Эффективность государственной агропродовольственной политики в России на региональном уровне

Многие страны на определенном этапе развития экономики столкнулись с необходимостью реформы государственного регулирования. Особенно это актуально для стран с переходной экономикой, где совершается трансформация от непосредственного участия государства в принятии экономических решений к встраиванию государства в рыночные отношения.

За более чем десять лет переходного периода все еще не решен вопрос о месте государства в новых рыночных условиях, особенно актуальный для аграрного сектора, в котором традиционно велико государственное участие практически во всех странах.

В условиях ограниченности бюджетных средств особенно важно обеспечить их эффективное использование. И здесь имеет значение форма государственного участия в аграрном секторе.

Основная гипотеза настоящего исследования — неэффективность государственной агропродовольственной политики. В процессе исследования мы выяснили, что тип экономической политики региона оказывает влияние на эффективность региональной агропродовольственной политики. Там где региональные администрации принимают непосредственное участие в определении получателей субсидии, либо субсидирование осуществляется с помощью ГУПов и компаний-монополистов с государственным участием, эффективность применяемых программ весьма низкая. Существенно большую эффективность демонстрируют схемы, при которых региональные администрации не участвуют в непосредственном распределении бюджетных средств, а стимулируют развитие рыночных отношений косвенными мерами.

В России аграрная политика сильно регионализирована — более половины средств консолидированного бюджета на поддержку аграрного сектора выделяется из региональных бюджетов. Поэтому в настоящем исследовании мы сосредоточимся на исследовании региональной аграрной политики.

Основная задача исследования — разработать методологию количественного измерения, эффективности политики применимую в условиях транзитной экономики на региональном уровне, оценить, эффективность политики в регионах, а также распределить регионы России в соответствие с применяемым в них типом агропродовольственной политики и выявить связь между типом аграрной политики и эффективностью, наложив группировку регионов по типу агропродовольственной политики на результаты анализа эффективности государственных программ поддержки АПК. Группировка позволяет сделать выводы о правильности гипотезы о неэффективности такого типа политики, который предполагает чрезмерное участие государства в рыночных отношениях.

Предложенная — группировка регионов строится: на основе анализа мер поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ (Челябинская: область, Чувашская республика, Вологодская область, Нижегородская область, Ивановская область, Ростовская область, Пермская область) и предполагает два основных направления различий между регионами: по уровню расходных возможностей региона по поддержке сельского хозяйства и по либеральности региональной аграрной политики (то есть, по уровню административного вмешательства при ее осуществлении).

Основная проблема, которая требовала решения для осуществления группировки регионов — как измерить либеральность аграрной политики количественно, получив сравнимые по регионам индексы.

Исследование строилось на примере семи регионов, для которых ставилась задача выработать методологию измерения эффективности агропродовольственной политики, а также определения типа экономической политики региона. Предложенная методология позволяет экстраполировать полученные результаты на все субъекты Российской Федерации.

В исследовании решалась задача поиска адекватной методологии оценки эффективности бюджетных расходов на аграрный сектор.

Для оценки эффективности расходов бюджета: на аграрный сектор неприменимы подходы используемые для других отраслей, поскольку большая часть расходов — это бюджетные программы, не являющиеся обязательными функциями государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна быть обоснована и доказана. Для бюджетных программ невозможно определить экономически обоснованные объемы расходов бюджета, можно только оценить, насколько та или иная программа ведет к достижению заявленных в ней целей.

Для анализа эффективности государственных расходов необходимо иметь возможность мониторинга их осуществления. В данной работе при осуществлении расчета эффективности бюджетной поддержкимы столкнулись с препятствием в виде неадекватного бюджетного классификатора. Вторая проблема расчета эффективностиотсутствие целевого подхода в планировании:

В первой части исследования рассматриваются подходы к оценке эффективности государственной политики, применяемые в странах ОЭСР. Рассматриваются особенности измерения эффективности в аграрном секторе. Определяется разница между формами бюджетной поддержки аграрного сектора: бюджетными услугами и программами. Поскольку мы будем оценивать эффективность бюджетных программ, необходимо знать, на достижение каких целей они направлены. Проблеме постановки: целей агропродовольственной политики также уделяется внимание в этой главе. Рассмотрение различных подходов к оценке эффективности приводит к выводу об адекватности использования конвенционных методов оценки аграрного сектор, таких как PSE и NPR для оценки эффективности бюджетных программ агропродовольственной политики, в том числе на региональном уровне. Однако их использование требует корректировки конвенционной методологии.

Вторая часть исследования посвящена характеристике действующей агропродовольственной политики на федеральном и региональном уровне. Дается характеристика бюджетов всех уровней, описываются основные компоненты бюджетных расходов. Отдельно рассматриваются бюджетные услуги и программы поддержки. Приводится обзор федеральных и региональных программ поддержки использования ресурсов. Мы рассматриваемтолько три наиболее показательных программы субсидирования затрат на ресурсы — поддержку минеральных удобрений, поддержку приобретения ГСМ и поддержку обеспечения техникой. Даются рекомендации по совершенствованию политики на федеральном и региональном уровне.

Третья часть посвящена количественной оценке эффективности федеральных и региональных программ поддержки по отдельным продуктам, по видам ресурсов, для животноводства, растениеводства и сектора в. целом. Оценка производится на основе коэффициентов PSE и NPR, рассматриваются проблемы, возникающие при их использовании в условиях переходной экономики и на. региональномуровне, предлагаются пути их решения, рассчитываются коэффициенты по скорректированной методологии.

В четвертой главе содержится выявление количественных индикаторов типа региональной аграрной политики, проводится группировка регионов в соответствии с типом аграрной политики. Анализируется связь типа аграрной политики в регионе с эффективностью применяемых программ, предлагаются. выводы для аграрной политики на федеральном и региональном уровне.

3.4 Выводы.

Расчеты, приведенные, в данной главе показали, что коэффициенты уровня государственной поддержки могут использоваться в качестве индикаторов эффективности государственной политики. Относительнаядоступность данных, прозрачность расчетов, интерпретируемость результатов делают такие коэффициенты удобным инструментом оценки эффективности политики. Существенным преимуществом является возможность проводить расчеты для регионального уровня, поскольку другие методы, оценки эффективности адаптировать дляпримененияна региональном уровнене представляется возможным. Особенно адекватные оценки дают такие коэффициенты в случае, когда ставится: задача добиться сравнимости результатов по регионам:

При этом расчеты демонстрируют неэффективность большинства применяемых программ поддержки сельхозпроизводителей. Конвенционные методы расчетов завышают эффективность поддержки, коэффициенты, рассчитанные, по скорректированной методологии практически все годы оказываются ниже.

Оценки коэффициентов и качественный анализ применяемых программ показал, что на региональном уровне неэффективность политики связана главным образом с чрезмерным участием администрации в реализации программ поддержки сельхозпроизводителей, там, где государство не стремиться подменять собой рыночные институты, а содействует их формированию, эффективность агропродовольственной политики оказывается выше.

4. Эффективность региональной поддержки сельхозпроизводителей и тип агропродовольственной политики региона.

4.1 Характеристика исследуемых регионов.

Анализ эффективности государственной поддержки аграрного сектора на региональном уровне показал наличие: взаимосвязи между эффективностью государственных программг в регионе и степенью административного вмешательства при их осуществлении.

То есть, чем либеральнее аграрная политика, тем эффективнее расходуются бюджетные средства на поддержку сельского хозяйства. Для подтверждения этого тезиса мы предлагаем: определить типы регионов в соответствии с. типом аграрной политики в них, и сопоставить полученные группы регионов с выводами предыдущего раздела об эффективности политики в них.

Для этого предлагается выделить группы регионов > со сходным типомрегиональной агропродовольственной политики. ' При построениигруппировки необходимо учитывать, что, ввиду существенных различий в уровне экономического развития Российских регионов, такие различия оказывают определяющее воздействие на региональную экономическую политику, поэтому в анализ включены переменные, отвечающие за: уровень расходных возможностей в исследуемых регионах.

Итак, предложенная группировка регионов строится на основе анализа мер поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ (Челябинская область, Чувашская республика, Вологодская область, Нижегородская область, Ивановская область, Ростовская область, Пермская область) и предполагает два основных направления различий между регионами: по уровню расходных возможностей региона по поддержке сельского хозяйства и по либеральности региональной аграрной политики (то есть, по уровню административного вмешательства при ее осуществлении).

Спектр представленных регионов достаточно разнообразен (Таблица 26), включает регионы с различным уровнем среднедушевых доходов, как регионы-доноры федерального бюджета (Вологодская и Пермская области), так и получающие из федерального бюджета трансферты. В число исследуемых регионов попали регионы с развитым сельским хозяйством (Ростовская область, Чувашская республика, Ивановская область), регионы, в которых сельское хозяйство не является основной отраслью региональной специализации, (Вологодская, Пермская, Нижегородскаяобласти) и несельскохозяйственный регион (Челябинская область).

Легко заметить, как сильно Вологодская область выделяется на фоне других рассматриваемых регионов по уровню поддержки сельского хозяйства. За ней следуют Пермская и Нижегородская области. При этом в Вологодской области доля расходов на поддержку АПК заметно выше, чем в других регионах, при сравнительно низких общих расходах бюджета. Высокие доходы бюджета и низкая, зависимость от трансфертов в Челябинской и Нижегородской областях не сопровождается высоким уровнем поддержки сельского хозяйства, то есть эта отрасль не является приоритетной при распределении средств региональных бюджетов. В Чувашской республике и Ивановской области возможности по финансированию аграрного сектора очевидно низки. Особняком стоит Ростовская область, здесь самые высокие по выборке расходы бюджета сочетаются с высокой долей аграрного сектора в экономике региона. Однако, высокий уровень поддержки не означает высокой эффективности государственного регулирования, а иногда, наоборот, указывает на чрезмерный уровень административного вмешательства. Группировка регионов, предлагаемая ниже, позволит идентифицировать тип аграрной политики в регионах РФ, и показать связь типа аграрной политики с её эффективностью, измеренной в предыдущем разделе на примере регулирования рынка ресурсов.

Заключение

.

Основным теоретическим результатом данной работы стала модификация конвенционных методов оценки уровня государственной поддержки с целью адекватного измерения эффективности агропродовольственной политики в условиях транзитной экономики и на уровне отдельных регионов.

Уровень бюджетных расходов на аграрный сектор в России находится на вполне сопоставимым с мировыми стандартами уровне. Однако, реальный уровень поддержки, демонстрируемый рассчитанными коэффициентами, оказывается крайне низким. Иными словами, Россия тратит на осуществление агропродовольственной политики примерно такую же часть всех бюджетных расходов, что и страны ОЭСР, а уровень эффективной поддержки оказывается существенно более низким. Это говорит о том, что бюджетные средства расходуются неэффективно.

В условиях жесткой ограниченности бюджетных ресурсов особенно важно использовать их предельно эффективно. В то же время, в России это условие не выполняется. Иногда в результате государственной агропродовольственной политики происходит изъятие средства из сельского хозяйства в пользу других секторов, а если эффект и наблюдается, он несравним с затраченными средствами. Анализ программ поддержки, применяемых на федеральном и региональном уровне, показал, что существующие порядки их осуществления сдизайнированы таким образом, что программы не достигают своих целей, и агропродовольственная политика неэффективна. Конечными получателями субсидий не являются целевые группы сельхозпроизводителей — выигрыш от субсидии достается наиболее успешным хозяйствам, либо предприятиям первой и третьей сферы АПК.

При этом неэффективность политики закладывается уже на этапе планирования бюджета. Расходы планируются корректировкой бюджетных назначений предыдущего периода, отсутствие программно-целевого подхода в планировании расходов бюджета делает невозможным мониторинг эффективности бюджетных расходов.

Для совершенствования системы бюджетного планирования в АПК в работе предложены основные направления реформирования бюджетного классификатора, обоснована необходимость среднесрочного планирования агропродовольственной политики.

Зачастую неэффективность государственной политики определяется непониманием природы бюджетных программ поддержки агропродовольственного сектора и попытки применять к ним методы оценки эффективности, приемлемые лишь для выполнения обязательных функций государства.

В исследовании описываются подходы к анализу эффективности бюджетных услуг и программ. Большая часть расходов — это бюджетные программы, не являющиеся обязательными функциями государства, они представляют собой определенный общественный договор по расходованию общественных средств на решение той или иной задачи, а это значит, что необходимость их применения должна бьггь обоснована и доказана. Для бюджетных программ невозможно определить экономически обоснованные объемы расходов бюджета, можно только оценить, насколько та или иная программа ведет к достижению заявленных в ней целей.

Вывод о неэффективности использования. бюджетных средств на федеральном уровне подтверждают результаты расчетов количественных показателей оценки уровня государственной поддержки сельхозпроизводителей и потребителей. Оценка поддержки производителя (PSE) практически не поднимается выше нуля в последние годы. Этот факт приобретает особую важность в переговорах с ВТО. Имея такой низкий уровень поддержки, Россия могла бы отстаивать свои интересы в ВТО совместно с Кернской группой.

Поддержка производителей зачастую осуществляется за счет потребителей. Нулевой уровень PSE сочетается с низким коэффициентом поддержки потребителя — CSE. В условиях, когда основным ограничителем роста сельского хозяйства является низкий платежеспособный спрос на продукцию отрасли, политика государства должна строиться таким образом, чтобы не оказывать негативного воздействия на положение потребителей и не ограничивать спрос еще больше.

В работе проведены расчеты интегральной оценки уровня поддержки АПК (PSE и NPR) в регионах. Эта оценка позволяет сопоставлять уровень поддержки АПК по регионам, оценивать динамику поддержки АПК по годам, определять структуру этой поддержки (за счет бюджетных трансфертов или за счет ценового фактора осуществляется эта поддержка).

Эффективность региональных программ поддержки на рынке ресурсов оценивалась с помощью коэффициентов NPR для ресурсов. Расчеты NPR в трех регионах выборки на примере программ регулирования трех видов рынков ресурсов показали неэффективность региональных программ поддержки использования ресурсов. Кроме того, обнаружена связь между эффективностью программы и степенью административного вмешательства в рыночные процессы при ее осуществлении.

Ограниченность номенклатуры ресурсов, предоставляемых с государственной субсидией, административное определение сельхозпредприятий, допущенных к программе, а также наделение ограниченного круга производителей правом поставлять ресурсы в рамках программы приводит к завышению цен и снижению стимулирующего эффекта государственного регулирования.

Существенно большую эффективность демонстрируют схемы, при которых региональные администрации не участвуют в непосредственном распределении, дотации, а компенсируют производителям часть расходов на приобретение ресурсов независимо от источника приобретения, номенклатуры продукции, и формы сельхозпредприятия. Такие формы государственного регулирования заметно эффективнее как с точки зрения удешевления ресурсов, так и с точки зрения интенсификации их использования и повышения продуктивности производства.

В работе предложены критерии количественного измерения либеральности аграрной политики в регионах. Исследование выявило наличие прямой связи либеральности политики и уровня расходных возможностей региона. То есть, богатые регионы, с большими возможностями по расходованию средств на поддержку сельского хозяйства проводят более либеральную аграрную политику. В то же время, чем беднее регион, чем меньше у региона возможностей расходовать бюджетные средства на поддержку своего сельского хозяйства, тем больше в регионе применяется мер поддержки, влекущих за собой административное. вмешательство в рыночные отношения.

Анализ мер поддержки сельхозпроизводителей в семи регионах РФ (Челябинская область, Чувашская республика, Вологодская область, — Нижегородская область, Ивановская область, Ростовская область, Пермская область) показал, что с точки зрения аграрной политики каждый из регионов можно отнести к одному из трех типов.

Первый тип регионов — регионы с либеральной аграрной политикойхарактеризуется небольшим количеством программ прямой поддержки с четким содержанием мер регулирования, большой долей расходов на финансирование общих услуг, отсутствие прямых и косвенных ограничений на торговлю.

Второй — такие, в которых администрация стремится непосредственно регулировать рыночные отношения в АПК, однако не имеет достаточного объема средств для этого. Признаки этого типа — высокая зависимость от трансфертов из федерального бюджета, низкий уровень поддержки, однако большое количество программ регулирования, и большая доля поддержки не за счет расходной части бюджета: ограничения на вывоз продукции, товарный кредит и др.

Третий тип регионов — также регионы с высокой степенью участия региональной администрации в регулировании аграрного сектора. Эта группа характеризуется высоким объемом расходов на поддержку сельского хозяйства, причем средства направляются на прямую поддержку, а не на финансирование общих услуг. Характерная особенность бюджетов регионов этого типа — большая доля средств, выделяемых не за счет расходной статьи «Сельское хозяйство», а косвенным образом — через бюджетный кредит, в том числе товарный, закупки в региональные продовольственные фонды и т. д.

В группу номер один, попали Нижегородская, Вологодская и Пермская область.

В Нижегородской области эффективнее других работают программы поддержки минеральных удобрений, компенсации процентных ставок по кредиту на приобретение ГСМ и поддержки обеспечения производителей сельхозтехникой.

Проводимая в Вологодской области аграрная политика рыночно ориентирована: прослеживается определенный сдвиг от прямой бюджетной поддержки производителей к увеличению косвенных мер поддержки, эффективность бюджетных расходов измеренная PSE, выше, чем в других регионах. В Пермской области области проводится последовательная либерализация аграрной политики.

В группу номер два попали Ростовская, Ивановская области и Чувашская республика.

В Ивановской области программы имеют неэффективную структуру: товарный кредит с привязкой поставок в региональные фонды, ограничение номенклатуры техники, поставляемой по. лизингу. В условиях ограниченности ресурсов особенно, важно их эффективное использование, и существенным шагом на пути повышения эффективности замена регионального лизинга и товарного кредита компенсацией за счет бюджетных средств процентных ставок по коммерческому кредиту.

Ростовская область попала во вторую группу — регионов с высоким уровнем административного вмешательства в рынки. Эффективность программ поддержки ресурсов здесь заметно ниже, чем в первой группе. Поскольку бюджетные возможности Ростовской области не накладывают таких серьезных ограничений на: программы. агропродовольственной политики, как в двух других регионах второй группы, необходимо расширять, поддержку бюджетных услуг, отходить от непосредственного участия администрации в распределении: субсидий, и расширять программы, способствующие развитию рыночных отношений и конкуренции на рынках сельхозтехники и удобрений, а не подавляющие их.

Анализ показал, что бюджетные средства на аграрный сектор республики Чувашия расходуются неэффективно — средства, выделяемые на поддержку производителей, не перекрывают отрицательный эффект государственной аграрной политики.

Третья группа представлена Челябинской областью. Главной особенностью челябинского варианта аграрной политики является жесткаясистема административного регулированияпотоков агропродовольственной продукции для государственных нужд и материальных и финансовых ресурсов для производства этой продукции.

Таким образом, на примере семи регионов мы показали, что зачастую неэффективность государственной аграрной политики: связанас чрезмерным: участием федеральных региональных властей в регулировании рыночных отношений. Предложенная группировка. регионов по типу аграрной политики показывает связь между уровнем административного вмешательства на рынки и эффективностью программ регулированияАПК в частности, программподдержки приобретения ресурсов. Методология группировки позволяет расширить исследование для большего количества регионов, что позволит выработать единые рекомендации по совершенствованию политики для всех регионов каждой из групп.

Исследование позволило выявить следующие направления повышения эффективности бюджетных расходов на аграрный сектор на федеральном и региональном уровне:

1. Планирование применяемых бюджетных программ в соответствие с заявленными целями государственного вмешательства.

Необходимымусловием повышения эффективности политики является соответствие применяемых мер стратегическим целям государственного вмешательства. Однако одной из основных проблем сектора в современной России является отсутствие стратегии государственного регулирования в АПК.

Постановка целей регулирования не является экономической задачей, эта задача, решается в рамках политического процесса. На постановку целей аграрной политики оказывают влияние различные группы интересов, и действующая стратегия аграрной политики является равнодействующей нескольких политических сил. Это означает, что агропродовольственная политика государства вовсе не всегда экономически обоснована.

2. Среднесрочное планирование государственных расходов.

Планирование расходов бюджета осуществляется в годовомрежиме, в то время как хозяйствующие субъекты сектора планируют свою деятельность в среднем на 3−4 года вперед и нуждаются в стабильных, бюджетных ориентирах. В этой, связи, необходимо перейти к среднесрочному планированию бюджетных расходов.

На федеральном уровне отсутствует долгосрочное планирование государственного регулирования сектора. Задачи краткосрочного регулирования не соответствуют основным направлениям социально-экономического развития России.

3. Повышение гибкости бюджетного классификатора.

В связи с отсутствием долгосрочной стратегии развития АПК, направления поддержки аграрного сектора в бюджете определяются не задачами развития сектора, а наличием или отсутствием: а бюджетном классификаторе той или иной строки. Планирование. регулирования аграрного сектора осуществляется путемкорректировки программ, которые применялись в прошлые годы, оценки эффективности программ не проводится.

Некоторые направления поддержки, необходимые: для развития сектора, не закладываются в бюджете из-за отсутствия соответствующей строки классификатора, особенно это касается финансирования бюджетных услуг.

4. Повышение прозрачности бюджета.

Несовершенство бюджетного процесса остается препятствием для. повышения эффективности бюджетных расходов. Как на федеральном, так: и на региональном уровне отсутствует программно-целевой подход к планированию бюджетных расходов на аграрный сектор. Непрозрачность бюджета не позволяет выделить средства, израсходованные на каждую конкретную программу, что затрудняет оценку эффективности политики, в том числе с помощью коэффициентов PSE и NPR.

5. Ориентирование региональной политики на реализацию сравнительных преимуществ региона.

На региональном уровне бюджетная, политика в аграрной сфере региона строится без учета его конкурентных преимуществ в производстве того или иного продукта, многие регионы Вхместо того, чтобы реализовывать сравнительные преимущества, привязывают поддержку к реализации продукции только внутри области и ограничивают вывоз, вместо того чтобы завоевывать рынки. Ограничение вывоза, приводит к нарушению конкуренции и снижению эффективности сельского хозяйства.

6. Ограничение регионов в праве применять программы, разрывающие ' единое рыночное пространство страны.

Многие регионы применяют программы, разбивающие рыночное пространство страны, способствующие созданию монополий поставщиков ресурсов и прочие неэффективные меры. Региональная, аграрная политика должна быть переориентирована на финансирование общих услуг, улучшение социальной инфраструктуры, поддержку образования и подготовки кадров. Большую роль должны играть регионы в развитии рыночной и информационной инфраструктуры .

7. Развитие рыночных институтов и инфраструктуры.

Эффективность сельского хозяйства зависит от рыночных институтов, которые пока еще В: зачаточном состоянии. Нужны системы рын очной информации, консультирования, подготовки и. переподготовки кадров. Агропродовольственная политика государства должна сосредоточиться на создании условий для развития таких институтов, а не стремиться подменять их государственными организациями.

Необходимо переориентировать поддержку аграрного сектора в пользу мер, разрешаемых правилами ВТО, особенно на региональном — уровне. Речь идет об оптимизации. структуры расходов бюджетов различных уровней за счет, сокращения программ прямой бюджетной поддержки.