвести газопровод. Для того чтобы вода двигалась по трубам, нужны насосные станции, которые потребляют электричество. Значит, строительство трубопроводов должно синхронизироваться со строительством линий электропередачи к насосным станциям. Для того чтобы обеспечить дом горячей водой, предприятие водоснабжения должно подготовить и доставить к дому воду, а предприятие теплоснабжения должно иметь в достаточном количестве тепловую энергию для того, чтобы эту воду сделать горячей.

Поэтому комплексность развития всех систем коммунальной инфраструктуры чрезвычайно важна. Таким образом, основной целью программы является комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, а также модернизация оборудования и сетей организаций коммунального комплекса в целях повышения качества товаров (услуг), улучшения экологический ситуации. Для достижения поставленной цели программа должна предусматривать решение задачи по определению дополнительной нагрузки системы коммунальной инфраструктуры в результате строительства новых объектов недвижимости и реконструкции старых, и задач по развитию и модернизации систем электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

1.4 Опыт зарубежных стран в реформировании коммунального хозяйства

В Европе разработаны три модели реорганизации «коммунальных отношений»:

английская, предусматривающая полную приватизацию объектов жизнеобеспечения;

немецкая модель, по которой предприятия отрасли становятся акционерными, где основным пакетом обладает муниципалитет;

французская модель: сочетание муниципальной собственности на объекты ЖКХ и управления ими со стороны частного бизнеса на условиях долгосрочных договоров аренды и сопутствующих инвестиционных соглашений.

Рассмотрим более подробно данные модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства /36/.

Английский опыт, где на реформу жилищно-коммунального хозяйства ушло 15 лет, весьма показателен и полезен для России, которая сейчас стоит на пороге масштабных преобразований в этой жизненно важной отрасли.

Англия долго шла к созданию общественно приемлемых и коммерчески привлекательных условий в коммунальном секторе. Например, в 1997 году при лейбористах был введен запрет на отключение услуг водоснабжения для бытовых потребителей, но одновременно было принято балансирующее решение о включении недоплаченных потребителями сумм в действующий тариф. Качество коммунальных услуг в Великобритании — понятие не эфемерное, оно определяется множеством измеряемых параметров. В частности, зафиксировано время дозвона до диспетчерской службы — 30 секунд — и время исполнения заявки по устранению неполадок. Еще один важный урок коммунальных реформ в Англии — перевод и объединение сотни муниципальных водоканалов сначала в собственность десяти региональных государственных компаний и последующая их приватизация. Перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс.

В отличие от Англии, в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а, оставаясь муниципальной, эксплуатируется частными операторами на условиях договора концессии.

Сфера городского хозяйства во Франции в основном находится в ведении коммуны — наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной единицы Франции. Именно она лежит в основе современной французской политической системы. Среди всех административно-территориальных единиц наибольшей популярностью у французов пользуется именно коммуна, обладающая большим количеством полномочий и обязанностей. На сегодняшний день во Франции насчитывается более 36 000 коммун, расположенных в основном в сельской местности.

В сфере городского хозяйства, помимо вопросов градостроения и строительства, коммуна решает большое количество проблем, касающихся повседневной жизни граждан. В ее ведении находятся вопросы по организации водоснабжения, канализации, вывоза и переработки бытовых отходов, технического обслуживания и освещения большинства улиц и дорог, работы городского транспорта, управления некоторыми социально-культурными учреждениями (яслями, библиотеками, диспансерами…), обеспечение общественного порядка, безопасности и соблюдение санитарно-гигиенических требований. Коммуны управляются Муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром, который, в свою очередь, избирается советом. В ряде случаев мэр, в качестве должностного лица, выполняет некоторые функции от лица государства. Например, это касается таких случаев, как бракосочетание, ведение дел службы актов гражданского состояния, выдачи некоторых разрешений и т. д.

Во Франции после строительства инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства все ее объекты передаются муниципалитету. Все работы ведутся через муниципалитет. Потому что, в конце концов, именно муниципалитет несет политическую ответственность перед гражданами. А у граждан самое большое влияние — они голосуют.

Коммунальные службы являются преимущественно муниципальными. В то же время достаточно широко распространен и опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве. Эта форма основана на договоре концессии, в соответствии с которым предприятие коммунальной сферы передается в эксплуатацию частной фирме. Производство услуг осуществляется за счет концессионера, при этом он имеет право взимать с потребителей платежи за предоставление этих услуг. При этом во Франции, наряду с национализированными газовыми сетями и государственной энергетикой, существуют и частные, а также функционирующие на основе договора концессии, компании. Эти компании относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения населения коммунальными услугами представляется весьма значительной.

Фирмы, занимающиеся электро-, газои водоснабжением, канализацией, сбором и переработкой мусора и вообще всех промышленных отходов, работают по контракту с муниципалитетами. Существует много типов контрактов. Одни предусматривают только эксплуатацию указанных систем, другие — ответственность за ремонт, а могут и за строительство новых объектов. Например, строительство инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства для новых городских районов.

Заказы и на эксплуатацию, и на строительство распределяются через тендеры, которые проводятся муниципалитетами. И на каждом этапе строительства и эксплуатации фирму регулярно контролирует муниципалитет.

На уровне правительства устанавливаются стандарты на то, чем должны быть обеспечены жилые дома, например, на качество воды. А в каждом контракте между муниципалитетом и эксплуатационной компанией определяются конкретные условия работы системы. Например, давление воды, диаметр труб, их материал. В этом же контракте определяются будущие тарифы на производимые услуги.

Существуют строительно-эксплуатационные фирмы разного уровня, но для небольших фирм всегда есть проблема поиска средств на капиталовложения. Она может обслуживать уже работающую инфраструктуру, но ей трудно найти средства для крупного строительства. Вот почему идет постоянное укрупнение фирм, работающих в жилищно-коммунальном хозяйстве. Хотя, конечно, и во Франции все начиналось с маленьких фирм.

Во Франции применяются разные формы управления многоквартирным жильем. Есть муниципальные компании, есть частные. Владелец дома может сдавать квартиры в аренду и может квартиры продавать. В домах, где квартиры продаются, создаются общества владельцев квартир, которые заключают договоры об обслуживании дома с какой-либо специализированной фирмой и отдельно со специализированной фирмой, контролирующей качество услуг, и, конечно, с муниципалитетом на поставку воды, газа и т. д. Фирмы, обслуживающие дома, обычно локальные, но есть и общенациональные компании. Условия договора с муниципалитетом стандартного характера. Ясно, что их невозможно подогнать под каждый отдельный дом.

Владельцы отдельных частных домов могут обслуживать свои дома сами (например, мелкий ремонт). Но и владельцы домов заключают договоры с муниципалитетом на доставку газа, воды и другие услуги, А обслуживание домов, особенно мелкий ремонт — это сфера малого бизнеса. И таких фирм очень много.

Небезынтересно отметить, что при наличии централизованного газоснабжения в большинстве случаев используется схема децентрализованного теплоснабжения.

Вопрос реформы центрального теплоснабжения остро встал в 60-е годы прошлого века. Сначала была проведена экспертиза, которая показала, что 50% тепла утекает на улицу — через окна, стены, крышу. Французы не стали сразу взвинчивать цены на услуги жилищно-коммунального хозяйства. Сначала была принята программа трехлетнего утепления жилищного фонда, и только после этого началась реформа цен и переход на локальное теплоснабжение.

В этом случае текущие издержки по теплоснабжению существенно снижаются, хотя установка дополнительного оборудования (котельной) при строительстве дома требует определенных дополнительных инвестиций. Однако в долгосрочном плане такая схема оказывается не только дешевле, но и способствует повышению качества теплоснабжения. Так, в этом случае жильцы действительно могут регулировать температурный режим при отоплении здания, что в схеме централизованного теплоснабжения технически трудно реализуемо (не говоря уже о большой фактической дифференциации в объемах поставок тепла в различные дома в зависимости от их размещения относительно теплотрасс и степени износа отопительных сетей — как магистральных, так и внутриквартальных и домовых).

Период реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Восточной Германии начался с 1989 года. Но основные условия для упорядоченной деятельности жилищных предприятий стали действовать лишь с октября 1991 года. Предпосылки реформ были созданы рядом факторов, имевших место в сфере оплаты эксплуатационных расходов, собственности жилья, структуре жилищно-коммунального хозяйства предприятий и ценообразовании.

Жилищное хозяйство Восточной Германии было ориентировано на достижение количественных результатов. Целью жилищной политики было увеличение объемов и площадей жилищного фонда, в то время как содержанию и ремонту имеющегося жилья не уделялось должного внимания. В итоге жилищный фонд и внутридомовая инфраструктура ветшали, быстро наступал износ новых построек.

Большинство квартир в Восточной Германии находилось в собственности государства или муниципалитетов. Некоторые квартиры находились в собственности товариществ. Некоторые дома находились в частной собственности. Как правило, это были небольшие строения, рассчитанные на одну или несколько семей.

Отсутствовало разделение оплаты по видам услуг. Существовала квартплата, которая включала плату за найм жилья и эксплуатационные расходы. В эксплуатационных расходах не было различия по видам услуг — вода, тепло и прочее. Политика по снижению расхода тепла и электроэнергии, а также по вводу приборов учета и начислению платежей согласно их показаниям, не проводилась.

Государственные субсидии предоставлялись населению следующим образом:

население, проживающее в государственном жилищном фонде, получало субсидии напрямую (механизм предоставления адресных субсидий);

товарищества работников по строительству жилья получали субсидии через коммунальные предприятия;

владельцам частных домов субсидии не предоставлялись.

Цены на жилищно-коммунальные услуги формировались государством, и десятилетиями оставались на одном уровне. Предоставляемые субсидии были включены в стоимость услуг. Такое ценообразование не позволяло поддерживать на должном уровне и модернизировать коммунальную инфраструктуру, являлось ощутимой нагрузкой на бюджет. В результате инфраструктура ветшала, а меры по сокращению потерь ресурсов при транспортировке, охране окружающей среды и привлечению инвестиций финансировались в крайне малом объеме.

В результате выявились следующие предпосылки реформирования жилищно-коммунального хозяйства Восточной Германии:

— ветхое состояние внутридомовой и коммунальной инфраструктур приводили к большим потерям ресурсов;

информация о техническом состоянии инфраструктуры была недоступна или полностью отсутствовала;

система тарифного ценообразования не позволяла покрывать затраты;

расчет коммунальных услуг преимущественно осуществлялся по нормативам потребления, а не на основании показаний приборов учета;

потребители услуг не были заинтересованы в экономии ресурсов;

жилищно-коммунальные услуги предоставлялись с низким качеством.

Целью реформирования жилищно-коммунального хозяйства Восточной Германии являлось создание рынка жилищных и коммунальных услуг с наличием конкуренции в различных сферах хозяйства. Основой реформы было построение системы эффективного муниципального самоуправления. Для этого необходимо было, прежде всего:

демонополизировать и акционировать региональных поставщиков услуг,

модернизировать коммунальную инфраструктуру и жилищный фонд,

усовершенствовать ценообразование для покрытия существующих затрат.

Реализация поставленных целей заключалась в следующих мероприятиях:

1 Совершенствование ценообразования и модернизация инфраструктуры. Прежде всего, необходимо было проработать схемы, которые позволяли покрывать текущие затраты в среднесрочной перспективе.

Для этого первым шагом явился отказ от предоставления социальной помощи населению через коммунальные предприятия и переход к адресному субсидированию. В результате освободившиеся бюджетные средства были направлены в качестве инвестиций в модернизацию сетей и оборудования. Средства выделялись путем предоставления грантов и кредитов под низкие проценты. Также необходимо отметить значительный рост стоимости услуг и одновременно переход к расчету за предоставленные услуги согласно их фактическому потреблению. Это привело к экономии ресурсов населением и их индивидуальному потреблению.

2 Приватизация жилищного фонда. Приватизация жилищного фонда была направлена на:

создание индивидуальной частной собственности,

мобилизацию частной инициативы и ответственности,

привлечение средств для содержания, ремонта и модернизации жилья.

Жилищные кооперативы преобразовывались в кооперативы, зарегистрированные в судах, которые ведут торговый регистр, и становились, таким образом, юридически правоспособными и самостоятельными. Это сопровождалось повышением ответственности жилищных предприятий за оплату всех коммунальных услуг и отменой государственных субсидий на это.

3 Демонополизация и акционирование предприятий. Вся сфера жилищно-коммунального хозяйства была отдана в частные руки, но при этом были обеспечены прозрачные схемы деятельности предприятий. Земля перешла в собственность предприятий.

Образовались рыночные условия для работы коммунальных компаний. Поставщики услуг стали выбираться на конкурсной основе, это закрепилось новым законодательством. В связи с этим повышение качества коммунальных услуг, сокращение потерь в сетях и снижение себестоимости оказались у собственников на первом плане.

4 Повышение эффективности коммунальных предприятий. В связи с быстроменяющейся ситуацией на рынке жилищно-коммунальных услуг Германии и в целях достижения конкурентных преимуществ, предприятия стали особое внимание уделять современным технологиям и автоматизации. Предоставление широкого спектра основных и дополнительных услуг, применение различных методик начисления платежей, охват большой территории обслуживания и работа с различными слоями населения требовали применения комплексных разработок, способных осуществлять поддержку всех процессов на предприятиях.

Основным требованием была способность современных технологий отображать модель жилищно-коммунального хозяйства до реформирования, все изменения в процессе реформирования отрасли и новую рыночную модель.