Формирование расходов муниципальных бюджетов в условиях реформирования бюджетной системы

Актуальность темы

исследования определяется необходимостью • разработки и внедрения в практическую деятельность органов местного самоуправления методологии формирования муниципальных бюджетов, ориентированных на результат.

В реформе бюджетной системы Российской Федерации формированию расходов уделяется незначительное внимание по сравнению с формированием доходов и межбюджетных отношений. До настоящего времени в муниципальных образованиях формирование расходов бюджетов осуществляется на основе нормативного метода и устаревшего метода планирования «от достигнутого». При этом основное внимание при составлений расходов бюджета уделяется количественным характеристикам, а не качественным. Данная диссертационная работа посвящена проблеме формирования той части расходов бюджета, которые формируются за счет собственных источников муниципалитетов, учитывая, что, основной финансовой проблемой муниципальных образований до настоящего времени остается недостаток собственных средств.

Расходы местных бюджетов необходимо направлять на создание благоприятных условий для деятельности предпринимателей и увеличения тем самым доходной базы бюджета. Деятельность предпринимателей может быть направлена на выполнение тех задач, которые сегодня решаются средствами муниципальных предприятий и за счет муниципального бюджета. Обязательства органов местного самоуправления перед гражданами должны реализовываться посредством механизмов муниципальных заказов и целевых бюджетных программ. Для решения данной задачи необходимо разработать научно-обоснованную систему методик внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в муниципальных образованиях

Степень разработанности проблемы. Данное диссертационное исследование базируется на методологических и теоретических разработках проблемы формирования, бюджетной политики в классических трудах Д. Кейнса, А. Пигу, В. Петти, П. Самуэльсона, X. Циммермана.

Дальнейшее развитие рассматриваемая проблема получила в работах российских ученых-экономистов А. Воронина, А. Гранберга, В. Горегляда, А. Игудина, А. Лаврова, В. Лексина, В. Родионовой, М. Романовского, А. Улюкаева, А. Швецова, В. Христенко, Л. Якобсона и др.

Особый интерес представляют работы по данной тематике российских консалтинговых компаний: Центра Фискальной Политики, Фонда «Институт Экономики Города» и международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский цёнтр».

Однако процесс формирования расходов местных бюджетов недостаточно исследован. Во многих работах рассматриваются в основном вопросы, контроля бюджетных средств, увеличения доходной базы муниципальных бюджетов. Как показал анализ, за рамками научных исследований оказались проблемы рационального формирования расходов бюджетов. Отсутствие методологии внедрения данного. механизма приводит к замедлению развития местных финансов, и муниципальные органы управления принимают решения о формировании бюджетов, опираясь на существующий опыт, зачастую используя устаревшие методы.

Внедрение методологии «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальных образованиях позволит решить наиболее острые проблемы настоящего периода:

— создание новых рабочих мест в конкурентоспособных отраслях, что приведет к увеличению налоговой базы;

— создание конкурентной среды для предпринимателей, которая обеспечит рост качества предлагаемых услуг и стабилизацию цен на них;

— создание благоприятного инвестиционного климата на долгосрочный период;

— решение социальных проблем населения с привлечением средств предпринимателей, •

— сокращение текущих расходов бюджета.

Объектом исследования является бюджетный процесс в условиях реформы бюджетной системы.

Предметом исследования является бюджет муниципального образования в части формирования расходов. !

Цель исследования состоит в научном обосновании и разработке механизма формирования расходов местных бюджетов в. условиях реформирования бюджетной системы.

Цель обусловила необходимость решения следующих задач:

• исследовать теоретические принципы ' методологии «бюджетирования, ориентированного на результат»;

• ¦ (

• выявить основные инструменты бюджетного регулирования местных финансов;

• обосновать возможность применения методологии «бюджетирования, ориентированного на результат» в муниципальных образованиях Российской Федерации;

• проанализировать деятельность органов муниципального финансового управления по формированию бюджетных расходов;

• обобщить классификацию муниципальных образований по типам рекомендуемых к реализации в них бюджетных целевых программ;

• разработать комплексно-методический подход к внедрению «бюджетирования, ориентированного на результат» в местный бюджет- .

• разработать систему методик формирования местного бюджета в условиях внедрения методологии «бюджетирования ориентированного на результат».

Методологической и теоретической основой исследования послужили работы ведущих отечественных и зарубежных, ученых,. нормативные и законодательные документы органов государственной власти Российской Федерации, Ульяновской области и города Димитровграда. В ходе исследования были использованы общенаучные методы познания экономических явлений и процессов: системный и институциональный подход, структурный и сравнительный анализ, финансовый анализ, прогнозирование и моделирование финансовых отношений.

Информационно-эмпирической базой исследования являются сборники Росстата, комитета по статистике города Димитровграда и другие статистические данные, публикуемых в открытой печати.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в научном обосновании и разработке методов формирования муниципального бюджета при внедрении «бюджетирования, ориентированного на результат».

Предложенные автором методологические подходы к разработке стратегических направлений бюджетной политики на среднесрочный период, образованию бюджетов действующих и принимаемых обязательств, реализации целевых бюджетных программ, а также изменениям в бюджетном процессе муниципалитета могут быть использованы в условиях совершенствования бюджетной политики и формирования бюджета муниципальных образований.

Основные выводы и предложения автора использованы муниципальными органами управления г. Димитровграда и других муниципальных образований Ульяновской области при внедрении системы бюджетирования, ориентированного на результат в местных бюджетах.

Заключение

Бюджет является важнейшей финансовой категорией, неотъемлемой частью государственных и муниципальных финансов. •

При всех общественно-экономических формациях бюджет удовлетворяет потребности в денежных средствах государства и муниципальных образований. Независимо от государственного строя и уровня развития, бюджет рассматривается как экономическая и

I 1 историческая категория. Развитие государств происходит циклично, что

I. , накладывает отпечаток на роль и задачи бюджета.

Несмотря на существенные отличия между государственными и муниципальными финансами, существуют общие основополагающие принципы их функционирования. Экономическая сущность бюджета i' I является постоянной и не зависит от уровня формирования, меняется его место в финансовой системе страны и методы использования. Изучение местных бюджетов и муниципальных финансов опирается на основные положения науки о государственных финансах.

Местные бюджеты имеют двойственную позицию в бюджетной системе страны. С одной стороны, они являются «нижним» звеном, имеющим наименьшее количество полномочий и доходных источников. С другой стороны, именно на данном уровне наиболее ярко проявляются его функции и, соответственно, наиболее остро проявляются все проблемы.

В литературе, посвященной бюджету, можно проследить два различных подхода к понятию «бюджет». Одни авторы, такие как рассматривают его исключительно как централизованный денежный фонд, предназначенный для осуществления полномочий органов государственного управления и местного самоуправления. Другая группа авторов проводит анализ влияния бюджета на социально-экономическое развитие страны или ее частей.

Бюджетные методы формирования, перераспределения;

I, (¦ использования финансовых ресурсов ориентированы на приоритеты

1 •. i государственной экономической политики'. в части предоставления 1 • гражданам определенного набора государственных услуг (общественного товара). Конечная цель бюджетной реформы заключается в том, что ' бюджет должен стать инструментом обеспечения ответственности государства перёд населением. Таким образом, формируется новый взгляд на бюджет как финансовый регулятор.

Учитывая все особенности настоящего этапа развития финансовой системы можно дать уточненное определение муниципального бюджета и выделить те функции, которые ему присущи в большей степени в. настоящий момент. • I •

Муниципальный бюджет, — централизованный фонд финансовых ресурсов муниципального образования, являющийся основным инструментом реализации финансовой политики органов местного

I '. , самоуправления, служащим для сбалансированного, эффективного развития муниципального образования.,

Основными функциями муниципального бюджета в современных условиях следует считать:

1. Аллокационная — состоит в том, чтобы корректировать аллокацию ресурсов экономики, если она недостаточно эффективна в силу изъянов рынка.

2. Стимулирующая — с помощью бюджетных инструментов органы местного самоуправления могут создавать условия для социально-экономического развития.

3. Распределительная — распределение собранных средств в соответствии с приоритетами бюджетной политики муниципального образования.

4. Контрольная — контроль соблюдения заданных параметров и целенаправленным и эффективным использованием финансовых ресурсов.

На наш взгляд можно сформулировать определение бюджетной политики муниципального образования следующим образом: бюджетная

I ' • ' политика муниципального образования это комплекс мер по формированию и использованию бюджетных средств в целях создания условий для социально-экономического развития муниципалитета.

Представляется очень важным еще один вывод. Все проведенные ранее исследования прямо или косвенно подтверждают выводы о том, что

• наиболее эффективным подходом к построению бюджета является программно-целевой метод.

Нагляден, опыт Соединенных Штатов, который дает представление о том, как эволюционировала концепция программно-. целевого бюджетирования. Практика США имеет особое значение для

I ,

России, так как позволяет, помимо прочего, проследить трудности, неизбежно ¦ возникающие при попытке внедрения элементов программно-целевого бюджетирования и различных модификаций этого

1 '. 1 (

• подхода.',

Кроме опыта США представляет интерес немецкий подход к формированию бюджета. Его особенностью является наличие различий в формировании федерального и муниципальных бюджетов. Кроме того, одним из основных принципов деятельности правительства по мнению Циммермана является «принцип предоставления общественных благ с учетом их приоритетной значимости». В отличие от других стран, Германия не декларирует развитие программно-целевого метода в основе которого лежат другие принципы, но среднесрочное финансовое планирование в Германии является обязательным.

Единого общепринятого определения программно-целевого бюджетирования не существует., Это объясняется комплексностью понятия, его «открытостью», способностью эволюционировать. В самом общем виде программно-целевое бюджетирование определим как

• систему бюджетного планирования, связывающую произведенные расходы • 130 с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью. Хотя в этом определении речь идет о программно-целевом методе как о системе бюджетного планирования,' одним только планированием особенности этого метода! не ограничиваются. I

Программно-целевой подход оказывает влияние на, все стадии бюджетного процесса, вследствие чего программно-целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль его исполнения.

Методологические основы бюджетного процесса заложены в «Бюджетном кодексе РФ».

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть заключается в распределении бюджетных I ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

В укрупненном виде изменения, которые необходимо. внести в существующую систему, по мнению автора предлагаемой диссертации, выглядят следующим образом:

1. Программы должны приниматься законодательно и стать обязательной составной частью закона о бюджете. Действие программы может быть прекращено только после экспертной оценки о невозможности ее продолжения.

2. Все программы принимаются только на конкурсной основе.

3. Мониторинг программ является обязательным и его регламент должен быть расписан по срокам и ответственным исполнителям.

4. Расходы должны проходить экспертизу на предмет создания'

I, ¦ условий для экономического развития муниципалитета. '

5.

Введение

бюджета действующих. обязательств и бюджета текущих обязательств.

Практика формирования расходов бюджета некоторых российских муниципалитетов показала, что без сокращения бюджетных расходов .1 можно добиться более эффективных способов использования имеющихся бюджетных «средств, при этом повышается прозрачность распределения, адресность их использования. Постепенно для всех уровней бюджетной системы первоочередным становится вопрос рационального использования имеющихся в бюджетной системе средств. На первый план выходят проблемы формирования расходов.

I |

При. подготовке законодательных документов, ' связанных с дальнейшей реформой бюджетной системы в ходе сбора и обобщения информации формируются сборники' в 'которые включены' лучшие примеры решения существующих проблем в бюджетах, разных уровней. По аналогии с зарубежными образцами эти сборники получают название «Кодекс лучших практик». В настоящее время кодексы обобщают опыт и региональных и местных органов управления.

••¦¦(I. ¦ «

Опыт российских и забежных муниципальных образований обобщен в Кодексах лучших практик (КЛП).

КЛП — инструмент для сбора, изучения и распространения лучших примеров муниципального управления, дополнение нормативным требованиям, носит рекомендательный характер. Кодекс является источником информации. о лучших стандартах управления на муниципальном уровне, дает возможность активного участия в муниципальном «форуме» и повышение имиджа муниципального образования, принимающего участие в составлении кодекса. Участие муниципальных образований заключается в предоставлении информации о своих разработках, участии в опросах и т. п. Кодекс содержит информацию обо всех отраслях городского, хозяйства. В его составе

1 ¦, ¦ отдельно выделяется блок лучших практик’управления муниципальными 1 (' • 1 финансами: Сбор информации для КЛП проводился в разное время и

I * t 1 разными организациями.

Принятое 22.05.2004 постановление № 249 во многом закрепило сложившуюся в муниципальных бюджетах практику формирования н" расходов.' Данное постановление обобщает не только практический опыт, но и теоретические разработки.

Данные обследований российских муниципальных финансов, проведенные’в процессе составления Кодекса Лучших Практик, показали, что муниципальных бюджетов составленных исходя из принципов бюджетирования ориентированного на результат сегодня нет, но потребность во внедрении нового метода созрела.

Необходимо отметить, что в муниципальном, бюджете г. Димитровграда, начиная с 2000 года, быделяются отдельными Строками расходы на содержание отдельных объектов социальной, инфраструктуры, например: финансирование общественной организации «Димитровград-бокс» 1 (на подготовку участия в Олимпийских играх С. Казакова), финансирование программы «Информатизация образования». Таких примеров за рассмотренный период существует около двадцати. Таким образом, в городе закладывались основы перехода к более рациональному формированию бюджета, направленному на перспективное развитие города. Но поскольку, существующая на тот период, нормативно-правовая база не обеспечивала требований перспективного планирования, не существовало документов обязывающих органы управления бюджетом обеспечивать преемственность бюджетной политики, то со сменой администрации в городе произошли серьезные перемены в формировании бюджета.

На основе проведенного анализа документа, формирующего бюджетную политику города, можно отметить, что у финансистов не сложилось четкого понимания методологии, предлагаемой правительством для реформирования бюджетной системы. Бюджетная политика администрации города Димитровграда на 2005 год не направлена на решение задачи перспективного развития города. •

Основы перехода к бюджетированию ориентированному на результат заложены, но они должны получить дальнейшее развитие.

Изучение российского и зарубежного опыта развития «бюджетирования, ориентированного на результат» и обобщение

I 1 накопленной информации о содержании программ в различных

I. , муниципальных образованиях показало, что существует связь между видом, размером муниципального образования и набором целевых бюджетных программ, которые целесообразно реализовывать.

Классификация целевых бюджетных программ муниципальных. образований стала объективно необходима для создания единой методологической базы внедрения «бюджетирования, ориентированного на результат». В структуре классификации, представленной автором, рассматриваются: тип города, размер города, основные особенности муниципальных образований, особенности набора целевых программ. Данная типология представлена в более широком виде, чем предлагается в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ». Такой подход связан с тем, что понятию «городской округ» могут соответствовать «региональный центр» и «крупный город», но при учете других территориальных условий в соответствии с названным законом они могут относиться к понятию «муниципальный район».

Проведенная в работе классификация муниципальных образований может стать базой для органов местного самоуправления на первых этапах перехода к системе формирования бюджета, ориентированного на результат.

Дальнейшие разработки в этой области, могут быть направлены на формирование «пакета» рекомендуемых программ для каждого вида муниципального образования. ', ,

Использование предложенной в диссертации классификации, I позволит сотрудникам финансовых органов местных администраций I быстрее ориентироваться в многообразии стоящих проблем и выбрать правильный набор тех бюджетных программ, реализация которых позволит повысить степень эффективности бюджета.

• 1

Для реализации бюджетирования ориентированного на результат в данной диссертации предлагается система методик, включающая основные этапы без которых невозможно достижение цели.

Разработка приоритетных направлений бюджетной политики в рамках среднесрочных планов. Определяются стратегические направления I развития города и формируются «цели». На этом же этапе определяются плановые цифры общих доходов и расходов на трехлетний период. .

Необходимо определить целесообразность каждого вида расходрв, т. е. должен быть сформулирован результат, полученный при осуществлении рассматриваемых расходов.

Методика формирования действующих и принимаемых обязательств муниципального бюджета. В первую очередь необходимо определиться с методами формирования бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств, т.к. постепенно первый из них должен стать ежегодно корректируемым минимально допустимым и пересматривать его элементы целесообразно только в, рамках программной части или каких-либо изменений бюджетной политики.

Порядок реализации муниципальных бюджетных целевых бюджетных программ. На основе проведенного анализа расходов необходимо их проранжировать по степени значимости для экономического развития муниципалитета и приступить к формированию программ.

Реализация методики в диссертации была рассмотрена на примере

1 г I программ «Повышение квалификации сотрудников финансовых служб администрации» и «Улучшение качества водоснабжения».

Разработанный механизм формирования бюджета, ориентированного на конкретный результат позволил добиться снижения бюджетных расходов г. Димитровграда на указанную цель.

В результате использования методики, предложенной в данной диссертации, администрация имеет возможность минимизировать расходы по содержанию городского хозяйства и получить дополнительные доходы от предпринимательской деятельности и использования горожанами высвободившихся средств.

В идеальном варианте расходы городского бюджета должны сводиться к расходам по проведению конкурса и осуществлению надзора ¦ за качеством предоставляемой услуги. Вся информация должна представляться горожанам в виде «Пояснительной записки к бюджету».

Этот документ должен содержать информацию в доступном виде. Например, «расходы по содержанию водоснабжения в муниципальных детских садах за отчетный год снижены на 100 рублей на ребенка». Или «расходы по созданию зоны отдыха около озера Черного увеличены на 150. рублей на одного налогоплательщика». Подача информации в таком виде приведет к тому, что быстрее заработает механизм сбора средств самообложения граждан. И в случае реализации нашей программы, например за счет собранных средств будут решаться проблемы на уровне домов, дворов, подъездов, улиц.

Важной функцией администрации остается недопущение монополизации рынка. Последствия возникновения монополий очевидны и не требуют пояснений.

Освободившиеся средства город может использовать в виде налоговых льгот для инвесторов, создания инвестиционных площадок и т. п.

• ' 136

Таким образом, формируя постепенно все большее количество программ, городская администрация постепенно может одновременно уменьшать бюджетные расходы на предоставление бюджетных услуг гражданам, повышать качество, услуг и увеличивать доходную базу бюджета.

Соответственно, бюджет выступит тем инструментом, который позволит ускорить социально-экономическое развитие муниципального образования.