Актуальность пкмы иссл^оваиия. Государство с д^ ^^ внейших времен не могло существовать без письмеиносш, документа, как основы права и управлатия, и было выттуждено заниматься органгоагрей? фанения, учета и исполкзования дот^аденгов. Докумешы как государственных, так и частных архивов служат юридическим основанием при установлении и регулировании отношений между гражданином и государством, между гражданами, а также иными субъектами права. Без документа, наделенного огределенным гтравовым статусом, не могут осуществляться как доказательственные, правовосстановигельные фушщии при судебном разбирательстве, так и управленческие действия в публичных или гражданских отношениях. Докуметтты, ведущее место среди которых гтринаддежиг нормативньм правовым актам, закрепляюшзим основополагающие общественные отношения, являкшж частью государственной символики и атрибутом российской государственности. Именно поэтому архивное дело становится прежде всего делом государственным и относится к внутренней функции государства, особенность которой состоит в непрфьгоносш ее исполнеттия. Вследствие чего всоникает потребность в государственном управлетши по делам исполнения данной функции. Суть кхударственного управления вообще, а в сфере архивного дела в частности «заключается в том, что его управляющие воздействия формируются и реализуются тогда, когда в нем существует потребность в управляемых объектах. Поэтому в государстветшом управлеттии все должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деягельносш соответствуютдих органов и ее границы» '.Архивное строительство в Рскхии имеет длительную историю. Термин «архивное дело» старинный, обозначающий специфич":кую сффу деятельности общества и государства, направленную на сбор, обработку, хранение, учет и использование документов. Дореволюционные и советские ученые внесли значительный вклад в создатше концепгри отечественного архивного деуш. Широко известны труды Н. В. Калачова, Д. Я. Самоквасова, АСЛаппо-Данилевского, СНВалка, В. В. Максакова, И Л. Маяковского, М. НПокровского, А. В. Чфнова и др.1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. — М.: Юрид.лит., 1997. — 208. СССР был страной, достигшей немалых успехов в организации архивного дела, i, но не имевшей закона, регламеншровавшего данную сферу. Действовавшее архивное законодательство нарщу с досшжениями имело сфьезные недостатки. Деятельность архивных органов и учреждений определялась в ошовном подзаконными актами и партнйно-правигельсгеенньми решениями. Новая Консппуция России 1993 года закрепила основы консппуционного строя Российской Федфации, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство России, систему кхударсгвенных органов Российской Федфации, основы месгаого самоуправления в Российской Федфации, наличие различньк форм собственности, которые сказались на правовом статусе Архивного фонда Российской Федерации, на методах реформирования государственного управления архивньм делом и на реорганизации системы архивньк учреждений. Возникла потребность гроведения правовой реформы архивного д&ш. Впфвые в истории России были приняты Основы законодатшьста Рскхийской Федфации от 7 июля 1993 г. № 5341 -1 «Об архивном фонде Российской Федфации и архивах'- как разновщщосгь закона, регламеншрующего отношения, связанные с архивным делом. Архивное дело как и веткая другая сффа жизни общества имеет свою правовую форму — общесгвегиые отношения, которые урегулированы архивным законодательством. Становление и дальнейшее развитие архивного законодательства должно стать одним из важных награвлений правовой реформы. По мнению автора, главная задача архивного законодательства — создать законодательную базу, которая позволила бы, решая проблему правового регулирования отношений траждан, общества и государства в а|)ере архивного дегш, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный х’чет и всесторонне использование Архивного фонда Российской Федерации, как важнейшей части ее наицонального и культурного достояния. В современной научной правовой лшфатуре недостаточно трудов, где исследуются Есроблемы архивного законодательства России на современном этапе, комплеко ного теоретического исследования дакиой проблемы пока не нацдшо, этим и обуслов2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. — № 33. — Ст.1311. лен выбор темы диссертации. В основу концептри исследования положен публичноправовой метод регулирования общественных ошошений в сфере архивного дела. Состояние научной разрс^отамюсти тгмы. Особенность архивного дела как ио следуемого правового инсппута состоит в его многоплановости. Поняше „административно-правовое регулирование“ исследуется не только в рамках административного права, но и теории государства и права, а также теории управления. Состояние теоретичожйх исследований, посвященных проблемам государственного управления в сфере архивного дела, вопросам его правового об (c):печения, сввдетельствуег о том, что в современных условиях они не тющчшт системного гоучения. Поняттжньш аппарат, необходимый для данного исследования, содфжигся в трудах представителей отечествекиой теории государства и грава. Это работы Н-ГАлексантрова, САлексеева, АИ. Елисгратова, А. И, Ковалек[ко, В. Г. Мальцева, М.Н.Марче1жо, Д. Н. Хропанюка и щ>ушх. Теоретико-методологические аспекты государственнотх) управления с точки зрения государственно-правового регулирования в сфере архивного дела диссергатгг изучал на основе научных публикацщ Г. ВАтаманчука, А. БАгапова, И. Л. Бачило, В. Г. Вишнякова, В.Н.Р1ванова, Н.М.1Сазанцева, Ю. А. Тихомтфова и j^yrnx.В рамках науки администратавного трава, проведенному в диссфгаиионном исследовании анализу и полученным выводам, способствовали труды ученых АПАлехина, Д.Н.Ба]фаха, К. С. Бельского, Б. Н. Габричидзе, Ю. М. Козяова, В АПрокошина, АЮ. Якимова и иных авторов. Также изучались работы по информатщонному праву — ОАГаврилова, М. Я. Клепцова, ВАКопьиова, М. М. Рассолова и других — в связи с рассмотрением архивных фондов и архивных документов как инфорн махдионных ресрсов. Постановка проблемы административно-правовой регламекггаиди архивного дела в Российской Фецфахщи потребовала обращения к таким научньм диолиплишм гак история, архивоведение, источниковедение, докуменговедение, информатикв. Прежде вшго отметим работы В. НАвго1д)атова, ВДБанасюкеви^ АВ. Елпа1ъевского, З. В. Крайской, М. ВЛарина, АНМедушевской, Т. Ф. Павловой, Р. Г. Пихои, В. Ф. Привалова, А. Н. Соковой, АДСтепанского, Э. В. Чешшни, О. Шмвдта, Т. И. Хорхординой ифугах. Специальных работ, псквященных анализу адмиЕисгративно-правового регулирования архивного дела, в советский и постсоветский пфиоды практически нет. Одной ш попъшж исхяедования проблемы правового обеспечения архивного дела в советский Пфиод является учебное пособие СВ.Щемелеюй. В постсоветский пфиод отдельным аспектам правового регулирования архивного дела посвящены статьи АНАршзова, Е. М. Буровой, В. А. Еремченко, В. П. Козлова, В А. Тюнеева Важным вкшдом в научную разработку исслоцуемой темы стало проведение 2 февраля 1999 года парламентских слушаний по проблемам безопасности, комплектования и использования Архивного фоцда Российской Федфации, организованных по инициативе Федфальной архивной служйы России Комитетами Государственной Думы по безопасности и культуре. 13 октября 1998 г. состоялось заседание Межведомственной комиссии по информационной безопасности Совета Безопасности Российской Федфации по вопросу: „О мфах по защите пхударсгвшных информационных ресурсов Архивного фоцда Ро<�хийской Федфации“, а 25 ноября 1999 г. прошло заседание Правитепьсгеа Российской Федфации, на котором рассматривало! вопрос:» 0 мерах по сохранению Архивного фоцца Российской Федфации и уг^чшению использования архивных документов". Шзааданиях Межведомственнойкоми (хии. Правительства Российской Федфации и парламентсжих слушаниях было признано катастрофическим состояние сохранносга Архивного фоцда Российской Федфации. Это вьввано тяжелым финансовым и матфиально-техническим положением архивных учреждений, что приводит к физическому разрушению документов и утрате, содф^шщейо! в них информации. Также были обозначены мфы по совфшенствованию законодательного регулирования архивного дела в России. Тем не менее в настоящее время отсутствукл" монографические исследования, в которых бы анализировались административно-правовые отношения в сфере архивного дела в Российской Федерации при исполнении государственными орга1ими и архивными учреждениями их функций по архивным делам. Это и предотределило выбор темы диссертационного исследования. Объектом диссщутшащоиного исследоватш является правовой инсгшуг архивного дела в Российской Федфации. В качестве объекта исследования диссертант рассматривает архивное депо как систему правоотношений и гтроцедур по формированию, }фанению, учету и использованию архивов и архивных фоцдов и организации управлшия ими. Предмет диссертащюиного исследования образуют административно-правовые отношения, складьшаюшцеся в сфере архивного дела в Российской Федфации, при исполнении государственными органами и архивными учреждениями их функций по архивным дегшм. Цетш д11ссерпю1цюнн (^о исследования состоит в комплексном, системном изучении теоретических и пракгаческих вопросов административно-правового регулирования в cфqpe архивного дела. Для досшжения намеченной цели автором были поставлены и решались следующие основные задаш1 исследования: -расзЕфьпъ правовую природу инсппута архивного дела- - выяснить предмет и метод архивного права, определил" субъекты и объекты правоотношений в сфере архивного дела- - проанализировать систему и структуру архивного законодательства как комплексной системы- - исследовать правовой статус Архивного фонда Российской Федфации- - рассмотреть правовые формы административных производств по архивным де^ лам. Теоретическую и методологическую основу дисшртации составляют работы оте^ чесгвенных ученых и практиков по обшцм вопросам гтрава и государства, конституционному, административному и информаиронному гтраву, проблемам государственного угравления, а также труды по истории, архивоведению, источниковедению, докуменговедению, информатике и другим отраслям знаний. Комплексность темы исследования обусловила гтривлечение матфиала не только различных отраслей права, теории управления, но и специальных научных дисциплин. Диссертационное исследование вьшолнено на основе общеназ^мого диалектического метода познания обьекшвной дейсгвигельносш. А также использовалиаь кате^ гориально-правовой, нормативно-правовой, фавнигепьно-правовой, логический, конкретно-исторический методы исследования. Для обоснования конкретных выводов и предложений потребовалось применение не только различных методов исследования, но и эмпирический анализ практики, вплоть до изучения понятия и состава единиц храншия. Норлюпшвную основу исследования образовали Конституция Российской Федфации, указы Президента Российской Федфации, постановления Правительства Росшй (жой Федфации, законодательные и иные нормативные правовые акты, а также методическая лигфатура. PesyjMJiaimi и научная новгста диссерпющюнного исследования заключаются в том, что в данной работе впфвые для демократичеошх конституционно-правовых норм в административно-правовой науке предпринята попьпка комплексного анализа форм правового регулирования общественных отношений в сффе архивного дела в Роосийокой Федфации. В дисодртацщ обоснованы и выносятся на защиту следующие положения и выводах, содфжашие элементы новизны: — определены в соответствии с действующим законодательством предмет и метод архивного права, разграничены понятия «архивное право», «архивное законодатгльсхво», «законодательство об Архршном фонде Российской Федфагри и архивах», «законодательство о Федфальной архивной сш/жбе России», опредедены понятия субъetooB и объектов правсклношений в (фф)е архивного деладана характеристика архивного законодательства как комплексной системы законодательства, состоящей из пяти уровней: конституционного законодательства, общепризнанных принципов и норм международного грава и международных договоров Российской Федфации, законодательства Российсжой Федфации, законодательства субъектов Российской Федфатщи, нормативных правовых актов местного самоуправления, установлено, что в архивное законодательство вклю^иются нормы различных отраслей права, а сами нормы архивного законодательства огаоштся к отраслям не только публичного, но и частного права, показана необходимость единства общефедфального архивного законодательства ч^рез установление федеральных государственных сгавдартов в сфере архивного дела, выявлша проблема ттравового регулирования отношений в сфере архивного дела на муниципальном уровне, а также даегет понятие юртздического лица в сффе архшного дела- - обосновано свойство архивного права, состоящее в сочетании двух методов ттравового регулирования импфативного и диспозитивного, отличающих публичноправовую и частно-правовую природу стороны отношений граяд[1анина и государства в cфqpe архивного дела- - исследована правовая природа инсппуха архивного дела как правового инсштуга, имеющего комплексную природу, выявлено, что ошовополагаюшие правоотношшия в сфере архивного дела относятся к публично-правовым и регуотируютгся нормами конституционного и административного права, отношения пользования архивными фоцдами — нормами гражданского гтрава- - раскрьп правовой статус Архивного фоцда Российской Федфацииосуществлен анализ правового регулирования функций Федфальной архивной службы Росши с точки зрения как иигересов государственного угравления в сфере архивного дела, так и запщы гтрав и свобод граждан, определено, что компетенция Федеральной архттвной службы Рскхии включает в себя нормоустановительные и правоприменительные, правоохрашпельные и гравозатцганые функцииисследованы вогтросы теории государственного органа применительно к Федфальной архивной ОБ/жбе России, показано значение законоусгановления административного статуса Федфальной архивной службы России, других органов государственного управления архивным дедом и архивных учреждений- - проанализирована категория «архивный документ» как юридический институт, составляющий объект ттравового регулирования, предложена классификация документов по архивному статусу, исходя из особенностей их правового режима, в результате чеэпо: 1) для административного режима >фанеттия архивных доБумоЕПОв усгановлшы обьезаы гравового регулирования, трисущие им рааличные виды? фанения документов и юридически обособленные организационно-гтравовые формы хранения архивных документов- 2) дпя режима архивного ттрава собственности выявлены кршсрии отнесения архивных документов и архивных фотздов к собственности огфеделенных субъектов, систематизированы формы института охраняемой законом тайны информагря и конфидентщальной информации, среда которых государственные, служебные, коммерческие, семейные, частные и тл', 3) дли режима доступа к архивным докумекпгам и их ишользования обсх^ новано автором предложение лицензтфовать деятельность по использованию архивной информатдии, т.к. некомпететттое использование архивной информатдии может нанести ущерб интересам государства и личности- 4) в схгаошении физико-химического р^кима сохранности архивных докуметпов показана необходимость установления новой буквенно-тщфровой тщдексаищ дефектов бумаги и текстов документов (можно назвать кодовой формой) в качестве юридических обязанностей государственных архивных учреждений по реставрации и консфвации- 5) установлено, что следствием режима хранения архршных докуметтгов и физико-химического режима со? фанносп1 архивных докумешюв является наличие импфативных (безусловттых) финансовых затрат, которые не могут быть предметом политических пфсговоров и бедат по бюджету в парламекгге Российской Федфации- - обоснованы понятия «административного производства по архивньм делам», «процесса архивирования» и установлено, что процесх) архивирования, исходя из процшуального понимания природы государственного управления, является прежде всего процахуальным институтом адмоинистративного права, порядок которого должен быпьуретулирован законом. Теоретическая и 11рак17тческая зиачилюсть дтсерттщонного исследования заключается в том, что полученные в результате проведенной работы выводы позволили автору обосновать правовую природу института архивного дела как целостного правового института, имеютцего комплексный характер, и состоят в решении проблем административно-правового регулирования архивного дела в Российской Федфацщ. Авторское видение проблем административно-правового резулирования дает вшможностъ дополнить рад теоретико-методологических положений шсгемы права, в том числе административного, а также совфшенсгвования государственного угтравления в cфqpe архивного дела и системы архивного законодательства Материалы диссфгации могут бьпъ использованы при дальнейшей разработке данной темы, применены в научно-исследовательских целях и в учебном процессе по юридическим и иньм гуманигарньм дисциплинам. АпробащтрезулыпЕопов исследования отражена в опубликованных диссертантом работах по данной тематике, а также в практической работе в области нормотворческой деятельности. Автор является одним ш разработчиков Закона Московской области «О порад<�е принятия, вступления в силу и хранения законов и иных нормативных правовых актов Московской области, принимаемых Московской областной Думой» № 52/96−03 и ответственным разработчиком «Правил хранения, учета и использования законов, тшых нормативных правовых актов Московской области и других архивных документов Московской областной Думы», принятых «за основу» ретиением Московской областной Думы от 26.03.97 № 11/125, а также иных нормативных хтравовьк актов (положений «Об архиве Московской областной ДyiVIы» и «О постоянно действующей экспертной комиссии Московской областной Думы» — номенклатур дел Московской областной Думы на 1994;1995 гг., 1996;1997 тт., 19^-Ж)1 тт.- трех выпусков мегодичесжих росометадапщ в 1998,1999, ЖЮ гг.) по докуменгационному обеспечению деятельности Московской областной Думы. За подготовку Номенклатуры дел Московской областной Думы на 1998;Ж)1 гг. и Номенклатуры дел Администрации Московской области на 1999 г. диссертант награжден дипломом Конкурса научных работ в области архивоведения, докуменговеде^ ния и археографии за 1997;1998 годы. Основные положения и выводы диcxJqpгauиoннoгo исследования получили одобрение на заседании кафелры гослдарствегного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Росшйской Федерации Структура йксерпющш определяетсзт ее целями и задачами, объектом исследования и включает в себя введение, две птавы, пять параграфов, заключение, список правовых источников и использованной лшературы, пять приложений.
Современная практика правового регулирования института архивного дела вы рабатывает"!, исхода из особетностш правовой системы Росашской Федеращш. Для правового инсппута архивного дела важно, чтобы архивное дело было (х|к)рмировано как самостоятельная отрасль, а публично-правовые тенденции в развитии инсппута ар хивного дела должны стать доминирующими. Результаты исследования архивного деда как правового института пoq5eдcгвoм анализа материальных, прежде всего конституционнои административно-правовых, и процессуальньж отношений позволили обосновать комплексную природу данного пра вового института, т. е. имеется ввиду наличие в его регулировании норм публичного и гражданского права. Слепуя действующему законодательству автор определяет «архивное дело» как отрасль права, рагулирующ^ю правовые формы организации хра нения, учета и использования архивных документов. Тфмин «архивное законодательство» тракгуегет автором в широком смысле (как «аистема издаваемых уполномоченными правотворческими органами юрщщческих ак тов, устанавливающих нормы права» '), т.к. примшительно к архивному законода тельству такое понягае принято самим законодателем (см. ст. 3 Основ законодательства Российской Федфации «Об Архивном фоцце Росаийской Федфации и архивах»)^. При разграничшии поняшй «архивное законодательство», «законодательство об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», «законодательство о Федфальной архивной службе России» дассертанг считает, что встречается со смысловым нормативным употреблением тфминов, опирающихся на взаимосвязь и соподчиншие категорий об щепо-особенногоспециального логики правового регулирования. Указанные термины не противоречат дфуг другу и они не вдентичны. Автор приходит к выюду. «архивное законодательство» как система нормативных правовых актов, создаваемых в результате правотворческой деятельности компегштных органов государства, устанавливающих, изменяющих или олмвЕмющих нормы публичного или частного права в сфере архивного ' См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. — М.: Издательство «БЕК», 1995. — 2.2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Со вета Российской Федерации. — 1993. — № 33. — Ст. 1311. — 2230. дела — это общая правовая дефиниция, «законодательство об Архивном фонде Россий ской Федфагри и архивах» — категория особенного, а «законодательство о Федфальной архивной службе России» находится в рамках административного права и имеет модус значения — опериальньпт. Диосфтанг показывает, что архивное законодательство в современных условиях развиваегет по пути формирования комплжсной отрасли законодательстБа. По мншию автора, архивное право образуется нормами следующих отраслш законодательств: кон ституционного законодательства как базовой отрасли права, далее двух опорных от раслей — админисфативного и гражданского законодательства, и иных вспомогательных отраслш — финансового, налогового, трудового, земельного, социального, экологическо го, муниципального, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, законо дательства о судоустройстве и т. д. Рассмотренные в качестве примеров отдельные подин сштугы инстшуга архивного дела позволяют характфизовать архивное дело как пра вовой институт, имеюхций комплексную природу. Природа данного инспттуга такова, что функции его не могут бьпъ урегулированы только нормами одной конкретной от расли права. Предмет законодательного регулирования в сфере архивного дела определяется автором как отношшия, возникаюгцие в процессе деятельности по организации хране ния, учета и использования архивных документов, осуществляемой в интересах общест ва, государства и фажданина. К ним относжпсз! в том числе следующие виды установив шихся отношений: между государственными органами управления архивным делом, ар хивными учреждениями, научными учреждениями и организациями, подтиненными не посредственно Федфальной архивной службе Роозии, в том числе м^кду ними и рабо тающими в них, а также с фажданами. Эш общественные отношения имеют сложный, комплекотый характф и могут подфазделяться на фуппы, которые регулируются нор мами разных отраслей пртва При огределаши метода гравового регулирования отношеЕтий в сфере архивного дела обращается вниматше на проблему сятнтеза двух методов импф>ативного и диапози тивного, свойст^нных публично-правовой и частно-правовой природе отношений гражданина и государства в сфере архивного дела. Выявленное ттротнворечие является ошованием коррупции и прогавозаконности и может бьпъ устранено лишь noqpqzrciBOM четкого разтраничетшя частного и обтттественного тшгереса и исчфттывающей рептамен тации архивного дела в рамках не только административного, адашнистративно тдюцеосуального и конституционного законодательства, но и гражданского, гражданско гроцесхуального законодательства. В диссдлации отражены обтцие задачи архивного законодательства* обеспечение реализации конститухтиотшого строяразвитие гршкданского обхцествапостроение, укршлшие и совфшшствование ттравового государствазашща. прэв и свобод гражда нина и человекаисполнение функций государственного (публичного) управления в сфе ре архивного дела при соблюдший затцшы национальных шпересов России, разгршш чение полномочий в вопросах архивного дела между Российской Федорштиой, ее субъек тами и местным самоугравлением и др. Рассматривая проблему развития архивного за конодательства автор прццфживаегсз! позиции, что в правовом государстве основным источником трава должен быть закон, и считает, закон должен занять ведущее положе ние в 15) авовом регулировании детгельности государства в сфере архивного дезта, так как именно закон гаратпируег соблюдение итпересов государства и гражданина Диооертангюм вводится пятиуровневая классификация системы норм архивного законодательства, состоящая из:
1) Консппуционного законодательства (Конституции Российской Федерации, фе дфальных консппуттионнык законов, постановлений Консппуционного СУда Россжй акой Ф^^рацш).2) Общепризнанных тритщипов и норм международного ттрава и междутародных договоров Российской Федфации.3) Законодательства Роааийской Федфации (федеральных законов, законов Рось саийской Федфации и иных нормативных аюов палат Федерального Собранияуказов и расзторяжений Презвденга Российской Федфации, нормативных правовых актов Пра втпельства Российской Федфации, нормативных правовых актов иных федфальных органов государственной властизаконодательства СХХР и РСФСР, нс? рмативных актов организаций и учреждений, относящихся к федеральной собственности).4) Законодательства субъектов Российской Федфации (законов и иньк норма тивных гравовых актов органов законодательной власп! субъектов Федфациинорма тивных правовых актов органов исполнигепьной власш субъектов Федфациинорма тивньк актов организаций и учреедений, огаоетщихся к собственносш су&ьекгов Феде рации).5) Нормативных правовых актов местного самоуправлениянормативных актов организаций и учреждший, относмцихся к муниципальной собсгвшносш. Диссертантом усгановлою, что Конституцией Российской Федфации архивное дело не вьделено в отдельный предмет ведения и относится к совместному ведению Рос сийской Федфации и ее субъектов. Рассматривая вышеьизванные системы норм архивного законодательства, авто ром подчфкиваегся особое значение принципа вфховенсгва федерального права над правом субьезкгов Федфации, который в отношении правового регулирования инсгапу та архивного дела проявляетш в приоритете федеральных законов над законами субъек тов Федерации и большей юридической силы федеральных подзаконных актов, приня тых на основе федеральных законов, сравнительно с нормативными актами субъектов Федершдии, что следуег из ч.2 сг.4 Констшуции России, где говорится о вфховежтве Конституции России и федеральных законов на территории Российской Федфации, а также из конституциоттных норм о единстве системы ишолнигельной власти по соогвег ствуюидим предметам ведения (ч.2 ст. 77 Конституции Российской Федфацци)'.Исследуя систему норм архивного законодательства Российской Федфацци, ав тор показывает, что:
1) Федеральными законами а|юрмулированы нормы, во-пфвых, сшдающие рам ки для формирования механизмов и порадка зашиты информационных ресурсов и прав су’бъекгов на доступ к архивным докумекггам и правила их использования гтри соблюде нии тайны личной жгони, коммфческой и государственной тайны, и, во-вторых, реша метпируютцие ошошония, возникающие в процессе функционирования архивов шецслужб и других минискрств и ведомств, прежде всего в части тщв данных субъектов на долговременное и депозитарное хранение архивных документов.^ См.: Конституция Российской Федерации. — М.: Юрид.лит., 1993. — 5, 32.2) Кодексы — Гражданский кодекс Российской Федфации, Уголовный кодекс Рос сийской Федфащи, Кодекс законов о труде Российской Федфащи, Таможенный ко декс Россжйсжой Федфагри и щ). — (][)Ормируют правовую основу деятельности архивных органов управлшия и архивных учреждений, которые вступают в самые разнсх) бразные отнотпения с юрвдическими и физическими лицами: бюджетные, имущесгвшные, трудо вые и т. п.3) Основы законодательства как разновидность закона ттредставлены, натримф, Основами законодательства Росшйсжой Федфаиди о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612−1 и Основами законодательства Российокой Федерации от 7 шоля 1993 г. № 5341−1 «Об Архивном фонде Российской Федфахдии и архивах». Пфвый акт содфжиг помимо норм, регулирующих отношения в области архивного дела, и другие ттравовые нормы, второй — только нормы в области архивного строительства и явшегся актом фундамен тального характера, регламентирующий весь комплекс вопросов, относящихся к компе^ ТШ1ЩИ ^ хивного сгроигеяьства: комплектование, хранение, учет и иатользование архи вов и архивных фондов и управление архивньм делом.4) Нормативные правовые акты федфальных органов государсгвшной вотасти, в т. ч. Федqpaльнoй архивной службы России, а также совместные акты Фeдqpaльнoй ^ хивной службы России с иными органами исполнительной власти в сфере архивного депса должны приниматься не по усмотрению, а исключительно во исзполнатие конкрет ных норм Конституции России или законов, т.к. именно это вырая^ет государсгвшно административный характер этих актов. Действие федфального органа власти будет Ершовым, во-пфвых, если законом это право будет установлено данному ведомству для совфшения определенных юридических действий, во-вторых, если это будет предусмот рено законом по институту архивного дела, и, в-третьих, по сх^ бствеЕшой инициативе ис ключительно для восполнения пробелов законодательного регулирования, используя траво законодательной инициативы определенных органов государственной власти че рез установлшие гравовых отношений посредством закона. Бели такое Г5>аво оргаким госудфствшной власти не поручено законом, то это либо гтравовой пробел, либо не от носзпъся к функциям публичной власти. Органы управления архивным делом и архив ные учреждения, по мнению дисхфтанта, должны издавать акты лишь во исполнение трямых поручений законодательных норм, устанавливающих их обязанность по такому регулированию. На практике отсутствие законоусгановлекносги админиаративного ряупифования OqniqpanobHofi архивной сл^ ж^бы России с иными федеральными органами исполнительной власти приводит к нарушению уп^^влшия страной, которое, ватример, выражается в нератгаментированностн процедур и действий должностных лиц и работ ников архивных органов и учреждений посредством закона исчфпывающе. Ь^ссмотрев систему архивного законодательства Росоо^диссдлснт приходит к выводу о том, что ее элемапы не равнозначны, но каждый из рассмотренных уровнш системы архивного законодатепоьства связан друг с другом с учетом пределов и юриди ческой аилы международного, федерального, регио1ильного, а также местного правово го регулирования, что каждый уровень данной саот&лы имеет свои задачи и особенности в обеспечении комплексного нормативного правового регулирования в рамках Росоий окой Федерации, что необходимо обеспечить единство общефодд) альногохивного законодательства 4qpe3 посредство установления федеральных государстветных стан дартов в сфере архивного дела. Оаязь и влияние системы законодатепоьства на систему права троявлмется в фор мировании новых офаслей права Накопление законодательства в регулировании опр^ деленного круга общественных отношений вьщвигает необходимость выделения новых отраслей системы права В дальнейшем интенсивное развитие архивного законодатедь^ сгва возможно выдвинет идею о формировании и становлении архивного права как са мосижгельной отрасли российского трава, предмет которого постепенно будет отреде ляппься. В соответствии с нормами гражданского законодательства органы управлкния ар хивным делом, входящие в систему органов исполнительной власти, и архивные учреж дения, являющиеся разновидностью некоммфчеосой организации, как субьеЕсты трава имеют статус юридического лица и как юридические лица обладают травоотособ ностью, т. е. наделены фажданосими травами и обязатностями и могут вступать только в такие гртжданско-правовые отношотия, которые соответствуют их компетенции, зафик (зированной в нормативных правовых актах о них. Авторрасжрывая статус юридическо го лица архивных органов и учреждений, указывает на то, что проблема юрцдичеакого лица в частом праве разработана, а в публичном праве теория крцдического лица ис следована недостаточно. На современном этапе в правоприменительной практике скла дывается тецдееция отождествлания публично-правового юрцщчеокого лица с частно т^ а^вовым юркрргаесхим лицом. Подобиня тракшка ошибочна, т.к. катагории «частное» и «публичное» функционируют в различных правовых режимах. Смешение частных и публичных начал в угтртвлении архивньм делом приводит к цивиписгской деформации права и нарушению порддка государственного управления. Действия органов управле ния архивным делом и архивных учреждший как суОьэах) в права должны бьпъ регла ментированы законом исчфпываюш, е. Необходимо проводщъ четкое разграничение между публичным и частным как в правовой теории, так и в правоприменительной дея тельности, чему может спосх) бс1воватъ изучение дефиниции юрцдического лица в пу бличном праве. Диссертант показывает, что «Архивный фоцд Российской Федфацци» — это сово купность дою/мштов, отражающих матфиалыгдо и духовную жизнь народов России, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое или куль турное значение и являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наслерия народов Российской Федфаири. Архивный фоцд Российской Федфации имеет опреде^ ленный правовой статус (правовое положение). Основной причиной обновления статуса Архивного фонда России является появление нарщу с государственной иных форм соб ственности. Архивный фоцд Российской Федфации состоит из двух частей: государ ственной и негосударственной. Автор, раскрывая состав государственной части Архивного фонда Российской Федфации, состоящей из архивных фоцдов и архивных документов, являющихся феде ральной собственностью, собственностью субъектов Федерации и муниципальной соб сг^нносгью, и негосударстветшой части Архивного фонда Российской Федфации, уста навливает, что правовой статус института Архивного фоцда России — это целостный юридический институт, имеюшрий комплексную природу. Архивный фотзд Российсжой ФeдqpaIJЦи как ттравовой институт наделен свойствами целостности института, посколь^ ку Архивный фоцд России сформирован в федфативном государстве как единый инсти тут, обьединяютций в себе архивные фонды и документы федфальной собственности. Федерации, собсгвенносп! субъектоё-'и муниципальной собсгвенносш, и являюидайся инсппугом единого субъекта права — Российского государства, а не многих. Инстгауг Архивного фоцда Российской Федфации является юрщщческим инстгаугом вследствие установле ния его соответствующим специальным законом, TJC. образован он на основании введе ния в дейсгеие такой разновцпцосш закона как Основы законодательства Российской Федерации «Об Архивном фонде РОСЬРЙСКОЙ Федфации и архивах», и институтом, имеющим комплексную природу, поскольку деягельнсчлъ его регламенгагруегся норма ми публичного и частного грава. Особенность правового статуса института Архивного фоцда Российской Федфации реализуется в часш определения субъективных частных и публичных прав физических и юрцдичеошх лиц, а также их взаимодействия с устано вленными нормами объективного права. Институт Архивного фоцца Ро (х:ийской Федфации имеет два значения: инсгатут статуса, регламентированный нормами матфиального права, и ттнсгитут процедуры, урегулированный нормами гроцессуального права. Правовое установление статуса осуществляется в определении полномочий на выполнение конкретных процопур, дей ствий и, наоборот, регламентация процедуры выражаегет в реализации или формирова нии опредетенного статуса, таким образонэти два института взаимосвязаны и должны функционировать в порядке, установленном законом, т. е. исходя из известной формулы демотфатии: «разрешено только то, что непосредственно предписано законом, а разре шшное обязательно дпя исполнения». Это имеет фундаментально значение для форми рования данного института как публичного института. Если рассматриваемый институт выходит за установленные законом нормы и процедуры, то результатом его функциони рования становится усмогрительный г^извол и самоуправство в частных ишфесах лиц органов госуддрственной власти. Анализ действующего архивного законодательства указывает на то, что деятельность института Архивного фонда Росх-ии должна бьттъ на правлена на воплощение в жизнь конституционно и законодательно закрегтленных. целей и задач, сгояшцх перед пхуддрством и обществом, а также ради тех цедей и задач, в ре зультате которых и был образован данный институт. Диссертант рассматривает основные принципы детгельности Архивного фоцда Российской Федфации: цедосшости, разграничения Архивного фонда Ро<�хии в завишмосш от форм собственности, публичности, сшфьпости и общедоступности архивной информации (за исключением информации ограниченного доступа), ответсгвенноста собственников архивов за сохранность архивных документов, государственного попече ния над негосударственными архивами, равенства собственников архивов и их пользова телей nqxa законом, защиты нациотильньк интересов России в области архивного дела. Закретленные законодательно эти принципы позволяют говорить о формирующемсзт институте Архивного фоцпа Российской Федфации как публичном согрально правовом институте. Действующее законодательство при регулировании отношений физичеодах и юридических лиц и пхударства по архивным делам широко использует такие категории и инсппуты, как право собственности на архивные фонды и архивные докумопызаищ та и гарантия прав граждан, государства и других субъектовответственностьполномо чия, предметы ведения и др. Автор, обращаясь к анализу понятий «государственный орган», «орган государ ственной шшсти», «полномочия, компетенция, правовой статус государственных сарга нов», анализирует систему Федфальной архивной с^окбы России, в кслорую входят го сударственные органы управления архивным делом, архивные учреждения, а также на учные учреждения и другие организации, подчиненные непосредственно Федфальной архивной службе России, и систематизирует состав таких институтов архивного дела как органь: управления архивным делом и архивные учреждения. Диссертант, изучая вопросы теории государственного органа применительно к Федфальной архивной службе России, разделяет позицию существования в рамках по нятая государственного органа двух различных ттублично-правовых форм: органов го сударственной власти как институтов конституционного права и иных государственных органов, институтов административного и административно-ттроцеосуального ттрава. Автор ттриходит к выводу, что Федфальная архивная служба России должна относжться к административным органам (т.е. не к органам государственной власти, а иным госу дщхлвенным саганам) и быть внеполитаческим, функтщотюльным ведомством, реота мегаированным посредством как матфиальных, так и процессуальных административ но-правовых норм, исполнять административные функции (функционального регламеширования, координации в законоусгановленной сфере деягельноста) и специальные функции (контрольные, разрешительные, организационные, учегаые и jjp).Анализируя особенности хтравового статуса органов управления архивным делом и архивных учреедений, диссертант обратцаег внимание на пшрокий круг обществшных отнотнений в области полномочий органов управления архивным делом и архивных уч реждений. Эти ошошекоия нос^ гг государственно-правовой, админисгративно-травовой, фажданско-ттравовой и др. характер. Но все же, круг тех общественных отношений, ко торые регулируются архивным законодательством, в основном имеет административно правовой харакгф. Исследования, проведенные диссдлшпол^позволяют сделать вывод, что действуюьцим архивным законодательством в основном определены: 1) организаци онно-правовые фермы органов управления архивньм делом и архивных учреждений в рамках Российской Федерации, субьекгов Федеращш и местного самоуправления- 2) функции Федфальной архивной службы России, органов управления субъекюв Феде ратри и органов управления архивньм детом муниципальньк образований- 3) объемы полномочий указанных органов угфавления архивным делом- 4) характер взаимоотно шений: Федфальной архивной С1:^ ж^бой России и органов управления архивньм делом субъектов ФедфаириФедфальной архивной слуя^ы России с системой органов управ лезЕтия архивных делом и подведомственных им государственных архивов, специализиро ванных научных организаций, а также — собственниками негосударственной части Ар хивного фонда Россииорганов уттравления архивньм дедом о/бьектов Федфаици с подчиненньми им архивньши учреждениями и частными архивными учреждениямифедфальных архивных учреждений и архивных учреждений субъектов Федерации. По мнению автора, основной тенденцией совфшенствования архивного законо дательства должна стать четкая рехттаметпация правового статуса органа управления ар хивкъм делом и архивного учреждения как на федфальном уровне, так и на уровне о ^ ;
екта Федерации в части опредедения их обязанностей. Также диссфтанг угазывает на необходимость устраншия юридической коллизии в дейсгвуюхцем законодэтельстве по регулированию отношший, связанных с формированием муниципальных органов управления архивньм дедом, муниципальных архивов. Наличие двух моделей (государственное управление на основе ценгрализагри и местное самоуправление на основе децентрализации), для которых харакгфны разные организационные принцитты, влияет на все сффы административной деятельности, в том чисщи ва ^ хивное дело. РазграничаЕше центральных, региональных и местных пдредме тов ведения и полномочий — задача не всегда простая. Ярким ттримером тому может сто жить правовое регулирование отношений в сфере архивного дела на муниицпальном уровне. Включение в Основы законодательства Российской Федфации ''Об Архивном фогде Российской Федфации и архивах" и иные нормативные правовые акты Роожй ской Федфации и субъектов Федфации муниципальной собсгвенносш на архивные фокры и архивные доь^етпы в состав государственной части Архивного фоцпд России, а муницщтальных архивов — в систему Федфальной архивной службы России ттрогиво речиг, нагвримф. Конституции Российской Федфации (глава 8)' и Федфальному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ' 'Об общих гтрииципах организации местного самоуправ ления в Российской Федфации" 2. Необходимо указать на, что обеспечение со^фанности, комплектование и исполь зование архивных фондов и архивньгс дот^ментов (гтрежде всего нормативных правовых
актов) органов местного самоуправления — это государственная задача, а также ингтерес публичный каждого гражданина России, напримф, в связи с исполнением запросов со циально-правового характфа и т. п. По мнению диссертанта, при решении данного во проса следует исходить го конституционных основ местного самоуправления. Органы государстветшой власти в лице соответствующих законодательных органов и органов управления архивным делом должны создавать правовые рамки для деятельности муни ципальных органов управления архивным делом и архивных учреждений, обеспечивать государственный контроль за реализацией закреппонньк в законодательстве прав физи чесжих и юрипичеадах лиц, а татоке защиту этих трав. Поскольку формирующаяся систе ма Федеральной архивной слу"йы России по преимуществу госугтщхлвшно муницитюльная сжсгема, решающее значение будет иметь правотворческая, нормативно регулирующая деятельность государственных и муниципальных органов власти. При ' См.: Конституция Российской Федерации. — М.: Юрид.лит., 1993. — 56−57.2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. — Ст.3506.ЭТОМ должно бьпъ установлено единство общефедфального архивного законодатель ства через установление верховенства федерального права. Диссертант анализирует поняппия «документ», «архивный документ», «класшфикация документов», определяет понятие «клЕаошфикагри документов по архив ному статусу» как группировку архивных документов по классам на основе общности юридических признаков, в т. ч. режима }фанения. Исходя из особенностей правового ре жима архивных документов, предлагается следующая классификация документов по ар хивному статусу: 1) по категории документа и по виду носителя- 2) по формам админи стративного режима хранения архивных докуме1пов (по способу организации)^ раншия);
3) по формам режима государственного учета архивных документов- 4) по формам ар хивного права собственности (по форме собственности) — 5) по формам режима доступа к архивньм документам и их использования- 6) по формам режима? фанения архивных документов (по условиям, создаваемым в архивохранилищах для обеспечетия сохран ности документов) — 7) по формам физико-химичесжого режима сохранности архивных документов. Автором дешютс^ выводы что:
1) классификация документов по архивному статусу представляет правовой меха низм обеспечения жизненно важных интересов личности, общества, государства в сфере архивного дела;
2) при равном значении каждого из рассмогронных составных режимов наиболее актуальными являются административный режим хранения архивных документов, ре жум государственного учета архивных до1о/ментов и режим архивного права собствет носга, что связано с формированием и функционированием такого правового института как Архивный 4юнд Российской Федеращвд, а также режим доступа и использования архивных докуменпюв, определяющий рамки для создания механизмов и порядка защи ты архивной информации и прав субъектов (горщщческих и физических лиц) на доступ к архивной информации, для реализации этих прав при соблюдший требований инфор мационной безопасности государства и граждан;
3) при анализе режима архивного права собствшносги смсгематизированы приз наки разграничения федфальной, субъектной и местной принадлежности архивных фондов и архивных документов, срощ которых следующие: создание за счет собственных средств, приобретение на законных основаниях, получение в порадке дарения или насле дования, а также иные установленные законом атособы;
4) важным следствием режима хранения архивных документов и физико химического режима сохранности архивных докуметпов при наличии правового регу лЕсрования, включаюхцего нормативные требования, предъявляемые к архиво^фанили щу, его оборудованию, электрои ттротивопожарному оборудованию, температурно влажносгному, световому и санитарно-гигиеническому режимам, а также к средствам и методам реставрации, консфвации и т. п., становится юридическое явление импфа тивньос (безусловных) финансовых затрат на реализацию архивной функции государ ством. Особенность таких затрат вырайшегся в том, что они технологически детермини рованы и не могут быть предметом политических диокуссий по бюджету в Федеральном Собрании Российской Федерации. Автором диссертации подпоговлены пяпъ щилстсеншс. класоификаиия системы норм архивного законодапгельства Российской Федфации (приложение № 1) — система Федеральной архивной слркбы России (приложение № 2) — функции Федфальной архив ной службы Росши как федфального органа исполнипгельной власти в области архивно го дела (гтриложение № 3), схема классификации документов по архивному статусу (приложение № 4) и система административных производств по архивным делам (приложение № 5).Существенный интерес представляет приложение XQ 5, в котором диссертатпом преддагаегся оттределение понятия административного производства по архивным деэтам как нормативно установленного порядка действий полномочных субъектов по реализа ции своих статусов в сфере архивного дела, а под гороцессом архивирования следует по нимать деятельность по достижению нормативно установленных целей в сфере архивно го дела с помохцью правовых, организационных и иных средств управленческого вощеи ствия. По мнетию диссертанта, аддшнисгративное производство по архивньм делам преддазначено для обеспечения гравового порядка хрштшия, учета и иопользования Ар хивного фонда Росоийской Федфации. Оаэбое внимание обратцаетея на наличие в нем элеменпюв института административного процесса в виде: а) органов управления архивным делом, архивных учреждений и должносшых лиц, учасгеующих в процессе архиви рования и обладающих для этого определенными правами и обязанностями, б) перечня и последовательносга действий, совершаемых этпими органами, учреждениями и долж ностными лицами, в) опредепекеой соподчиненности органов управления архивным де лом и архивных учреждений. Анализ, проведенный диссфтангом, даег возможность установить, что админи стративное производство по архивным делам является правовой формой процесса архи вировашм, а выделение в процессе архивирования гроизводсгв позволяет формировать надлежащие административно-процессуальные институты. Юридические и ттровде всего административные нормы оформляют определенные стадии процессуальной деятель ности в сффе архивного дела. Административное ттроизводство по архивным делам имеет тр^оровневую структуру — стадии, этапы, действия. Что касается состава админи стративных гфоизводств по архивньм делам, то к ним были отнесены: 1) Классификация документов Архивного фонда Российской Федфации. 2) Экшертиза ценности докумен тов. 3) КомплсЕоование архивных учреждений. 4) Учег дотсументов Архивного фонда Российской Федфацци. 5) Научно-сгравочный аппарат к документам Архивного фоцда Рооанйжой Федфатщи. 6) Использование документов Архивного фонда Россмйокой Федфацни. 7) Обеспечение физико-химической сохранности докумегггов и режима хра нения докумешов Архивного фоцда Роажйской Федфацци. Основной вывод к которому приходит автор, состоит в том, что архивное дело является хтублично-правовым институтом, его правовое регулирование должно осущест вляться не только нормами матфиального, но и процессуального права, а имеющиеся гробелы гроцессуального, главным образом, адаоинистративно-гроцессуального зако нодательства, становятся источником коррупции, бюрократизма и нарушения прав и свобод человека и гражданина, в ряде случаях — утраты архивных документов.
