Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы

Актуальность темы

исследования. После обновления в 2000 году политического руководства в России стали складываться условия для проведения масштабной административной реформы, призванной обеспечить модернизацию государства, повышение эффективности публичной власти всех уровней. Важным элементом административной реформы является совершенствование института государственной службы, который представляет собой основу механизма государственного управления.

Реформирование системы государственной службы проводится одновременно с оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов (прежде всего органов исполнительной власти), их аппаратов, упорядочением финансирования расходов на государственное управление, которое направлено на повышение эффективности и результативности деятельности этих органов. Надо признать, что одним из достижений реформы государственной службы стало организационно-правовое обособление государственной гражданской службы (далее такжегражданская служба) в качестве самостоятельного вида государственной службы. Необходимо дальнейшее совершенствование института гражданской службы, что позволит повысить ответственность и дисциплину в государственном аппарате.

Гражданская служба должна быть основана на профессионализме и высокой квалификации государственных гражданских служащих (далее также — гражданские служащие). Они, выполняя управленческие функции, выступают представителями публичной власти, действуют в интересах государства и общества. Как известно, хорошее управление — это прежде всего хорошие управляющие, т. е. кадры. Для их формирования требуется существенное изменение роли, функций и моральных качеств гражданских служащих, повышение предъявляемых к ним требований. От качества подготовки и компетентности государственных служащих, их добросовестного отношения к должностным обязанностям во многом зависит профессионализм всей государственной службы, ее авторитет в обществе, в глазах каждого конкретного гражданина. При таком положении необходимо качественное обновление кадрового потенциала органов государственной власти, приток на гражданскую службу высококвалифицированных управленческих кадров.

В условиях модернизации государства в аппарате управления требуются люди, способные успешно решать новые задачи, возникающие перед страной, и лишь такие люди достойны должностного роста. В этой связи чрезвычайно важным является «осознание государственными служащими своих профессиональных задач, путей самообразования, мобилизации интеллекта на генерирование новых идей"1.

В значительной степени этому может способствовать аттестация, но только при правильной ее организации. Опыт развитых демократических государств Европы и Северной Америки свидетельствует о том, что аттестация является действенным средством работы с кадрами, позволяющим осуществлять контроль за уровнем квалификации и профессионализмом гражданских служащих.

В настоящее время основными правовыми актами по вопросам проведения аттестации гражданских служащих являются Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации"2 (далее — Закон о гражданской службе) и Указ Президента РФ от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации», которым утверждено Положение об аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее — Положение о проведении аттестации гражданских служащих). Действие этих нормативных правовых актов напрямую распространяется не только на федеральных гражданских служащих, но и на служащих субъектов Матирко В. И. Проблемы формирования и совершенствования аппарата государственной власти и управления // Государственный служащий как человек и профессионал. 1996. № 2. С. 20.

2 СЗРФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

3 СЗРФ. 2005. № 6. Ст. 437.

Российской Федерации, что, в свою очередь, способствует ликвидации многих ранее существовавших противоречий между региональным и федеральным законодательством.

Аттестация призвана влиять на развитие профессионализма гражданских служащих, способствуя тем самым процессу становления гражданской службы как профессиональной деятельности. Одновременно она должна стать правовым средством очищения государственного аппарата от малокомпетентных и низкопрофессиональных специалистов1. От эффективности и результативности аттестации во многом зависит успех реализации многих направлений работы с кадрами государственных органов (повышение квалификации, зачисление в кадровый резерв и т. д.).

Однако, несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирования государственной службы, в большинстве случаев аттестация страдает прежними недостатками (зачастую носит формальный характер, нередко служит инструментом избавления от «неугодных» служащих и т. д.), а потому не способствует достижению тех целей, ради которых проводится.

Формализм в проведении аттестации дополняется игнорированием во многих случаях руководителями ее результатов. Преобладающим оказывается усмотрение руководителя при принятии решения по итогам аттестации, а не реальные результаты оценки при проведении аттестации. К сожалению, такое положение дел затрудняет успешное внедрение аттестации в органах государственной власти, не способствует ее превращению в реальное средство обеспечения высокого уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих.

Необходимо внутриведомственную процедуру проведения аттестации гражданских служащих превратить в реально действующий публичный механизм кадровой работы в государственных органах. Следует изменить процедуру проведения аттестации, сформировать критерии и методы оценки,.

1 См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации. М., 2003. С. 319. а также повысить ответственность за ее организацию и проведение, обеспечить реализацию решений аттестационных комиссий.

Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы исследования и о необходимости изучения указанных вопросов.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам государственной службы, государственной кадровой политики, государственного управления государственной службой уделено значительное внимание в юридической литературе. Соответствующие вопросы освещаются в работах ученых в области административного права (А.П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, В. А. Воробьева, А. А. Гришковца, А. Г. Гуриновича, А. А. Демина, В. А. Козбаненко, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, Д. М. Овсянко, Ю. А. Розенбаума, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова и др.), а также представителей науки трудового права (А.В. Гусева, С. А. Ивановой, Т. А. Нестеровой, JI.A. Чикановой и др.).

Вопросы, связанные с кадровым обеспечением государственной гражданской службы, являются предметом исследования также и представителей социологической, социально-психологической и исторической науки (К.В. Вострикова, В. Д. Граждана, В. П. Иванова, П. Н. Лебедева, Е. В. Охотского, С. В. Пирогова, А. Р. Роша, Н. С. Слепцова, В. В. Черепанова и др.).

К сожалению, проблеме административно-правового регулирования аттестации гражданских служащих достаточного внимания в трудах указанных авторов не уделялось. Отдельные вопросы аттестации кадров в России и за рубежом, ее цели и принципы освещаются в работах С. А. Анисимова, А. В. Беляева, Т. Ю. Базарова, В. Д. Граждана, А. А. Гришковца, И. М. Гуськовой, А. А. Демина, С. А. Ивановой, В. И. Матирко, Л. И. Меньшикова, В. Н. Меньшовой, Т. А. Нестеровой, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилова и других ученых.

Менее изученными являются правовые вопросы, касающиеся предмета оценки, формирования критериев, проблемы методов оценки и процедуры проведения аттестации гражданских служащих.

Приходится признать, что комплексных теоретических исследований института аттестации государственных гражданских служащих не проводилось.

Кроме того, абсолютное большинство специальных работ по проблемам аттестации кадров, в том числе и кандидатские диссертации1, было написано до 2004 г. и, таким образом, не учитывало результатов реформы государственной службы. Принятые в последнее время законы и другие нормативные правовые акты, касающиеся вопросов государственной гражданской службы в целом и аттестации в частности, учеными не анализировались. Есть основания полагать, что новое законодательство не улучшило правовое регулирование аттестационных отношений, а, напротив, создало новые проблемы, требующие как теоретического осмысления, так и проведения многих практических мероприятий.

В диссертации сделана попытка в новых правовых условиях рассмотреть содержание института аттестации гражданских служащих, обобщить и переосмыслить взгляды и научные представления о сущности данного института, предложить комплекс мер по совершенствованию действующей процедуры аттестации государственных гражданских служащих.

Цель исследования заключается в комплексном анализе теоретических основ и практики проведения аттестации гражданских служащих, в выявлении и разрешении проблем, связанных с правовым регулированием, организацией и проведением аттестации на государственной гражданской службе, а также в определении основных направлений совершенствования процедуры аттестации. См., напр.: Колесникова В. И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих: Автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2001; Киржиманов М. Г. Правовые основы подбора кадров государственной службы, их аттестации, и повышения квалификации в Российской Федерации: Автореф. дис.. канд. юрид. наук. М., 2003.

Для достижения намеченной цели были поставлены и решались следующие задачи:

— выявить основные элементы института прохождения государственной гражданской службы;

— дать определение и характеристику понятию, сущности, содержанию и принципам аттестации как элемента института прохождения государственной гражданской службы;

— проанализировать процедуры организации и проведения аттестации, выявить существующие недостатки ее правового регулирования;

— определить место и роль аттестации в реализации кадровой политики на государственной гражданской службе;

— выявить условия, обеспечивающие результативность организации и проведения аттестации;

— выработать научно-практические рекомендации и предложения, направленные на совершенствование организационно-правового обеспечения института аттестации.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении аттестации государственных гражданских служащих.

Предметом исследования выступают теоретические положения и правовое регулирование института аттестации гражданских служащих как самостоятельного элемента прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания (формально-догматический, сравнительно-исторический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический). Определенный акцент сделан на использовании метода сравнительного правоведения, что дает возможность посмотреть на современный отечественный опыт более объемно и предметно.

Теоретическую основу исследования составили идеи и положения, раскрываемые в трудах вышеназванных отечественных ученых по вопросам государственной службы, кадровой политики, аттестации и оценки кадрового потенциала государственной службы.

Подготавливая работу, автор опирался на сочинения русских дореволюционных ученых-юристов, прежде всего административистов и государствоведов (А.Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. О. Куплеваского, М. А. Унковского, Б. Н. Чичерина и др.), а также изучил и использовал произведения таких известных зарубежных ученых в области административного права, как Г. Брэбан, Ж. Бурдон, Ж. Ведель, Е. Старосьцяк.

В работе проанализированы нормативные правовые акты, регламентирующие проведение аттестации государственных служащих, статистические данные, а также судебная практика по делам об аттестации.

Эмпирическую базу исследования составила практика проведения аттестации в Министерстве юстиции Российской Федерации (далееМинюст России), Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерстве финансов Российской Федерации, Федеральной регистрационной службе и других органах государственной власти.

При подготовке диссертации использовались также: материалы Всероссийской научно-практической конференции по вопросам государственной гражданской службы, проведенной в Российской академии государственной службы при Президенте РФ 26 октября 2004 г.- материалы заседания Координационного Совета руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации по проблемам и механизмам реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», проведенного 27−28 октября 2005 г.- стенограмма парламентских слушаний на тему: «О практике применения Федерального закона „О государственной гражданской службе Российской Федерации“ и перспективах развития законодательства о государственной гражданской службе».

Диссертантом проведено собственное социологическое исследование. На основании разработанной автором анкеты были опрошены государственные гражданские служащие (свыше 100 человек) различных органов исполнительной и законодательной власти, а также интервьюированы работники кадровых служб государственных органов (50 человек) и члены аттестационных комиссий (50 человек) по вопросам проведения аттестации.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием правовых и организационных проблем проведения аттестации гражданских служащих, написанным в период реформирования государственной службы, после принятия Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации"1 (далее — Закон о системе государственной службы) и Закона о гражданской службе и получения определенных результатов практики их применения.

В ходе исследования отдельные вопросы были поставлены и проанализированы автором впервые, другие, традиционно выделяемые в специальной литературе — рассмотрены более глубоко и всесторонне, а третьи — исследованы по-новому, в условиях проведения реформы государственной службы. Диссертантом разработаны направления совершенствования как организации проведения аттестации гражданских служащих, так и непосредственно процедуры ее проведения, механизма реализации решений аттестационной комиссии, а также критериев и методов оценки при проведении аттестации.

Научную новизну характеризуют основные положения, выносимые на защиту:

1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

1. Сформулировано определение понятия аттестации государственного гражданского служащего, под которой понимается административно-правовая форма периодической оценки его профессиональных и личностных качеств, процессов и результатов профессиональной служебной деятельности, проводимой в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, выявления возможности замещения им вышестоящей должности, а также в целях повышения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Необходимо закрепить данное определение в ч. 1 ст. 48 Закона о гражданской службе.

2. Обосновано положение о законодательном закреплении принципов аттестации, включив в их перечень дополнительно такие принципы, как: 1) принцип профессионализма и специальной компетенции участников аттестационной процедуры- 2) принцип активного участия самого гражданского служащего в аттестационной деятельности- 3) принцип контроля и подотчетности субъектов аттестации. Содержание названных принципов сформулировано в диссертации.

3. Доказана необходимость выделения наряду с такими уже существующими видами аттестации, как очередная и внеочередная, также промежуточной аттестации. В рамках внеочередной аттестации предлагается различать две ее разновидности: первая аттестация и разовая аттестация.

4. Аргументировано положение о закреплении трех основных этапов проведения аттестации (организационно-подготовительный, основной и заключительный) и одного дополнительного (этап обжалования результатов аттестации). В разд. III «Проведение аттестации» Положения о проведении аттестации гражданских служащих требуется предусмотреть следующий комплекс мероприятий, проводимый на основном этапе аттестации: самооценка гражданского служащего и оценка его профессиональной служебной деятельности непосредственным руководителематтестационное тестирование гражданского служащегозаседание аттестационной комиссии и оценка гражданского служащего. Отдельно рассматривается заключительный этап процедуры аттестации (вынесение решения аттестационной комиссии и принятие окончательного решения представителем нанимателя по результатам аттестации).

5. Предложено внести изменения в процедуру формирования аттестационных комиссий, дополнив ч. 9 ст. 48 Закона о гражданской службе нормой, устанавливающей, что персональный состав аттестационной комиссии должен утверждаться актом государственного органа, в котором проводится аттестация по согласованию с органом по управлению государственной службой. В состав комиссии по группам высших и главных должностей гражданской службы должны входить не только независимые эксперты, но и независимый (внешний) председатель, делегированный органом по управлению государственной службой.

6. Выделено четыре основных предмета оценки при проведении аттестации: профессиональные качестваличностные качества гражданского служащегорезультаты его деятельности и сама служебная деятельность, т. е. поведение аттестуемого в процессе осуществления должностных обязанностей. В диссертации представлены критерии и методы оценки, соответствующие ее основным предметам. Предлагается включить их в Положение о проведении аттестации гражданских служащих.

7. Выявлено, что одной из главных причин того, что аттестация зачастую проводится формально и не является реальным средством обеспечения высокого уровня профессионализма персонала государственных органов, является отсутствие в России независимого государственного органа по управлению государственной службой и, как следствие, механизмов защиты в кадровой политике принципа профессиональных качеств гражданских служащих. Обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в ст. 16 Закона о системе государственной службы, а также в разрабатываемый проект Указа Президента РФ «Вопросы федерального государственного органа по управлению государственной службой» в части установления порядка создания такого органа, его статуса, места в системе государственных органов, а также необходимых процедур, связанных с координированием деятельности кадровых служб как важного субъекта реализации кадровой политики по вопросам аттестации и обеспечением единого подхода в организации аттестации и объективности ее проведения.

По результатам проведенного исследования предложен проект новой редакции Положения о проведении аттестации гражданских служащих, разработаны образцы и формы документов, необходимые при организации и проведении аттестации, а также авторский вариант аттестационного тестирования.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные и обоснованные в диссертации выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организации аттестации государственных гражданских служащих расширяют и углубляют теоретическое осмысление данного института, его роли и значения в реализации кадровой политики на государственной гражданской службе. Выводы, положения и рекомендации могут быть использованы в ходе совершенствования административно-правового регулирования аттестации в условиях углубления реформы государственной службы.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, а также при проведении научных исследований в области прохождения государственной гражданской службы, повышения уровня организации и проведения аттестации, эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.

Результаты исследования могут представлять интерес и для работников кадровых служб государственных органов, которые организуют и проводят аттестацию государственных гражданских служащих.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании сектора административного права Института государства и права.

Российской академии наук. Результаты исследования отражены в научных публикациях автора.

Основные выводы диссертации были представлены диссертантом на Международной научно-практической конференции «Традиции и новации в Российском праве» (Московская государственная юридическая академия, март 2006 г.) — Межвузовской конференции «Сократовские чтения — 2006» (Международный университет в Москве, апрель 2006 г.) — Всероссийской конференции «Вторые Державинские чтения» (Российская правовая академия Минюста России, ноябрь 2006 г.), Всероссийской конференции «Третьи Державинские чтения» (Российская правовая академия Минюста России, декабрь 2007 г.).

Материалы исследования использовались автором в процессе преподавания административно-правовых дисциплин в Московском государственном индустриальном университете, Российской правовой академии Минюста России, в том числе на факультете повышения квалификации государственных гражданских служащих Минюста России и подведомственных ему федеральных служб.

Отдельные положения работы применялись диссертантом в процессе участия в работе аттестационных комиссий Минюста России в качестве независимого эксперта.

Структура диссертации.

Цель и задачи исследования

определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.

Выводы аттестационной комиссии в семидневный срок после проведения аттестации сообщаются представителю нанимателя, который принимает окончательное решение по результатам аттестации. В соответствии с п. 23 Положения о проведении аттестации гражданских служащих, в течение одного месяца после дня проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о дальнейшей служебной деятельности гражданского служащего.

Однако далее в п. 24 Положения о проведении аттестации гражданских служащих добавлено, что по истечении одного месяца после проведения аттестации перевод гражданского служащего на другую должность либо его увольнение по результатам данной аттестации не допускается. В результате остается непонятно: принятие окончательного решения представителем нанимателя и издание правового акта государственным органом является их обязанностью или правом?

Очевидно, что по результатам аттестации должны совершаться конкретные действия, направленные на улучшение кадрового потенциала соответствующего государственного органа: очищение государственного аппарата от малокомпетентных и низкопрофессиональных специалистов1- создание информационной базы наиболее квалифицированных и компетентных кадров государственного аппаратаформирование резерва на выдвижениесовершенствование системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров. Однако формулировка указанных норм дает возможность представителю нанимателя вполне законно не принимать решение о переводе служащего на другую должность или о его увольнении по результатам аттестации.

Следует нормативно установить обязательность решения аттестационной комиссии для представителя нанимателя как в случае включения.

1 См.: Гришковец А. А. Указ.соч. М., 2003. С. 319. гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста, направления его на профессиональную переподготовку или повышения квалификации, так и в случае перевода его на нижестоящую должность. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в ч. 16 и ч. 17 ст. 48 Закона о гражданской службе и п.п. 23, 24 Положения о проведении аттестации гражданских служащих, а также предусмотреть дисциплинарную ответственность представителя нанимателя (вплоть до увольнения) за неисполнение данной обязанности.

Соглашаясь с Ю. Н. Стариловым, отметим, что аттестация не обеспечит своего главенствующего положения в системе работы с персоналом, если ее результаты не будут подтверждаться и развиваться стимулирующими мероприятиями1.

Если гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы, то для продолжения гражданской службы (сохранения должности) не требуется издание специального правового акта.

Если аттестационная комиссия рекомендовала включить гражданского служащего в кадровый резерв для повышения в должности, то издается правовой акт (приказ либо распоряжение) о включении служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста в соответствии со статьей 64 Закона о гражданской службе.

Необходимо обратить внимание на то, что ранее в соответствии с Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353, руководитель государственного органа мог принять решение о непосредственном повышении служащего в должности. В настоящее время представитель нанимателя лишен права непосредственно повысить.

1 См.: Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 309. гражданского служащего в должности по результатам аттестации, его правомочия ограничиваются принятием решения о включении служащего в кадровый резерв для повышения в должности. Данное положение позволяет рассматривать институт аттестации как организационно-правовой способ формирования кадрового резерва на гражданской службе, а сам кадровый резерв — как публично-правовой подинститут гражданской службы, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе. Однако следует учитывать то обстоятельство, что данная норма не имеет для представителя нанимателя императивного характера. Он может и не принять окончательное решение даже при наличии соответствующего решения аттестационной комиссии. При таком положении влияние аттестации на формирование кадрового резерва будет весьма условным, что фактически является ущемлением конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

Согласно законодательству кадровый резерв — это формируемый с учетом свободного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации и поступивших заявлений гражданских служащих на конкурсной основе состав граждан, прошедших конкурсный профессиональный отбор, зарекомендовавших себя в качестве подготовленных и обладающих правом замещения должностей гражданской службы без конкурса, а также правом направления на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку (п. 5 ч. 2 ст. 22 и п. 2 ч. 4 ст. 62 Закона о гражданской службе.

Кадровый резерв в каждом государственном органе должен формироваться по группам должностей — на старшие, ведущие, главные и высшие должности.

Кадровый резерв создается в целях улучшения кадрового потенциала гражданской службы, своевременного удовлетворения дополнительной потребности в кадрах гражданских служащих и сокращения периода их адаптации при назначении на должности гражданской службы.

Необходимо отметить, что существенным недостатком правового регулирования вопросов формирования и развития кадрового резерва на гражданской службе является отсутствие его нормативно-правового регулирования на федеральном уровне. До сих пор не издан предусмотренный ч. 8 ст. 64 Закона о гражданской службе соответствующий указ Президента РФ, который должен устанавливать порядок формирования кадрового резерва на федеральной гражданской службе для замещения вакантных должностей федеральной гражданской службы в федеральном государственном органе или его аппарате, а также регламентирующий иные вопросы, связанные с развитием и использованием кадрового резерва на федеральной гражданской службе.

Представляется, что формирование федерального кадрового резерва должен осуществлять федеральный государственный органа по управлению государственной службой. И здесь опять возникает проблема отсутствия в нашей стране федерального государственного орган по управлению государственной службой, необходимость создания которого представляется совершенно очевидной.

В случае, если аттестационная комиссия делает вывод о соответствии служащего замещаемой должности, но только при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации, то издается правовой акт государственного органа о направлении служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации в соответствии со ст. 62 Закона о гражданской службе. Согласно данной статьи профессиональная переподготовка и повышение квалификации считаются дополнительным профессиональным образованием гражданского служащего. Обучение гражданских служащих по программам дополнительного профессионального образования проводится в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию. Прохождение гражданским служащим вышеуказанных мероприятий подтверждается соответствующим документом государственного образца и дает ему преимущественное право для включения в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения гражданской службы на замещаемой должности.

Результаты аттестации являются одним из оснований направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку или повышение квалификации. Вместе с тем для поддержания высокого профессионального уровня гражданские служащие должны проходить повышение квалификации регулярно, по мере необходимости, но не реже одного раза в три года, в соответствии с утвержденным графиком государственного органа.

Необходимо обратить внимание на то, что в федеральном законодательстве.

0 гражданской службе отсутствуют определения таких терминов как «профессиональная переподготовка» и «повышение квалификации». Очевидно, что эти термины не являются синонимами. Представляется, что повышение квалификации — это обучение в целях поддержания и повышения профессионального уровня, уровня квалификации, необходимой для исполнения служебных обязанностей по замещаемой должности. В то время как профессиональную переподготовку следует рассматривать как обучение в целях овладения новыми знаниями, которые необходимы для замещения должности гражданской службы иной группы или категории (например, это необходимо для служащих, состоящих в кадровом резерве, или при переводе на другую должность). Статья 62 Закона о гражданской службе содержит еще один термин — «стажировка». Стажировку можно определить как получение практических знаний и навыков непосредственно в других государственных органах или иных организациях в России или за границей1.

Учитывая вышеизложенное, оказывается непонятно: зачем гражданского служащего, соответствующего должности (то есть данный служащий не подлежит включению в кадровый резерв и не повышается в должности), направлять на профессиональную переподготовку? Думается, при наличии соответствующих обстоятельств, в отношении данной категории.

1 См.: Киржиманов М. Г. Указ. соч. С. 24. гражданских служащих целесообразно принимать решение о направлении их на повышение квалификации.

Много вопросов и сомнений вызывает также п. 24 действующего Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих. В соответствии с ним, если гражданский служащий отказывается от профессиональной переподготовки, повышения квалификации, то представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности и уволить с гражданской службы. Представляется, что такое положение не совсем правильно. Согласно п. 1 ст. 53 Закона о гражданской службе повышение квалификации, профессиональная переподготовка и стажировка — это дополнительная гарантия гражданского служащего, на реализацию которой требуется его согласие. Если служащий отказывается от данной гарантии, то может быть реализована другая гарантия — перевод с его согласия на нижестоящую должность. И только после отказа служащего от перевода на другую должность, представитель нанимателя обязан, а не вправе (как это сейчас предусмотрено законодательством) уволить служащего с гражданской службы. Данная обязанность вытекает из публичного характера гражданской службы.

Поэтому целесообразнее п. 24 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих изложить в следующей редакции: «При отказе гражданского служащего от повышения квалификации или стажировки, он может быть переведен с его согласия на другую должность гражданской службы1. В случае отказа гражданского служащего от перевода на другую должность, представитель нанимателя освобождает его от замещаемой должности гражданской службы и увольняет с гражданской службы в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе».

1 Причем необходимо уточнить, что такой перевод возможен, если гражданский служащий будет соответствовать квалификационным требованиям по должности, на которую осуществляется перевод.

При этом последнее предложение действующей редакции п. 24 необходимо заменить на следующее: «Решения по результатам аттестации принимаются представителем нанимателя не позднее, чем через месяц со дня проведения аттестации гражданского служащего». В противном случае решения аттестационной комиссии становится необязательными, представитель нанимателя может их использовать по своему усмотрению. Тем самым утрачивается возможность достижения целей и функций аттестации гражданских служащих. Указанная выше норма должна иметь императивный характер для представителя нанимателя. Такой подход будет обеспечивать стимулирующую функцию аттестации гражданского служащего, а также усилит контроль за профессиональными качествами кадров государственных органов.

Рассмотрим еще одно возможное решение аттестационной комиссии. Если служащий признан не соответствующим замещаемой должности, то представитель нанимателя издает правовой акт о его понижении в должности гражданской службы. В таком случае служащий должен быть переведен с его согласия на другую нижестоящую должность гражданской службы в соответствии со статьей 28 Закона о гражданской службе1. Как было отмечено выше, такой перевод должен осуществляется с учетом квалификации гражданского служащего. При этом он может быть отправлен на профессиональную переподготовку, если возникнет необходимость в получении служащим новых знаний, требуемых для замещения новой должности. Представляется, что при отказе служащего от перевода на нижестоящую должность представитель наниматель должен расторгнуть служебный контракт, освободить данного служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы. В связи с этим необходимо внести следующие изменения в ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе. Причем гражданский служащий может быть переведен с его согласия на нижестоящую должность не только в том же государственном органе, но и в другом государственном органе, если в данном органе таковой не окажется.

В качестве общего основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы предусмотреть отказ гражданского служащего от перевода на нижестоящую должность гражданской службы в случае несоответствия замещаемой должности по результатам аттестации.

В законодательстве о гражданской службе не уточняется, сколько раз можно переводить служащего на другую (нижестоящую) должность. Получается, что если служащий согласен на такой перевод, то представитель нанимателя должен бесконечно переводить его на другую должность.

Во-первых, вряд ли это всегда будет возможным, а во-вторых, такая ситуация не способствует пополнению органов государственной власти квалифицированными специалистами. При такой ситуации представитель нанимателя лишается права уволить служащего в связи с обнаружившимся несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации1.

В связи с обозначенной проблемой представляет определенный интерес зарубежный опыт. В частности, в США после проведения аттестации государственный служащий также может быть уволен либо переведен на другую должность. Однако такой перевод запрещен, если в течение пяти лет деятельность служащего дважды оценивалась неудовлетворительно или в течение трех лет — не выше чем на удовлетворительную оценку2.

Думается, что в российском законодательстве о государственной гражданской службе также необходимо предусмотреть аналогичную норму: если аттестация (очередная или внеочередная) дважды проводилась после перевода гражданского служащего на нижестоящую должность и дважды было принято решение о несоответствии служащего замещаемой должности.

1 Данная проблема уже затрагивалась в юридической литературе, как специалистами в области административного, так и трудового права. Однако до сих пор она так и не нашла логического разрешения. См.: напр.: Иванова С. А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: учебное и научно-практическое пособие. Екатеринбург, 2002. С. 216.

2 См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных стран / Ноздрачев А. Ф., Нуртдинова А. Ф., Чшанова Л. А. и др. М., 2005. С. 540. гражданской службы, то представитель нанимателя должен (а не вправе) расторгнуть служебный контракт, освободить данного служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы в соответствии с подп. «б» п. 1 ч. 1 статьи 37 Закона о гражданской службе. Данная обязанность вытекает из публично-правового характера гражданской службы и ее бюджетного финансирования.

После завершения аттестационной кампании для представителей кадровых служб наступает ответственный период аналитической работы и подготовки к реализации заключений по каждому служащему, проходившему аттестацию.

Они обязаны довести до сведения каждого гражданского служащего их права и обязанности при принятии и реализации решений аттестационной комиссии и принятых на их основе соответствующих решений представителя нанимателя. Именно на них ложится основная ответственность за оформление решений по итогам аттестации, а главноеза их реализацию. Работникам кадровых служб следует подготавливать необходимые документы на основании решений представителя нанимателя, которые будут основой для дальнейшего служебного использования аттестуемых служащих. В обязательном порядке должны быть указаны сроки реализации этих выводов в течение периода до следующей плановой аттестации1.

Нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы организации и проведения аттестации гражданских служащих, предусматривают право служащего обжаловать результаты аттестации в соответствии с Законом о гражданской службе.

Ранее в п. 19 Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего было сказано: вопросы, связанные с проведением аттестации, рассматриваются соответствующим государственным органом или в суде. При этом было неясно, что имелось в.

1 См.: Махов Е. Н. Инновационная культура в кадровой сфере. М., 2005. С. 124. виду, в том числе с позиции обжалования принятого по результатам аттестации решения. Исходя из такой формулировки названного положения, можно сделать вывод, что служащий вправе оспаривать лишь процедурные вопросы, связанные с проведением аттестации, и не вправе обжаловать решение, принятое его руководителем по результатам проведенной аттестации. В то же время пункт 2 статьи 9 Закона об основах государственной службы устанавливал, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения аттестации, ее результата и содержания выданных аттестационных характеристик. Приходится признать, что в законе не была урегулирована процедура рассмотрения споров, связанных с государственной службой, как в административном, так и в судебном порядке. Здесь действовали нормы Кодекса законов о труде (до вступления в силу Трудового Кодекса РФ) и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866−1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"1. Такое положение существенно ущемляло права служащего в области защиты его конституционного права обжаловать неправомерные действия должностных лиц.

В настоящее время, как было уже отмечено, законодатель предусмотрел право гражданского служащего обжаловать именно результаты аттестации. Таким образом, сделана попытка разрешить возникшее ранее противоречие. Однако Закон о гражданской службе конкретно не предусматривает порядок обжалования результатов аттестации. Очевидно, что в этом случае необходимо руководствоваться общими правилами рассмотрения индивидуальных служебных споров, закрепленными в ст. 70 данного закона. В соответствии с этой статьей предусмотрены два органа, которые могут рассматривать индивидуальные служебные споры. Это комиссия по служебным спорам, в компетенцию которой входит ВСНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685. рассмотрение большинства разногласий между гражданским служащим и представителем нанимателя, и суд. Порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров устанавливается не только Законом о гражданской службе, но и Трудовым кодексом РФ, некоторые нормы которого применяются в силу статьи 73 данного закона (например, ст. 387 и ч.1 ст. 389 Трудового Кодекса РФ), а также Гражданским процессуальным кодексом РФ. Надо сразу отметить, что Гражданский процессуальный кодекс РФ не содержит специальной нормы, посвященной рассмотрению индивидуальных служебных споров. Однако к ним по аналогии могут применяться правила, установленные этим Кодексом для индивидуальных трудовых споров. Все это вызывает много вопросов.

Создание комиссии по служебным спорам впервые установлено в Законе о гражданской службе. Она должна создаваться в каждом государственном органе по решению представителя нанимателя. Комиссия может создаваться либо на определенный срок, либо без указания срока. Представитель нанимателя принимает решение и о количественном составе комиссии. Порядок ее создания аналогичен порядку создания комиссии по трудовым спорам. Но в отличие от последней, комиссия по служебным спорам образуется из равного числа представителей выборного профсоюзного органа (а не представителей гражданских служащих) и представителя нанимателя. При возникновении разногласий гражданского служащего, его руководителя и представителя нанимателя, которые не удается урегулировать путем проведения переговоров, служащий имеет право подать заявление в комиссию по служебным спорам.

Для обращения гражданского служащего в комиссию по служебным спорам установлен трехмесячный срок, который исчисляется с момента, когда служащий узнал или должен был узнать о нарушении своего права. Так, гражданский служащий, который считает, что результаты аттестации являются неправомерными и принятое на их основе решение представителя нанимателя ущемляет его права, в течение трех месяцев с момента принятия окончательного решения по итогам аттестации может обратиться за помощью в данную комиссию. В случае пропуска срока по уважительной причине, он восстанавливается, и дело рассматривается в общем порядке. Для рассмотрения спора в комиссии установлен десятидневный срок, исчисляемый в календарных днях. Порядок рассмотрения служебного спора, правила принятия и исполнения решения комиссией должны быть установлены специальным федеральным законом. До тех пор пока такой закон не принят, действуют нормы Трудового кодекса РФ (ст. 387, 388 и ч.1 ст. 389 Трудового Кодекса РФ). Индивидуальный служебный спор рассматривается в присутствии заинтересованного гражданского служащего. Спор может быть рассмотрен в его отсутствии, но лишь только по письменному заявлению служащего. В случае неявки гражданского служащего на заседание комиссии рассмотрение спора переносится на другой день. При повторном отсутствии без уважительной причины на заседании комиссии, она может принять решение о снятии данного вопроса с рассмотрения. Комиссия по служебным спорам имеет право вызывать свидетелей и специалистов на заседание, требовать представления, как от представителя нанимателя, руководителя, так и от гражданского служащего необходимых для рассмотрения спора документов. Комиссия принимает решение тайным голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. Гражданский служащий должен быть с ним ознакомлен в течение трех дней со дня его принятия. Решение подлежит исполнению в трехдневный срок по истечении десяти дней, предусмотренных на обжалование.

Необходимо отметить, что в целом ряде государственных органов подобные комиссии пока не образованы. Там, где они уже образованы, эти комиссии, как правило, еще не заработали. Дело в том, что у правоприменителя еще нет достаточного понимания того, как в досудебном порядке эти комиссии будут заниматься урегулированием тех разногласий, которые могут возникать в связи с прохождением гражданской службы по целому комплексу вопросов, в том числе по вопросам проведения аттестации гражданских служащих. Здесь опять очень многое зависит от федерального государственного органа по управлению государственной службой, который, как уже неоднократно отмечалось выше, в России пока не создан.

В случае несогласия с решением комиссии по служебным спорам, гражданский служащий может обжаловать его в суд. Данные споры подведомственны районным судам, которые в этом случае выступают вторым после комиссии органом, рассматривающим индивидуальный служебный спор. Гражданский служащий может обратиться в суд, минуя комиссию по служебным спорам. Например, если в государственном органе такая комиссия еще не создана или гражданский служащий по каким-либо причинам не доверяет ей и не верит в объективность будущего решения, то он может сразу передать рассмотрение дела в органы судебной власти.

Однако судебная практика, сложившаяся по рассмотрению споров, связанных с прохождением гражданской службы до принятия Закона о гражданской службе, весьма противоречива. Например, по одному и тому же вопросу (обжаловались решения аттестационных комиссий о признании аттестуемых гражданских служащих не соответствующими занимаемым должностям) в одном случае рассматривалась жалоба, в другом — исковое заявление.

Так, в 1999 году С. обратилась в суд с жалобой на решение аттестационной комиссии УВД Тверской области, которым она была признана не соответствующей занимаемой должности и подлежащей увольнению. Суд жалобу С. оставил без рассмотрения, ссылаясь на то, что имеется спор о праве, который подлежит рассмотрению в порядке искового производства в суде по месту нахождения ответчика. Дело дошло до Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, которая судебные решения отменила, а дело направила в суд первой инстанции для рассмотрения по существу. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 21 декабря 1993 года № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» разъяснил, что если при рассмотрении дела суд установил наличие спора о праве, то он выносит определение об отложении разбирательства дела, в котором разъясняет заявителю необходимость оформления его жалобы как искового заявления. при отказе заявителя от подачи искового заявления суду не дано права оставить жалобу без рассмотрения по мотивам возникновения спора о праве, так как это означало бы принуждение заявителя к применению не желаемого им способа защиты своего права, поскольку в противном случае он вообще оказывался бы лишенным судебной защиты. Между тем Конституция РФ предоставляет каждому гражданину свободу выбора способа защиты своего права и гарантирует судебную защиту его прав и свобод (ст. 45, 46).

В другом случае представитель Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации К., не согласившись с выводами аттестационной комиссии о его несоответствии занимаемой должности, обратился в суд с иском к Президенту Российской Федерации о признании незаконным указа о его освобождении от должности, о восстановлении на работе в прежней должности и о возмещении морального вреда. Районный суд города Москвы в принятии искового заявления отказал, сославшись на неподведомственность суду спора о восстановлении на работе лиц, назначаемых на должности высшими органами государственной власти. Дело также было доведено до Верховного Суда РФ. В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на труд (ст. 37) и на судебную защиту своих прав и свобод (ст. 46). Никакие нормативно-правовые акты не могут ограничивать данные конституционные права граждан. В связи с тем, что дела об оспаривании ненормативных актов Президента Российской Федерации по первой инстанции рассматривает Верховный Суд Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. № 5.

Российской Федерации, дело по иску К. было передано на рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации1.

Для того чтобы избежать процессуальных ошибок, различного рода неопределенностей, как со стороны гражданского служащего, обжалующего решение аттестационной комиссии, так и со стороны суда, необходимо создать и законодательно закрепить особый порядок рассмотрения споров, связанных с прохождением гражданской службы в целом и с проведением аттестации в частности. Разрешению данной ситуации поможет создание системы административных судов, к юрисдикции которых целесообразно отнести в том числе индивидуальные служебные споры. Как известно, еще в 2000 году Государственной Думой РФ был принят в первом чтении проект Федерального конституционного закона «Об административных судах». Однако в дальнейшем работа над указанным законопроектом застопорилась.

Ошибочно, на наш взгляд, думать, что административные суды предполагается создавать только для того, чтобы рассматривать дела об административных правонарушениях, скажем, таких как нарушения правил дорожного движения или мелкое хулиганство. Они необходимы для рассмотрения дел о признании незаконными действий и решений субъектов управления, нормативных правовых актов органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, а также исполнительных органов муниципальных образований, о нарушениях налогового законодательстваразрешения споров между субъектами РФ и органами местного самоуправления, жалоб на нарушения избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными и др.

В настоящее время жалобы граждан на действия и решения субъектов управления рассматриваются судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов и их.

1 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 11. должностных лиц. Создание административных судов повлечет за собой не только улучшение защиты прав граждан, но и позволит повысить качество работы государственного аппарата и органов местного самоуправления. Однако дифференциация форм судопроизводства, специализация судебной системы — длительный и поэтапный процесс, требующий подготовки высокопрофессиональных судей, компетентных в соответствующих сферах, и гарантированного финансирования. Только тогда появится возможность четко отбирать те дела, которые связаны с публичными отношениями, а потому подлежащими рассмотрению в административных судах.

Многие отечественные и зарубежные ученые-юристы высоко оценивают роль административных судов. Например, немецкий юрист Г. Ройс пишет: «В результате деятельности административных судов управление делами становится либеральнее, а государство демократичнее"1.

Создание же комиссий по служебным спорам в государственных органах, несомненно, даже при их очевидном несовершенстве, будет способствовать укреплению механизма защиты гражданских служащих, которые нередко сталкиваются с различными нарушениями их прав, проявлениями несправедливости со стороны руководителей и необоснованными претензиями. В этом отношении не является исключением и процедура аттестации.

1 Цитировано по: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах запада. США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2000. С. 135.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В деле реформирования государственной службы важное место занимает повышение эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Добиться этого возможно в том числе путем совершенствования системы их оценки. Одним из основных инструментов оценки гражданских служащих является их аттестация, процедура которой регулируется нормами административного права.

Настоящее исследование административно-правового регулирования аттестации государственных гражданских служащих позволяет сформулировать ряд теоретических и практических выводов по совершенствованию этого института как одного из значимых элементов прохождения государственной гражданской службы.

1. В настоящее время на законодательном уровне отсутствует четкое определение понятия «аттестация гражданского служащего». В этой связи в ч. 1 ст. 48 Закона о гражданской службе целесообразно было бы сформулировать следующее определение понятия аттестация: «это административно-правовая форма периодической оценки его профессиональных и личностных качеств, процессов и результатов профессиональной служебной деятельности, проводимой в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, выявления возможности замещения им вышестоящей должности, а также в целях повышения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.».

2. В Законе о гражданской службе и в Положении о проведении аттестации гражданских служащих прямо не закреплены принципы аттестации, однако анализ юридической литературы по вопросам аттестации и основных положений законодательства об аттестации гражданских служащих убеждает, что она строится на ряде основополагающих принципов, которыми должны руководствоваться органы государственной власти, кадровые службы, руководители и члены аттестационных комиссий в процессе определения профессиональной пригодности гражданских служащих и оценки их служебных качеств.

Среди принципов аттестации служащих можно выделить следующие: законностьгласностьопределенность требований, предъявляемых к служащему при аттестациипериодичностьвсеобщностьобъективностьобоснованностьпрезумпция соответствия служащегодейственность.

Представляется, что перечень основных принципов аттестации необходимо расширить, добавив к ним такие принципы, как профессионализм и специальная компетенция участников аттестационной процедурыактивное участие самого служащего в аттестационной деятельностиконтроль и подотчетность субъектов аттестации, и нормативно закрепить все принципы аттестации в ст. 48 Закона о гражданской службе и в Положении о проведении аттестации гражданских служащих. И, что особенно важно, обеспечить действенный контроль за их соблюдением на практике.

3. Требует уточнения ч. 8 ст. 48 Закона о гражданской службе, а также п. 3 Положения о проведении аттестации гражданских служащих, устанавливающие перечень гражданских служащих, которые не проходят аттестацию на общих основаниях.

Ее не должны проходить гражданские служащие: а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного годаб) достигшие возраста 60 летв) беременные женщиныг) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных гражданских служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпускад) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.

4. Обоснована необходимость законодательного закрепления наряду с такими уже существующими видами аттестации, как очередная и внеочередная, также промежуточной аттестации. Это аттестация гражданского служащего, проводимая ежегодно по сокращенной процедуре, целью которой является не только определение соответствия служащего замещаемой должности, но и повышение эффективности и результативности его профессиональной служебной деятельности.

5. Следует выделить в рамках внеочередной аттестации две ее разновидности: первая аттестация и разовая аттестация.

Первая аттестация проводится в отношении гражданского служащего через год после замещения им определенной должности гражданской службы в целях осуществления контроля за вхождением его в должность.

Разовая аттестация может проводиться при наличии следующих обстоятельств:

— принятие в установленном порядке решения о сокращении должностей гражданской службы в органе государственной власти;

— принятие решения по итогам промежуточной аттестации.

6. Для стимулирования реальных достижений гражданского служащего, целесообразно дополнить ч. 5 ст. 50 Закона о гражданской службе нормой, предусматривающей наряду с премией за выполнение особо важных и сложных заданий, также премию за эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности.

7. Предложен авторский подход к проведению аттестации. Важно создать унифицированные механизмы оценки при проведении аттестации гражданских служащих. Представляется, что процедура проведения аттестации должна включать в себя следующие этапы: организационно-подготовительный этап, основной этап и заключительный этап, которые в свою очередь состоят из внутренне связанных между собой последовательных мероприятий. В качестве факультативного этапа следует выделить этап обжалования результатов аттестации.

Необходимо в разделе III «Проведение аттестации» Положения о проведении аттестации гражданских служащих, предусмотреть следующие мероприятия основного этапа процедуры проведения аттестации:

— самооценка гражданского служащего и оценка его профессиональной служебной деятельности непосредственным руководителем;

— аттестационное тестирование гражданского служащего (и специальные аттестационные упражнения);

— заседание аттестационной комиссии и оценка гражданского служащего.

В отдельный заключительный этап процедуры проведения аттестации можно выделить следующие мероприятия:

— вынесение решения аттестационной комиссии;

— принятие окончательного решения представителем нанимателя по результатам аттестации.

8. Обоснована необходимость внесения изменений в процедуру формирования аттестационных комиссий. Следует дополнить ч. 9 ст. 48 Закона о гражданской службе нормой, устанавливающей, что аттестационные комиссии в государственных органах образовываются отдельно для группы высших и главных должностей гражданской службы и для группы ведущих, старших и младших должностей гражданской службы.

Персональный состав аттестационной комиссии должен утверждаться актом государственного органа, в котором проводится аттестация по согласованию с органом по управлению государственной службой. В состав комиссии по группам высших и главных должностей гражданской службы должны входить не только независимые эксперты, но и независимый (внешний) председатель, делегированный органом по управлению государственной службой.

8. В ч. 10 ст. 48 Закона о гражданской службе необходимо закрепить следующие основные принципы отбора и включения независимых экспертов в состав аттестационных комиссий: 1) принцип независимости- 2) принцип компетентности- 3) принцип незаинтересованности.

Необходимо разработать механизм и критерии отбора представителей научных и образовательных учреждений и других организаций для участия в аттестационной комиссии в качестве независимых экспертов.

9. Выделяются четыре основных предмета оценки при проведении аттестации: профессиональные качестваличностные качества гражданского служащегорезультаты его деятельности и сама служебная деятельность, то есть поведение аттестуемого в процессе осуществления должностных обязанностей. Предлагается добавить в Положение о проведении аттестации гражданских служащих разработанный диссертантом перечень критериев оценки гражданских служащих, который соответствует ее основным предметам.

10. Для максимального приближения итоговых результатов к объективной оценке необходимо использовать совокупность различных взаимодополняющих методов аттестации по заданным критериям (самооценка, оценка непосредственного руководителя, оценка 360 градусов, тестирование и т. д.). В рамках каждого метода предлагается дополнительно использовать метод балльной оценки с применением специального оценочного листа.

Таким образом, информация, полученная с помощью одного метода, перепроверяется на следующих этапах оценки посредствам применения других методов. Использование нескольких методов оценки при аттестации позволяет усилить положительные и ослабить отрицательные стороны каждого из них.

И. Доказана необходимость четкого правового обоснования принятия решений по результатам аттестации, а также важность разработки механизма использования результатов аттестации (включение в кадровый резерв, передвижение по службе, обучение и т. д.).

Работа по подведению итогов аттестации, принятие соответствующего решения представителем нанимателя на основании аттестационного решения, а также обязательность его выполнения является залогом достижения целей аттестации гражданских служащих.

В случае несогласия с решением аттестационной комиссии следует предусмотреть право представителя нанимателя на основании принятого им мотивированного заключения направить гражданского служащего на повторное заседание аттестационной комиссии. Результаты повторного заседания аттестационной комиссии представитель нанимателя обязан утвердить в качестве окончательного решения.

12. Одной из главных причин того, что аттестация зачастую проводится формально и не является реальным средством обеспечения высокого уровня профессионализма персонала государственных органов, является отсутствие в России независимого государственного органа по управлению государственной службой, а также механизмов защиты в кадровой политике принципа профессиональных качеств гражданских служащих.

Следует дополнить ст. 16 Закона о системе государственной службы, а также предусмотреть в разрабатываемом проекте Указа Президента РФ «Вопросы федерального государственного органа по управлению государственной службой» норму, которая бы расширяла компетенцию федерального государственного органа по управлению государственной службой в сфере аттестации государственных гражданских служащих. Данный орган должен координировать деятельность кадровых служб как важного субъекта реализации кадровой политики по вопросам аттестации, обеспечивать единый подход в организации аттестации и объективность ее проведения.

По результатам проведенного исследования предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в Закон о гражданской службе и дается новая редакция Положения о проведении аттестации гражданских служащих (см. Приложение 1).