Актуальность темы
исследования обусловлена теми значительными изменениями, которые произошли в российском обществе в последние годы. Переход к новым общественно-политическим и социально-экономическим отношениям закономерно требует формирования и новой системы управления. Важное место в ней занимает местное самоуправление как институт демократического государства. Происходящие процессы оказали определенное влияние на круг проблем, изучаемых отечественными историками. В рамках общей смены приоритетов в современной исторической науке и мировоззренческих изменений в российском обществе возрос интерес к проблематике самоуправления. Все более заметным становится внимание различных исследователей к вопросам, связанным с формированием и деятельностью органов местного самоуправления.
Необходимость обращения к истории местного самоуправления обусловлена также кризисной ситуацией, сложившейся во многих сферах жизнедеятельности современной России. По мнению ряда исследователей, преодолеть кризис можно, только опираясь на органы самоуправления, а через них на местные сообщества. Эта задача не может быть успешно разрешена без обращения к опыту прошлого. Тем более, что и сегодня «исторический опыт в области самоуправления, накопленный Россией за многовековую историю, по-прежнему не востребован в должной мере"1. Этот вывод, к которому пришли авторы интересного и оригинального издания по истории местного самоуправления в России (В. В. Еремян, М. В. Федоров), безусловно относится и к процессу становления данного института на Дальнем Востоке. В связи с этим исследование истории формирования системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России и взаимоотношений ее органов с государственной властью во второй половине XIX — первой четверти XX в. представляет определенный интерес.
1 Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII — начало XX в.) -М&bdquo- 1998.-С. 3.
Отечественную историографию по истории местного самоуправления на Дальнем Востоке России хронологически можно разделить на три периода. Досоветский период историографии охватывает последнюю четверть XIX — первую четверть XX века. Второй период (советская историография) продолжался до начала 90-х гг. XX века. И современный период составляют 90-е гг. XX в. -начало XXI века. С учетом данной периодизации отечественной историографии ^ распределяются и публикации документальных материалов, отражающих историю местного самоуправления в регионе.
В первый период историография проблемы представлена рядом интересных работ, освещающих отдельные аспекты организации и деятельности городских самоуправлений Приамурского генерал-губернаторства. Среди этих изданий • необходимо отметить оригинальный очерк Н. П. Матвеева о Владивостоке, публикации А. И. Попова о Чите, С. Скоробогатова и А. М. Бодиско о Хабаровске, В. А. Калинина о Никольске-Уссурийском1.
Весьма интересны для специалистов опубликованные в периодической печати того времени статьи и заметки о «городском деле» в Сибири и Забайкалье, об организации работы органов городского самоуправления и имеющихся здесь недостатках2. Это материал текущего характера с попытками предварительного его обобщения.
Не менее значимы вышедшие в свет в 1908;1911 гг. двухтомный труд Т. И. Полнера о деятельности Общеземской организации на Дальнем Востоке3 и статьи о проблемах введения земских органов на востоке России4. В этих.
1 Матвеев Н. П. Краткий исторический очерк г. Владивостока. — Владивосток, 1910; Попов А. И. Город Чита: Описание, путеводитель и справочник по г. Чите Забайкальской обласф ти. — Чита, 1907; Скоробогатов С. Чем и как живет город Хабаровск. — Хабаровск, 1912; Бодиско A.M. Из жизни Хабаровска. — Хабаровск, 1913; Калинин В. А. Исторический очерк г. Никольска-Уссурийского. — Никольск-Уссурийский, 1913.
2 «Гласный». Городское дело в Сибири // Восточное обозрение. — 1884. — № 38. — С. 1−2- № 39. — С. 1−3- N° 41. — С. 10−11- № 45. — С. 7−9- К. М-в. Городское дело в Забайкалье // Восточное обозрение. — 1884. — № 46. — С. 7−8- № 50. — С. 8−10.
3 Полнер Т. И. Общеземская организация на Дальнем Востоке. — М., 1908;1910. — Т. 1−2.
4 См., например: N.N. Положение вопроса о Сибирском земстве // Сибирские вопросы. -1911. — № 7−8. — С. 17−20- Некрасов Н. К законопроекту о введении земства в Сибири // Сибирские вопросы. — 1911. — № 13−14. — С. 16−23. публикациях на основе богатого фактического материала рассматриваются местные условия для введения земского самоуправления на Дальнем Востоке России, и обосновывается необходимость данного шага, а также анализируются возможности применения в регионе Земского положения 1890 года.
Необходимо также отметить работы дореволюционных авторов, раскрывающие проблему теории местного самоуправления1. Хотя в них не затрагивается история местного самоуправления на Дальнем Востоке России, значимость этих исследований состоит в том, что в них раскрыты основные принципы местного самоуправления, проанализированы различные системы местного самоуправления и механизм взаимоотношений органов государственного и общественного управления.
В целом, дореволюционные работы представляют для исследования системы местного самоуправления дальневосточного региона России практическую ценность. Накопленный досоветской историографией фактический материал до сих пор не утратил своего значения.
Во второй период отечественной историографии проблема местного самоуправления на Дальнем Востоке не являлась предметом целенаправленного исторического исследования. Связано это, в первую очередь, с самим подходом советской власти к понятиям «местное самоуправление», «муниципальная власть» как чуждым идеологии марксизма-ленинизма, свойственным лишь «отжившему свой век» буржуазному обществу. Однако тема местного самоуправления затрагивалась исследователями в работах по истории революционных событий 1917 г., гражданской войны и интервенции на российском Дальнем Востоке. Так, в целом ряде публикаций получили освещение вопросы фор
1 Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. — М., 1874- Васильчиков А. И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб., 1869−1871. — Т. 1−3- Градовский А. Д. Системы местного управления на западе Европы и в России // Собр. соч.: В 9 т. Т. 9. — СПб., 1908. — С. 409−519- Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. — СПб., 1909; Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право. Ч. 1. — СПб., 1910; Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого. -М., 1865. мирования «буржуазных» органов местного государственного и общественного управления, их взаимоотношений с Советами и ликвидации в ходе становления советской власти на Дальнем Востоке России. Наиболее значимы, на наш.
1 2 3 взгляд, работы Б. И. Мухачева, Н. А. Шиндялова, Г. С. Куцего, посвященные истории установления советской власти в отдельных областях дальневосточного региона и выгодно отличающиеся привлечением новых или малоизвестных материалов, а также монографии обобщающего плана, написанные А. И. Кру-шановым4 и В. В. Сониным5. Большой научный интерес представляет также монография В. Н. Назимока, посвященная изучению вопроса о борьбе Советов с органами местного самоуправления на Дальнем Востоке России в 1917—1918 годах6. В этой работе впервые в советской историографии раскрывается процесс ликвидации дальневосточных земств и городских самоуправлений весной-летом 1918 года. Особо следует отметить книгу А. М. Андреева «Местные Со.
— I веты и органы буржуазной власти (1917 г.)"'. В этом комплексном исследовании, основанном на большом фактическом материале, содержится ряд важных сведений по вопросам формирования системы местного самоуправления и взаимоотношений ее органов с государственной властью в период подготовки, осуществления Октябрьской революции и установления советской власти.
1 Мухачев Б. И. Установление народно-революционной власти на Камчатке в 1920 г. // Труды Центрального государственного архива РСФСР Дальнего Востока. — Томск, 1960. -Т I. — С. 239−268- Мухачев Б. И. Становление советской власти и борьба с иностранной экспансией на Северо-Востоке СССР (1917;1920 гг.). — Новосибирск, 1975.
2 Шиндялов Н. А. За власть Советов (1917;1922 гг.). — Благовещенск, 1971; Шиндя-лов Н. А. Октябрь на Амуре. Установление советской власти в Амурской области. Март 1917 г. — апрель 1918 г. — Благовещенск, 1973.
3 Куцый Г. С. Становление советской власти в Приморье (1917;1922 гг.). — Владивосток, 1977.
4 Крушанов А. И. Победа советской власти на Дальнем Востоке и в Забайкалье (1917 -апрель 1918 г.). — Владивосток, 1983.
5 Сонин В. В. Великий Октябрь и становление советской государственности на Дальнем Востоке (1917;1922). — Владивосток, 1987.
6 Назимок В. Н. Борьба Советов с буржуазными органами местного самоуправления на Дальнем Востоке (1917;1918 гг.). — Томск, 1968.
7 Андреев A.M. Местные Советы и органы буржуазной власти (1917 г.). — М., 1983.
Определенный вклад в разработку проблемы взаимоотношений сибирского и дальневосточного земства с государственной властью в период гражданской войны и интервенции внесла Т. В. Мальцева. В ее статье «Земская «оппозиция» колчаковщине"1 прослежен процесс формирования земской оппозиции режиму А. В. Колчака, раскрыты причины оппозиционности земцев, роль земской оппозиции в свержении колчаковского режима. Недостатком работы является ^ слабое знание автором структуры системы земского самоуправления на Дальнем Востоке России. Как следствие, в статье фигурируют Владивостокская и Благовещенская «губернские земские управы"2, никогда не существовавшие.
Научный интерес представляют труды Н. А. Авдеевой3 и В. В. Сонина4, в которых уделено внимание местному самоуправлению в специфических усло-• виях буферного строительства на восточной окраине России в 1920;1922 гг. В них раскрыты принципы местного самоуправления, основные закономерности, особенности и противоречия процесса формирования местного самоуправления в Дальневосточной республике и Приамурском государственном образовании, а также политическая тактика и практическая деятельность РКП (б) по советизации Дальнего Востока России. Проблема советизации Дальнего Востока, сопровождавшейся ликвидацией местного самоуправления в регионе, рассматривается также в монографии Б. М. Шерешевского5. ^ Несравненно беднее советский период историографии дореволюционной истории местного самоуправления на Дальнем Востоке. Опыт местного само.
1 Мальцева Т. В. Земская «оппозиция» колчаковщине // Из истории интервенции и гражданской войны в Сибири и на Дальнем Востоке, 1917;1922 гг.: Сб. статей. — Новосибирск, 1985.-С. 188−194.
2Там же.-С. 189.
3 Авдеева Н. А. Дальневосточная республика (1920;1922 гг.). — Хабаровск, 1957; Авдеева Н. А. Из истории государственного строительства Дальневосточной республики (1920— 1922 гг.) // Ученые записки Хабаровского государственного педагогического института. -Хабаровск, 1961. — Т. VI. — С. 429.
4 Сонин В. В. «Приамурское» буржуазное государственное образование («черный» буфер) и крах политики и практики контрреволюции в Приморье (май 1921 — октябрь 1922 гг.). — Владивосток, 1974; Сонин В. В. Становление Дальневосточной республики, 1920— 1922. — Владивосток, 1990.
5 Шерешевский Б. М. В битвах за Дальний Восток (1920;1922 гг.). — Новосибирск, 1974. управления, накопленный Россией до 1917 г., фактически замалчивался советской исторической наукой.
Имели место отдельные публикации, затрагивающие тему самоуправления на Дальнем Востоке России. Для периода 30 — 40-х гг. XX в. характерны небольшие газетные заметки, пропагандистские брошюры и очерки, весьма политизированные, рассматривающие проблему с узкоклассовых позиций1. С конца 50-х гг., после ослабления тоталитарного режима, у специалистов появились определенные возможности для творческой инициативы. Количество трудов по дореволюционной истории дальневосточного региона значительно увеличилось, но лишь немногие публикации затрагивали в той или иной степени исследуемую тему. В частности, появилась книга Н. И. Рябова и М. Г. Штейна2. Не-• которое внимание ее авторы уделили вопросам управления в городах региона.
Интересные работы были опубликованы в честь столетнего юбилея ряда городов края, отмечавшегося на рубеже 50 — 60-х годов3. Можно отметить еще ряд работ. Это монография А. И. Крушанова «Октябрь на Дальнем Востоке"4, в которой представлена система местного управления с конца XIX в. до 1917 г., и указатель литературы «Чите — 125 лет"5, содержащий подробную хронику городской жизни, включая работу думы города. Определенный интерес представляет также работа «Уссурийск, 1866−1966», посвященная юбилею города, в которой уделено внимание вопросу о введении упрощенного городского самоуправления в Никольске-Уссурийском6. Заметным вкладом в историографию.
1 См., например: Баляскин С. С. Владивосток // Советское Приморье: Сборник. — Влади-ф восток, 1940. — С. 29−46- Чернышева В. И. Как выбирали в Хабаровскую думу. — Хабаровск,.
1947. л.
Рябов Н.И., Штейн М. Г. Очерки истории русского Дальнего Востока. XVII — начало XX в. — Хабаровск, 1958.
3 Чернышева В. И. Хабаровск. — Хабаровск, 1958; Владивосток. 1860−1960. — Владивосток, 1960; Материалы по истории Владивостока. Кн. 1. — Владивосток, 1960.
4 Крушанов А. И. Октябрь на Дальнем Востоке. Ч. 1. — Владивосток, 1968.
5 Чите — 125 лет: Рекомендательный указатель литературы к 125-летию Читы, как областного центра. — Чита, 1976.
6 Уссурийск, 1866−1966. — Владивосток, 1967. проблемы стало учебное пособие Н. П. Ерошкина1. Отдельные страницы этой работы посвящены рассмотрению структуры местного самоуправления России и компетенции его органов в последней трети XIX в., анализу роли и места органов самоуправления в системе государственного управления.
В конце советского периода отечественной историографии (80-е — начало 90-х гг.) появляются публикации, в которых вопросы управления в крае, в том числе и городского самоуправления, рассматриваются достаточно подробно и более объективно. К их числу можно отнести яркое и запоминающееся издание «Владивосток: Штрихи к портрету», книги «Хабаровск, 1858−1983: Очерк истории», «Хабаровск и хабаровчане: Очерки о прошлом», «Уссурийску — 125 лет: очерки истории» и некоторые другие. Завершился этот период выходом в свет в 1991 г. фундаментального коллективного труда «История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма"3, в отдельных главах которого раскрывается роль городов в процессе освоения края, особенности административной системы управления и место в ней самоуправленческих начал.
Характерной чертой современного периода отечественной историографии (с начала 90-х гг. XX в.) является переосмысление основных вопросов советской истории в свете новых подходов к ее изучению, основанных на синтезе форма-ционного подхода с цивилизационной теорией. В частности предпринимается попытка преодоления узкоклассового подхода к изучению проблем революций 1917 г., гражданской войны и установления советской власти на Дальнем Востоке России. Вследствие этого подверглись пересмотру и некоторые положения, касающиеся местного самоуправления: о наличии двоевластия в период от.
1 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России: Учебник. -М, 1983.
2 Владивосток: Штрихи к портрету. — Владивосток, 1985; Чернышева В. И. Хабаровск, 1858−1983: Очерк истории. — Хабаровск, 1983; Востриков J1.A., Востоков З. В. Хабаровск и хабаровчане: Очерки о прошлом. — Хабаровск, 1991; Уссурийску — 125 лет: очерки истории. — Владивосток, 1991.
3 История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (XVII в. — февраль 1917 г.).-М., 1991.
Февраля к Октябрю 1917 г., о «контрреволюционной» сущности органов местного самоуправления, об «антинародном» характере их деятельности.
Новые подходы и положения, апробированные в публикациях 90-х годов, обобщены в материалах к первой книге третьего тома «Истории Дальнего Востока России"1. Указанный сборник научных статей явился крупным шагом на пути преодоления одностороннего изучения истории революций 1917 г. и гражданской войны. Кроме того, за последние годы появилось немало публикаций, посвященных изучению буржуазно-демократических преобразований, деятельности комиссаров Временного правительства, КОБов, городского и земского самоуправления2.
Вследствие актуальности, которую с начала 90-х годов XX в. приобрела тема местного самоуправления, современный период отечественной историографии отличает многообразие публикаций по дореволюционной истории дальневосточного самоуправления.
Среди специальных исследований «первопроходческими» стали статьи И. Ю. Замула и Н. В. Шинковской, вышедшие в 1996;1997 годах3. Позже появились публикации А. С. Ващук, И. В. Куриленко, Е. Д. Яворской4. В работах.
1 Дальний Восток России в период революций 1917 года и гражданской войны: Сб. науч. статей. (Материалы к 1-й книге 3-го тома «Истории Дальнего Востока России»), — Владивосток, 1998.
См., например: Ромас А. А. К проблеме двоевластия Февральской революции 1917 г. // Эволюция и революция: опыт и уроки мировой и российской истории. Материалы междунар. науч. конференции. — Хабаровск, 1997. — С. 136−137- Яхненко А. Г. Формирование органов самоуправления в Амурской области в 1917 году // Там же. — С. 137−140- Мухачев Б. И. Политическая деятельность Владивостокской городской думы в марте 1917 — июле 1918 гг. // Известия Российского государственного исторического архива Дальнего Востока: Сб. науч. трудов. — Владивосток, 1998. — Т. III. -С. 158−168- Мухачев Б. И. Александр Краснощеков: Историко-биографический очерк. — Владивосток, 1999; Шиндялов Н. А. Бюро самоуправления Амурской области: Благовещенск-Сахалян-Благовещенск (март-сентябрь 1918 г.) // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. — Благовещенск, 2003. — Вып. 6. — С. 22−28.
3 Замула И. Ю. Верхнеудинское городское самоуправление // Гуманитарные исследования молодых ученых Бурятии. — Улан-Удэ, 1996. — С. 109−118- Шинковская Н. В. Владивостокская дума: к истокам самоуправления в России // Россия и АТР. — 1997. — № 2. — С. 67−72- Шинковская Н. В. Городское самоуправление во Владивостоке в конце XIX в. // Владимир Клавидиевич Арсеньев и его наследие: Материалы науч.-практ. конференции, посвященной 125-летию со дня рождения В. К. Арсеньева. — Владивосток, 1997. — С. 134−137.
4 Ващук А. С. Владивостокская городская дума в конце XIX — начале XX в.: особенности и трудности, исторические уроки // Особенности муниципального управления на Дальнем перечисленных авторов предпринята достаточно удачная попытка комплексно рассмотреть историю становления и деятельности городских самоуправлений Владивостока, Верхнеудинска, Читы. Правда, некоторые из указанных статей (Н. В. Шинковской, А. С. Ващук, Е. Д. Яворской) содержат отдельные неверные положения, относящиеся к процедуре выборов городских дум и формирования управ. Это, впрочем, вполне естественно для новационных исследований и не умаляет вклада авторов в разработку научной проблемы. Но хотелось бы отметить первооснову появления ряда типичных ошибок, которая заключается в недостаточном использовании документальных материалов архивов, в попытке исследователя некритически переложить существовавшую общероссийскую практику на конкретные условия того или иного города.
Аналогичная ошибка допущена в статье Т. Н. Воробьевой, освещающей историю развития самоуправления в Благовещенске1. В первом разделе автор описывает общественное самоуправление с момента образования города и до распространения на Благовещенск в 1876 г. Городового положения 1870 года. При этом фигурирует масштабная система органов, сгруппированных в «Схему городского общественного самоуправления (1858)». В действительности местные условия позволяли ввести в Благовещенске лишь упрощенное общественное управление, не имеющее ничего общего со схемой, представленной в статье Т. Н. Воробьевой.
В целом же большинство публикаций последних лет составляют высоконаучные, аргументированные работы. Среди них несомненный интерес представ.
Востоке России: история, современность, будущность: Материалы Всерос. науч.-практ. конференции. — Владивосток, 2000. — С. 43—46- Яворская Е. Д. Из истории городского самоуправления во Владивостоке // Известия Российского государственного исторического архива Дальнего Востока: Сб. науч. трудов. — Владивосток, 2000. — Т. V. — С. 128−139- Курилен-коИ.В. Читинская городская дума // Читинский архивный вестник. — Чита, 2001. — № 2. -С. 66−78.
1 Воробьева Т. Н. История развития местного самоуправления в Благовещенске // На рубеже веков: Материалы регион, науч.-практ. конференции. — Благовещенск, 1999. — С. 205 207.
2 Воробьева Т. Н. Указ. соч. — С. 206. ляют статьи Т. 3. Позняк о динамике состава гласных Владивостокской думы1, А. И. Петрова и Е. Д. Яворской о работе Владивостокской думы с китайским и л корейским населением города, О. И. Сергеева и С. И. Лазаревой о деятельности городских дум Дальнего Востока в сфере народного образования и здравоо охранения. Проблемы земств, земских сборов на Дальнем Востоке в начале XX в. конкретизированы в статье Е. А. Лыковой, весьма интересной и, безусловно, имеющей новационный характер4.
Наряду со специальными работами, вносящими весомый вклад в разработку проблемы, можно также отметить ряд публикаций, в которых освещается хроника событий, история отдельных территорий российского Дальнего Востока, отдельных городов региона и т. п. 5. В ходе решения авторами поставленных исследовательских задач затрагиваются и отдельные аспекты темы диссертации.
В отдельных случаях некоторые из этих работ содержат неподтвержденные, а порой и просто ошибочные данные. Так, в книге А. А. Хисамутдинова «Вла-дивостокъ. Этюды к истории старого города» без ссылки на какой-либо доку.
1 Позняк Т. З. Городская реформа и состав гласных Владивостокской думы // Эволюция и революция: опыт и уроки мировой и российской истории: Материалы междунар. науч. конференции. — Хабаровск, 1997. — С. 17−19.
2 Петров А. И. Городская дума и образование китайско-корейской слободки во Владивостоке (1884−1893 гг.) // Законодательные (представительные) органы власти в Приморском крае: история, современность, тенденции развития: Материалы регион, науч.-практ. конф. Ч. 3. — Владивосток, 2000. — С. 4−9- Яворская Е. Д. Деятельность Владивостокского городского управления по регламентации проживания китайского населения (вторая половина XIXначало XX в.) // Россия и Китай на Дальневосточных рубежах. — Благовещенск, 2002. -Вып. 3. — С. 359−366. о.
Сергеев О.И., Лазарева С. И. Деятельность городских дум Дальнего Востока по развитию народного образования (90-е годы XIX в. — 1918 г.) // Гуманитарные и социально-экономические аспекты обучения и воспитания кадров военно-морского флота: Сб. науч. статей. — Владивосток, 2002. — Вып. 5. — С. 162−172- Сергеев О. И., Лазарева С. И. Деятельность городских дум на Дальнем Востоке по организации медицинского обслуживания населения во второй половине XIX в. // Россия и Китай на Дальневосточных рубежах. — Благовещенск, 2002. — Вып. 4. — С. 347−354.
4 Лыкова Е. А. К вопросу о земствах на Дальнем Востоке в начале XX в. // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. — Благовещенск, 2001. — Вып. 2. — С. 359−362.
5 См., например: Летопись Амурской области. Т. 1. — Благовещенск, 1998; Очерки истории родного края. — Хабаровск, 1998; Хисамутдинов А. А. Владивостокъ. Этюды к истории старого города. — Владивосток, 1992; Коляда А. С., Кузнецов A.M. Никольск-Уссурийский: штрихи к портрету. — Уссурийск, 1997; Лобанов В. Г. Старая Чита. — Чита, 2001; Иконникова Т. Я. Дальневосточный тыл России в годы первой мировой войны. — Хабаровск, 1999. мент утверждается, что в 1864 г. во Владивостоке уже существовало «Общественное Управление с общественным старостой во главе"1. Однако выявленные в ходе диссертационного исследования архивные материалы свидетельствуют, что общественное управление во Владивостоке впервые было сформировано в 1870 году. Об этом повествует и сам А. А. Хисамутдинов в одном из очерков-этюдов своей книги, цитируя (без ссылки) документы, опубликованные в свое время Н. П. Матвеевым в его историческом очерке о г. Владивостоке. Кроме того, изобилует ошибочными утверждениями очерк-этюд «Отцы города. Первый городской голова М. К. Федоров», повествующий о первых в истории Владивостока выборах городского головы и гласных думы. А. А. Хисамутдинов пишет: «28 ноября 1875 года. военный губернатор Приморской области генерал-майор Семенов разрешил открыть городскую Думу. Через два дня 165 горожан, имеющих право голоса, избрали городским головой отставного подпоручика М. К. Федорова, кандидатом к нему провизора А. К. Вальдена, секретарем Н. С. Бугаевского. Были также избраны 28 гласных. Иностранцы в первые годы в выборные органы не допускались"4. В действительности] согласно архивным документам, выборы во Владивостокскую городскую думу состоялись 21 ноября 1875 года. Участие в них приняли 43 человека из числа 165 горожан, имевших на то право. Были избраны 30 гласных. Гласные думы (а не горожане) избрали городского голову, кандидата к нему и городского секретаря. Разрешение на производство выборов гласных и городского головы было дано 15 ноября 1875 г. исполняющим должность военного губернатора Приморской области Симоновым5. Надо полагать, неточное написание фамилии и должности последнего А. А. Хисамутдиновым привело к появлению некоего «военного губернатора Приморской области Семенова». Необходимо также заметить, что в соответствии с Городовыми положениями 1870 и 1892 гг. иностранцы не до.
1 Хисамутдинов А. А. Указ. соч. — С. 152.
2 РГИА ДВ. Ф. 702. Оп. 3. Д. 2а. Л. 22−2206.
3 Хисамутдинов А. А. Указ. соч. — С. 52−53.
4 Там же. — С. 82.
5РГИАДВ. Ф. 28. Оп. 1.Д. 1. Л. 151- Д. 6. Л. 1-Д. 39. Л. 7−15. пускались к участию в выборах в органы городского самоуправления не только «в первые годы», но и в последующие.
Допустили ошибку и авторы книги «Никольск-Уссурийский: Штрихи к портрету». Повествуя о формировании Никольск-Уссурийского упрощенного общественного управления, А. С. Коляда и А. М. Кузнецов указывают, что в первых выборах в собрание городских уполномоченных, прошедших 15—16 декабря 1898 г., участвовало 353 человека1. Однако на самом деле таковым было количество потенциальных избирателей по оценке, произведенной в 1896 году. А в 1898 г. в Никольске-Уссурийском насчитывалось 444 домохозяина, обладавших избирательными правами, из которых участие в выборах приняли 111 человек2.
Грешат неточностью расчеты в монографии Т. Я. Иконниковой. Ошибочно завышены удельный вес горожан, наделенных в 1893 г. правом выбора гласных Хабаровской городской думы, а также численный рост населения Хабаровска за 1893−1914 гг., и, напротив, занижен процент избирателей от числа жителей города в 1914 году. Причем Т. Я. Иконникова повторяет ошибки, допущенные ею ранее в статье «Хабаровская городская дума в годы первой мировой войны о.
1914;1917 гг.)". В другом случае в результате ошибки в расчетах десятикратно завышено процентное выражение количества избирателей во Владивостоке и Хабаровске в 1914 г. от численности населения этих городов4.
Большинство из отмеченных ошибок, допущенных в ранних исследованиях по истории местного самоуправления на Дальнем Востоке России, повторяется в некоторых работах последних лет. Так, в статье М. В. Нежиной о формировании в дальневосточных городах органов общественного управления во второй половине XIX в. ошибочно утверждается, что во Владивостоке в период действия Городового положения 1870 г. при выборах гласных «правом голоса поль.
1 Коляда А. С., Кузнецов A.M. Указ. соч. — С. 99.
2РГИАДВ.Ф. 1. Оп. 4. Д. 1123. Л. 16I-I6106- Калинин В. А. Указ. соч.-С. 79−80. л.
Иконникова Т. Я. Хабаровская городская дума в годы первой мировой войны (19 141 917 гг.) // Власть и управление на Востоке России. — Хабаровск, 1997. — № 0. — С. 50.
4 Иконникова Т. ЯДальневосточный тыл России в годы первой мировой войны. — С. 312. зовались только владельцы недвижимого имущества" и что «избиратели делились на три разряда"1. Эти же неверные положения, относящиеся к процедуре выборов Владивостокской городской думы, можно обнаружить в книге известного краеведа Н. Г. Мизь, написанной в соавторстве с Г. П. Турмовым. Более того, повествуя о первых в истории Владивостока выборах городского головы и гласных думы, авторы книги повторяют почти все ошибки и неточности, допущенные ранее А. А. Хисамутдиновым2. А в статье И. Е. Каргиновой «Городу Уссурийску — 105 лет» допущена та же ошибка, что и в книге А. С. Коляды и А. М. Кузнецова: сведения за 1896 г. о числе лиц, могущих быть избирателями в случае введения в с. Никольском упрощенного общественного управления представлены как сведения о количестве городских избирателей в 1898 году .
В последние годы предпринята попытка обобщения накопленного исторической наукой материала. В 2001 г. группой владивостокских исследователей (в их числе автор диссертации) была издана путем депонирования коллективная работа «Из истории местного самоуправления на Дальнем Востоке» в виде кратких очерков4. В ней показаны становление и деятельность местного самоуправления в регионе. Некоторые пробелы, существующие в исследовании проблемы местного самоуправления дальневосточного региона, восполняет также коллективная монография «Местное самоуправление на Дальнем Востоке России во второй половине XIX — начале XX в."5. В этом труде впервые в отечественной историографии комплексно анализируются условия формирования системы местного самоуправления на восточной окраине России в дорево.
1 Нежина М. В. Формирование органов общественного управления в городах Дальнего Востока (вторая половина XIX в.) // Россия и Китай на дальневосточных рубежах. — Благовещенск, 2003. — Вып. 6. — С. 11. л.
Мизь Н. Г., Турмов Г. П. Страницы забытой истории. [К 140-летию Владивостока]. -Владивосток, 2000. — С. 6, 9.
3 Каргинова И. Е. Городу Уссурийску — 105 лет // Никольск-Уссурийский: страницы истории: Документы и материалы. — Владивосток, 2003. — С. 9.
4 Из истории местного самоуправления на Дальнем Востоке России / О. И. Сергеев и др. -Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока ДВО РАН. — Владивосток, 2000. — Рукопись деп. в ИНИОН РАН 13.02.01. № 56 260.
5 Сергеев О. И., Лазарева С. И., Тригуб Г. Я. Местное самоуправление на Дальнем Востоке России во второй половине XIX — начале XX в.: Очерки истории. — Владивосток, 2002. люционный период, освещаются процесс организации городского самоуправления в регионе и порядок работы его органов, раскрываются финансово-экономические проблемы функционирования городского самоуправления и основные направления деятельности, конкретизируются особенности организации местного самоуправления в полосе отчуждения КВЖД и проблемы введения земств на восточной окраине России.
На основании историографического обзора можно сделать вывод, что проблема формирования системы самоуправления на Дальнем Востоке России и взаимоотношений ее органов с государственной властью до недавнего времени не имела в отечественной историографии самостоятельного значения, а рассматривалась в общем контексте истории дальневосточных городов, освоения, административно-территориального устройства, организации системы управления региона. Специальных работ по теме диссертации в отечественной историографии не было.
В зарубежной историографии автору диссертации не удалось найти работ, посвященных исследованию проблемы формирования системы самоуправления на Дальнем Востоке России и взаимоотношений ее органов с государственной властью во второй половине XIX — первой четверти XX в.
Исходя из степени изученности проблемы, определяется цель настоящей диссертационной работы: исследование генезиса местного самоуправления на Дальнем Востоке России во второй половине XIX — первой четверти XX в., выявление основных закономерностей, особенностей и противоречий процесса формирования и развития самоуправления, его места в системе управления дальневосточного региона.
Конкретные задачи исследования заключаются в следующем: -выявить социально-экономические и политико-административные условия, особенности формирования системы местного самоуправления в регионе;
— рассмотреть роль государственной политики в процессе формирования городского и земского самоуправления на российском Дальнем Востоке;
— определить основные элементы региональной системы местного самоуправления и степень их соответствия общероссийским;
— показать характер взаимоотношений органов государственного и общественного управления;
— проследить влияние революционных перемен и условий гражданской войны на систему местного самоуправления;
— изучить процесс ликвидации земского и городского самоуправления в ходе установления советской власти на Дальнем Востоке России.
Объектом в данном исследовании выступает система местного самоуправления на Дальнем Востоке России. Предметом исследования является процесс формирования региональной системы местного самоуправления и взаимодействия ее с системой государственного управления на Дальнем Востоке России.
Хронологические рамки настоящей диссертационной работы охватывают период второй половины XIX — первой четверти XX века. Это позволяет проследить процессы формирования системы местного самоуправления и взаимодействия ее с государственными органами со времени создания первых элементов этой системы на большей части российского Дальнего Востока до полной ее ликвидации в ходе утверждения советской власти в регионе. Органы бессословного территориального самоуправления стали создаваться в городах дальневосточной окраины России с середины 70-х годов XIX века. Как правило, они заменяли уже существующее общественное городское управление, сформированное и действовавшее на основе соответствующих статей Учреждения управления сибирских губерний и областей, Устава о городских обывателях и Устава о городском хозяйстве издания 1857 года. Формирование другого элемента системы местного самоуправления — земства — началось на Дальнем Востоке только после Февральской революции 1917 года. Ликвидация системы местного самоуправления в регионе, замена ее системой органов советской власти и управления также не являлась единовременным актом и завершилась в первой половине 20-х годов XX века. Таким образом, заявленные в теме диссертации хронологические рамки позволяют наиболее полно охватить досоветский период формирования и развития системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России.
Территориальные рамки исследования включают Дальний Восток России в границах, соответствующих административному делению страны в рассматриваемый исторический период. Административное выделение дальневосточного региона произошло в 1884 г. с образованием Приамурского генерал-губернаторства (до этого дальневосточные территории находились в составе генерал-губернаторства Восточной Сибири). В состав Приамурского генерал-губернаторства сначала входили Амурская, Приморская и Забайкальская области. В 1906 г. Забайкальская область была включена в Иркутское генерал-губернаторство. В 1909 г. Приморская область была разделена на Камчатскую, Приморскую и Сахалинскую области. В пределах Амурской, Приморской, Камчатской и Сахалинской областей границы Дальнего Востока России сохранялись до 1920 года. С 1920 по 1922 г. существовала Дальневосточная республика, в состав которой входило и Забайкалье. После упразднения ДВР на бывшей ее территории и территории Камчатской области была создана Дальневосточная область, которая затем, в середине 20-х годов, преобразовывается в Дальневосточный край. Таким образом, в рассматриваемый период границы российского Дальнего Востока соответствовали пределам Приамурского генерал-губернаторства, установленным в 1884 г., и включали Забайкалье.
Методологическая база исследования основана на синтезе цивилизацион-ного и формационного подходов, а также применении системного подхода, предполагающего изучение объекта исследования как определенного множества элементов, взаимосвязь которых обусловливает целостные свойства этого множества. Системный подход используется в сочетании с принципами историзма и объективности. Принцип историзма позволил осуществить изучение предмета исследования в его поступательном развитии, определить ведущие тенденции, выявить особенное и частное в этом процессе. В данном контексте местное самоуправление рассматривается в той последовательности, в которой оно исторически возникало и развивалось. Характеристика объекта и предмета исследования даются в рамках объективно обусловленных социально-экономических и политико-административных изменений, происходивших в общероссийском масштабе и на региональном уровне.
К методам, которые применялись в данной работе, прежде всего, относятся анализ и синтез, индукция и дедукция, использовавшиеся как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне исследования. Применялись также хронологический и сравнительно-исторический методы исторического исследования. Первый метод позволяет разделить весь процесс развития местного самоуправления на Дальнем Востоке России на определенные хронологические периоды, взяв за начало каждого периода какое-либо заметное изменение в сфере организации местного самоуправления в дальневосточном регионе. Сравнительно-исторический метод, позволяющий выявлять общее и особенное путем сравнения общероссийских и региональных данных или предмета исследования на различных этапах исторического развития, помогает проследить происходившие изменения, установить основные тенденции в процессе формирования региональной системы местного самоуправления и взаимодействия ее с системой государственного управления на Дальнем Востоке России.
Такие проблемы, как понятие и природа местного самоуправления, его соотношение с государственным управлением и народным представительством, в свое время были разработаны и исследованы в фундаментальных трудах В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. И. Лешкова и др. Содержащиеся в этих работах теоретические положения составили основу конкретно-проблемной методологии диссертационного исследования.
Источниковую базу составляет обширный комплекс опубликованных и неопубликованных источников, часть из которых впервые вводится в научный оборот. Их можно разделить на несколько групп.
Прежде всего, это законодательные акты. Они представляют многочисленную категорию источников, которые характеризуют политику государства в сфере местного самоуправления и способы государственного регулирования, позволяют определить принципы местного самоуправления, его компетенцию и структуру. В «Полном собрании законов Российской империи» помещены законодательные акты по введению и деятельности местного самоуправления: Положения о земских учреждениях 1864 и 1890 гг. и Городовые положения 1870 и 1892 гг. В специальных сборниках публиковались постановления и распоряжения Сената и правительства, в том числе законы Временного правительства по муниципальной реформе 1917 г.
Следующую группу источников составили материалы делопроизводства органов государственного и общественного управления, выявленные в фондах Российского государственного исторического архива Дальнего Востока (РГИА ДВ), Государственных архивов Амурской области (ГААО), Приморского (ГАПК) и Хабаровского краев (ГАХК). К документам делопроизводственного характера относятся: отчеты генерал-губернаторов, военных губернаторов, городских голов и управпереписка по административно-хозяйственным, финансовым вопросам и личному составупротоколы и журналы думских заседаний. Эти источники характеризуют деятельность государственных структур в области формирования местного самоуправления и контроля над ним, а так же взаимоотношения органов государственного и общественного управления. В них содержатся ценные сведения о порядке работы органов самоуправления. Кроме того, в делопроизводственной документации определенный интерес представляют материалы о выборах в распорядительные и исполнительные органы местного самоуправления. Из них можно получить информацию о процедуре формирования органов местного самоуправления и их составе (количество гласных и штаты управ, сословная принадлежность, вероисповедание, вид занятий, имущественное положение, степень образованности гласных дум и членов управ и т. д.).
Использовались так же нормативно-распорядительные документы (циркуляры, предписания, распоряжения, разъяснения Министерства внутренних дел). Они показывают, каким образом принимаются те или иные решения государственных чиновников в области формирования местного самоуправления и контроля над ним, характеризуют цели задачи этих решений.
Еще одна категория источников — документы, публиковавшиеся городскими думами и управами. Сборники постановлений, отчеты, обзоры деятельности городских органов самоуправления Владивостока, Хабаровска, Благовещенска, Читы и других городов содержат уникальные материалы о полномочиях этих органов, проблемах их реализации, бюджете и др. В документах отражаются дисциплина и материальное обеспечение служащих, раскрываются взаимоотношения муниципальных структур с государственной властью.
Среди опубликованных документальных материалов, содержащих ценные сведения по теме диссертации, следует также отметить сборники официальных документов и проекты законов о введении на востоке России земских органов1, материалы Общеземской организации и Амурской экспедиции, действовавшей л в крае в 1910 г. по распоряжению Совета министров .
Источником, в котором уделено значительное внимание проблемам местного самоуправления является периодическая печать. Авторы материалов, помещенных в газетах («Приамурская жизнь», «Далекая окраина») и журналах («Восточное обозрение», «Сибирские вопросы», «Земская жизнь Приморья»), освещали проблемы организации и деятельности местного самоуправления, их взаимоотношений с государственными органами.
1 См., например: Сборник главнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. Т. VIII. — Иркутск, 1884- Законопроект о распространении действия Положения о земских учреждениях на губернии Тобольскую, Томскую, Енисейскую, Иркутскую и на область Забайкальскую // Сибирские вопросы. — 1911. — № 13−14. — С. 7−16.
2 Приамурье. Факты, цифры, наблюдения: Приложение к отчету Общеземской организации за 1908 год. — М., 1909; Труды командированной по высочайшему повелению Амурской экспедиции. Вып. IX. Земское хозяйство в связи с общественным и административным устройством и управлением в Амурской и Приморской областях. — СПб., 1911.
В диссертации используются также различные статистические источники. Ценную информацию содержат опубликованные материалы первой всероссийской переписи населения 1897 года1. Ее данные позволяют составить представление о городском населении Дальнего Востока. Важным источником являются различные сборники статистических сведений о регионе и материалы статистических комитетов2. В исследовании используются также различные справочные и адресные книги, позволяющие уточнить сведения по личному составу органов местного самоуправления, назначениям должностных лиц3.
В советский период по поводу городских юбилеев были выпущены сборники документов, иллюстрирующие многогранную и весьма насыщенную жизнь городов дальневосточной окраины России4. И хотя среди опубликованных источников превалируют специально подобранные по «классовому» признаку, в них нашлось место и документам городских самоуправлений, их организации, разным аспектам деятельности. Большую ценность представляют сборники документов и материалов, посвященные истории установления советской власти на Дальнем Востоке России5. Их авторам удалось разыскать, отобрать и в опре.
1 Первая Всеобщая перепись населения Российской империи 1897 г. Т. LXXII. Амурская обл. Тетр. 1−2. — Спб., 1899, 1905; Первая Всеобщая перепись населения Российской империи 1897 г. Т. LXXVI. Приморская обл. Тетр. 1−3. — СПб., 1899, 1900.
2 См., например: Пространство и население Восточной Сибири // Сборник исторических сведений о Сибири и сопредельных ей странах. Т. 1. — СПб., 1875−1876- Забайкалье: Краткий исторический, географический и статистический очерк Забайкальской области. — Иркутск, 1891.
3 Памятная книжка Амурской области на 1901 г. — Благовещенск, 1901; Памятная книжка Амурской области на 1903 г. — Благовещенск, 1903; Памятная книжка Амурской области на 1911 г. — Благовещенск, 1911; Памятная книжка Амурской области. Адрес-календарь на 1915 г. — Благовещенск, 1915.
4 См., например: Благовещенску сто лет (1858−1958 гг.): Сб. документов и материалов. -Благовещенск, 1959; Владивосток: Сб. исторических документов (1860−1907 гг.). — Владивосток, 1960.
5 Дальсовнарком. 1917;1918 гг.: Сб. документов и материалов. — Хабаровск, 1969; Даль-ревком. Первый этап мирного строительства на Дальнем Востоке. 1922;1926 гг.: Сб. документов. — Хабаровск, 1957; Борьба за власть Советов в Приморье (1917;1922 гг.): Сб. документов. — Владивосток, 1955; Съезды Советов Амурской области. 1918;1936 гг.: Сб. документов и материалов. — Благовещенск, 1987; За власть Советов: Сб. документов о борьбе трудящихся Забайкалья в 1917;1922 гг. — Чита, 1957; Борьба за власть Советов в Бурят-Монголии (1917;1918 гг.): Сб. докум. материалов. — Улан-Удэ, 1957; Победа Советской власти на Северном Сахалине (1917;1925 гг.): Сб. документов и материалов. — Южноделенной последовательности разместить документы, отображающие события 1917 г., гражданской войны и интервенции, в том числе участие органов самоуправления в этих событиях.
Завершая характеристику источниковой базы по истории местного самоуправления на восточной окраине России, следует отметить весьма значимый факт: в 90-е гг. XX — начале XXI в. наблюдается положительная динамика документальных публикаций по теме как в количественном, так и в качественном отношении. В частности, в свет вышел сборник документов «Дальний Восток России: из истории системы управления"1, подготовленный сотрудниками Российского государственного исторического архива Дальнего Востока. В нем на основе первоисточников представлен специфический административный фон, на котором развивалось местное самоуправление в регионе. Ряд ценных документов опубликован в сборнике «Никольск-Уссурийский: страницы истории"2. В «Известиях Российского государственного исторического архива Дальнего Востока» регулярно публикуются документальные материалы с комментариями о разнообразных аспектах организации и деятельности органов городского общественного управления, земских учреждений, различных структур сословно-корпоративного самоуправления. Документальные и справочные материалы издаются и в ряде других городов дальневосточного региона и центра России. Например, интересный справочник «Города Российской империи» вышел в свет в Санкт-Петербурге. Он дает четкую картину состояния сети российских городов, включая города восточной окраины страны, на 1 января 1914 года.
Сахалинск, 1959; За власть Советов. (Из истории борьбы за установление Советской власти в Камчатской области). 1920;1922 гг. — Владивосток, 1967; Борьба за власть Советов на Чукотке (1919;1923 гг.): Сб. документов и материалов. — Магадан, 1967; Ревкомы Северо-Востока СССР (1922;1928 гг.): Сб. документов и материалов. — Магадан, 1973.
1 Дальний Восток России: из истории системы управления: Документы и материалы. -Владивосток, 1999.
2 Никольск-Уссурийский: страницы истории. Документы и материалы. — Владивосток, 2003.
3 Города Российской империи на 1.01.1914 со сведениями о них на 1.01.1987: Справочник.-СПб., 1996.
В целом, источниковая база диссертации носит комплексный характер. Источники позволяют решить поставленные исследовательские задачи.
Научная новизна диссертации состоит в обращении к проблеме, которая до настоящего времени не являлась предметом специального исследования. Данная работа представляет первое исследование, посвященное изучению системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России, в котором полностью охвачен досоветский период формирования и развития системы местного самоуправления в регионе. Выявлено влияние социально-экономических и политико-административных условий на этот процесс, рассмотрена роль государственной политики. Установлены структура и социальный состав органов местного самоуправления, выявлены региональные особенности по сравнению с общероссийскими характеристиками. При этом в диссертации уточнены различные цифровые данные о городских выборах, скорректированы отдельные неверные положения, допущенные в ряде предшествующих исследований. К работе над диссертацией привлекался широкий круг источников, многие из которых вводятся в научный оборот впервые.
Заключение
.
Итак, изучив процесс формирования системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России и взаимоотношения ее органов с государственными властными структурами во второй половине XIX — первой четверти XX в., можно сделать следующие выводы.
Местное самоуправление в дореволюционной России формировалось по одним и тем же принципам, имело унифицированные структуру и объем полномочий. Однако дальневосточное самоуправление формировалось в особых условиях и изначально вписывалось в иную схему организации управления. Обширность, малонаселенность и слабое освоение дальневосточной территории порождали опасения, что на Дальнем Востоке России земские учреждения не будут обеспечены достаточными средствами, или земские платежи окажутся непосильными для населения. Кроме того, правительство империи полагало, что на восточной окраине России наиболее оптимальна сильная, облеченная доверием монарха власть, которую невозможно стеснить учреждением при ней самостоятельного правления без вреда для региона. Серьезным препятствием для проведения здесь земской реформы считалось отсутствие дворянского землевладения. В силу указанных причин на Дальнем Востоке России вплоть до 1917 г. отсутствовало земское самоуправление.
С другой стороны, представления центральной власти о «целесообразности» обусловили введение городского самоуправления на востоке России в середине 70-х гг. XIX в., то есть одновременно с европейской территорией страны. Определяющим фактором было стремление правительства переложить на городское самоуправление заботу о городском хозяйстве и благоустройстве городов, а также частичном содержании местного государственного управления. Учитывалось также то обстоятельство, что города являлись центрами административной, экономической и культурной жизни региона и составляли опорный каркас системы управления восточной окраины России.
Самоуправление в дальневосточных городах в 70-е гг. XIX в. вводилось вопреки мнению местной администрации о преждевременности этого шага ввиду недостатка городских средств и «неудовлетворительного» состава населения. Городская реформа была проведена под нажимом «сверху». Из-за особых условий, прежде всего по причине малочисленности избирателей, самоуправление в дальневосточных городах во второй половине XIX в. нередко вводилось в упрощенном виде. Отсутствие достаточных социально-экономических условий отрицательно сказывалось в первую очередь при формировании органов самоуправления. Приходилось производить дополнительные выборы, так как в результате коренных выборов получался недобор гласных и кандидатов к ним. В силу особых обстоятельств власти вынуждены были делать исключения из принципа «соразмерности прав и обязанностей», установленного законом 1870 года. Хотя и такие исключения не всегда позволяли устранить возникавшие затруднения.
В целом же формирование и состав общественного управления дальневосточных городов во второй половине XIX — начале XX в. характеризуют общероссийские черты и тенденции: гражданское неравенство городских жителей, абсентеизм избирателей, тенденция к усилению группы гласных из торгово-промышленных слоев вследствие более активного их участия в делах городского хозяйства. Вместе с тем региону были присущи и определенные особенности: преобладающее влияние буржуазно-чиновничьего элемента, что отражало особенности структуры «цензовой» части населения дальневосточных городов. Особенно ярко это проявилось во Владивостоке.
Взаимоотношения органов местного государственного и общественного управления в дореволюционный период характеризуют общероссийские черты. Назначаемые сверху представители центральной власти, не только возглавляли и координировали деятельность государственных учреждений на соответствующей территории, но и осуществляли надзор за органами местного самоуправления. Вместе с тем Положения 1870 и 1892 гг. содержали гарантии значительной самостоятельности органов городского самоуправления: выборность органов общественного управлениябюджет, формируемый путем самообложениязащита прав самоуправления в суде.
Дальнейшему развитию и укреплению местного самоуправления на Дальнем Востоке России способствовала муниципальная реформа Временного правительства 1917 года. В ходе этой реформы предполагалось заменить временные органы областного, уездного и волостного управления, «демократизированные» городские думы и управы земскими и городскими учреждениями, избранными по пропорциональной системе на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. При этом земские и городские учреждения рассматривались как неотделимая часть общей системы государственного управления. Ведомство органов местного самоуправления распространялось на все земли и владения, находящиеся в пределах территориальной основы самоуправления, и на всех лиц, проживающих в этих пределах, без различия состояний. По сравнению с прежним законодательством в 1917 г. были расширены полномочия местного самоуправления. Местное самоуправление освобождалось от министерской опеки и становилось полномочным и автономным. Правительственная же власть лишалась права надзора за целесообразностью действий и постановлений органов местного самоуправления и могла осуществлять через комиссаров надзор лишь за законностью этих действий и постановлений. Были расширены финансовые права местного самоуправления и приняты законы об улучшении городских и земских финансов и кредита для земств и городов. Последним предоставлялись также широкие права по организации земских и городских союзов. Таким образом, в результате муниципальной реформы Временного правительства органы местного самоуправления, оставаясь таковыми, наделяются в то же время властными полномочиями и объявляются местными органами государственного управления. Местное самоуправление становится ответственным лишь перед судомвласть чиновников по отношению к нему не распространялась далее протестов и жалоб в судебные инстанции.
В июне-сентябре 1917 г. были сформированы органы городского самоуправления. При этом расширялась сфера применения законодательства о муниципальном самоуправлении за счет распространения его на ряд городов и введения поселкового самоуправления. Материалы о подготовке, ходе и результатах избирательных кампаний, прошедших в дальневосточных городах в июне-сентябре 1917 г. позволяют сделать следующие выводы. Во-первых, выборы показали высокую степень предварительной работы, проведенной избирательными комиссиями и кандидатами в городские гласные. Во-вторых, в результате муниципальных выборов изменился состав органов городского самоуправления. Причем большинство мест в городских думах, как и в целом по России, получили социалисты (преимущественно эсеры и меньшевики). В-третьих, всеобщее избирательное право, пропорциональная система выборов, процедура голосования и сравнительно высокая активность избирателей обеспечили избрание полного состава гласных во всех городских думах в первом же туре выборов (в отличие от прежних лет, когда нередко требовались дополнительные выборы). В-четвертых, на Дальнем Востоке степень активности избирателей отличалась от среднероссийских показателей: здесь не наблюдалось особого спада активности избирателей.
К декабрю 1917 г. в основном завершилось формирование земских учреждений на Дальнем Востоке России. При введении земских учреждений в регионе законодатели, с одной стороны, старались возможно полно учесть многообразие местных условий, с другой, — стремились провести земскую реформу, насколько это возможно, повсеместно и на основе положения, принятого для центральной России. Земство вводилось в Амурской, Приморской и Сахалинской областях (за исключением земель, занятых кочевыми народностями), а также в Забайкальской области. Согласно правительственному постановлению введение земства допускалось даже в Камчатской области.
В Забайкальской и Приморской областях вводились областные, уездные и волостные земства. В Амурской и Сахалинской областях, впредь до их административного преобразования, учреждались только областные и волостные земства, а права и обязанности уездных земских учреждений присваивались соответствующим областным земским учреждениям. Особенностью формирования амурского областного земства являлось также то, что в состав земских волостей не включались железнодорожные поселки Амурской железной дороги. При избрании от этих поселков земских гласных в Амурское областное собрание район Амурской железной дороги разделялся на три избирательных участка, в каждом из которых раз в три года созывался избирательный съезд. Особое земское управление вводилось в местностях, занятых кочевыми народностями Дальнего Востока. В землях Забайкальского, Амурского и Уссурийского казачьих войск Земское положение должно было вводиться особым распоряжением Министерства внутренних дел после получения от казачьих войск заявлений о желательности его введения.
Формирование системы земского самоуправления на Дальнем Востоке России было сопряжено с определенными трудностями. Фактически не удалось (даже по прошествии нескольких лет) организовать земское управление в том виде, как это определялось законом, на территориях, занятых кочевыми народностями. Отказывались вводить земство жители некоторых крестьянских селений. Не однозначным оказалось отношение к введению земского самоуправления и со стороны казачества. Не удалось сформировать органы земского самоуправления в Камчатской области.
Ситуацию с формированием земского самоуправления и реформированием городского самоуправления на Дальнем Востоке России усугубили перемены в общественно-политическом строе, порожденные Октябрьской революцией 1917 г. В ходе установления на Дальнем Востоке советской власти имели место случаи ликвидации органов городского самоуправления, роспуска земских учреждений, переименования их в Советы. Вместе с тем вследствие специфических условий на восточной окраине России установились на определенный период особые, коалиционные отношения между советскими органами власти на местах и органами местного самоуправления. Только с весны 1918 г. началась планомерная ликвидация земских учреждений, городских дум и управ.
Процесс формирования системы местного самоуправления в различные периоды гражданской войны и интервенции и на различной территории происходил по-разному. Политике «белых» правительств присущи ограничение предметов ведения самоуправления и лишение его органов властных полномочий, ограничение прав местного самоуправления, пересмотр избирательной системы в пользу цензовых слоев населения, восстановление административного надзора за органами местного самоуправления. Кроме того, «белыми» правительствами практиковалось чрезвычайное законодательство, предоставлявшее государственным органам широкие полномочия в области репрессивных мероприятий по отношению к органам местного самоуправления. Иной подход характерен для политики Приморской областной земской управы в качестве Временного правительства. Основой формирования и деятельности органов местного самоуправления признавалось муниципальное право 1917 года. Наконец, организация системы местного самоуправления в Дальневосточной республике строилась в соответствии с марксистско-ленинской теорией о единстве центральной и местной власти на основе соединения государственной власти и органов местного самоуправления. Полновластие местных органов в ДВР сближало их с местными органами власти в РСФСР. Практически это явилось серьезным шагом на пути к упразднению местного самоуправления на Дальнем Востоке России. После самоликвидации ДВР и вхождения республики в состав РСФСР, утверждения советской власти на Дальнем Востоке процесс упразднения земского самоуправления в регионе был завершен.
В целом становление и развитие местного самоуправления на Дальнем Востоке во второй половине XIX — первой четверти XX в. шло сложно, но поступательно, с весьма заметными достижениями и успехами. Этот исторический опыт, безусловно, можно и нужно использовать на современном этапе формирования системы местного самоуправления России.
