Административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД и подразделений федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений

ВВЕДЕНИЕ

федеральная миграционная служба Актуальность темы исследования. Между миграционными отношениями и иными социальными отношениями существует тесная и взаимная зависимость: одни связи обуславливают другие связи, переходят из одних в другие, выступая то в качестве личных нравственных (семейно-правовых) зависимостей (например, выход замуж и создание семьи с иностранцем), то в виде миграционных отношений (что обуславливает необходимость выезда заграницу и проживания с мужем), в целом опосредуемых с помощью права.

Тенденции глобализации и последствий мирового экономического, а по сути, системного кризиса, рост масштабов природно-климатических угроз и техногенных катастроф привели к активизации процессов неконтролируемой (нелегальной) миграции, помимо того в этих условиях происходит усиление активности международной преступности: торговля оружием, наркотиками, людьми, проституция, что отрицательно сказывается не только на состоянии миграционной сферы, но и грозит всему обществу. Существующая криминологическая ситуация требует постоянного правового воздействия со стороны государства. Соответственно, необходим постоянный мониторинг миграционной ситуации и адекватное реагирование государства с помощью всех средств, включая и правовые. Вместе с тем состояние общества любой страны во многом зависит от организации межэтнического общения. Устойчивое состояние и стабильное функционирование миграционной сферы, регулируемое правом, является необходимым условием развития как экономики, так и безопасности самого государства, а нарушение межэтнического баланса (равновесия), что не в последнюю очередь связано с курсирующими миграционными потоками извне, неминуемо приводит к социальному взрыву и политическому кризису.

Именно поэтому государства (в лице своих миграционных органов) обязаны постоянно осуществлять мониторинг основных тенденций развития миграционных отношений и регулировать их с помощью права, стремясь совершенствовать систему мер и способов влияния на них, внедрять новые схемы их организации и упорядочения, исходя из общественных ресурсов и национальных интересов.

Комплексное исследование теоретических и практических проблем административно-правового регулирования миграционных отношений необходимо для повышения эффективности государственного управления миграционными процессами, устранения пробелов и интеграции административно-правового регулирования отношений в сфере миграции населения, формирования научно обоснованной концепции процессуально-правового регулирования миграционных отношений в РФ.

При этом следует понимать, что административно-процессуальная деятельность во всех ее многочисленных аспектах как в ФМС России, так и в других государственных органах в настоящее время является недостаточно исследованной. Спорным в юридической науке до сих пор остается вопрос о содержании и структуре административного процесса, критериях разграничения процессуальных и внепроцессуальных процедур, ведутся дискуссии о необходимости выделения отдельной отрасли права — административного процессуального права. Актуальным остается вопрос о создании системы административных судов.

Исследование административно-процессуальных форм деятельности отдельных федеральных органов исполнительной власти, в том числе и ФМС России, будет способствовать решению как теоретических, так и практических проблем, возникающих при реализации их властных функций, дальнейшему совершенствованию административно-процессуального законодательства.

Указанные обстоятельства обусловливают актуальность темы настоящего исследования и предопределили ее выбор.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с административно-процессуальной деятельностью органов внутренних дел в сфере миграции.

Предмет исследования составляют нормы административного права и смежных отраслей права, определяющие административно-процессуальное регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере миграции.

Целью исследования является исследование особенностей административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере миграции, связанных с ними проблем законодательства и правоприменения и выработка предложений по решению выявленных проблем.

Данная цель обусловила решение ряда задач, основными из которых явились следующие:

— рассмотреть понятие и уточнить субъекты миграционных отношений в РФ;

— охарактеризовать отечественное законодательство, современная практика административно-процессуального регулирования миграционных отношений органами внутренних дел (далее — ОВД) в РФ;

— уточнить административно-процессуальные основы организации и деятельности ОВД в сфере миграционных отношений;

— раскрыть административно-процессуальные основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений;

— проанализировать организационно — правовые особенности деятельности федеральной миграционной службы России, ее взаимодействия с ОВД и иными правоохранительными органами в сфере миграционных отношений в РФ.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составил диалектический метод познания. При работе над исследованием применялись также общенаучные и частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, логико-юридический.

Степень научной разработанности темы. Теоретическую базу исследования составляют научные труды ведущих ученых в области административного права и процесса, в частности таких, как Бородушко И. В., Евтушенко В. И., Жеребцов А. Н., Катаева О. В., Обидин В. С., Прудникова Т. А., Сагиндыкова А., Саломатин А. Ю., Самойлов В. Д., Сизов И. Ю. и др.

Нормативной и информационной базой исследования являются положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, ведомственных нормативных правовых актов, относящиеся к предмету исследования.

Структура работы обусловлена ее целью и задачами. Работа состоит из введения, 2 глав, объединяющих 5 параграфов, заключения и списка используемой литературы.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие и субъекты миграционных отношений в РФ В последние десятилетия XX в. в развитии человеческого общества и его деятельности появились принципиально новые хозяйственные явления. Одним из важнейших факторов мирового развития на современном этапе является глобализация, затронувшая все человечество, поставившая на повестку дня необходимость выработки адекватных ответов на новые вызовы как для отдельного государства, так и всего мирового сообщества. Процессы глобализации отличаются высоким динамизмом и взаимозависимостью событий во всех сферах международных отношений.

Более того, при формировании внешней и внутренней политики любого государства невозможно игнорировать указанное явление, независимо от того, является конкретная страна участником глобализационных процессов или нет. Россия давно сделала выбор в пользу глубокой интеграции в мировое хозяйство.

Сегодняшнее усиление межгосударственной интеграции ведет к тому, что общие экономические процессы перешагивают национальные границы, формируют новые социально-экономические задачи, связанные с обороной, наукой, культурой, экологией, воспроизводством рабочей силы.

Одним из адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния страны, а также фактором, влияющим на стабильность нашего государства в территориальном аспекте, является миграция, представляющая собой сложное общественное явление, отличающееся значительным разнообразием. В соответствии с данными, приводимыми И. Ю. Сизовым, в различные формы миграции в мире ежегодно вовлечено около 2−3% населения. За последние 25 лет доля мигрантов удвоилась, достигнув почти 200 миллионов человек Сизов И. Ю. Особенности миграционной политики Российской Федерации/ И. Ю. Сизов. -Брянск: Идея-АГС, 2013. С. 11−12.

По степени интенсивности миграционных потоков Россия является одним из лидеров, в частности, по количеству иммигрантов занимает третье место после Соединенных Штатов Америки и Германии.

Главными факторами, стимулирующими миграцию, являются социально-экономическая привлекательность нашей страны по сравнению со слабым развитием экономики большинства стран СНГ, а также перенаселенность Китая.

В последние годы из-за роста смертности и снижения рождаемости естественная убыль населения в нашей стране все меньше восполняется, в том числе и за счет иммиграции. Необходима продуманная государственная миграционная политика. Привлечение иностранных работников должно осуществляться в соответствии с политическими и экономическими интересами России, так как трудовая миграция во всех странах превратилась в неотъемлемый элемент мировой экономики. Установка государства на иммиграцию как единственный механизм, способный корректировать демографическую структуру, в определенной степени результативна, но не является универсальным средством решения проблемы.

Вопросы миграции неоднократно становились предметом рассмотрения в Посланиях Президента РФ российскому парламенту. Так, в 2005 и 2006 гг. одной из приоритетных задач, поставленных главой государства, являлась выработка эффективной миграционной политики, суть которой — в создании условий для повышения привлекательности России для наших соотечественников, проживающих за рубежом, при обеспечении эффективного противодействия нерегулируемой миграции. Как указывает В. И. Евтушенко, в 2008 г. Президент России называет одной из причин, обостряющих межэтнические, межконфессиональные отношения, нелегальную миграцию и обращает внимание на:

— необходимость оптимизации организации миграционных процессов внутри страны;

— создание реальных условий для повышения мобильности российских граждан;

— совершенствование механизмов регулирования внешней миграции, которые должны получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции Евтушенко В. И. Международно-правовое регулирование миграционных процессов: учебное пособие/ В. И. Евтушенко; Белгор. гос. нац. исслед. ун-т. -Белгород: Белгород, 2013. С. 10.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537// Справочная система «Консультант Плюс». провозгласила переход России к новой государственной политике в области национальной безопасности. В ней четко заявлено, что к числу стратегических национальных приоритетов, через которые реализуются потребности государства в обеспечении национальной безопасности, относится повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения (п. 24). Одной из стратегических целей обеспечения национальной безопасности в данной сфере провозглашается стабилизация численности населения, коренное улучшение демографической ситуации (п. 45).

Следует отметить, что миграционные процессы рассматриваются в Стратегии в следующих аспектах:

1) обострение мировой демографической ситуации, рост неконтролируемой и незаконной миграции — как фактор, оказывающий негативное влияние на обеспечение национальных интересов (п. 10);

2) рациональная организация миграционных потоков — как условие обеспечения национальной безопасности (п. 48);

3) сохранение условий для незаконной миграции — как один из главных стратегических рисков и угроза национальной безопасности (п. 58);

4) проведение рациональной региональной миграционной политики — как направление деятельности сил обеспечения национальной безопасности (п. 52).

Сказанное предопределило необходимость детального нормативно-правового регулирования миграционных отношений, что породило формирование новой отрасли права, — миграционного права.

Е.Г. Моисеев и соавторы предлагают под миграционным правом понимать «комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с представлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами» Миграционное право: учеб. пособие/ Е. Г. Моисеев, Т. П. Суслицина, Н. В. Халдеева и др.; под ред. А. Н. Чашина. -М.: Дело и Сервис, 2013. С. 10.

При этом как подчеркивает М. В. Макарова, миграция населения — это совокупность массовых перемещений как отдельных физических лиц (граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства), так и различных социальных групп, обусловленных социально-экономическими и политическими проблемами, возникающими на определенной территории, как ограниченными, так и неограниченными продолжительностью места пребывания и жительства, их соотношением с другими правовыми категориями, например социальное обеспечение, медицинское обслуживание и т. д., а также видами перемещений физических лиц и их основных групп Макарова М. В. Миграционная политика Российской Федерации: проблемы, тенденции и перспективы развития: монография/ М. В. Макарова; М-во образования и науки Рос. Федерации, Моск. гос. гуманитар.-экон. ин-т. -М., 2013. С. 10.

На основе обзора литературных источников можно констатировать, что миграция представляет собой явление целенаправленного территориального передвижения (перемещения) населения, основанное на субъективном волеизъявлении личности и детерминированное (вызванное) объективными факторами (социальными, экономическими, политическими, религиозными, демографическими и экологическими проблемами региона постоянного места проживания), характеризующими признаками которого являются: географическое перемещение, временной показатель и цель передвижения.

Миграция также рассматривается в трех аспектах: процессуальном, структурном и институциональном.

Как подчеркивают А. О Овчинников и О. А. Овчинников, в процессуальном аспекте миграция представляет собой процедуру, которая может быть подразделена на несколько этапов. Миграция делится на три стадии: исходную, основную и заключительную. Исходная стадия (или подготовительная) — процесс формирования территориальной подвижности населения, основная стадия — собственно перемещение, завершающая (заключительная) — приживаемость мигрантов на новом месте Овчинников А. О., Овчинников О.A. Административно-правовое регулирование миграционных процессов в России // Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 26.

В структурном аспекте миграция представляет сложную открытую систему, в которой выделяются три основных уровня изучения, представляющих социальные уровни бытия данного явления. Прежде всего, выделяется собственный уровень — это уровень, представляющий миграцию в ее нерасчлененной целостности.

Наличие внутренних элементов, конституирующих изучаемый предмет, представляет нижестоящий уровень. В данном случае миграция распадается на последовательность стадий процесса, субъектов данного процесса, социальных институтов, регулирующих миграционные потоки. Наконец, выделяется вышестоящий уровень, в который включена миграционная система. Общество и культура представляют собой тот контекст, в который вписана миграция.

В институциональном аспекте миграция представлена Федеральной миграционной службой, Министерством внутренних дел, федеральными и региональными органами законодательной и исполнительной власти, социальными службами, которые занимаются правовым регулированием миграционных процессов и отслеживают миграционные потоки. Их совокупность представляет собой миграционную систему конкретной страны.

Как отмечает А. Н. Сагиндыкова, миграционная функция представляет собой «направление деятельности государства, его органов по контролю за пребыванием на территории государства в целях восполнения и воспроизводства общества» Сагиндыкова А. Н. Административно-правовое регулирование внешней миграции в Российской Федерации: монография/ А. Н. Сагиндыкова, О. Н. Веретенникова; Урал. юрид. ин-т М-ва внутр. дел Рос. Федерации. -Екатеринбург, 2009. С. 12.

Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества.

Приведя понятийный аппарат, характеризующий миграцию в целом и разбивая на отдельные составляющие, необходимо более подробно остановиться на понятии «миграционные правоотношения» и их структуре.

Проблема миграционных отношений уже стала в правовой науке предметом исследования. Например, значительное внимание уделяет ей в своей докторской диссертации А. Н. Жеребцов Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): автореферат дис. … д-ра юрид. наук. — М.,

2009. В соответствии с его концепцией следует различать «правоотношения, возникающие в сфере территориального перемещения населения» и «миграционное правоотношение или миграционно-правовое отношение». Различие же между ними заключается в их структуре: объекте, субъекте и содержании.

Понятие «правоотношение, возникающее в сфере территориального перемещения населения», по мнению автора, включает в себя достаточно широкий круг отношений, подлежащих правовому регулированию и возникающих в процессе территориального перемещения людей. Данные отношения носят комплексный характер и регулируются нормами практически всех отраслей права. Сущность же миграционных отношений заключается в том, что «лицо в процессе территориального перемещения, а также перед его началом или по его окончании, приобретает, реализует, изменяет или прекращает административно-правовой статус мигранта» Там же. С. 20−21.

По мнению А. Н. Жеребцова, миграционные правоотношения — «это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, содержанием которых является правовая связь между субъектами, при которой мигрант реализует предоставленное ему Конституцией РФ право на свободу передвижения, с одной стороны, и уполномоченными органами государственного или муниципального управления, обязанными обеспечить реализацию указанных прав, с другой, возникающие в связи с потребностью в территориальном перемещении либо при непосредственном территориальном перемещении или являющиеся результатом такого перемещения» Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): автореферат дис. … д-ра юрид. наук. — М.,

2009. С. 22.

Представленное понимание миграционного отношения, на наш взгляд, требует определенного уточнения. Так, вызывает сомнение необходимость трактовки миграционного отношения как отношения, регулируемого нормами исключительно административного права.

Административно-правовое регулирование миграции, безусловно, формирует основной массив нормативно-правовых средств ее регламентации. Вместе с тем оно не исключает и регулирования этих отношений со стороны норм международного законодательства, а также ряда отраслей национального законодательства, в частности конституционного и трудового. Иной подход к правовому содержанию миграционных отношений противоречит пониманию миграционного права как комплексной отрасли законодательства. Сам автор в представленной дефиниции вносит противоречие в свою концепцию, поскольку упоминает о конституционной свободе (право свободного передвижения), которую реализует мигрант.

Следует также отметить, что круг субъектов миграционного правоотношения вряд ли возможно ограничивать мигрантами, государственными и муниципальными органами власти. Этот круг является более широким и включает других международно-правовых и внутригосударственных участников миграционных правоотношений.

Следовательно, под миграционными правоотношениями следует понимать общественные отношения, урегулированные нормами миграционного права, участники (субъекты) которого имеют субъективные права и юридические обязанности.

Сущность миграционных правоотношений раскрывается при анализе их закономерных свойств, устойчивых характеристик, которые отражают, с одной стороны, типовые черты правовых отношений вообще, а, с другой, подчеркивают специфичность рассматриваемой их разновидности.

Прежде всего, необходимо отметить, что правоотношение миграции есть разновидность общественного (социального) отношения. Как и любое общественное отношение, оно являет собою индивидуальную связь между конкретными субъектами общественной жизни (гражданами иностранных государств, лицами без гражданства, государством, общественными организациями, государственными и муниципальными органами), возникающую как результат волеизъявления данных субъектов, обусловленного наличием у них соответствующих потребностей и интересов.

Миграционно-правовым отношениям свойственны основные черты всех социальных идеологических отношений: они представляют собою взаимосвязи субъектов социальной жизни; это индивидуализированные отношения, так как их субъекты конкретны, точно индивидуально определены; они возникают как результат волеизъявления субъектов, направлены на удовлетворение их интересов и потребностей; складываются по поводу определенных объектов (материальных или духовных благ и ценностей, самих юридически значимых действий субъектов).

Как отмечает Е. В. Желтоухов, важной характеристикой миграционных правовых отношений является то, что они относятся к разряду идеологических отношений, поскольку находятся в прямой зависимости от сознания, воли и желания участвующих в них субъектов Желтоухов Е. В. Отдельные принципы административного регулирования публичных правоотношений// Миграционное право. 2013. № 3. С. 14. В реальных взаимодействиях, складывающихся между мигрантами и их контрсубъектами, всегда очевидными представляются интересы сторон. Последние зачастую достаточно четко артикулированы в самой практике взаимодействий названных субъектов, а также формализованы в разного рода правовых документах (законодательстве, административных и локальных актах, судебных решениях и пр.).

Правоотношения миграционного характера возникают и развиваются на основе и в соответствии с предписаниями соответствующих юридических норм. В теории права, как подчеркивает Е. В. Желтоухов, укоренился тезис о неразрывной связи правоотношения с правовой нормой Там же. Последняя рассматривается обычно в качестве правовой основы для возникновения соответствующего правоотношения. При этом многие правоведы замечают, что правовые нормы в большинстве случаев не создают новые отношения в обществе, а лишь особым образом воздействуют на уже существующие общественные взаимосвязи, закрепляя их должные, идеальные, необходимые модели. Другая группа авторов подчеркивает конструктивный созидательный потенциал юридических норм и их способность формировать новые правовые отношения. Как отмечает С. Ф. Качекьян, в свою очередь правовое отношение рассматривается в теории права как форма практической реализации нормы права Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. — М.: Юрид. лит., 1958. С. 19.

Правовую основу для формирования и развития миграционно-правовых отношений на международном уровне, в государстве или регионе образует система конкретных нормативно-правовых актов. Она же определяет юридическое содержание данных взаимосвязей. Фактическими же основаниями формирования таких отношений могут выступать факты пересечения иностранным гражданином или лицом без гражданства государственной границы реципирующей страны, подача ими заявления о приеме на работу, нарушения ими правил пребывания, трудовой деятельности, установленных в принявшем их государстве.

Особенностью волевого аспекта миграционных правовых отношений является смешанный характер их юридической природы.

Данный вид отношений, как уже отмечалось, включает в себя как связи публично-правового, так и частно-правового характера.

Природа миграционных отношений связан, прежде всего, с реализацией права каждого человека, законно находящегося на территории той или иной страны, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории страны; на свободный въезд и выезд из нее, а, с другой стороны — с обеспечением и защитой прав мигрантов, соблюдением мигрантами законодательства, оказанием им помощи в принятии гражданства, взаимодействием с другими государствами и т. п. Как подчеркивает П. В. Кириллов, миграционные отношения затрагивают вопросы реализации прав и свобод человека и гражданина, внешней политики и международных отношений, гражданства, безопасности государства и объединяют на этой основе однородную устойчивую миграционную деятельность государства Кириллов П. В. Миграционная функция современного Российского государства: теоретико-правовое обоснование // Право и государство: теория и практика. 2009. № 10. С. 11.

Миграционные правоотношения, как и иные общественные правоотношения, имеют сложную по составу элементов структуру:

1. Субъекты — участники миграционных правоотношений, обладающие субъективными правами и юридическими обязанностями, правоспособностью и дееспособностью (мигранты, государство и др.).

2. Объекты — это то, на что направлены права и обязанности субъектов миграционных правоотношений, по поводу чего они вступают в юридические связи.

3. Субъективное право — мера юридически возможного поведения, позволяющего субъекту удовлетворять собственные интересы.

4. Юридическая обязанность — мера юридически необходимого поведения, установленная для удовлетворения интересов управомоченного лица. Обязанность есть гарантия осуществления субъективного права.

Среди перечисленных общих характеристик социальных отношений применительно к миграционным правоотношениям наибольшей спецификой отличается их субъектный состав.

Как подчеркивает А. Ю. Соломатин, в миграционных отношениях может принимать участие значительное число субъектов. Вместе с тем и в абстрактной модели правоотношения и в каждом конкретном миграционном правоотношении можно выделить две типичные стороны. На одной стороне такого правоотношения всегда находится сам мигрант как лицо, прибывшее на территорию данной страны или региона из другого государства или региона Саломатин А. Ю. Иммиграционная правовая политика (сравнительный анализ моделей развития): монография/ А. Ю. Саломатин, К. А. Манцерев. -М.: Риор, 2013. С. 22.

Прежде всего, к категории субъектов миграционных отношений следует отнести иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории страны и наделенных определенным кругом субъективных прав и юридических обязанностей. Правовой статус данных групп мигрантов, как правило, достаточно детально регламентирован действующим в государстве законодательством.

Так, согласно ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г. № 248-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс». (далее — Закон «О правовом положении иностранных граждан»): иностранный гражданин — это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Подобный подход к трактовке понятия иностранного гражданина встречается и в научной литературе, например, у В. Ю. Леденевой Леденева В. Ю. Интеграционный вектор миграционной политики Российской Федерации: монография/ В. Ю. Леденева. -М.: Спутник+, 2013. С. 45.

Документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина, в соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона «О правовом положении иностранных граждан» в Российской Федерации является паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

В широком смысле слова понятие «иностранный гражданин» может трактоваться как любое лицо, не являющееся гражданином страны своего пребывания (ст. 1 Декларации прав человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают: Принята резолюцией 40/144 Генеральной Ассамблеи от 13.12.1985// Справочная система «Консультант Плюс».).

Лицо без гражданства (апатрид) — лицо, не являющееся гражданином страны пребывания и не имеющее доказательств своей принадлежности к гражданству иного государства (ст. 2 Закона «О правовом положении иностранных граждан»). Согласно ч. 2 ст. 10 Закона документами, удостоверяющими личность лица без гражданства, в Российской Федерации являются документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства; разрешение на временное проживание; вид на жительство; иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором Российской Федерации в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

Как отмечает И. В. Бородушко, иностранцев и апатридов, находящихся на территории России, можно подразделить на три категории: 1) временно прибывающие в Российскую Федерацию — лица, прибывшие в Россию на основании визы или в безвизовом порядке, получившие миграционную карту и не имеющие вида на жительство или разрешения на временное проживание; 2) временно проживающие в Российской Федерации — лица, получившие в установленном порядке разрешение на временное проживание Бородушко И. В. Миграция и национальная безопасность России: монография/ И. В. Бородушко, Э. К. Васильева, Е. С. Янковская; [вступ. ст. Э. В. Суслина]; С.-Петерб. юрид. акад. -СПб., 2013. С. 23.;

3) постоянно проживающие в Российской Федерации — лица, получившие в установленном порядке вид на жительство в Российской Федерации.

Названные группы мигрантов включают в себя иные, более узкие категории перемещенных лиц, имеющие свой особенный правовой статус. Таким статусом в Российской Федерации наделены, в частности, беженцы.

При широкой смысловой трактовке понятия «миграция», включающей в себя как внешние, так и внутренние территориальные перемещения, в качестве субъектов миграционных правоотношений могут выступать и российские граждане, меняющие место пребывания и жительства по тем или иным причинам, сохраняя при этом свою юридическую связь с регионом, из которого они выбыли.

Кроме того, особую группу субъектов миграционных отношений образуют российские граждане, имеющие статус вынужденных переселенцев или репатриантов.

Юридическими контрагентами переселенцев в конструкции миграционно-правового отношения выступает государство (регион государства), в которое данное лицо прибыло. Эта сторона может быть представлена соответствующим органом государственной власти, наделенным компетенцией в сфере регулирования или контроля миграционных отношений, государственным миграционным учреждением, органом местного самоуправления. В таком случае эти субъекты наделены властными полномочиями в отношении мигранта.

В зависимости от специфики конкретного правоотношения (связанное с пересечением границы, регистрация, учет, оформление трудовых отношений, контроль за пребыванием и проживанием, выдворение за пределы государства или др.) в юридические взаимодейственные органы исполнительной власти (или их территориальные подразделения), наделенные специальной компетенцией в сферах миграции, внутренних дел, государственной безопасности, иностранных дел, пограничного контроля, труда и социальной защиты и др.

Противоположной по отношению к мигранту стороной юридического взаимодействия может выступать также юридическое лицо или частный предприниматель, вступающие с ним в трудовые отношения; общественное объединение, представляющее интересы мигрантов или иные структуры гражданского общества (правозащитные общества, фонды, комиссии и т. п.), а также соответствующие международно-правовые организации. По мнению И. В. Бородушко, в таком случае отношения сторон строятся уже не на принципе управления-подчинения и носят во многом частно-правовой характер Бородушко И. В. Миграция и национальная безопасность России: монография/ И. В. Бородушко, Э. К. Васильева, Е. С. Янковская; [вступ. ст. Э. В. Суслина]; С.-Петерб. юрид. акад. -СПб., 2013. С. 44.

Во взаимодействиях мигрантов с государственными органами и должностными лицами воля на возникновение, изменение или прекращение правоотношения, как правило, присутствует только на одной стороне. Так, от гражданина не требуется согласия на предоставление документов, подтверждающих его правовой статус, или на привлечение его к юридической ответственности за нарушение действующего миграционного законодательства. Такие правоотношения складываются при доминирующем влиянии государственной воли. В отношениях же прибывших из других государств лиц с субъектами, не обличенными публично-политическими полномочиями (частные фирмы-работодатели, общественные правозащитные организации и т. д.), волеизъявление на возникновение, изменение и прекращение правовой связи является, как правило, двусторонним.

Сущностной характеристикой миграционного правоотношения является то, что в нем основная и определяющая взаимосвязь между субъектами выражается в наличии у них определенных взаимных субъективных прав и юридических обязанностей. Одна сторона в правоотношении является управомоченной, выступает носителем субъективного права, а другая обязывается законодательством действовать таким образом, чтобы обеспечить реализацию этого права.

Большинство правоотношений, связанных с миграцией, носит двусторонний характер. Каждый участник правоотношения выступает одновременно и управомоченным и обязанным субъектом.

§ 2. Отечественное законодательство, современная практика административно-процессуального регулирования миграционных отношений ОВД в РФ Важнейшей составляющей государственной правовой политики любого государства является правовое регулирование миграционных отношений в обществе.

Сложное переплетение разнообразных социальных, трудовых и межличностных отношений, неразрывно связанные с ними процессы политического «маневрирования» в межэтнических отношениях, формирование и использование людских ресурсов обеспечиваются благодаря правовому воздействию со стороны государства.

Государственная миграционная политика Российской Федерации основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ, положениях Конституции РФ Конституция Российской Федерации / Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изм. и доп). и выражается в федеральных законах и нормативных правовых актах субъектов Федерации, в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ, Положением «О правительственной комиссии по миграционной политике» О Правительственной комиссии по миграционной политике: Постановление Правительства РФ от 26.05.2009 № 450 (ред. от 20.12.2010 г. № 1071) // Справочная система «Консультант Плюс». (Постановление Правительства РФ от 26.05.2009 г. № 450 в действующей ред.) на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ возложена обязанность реализации единой государственной миграционной политики.

Со времени принятия Конституции РФ российское миграционное право прошло определенную эволюцию, итогом которой необходимо признать институционализированную современным миграционным законодательством систему его реализации. Очевидно, что в его основе лежит явное или подспудное понимание миграции как общественного явления, т. е. выделение определенной совокупности общественных отношений в качестве предмета государственно-правового регулирования. Это нашло отражение в концептуальных представлениях, ставших содержательной основой концепций государственного регулирования соответствующей сферы общественной жизни.

Первым из таких документов была Федеральная программа «Миграция», утвержденная Указом Президента РФ от 03.08.1994 № 1668. Согласно Программе, основной ее целью являлось регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории России.

Вторым является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации 1999 г., внесшая некоторые коррективы в формулирование цели: управление миграционными процессами, направленное на реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, укрепления государственной безопасности страны.

Как отмечает В. Д. Самойлов, следующий документ был принят в 2003 г. — Концепция регулирования миграционных процессов в РФ Самойлов В. Д. Миграциология: конституционно-правовые основы/ В. Д. Самойлов. -М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. С. 33. Следует сказать, что данный документ вплоть до 2012 г. претерпел несущественные изменения. Так, Концепция в качестве цели провозглашала обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности России, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России. В задачах же делался акцент на совершенствование иммиграционного контроля в целях борьбы с нелегальной миграцией и законодательного обеспечения трудовой миграции.

Анализ этих трех документов показывает, что эволюция концептуально-правовых представлений о миграции осуществлялась от признания права на миграцию в качестве самодовлеющей ценности государственной политики к его имплементации в качестве средства решения задач социально-экономического развития. При этом, начиная со второй половины 1990;х гг., признавалась необходимость кардинального совершенствования миграционного законодательства, а правовая неурегулированность миграционных отношений и противоречия в миграционном законодательстве отмечались как наиболее характерные недостатки.

Наиболее привлекательной в содержательном плане представляется современная «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом РФ 13.06.2012// Справочная система «Консультант Плюс». .

В число наиболее важных задач входят следующие: создание условий и стимулов для переселения в РФ на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан; разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы; содействие развитию внутренней миграции; содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности.

Рассмотрим более подробно основу нормативно-правового регулирования деятельности в сфере управления миграционными отношениями в Российской Федерации.

Весь комплекс документов, связанных с миграцией, условно можно разделить на три группы. Первая группа — это международные двусторонние и многосторонние договоры и соглашения, регламентирующие взаимоотношения государств в отношении внешней миграции. К ним, как подчеркивает В. С, Обидин, относятся: 1) международные договоры, рассматривающие права человека, правовой статус отдельных категорий лиц (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах человека 1966 г., Конвенция о правовом статусе беженцев 1951 г. и др.); 2) договоры международных организаций, таких как Организация Объединенных Наций, Международная организация по миграции (Российской Федерации предоставлен статус наблюдателя), Международная организация труда, Международная организация уголовной полиции (Интерпол); 3) международные соглашения, например, соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства. Граждане Российской Федерации, прибывающие для постоянного проживания в перечисленные республики, могут оформить гражданство по упрощенной форме, как и граждане соответствующих республик, прибывающие для постоянного проживания в Российскую Федерацию Обидин В. С. Административно-правовое регулирование противодействия незаконной миграции в зарубежных странах: научно-аналитический обзор/ В. С. Обидин, Н. И. Орешина; [М-во внутрен. дел Рос. Федерации], Акад. упр. МВД России. -М.: Акад. упр. МВД России, 2013. С. 23−25.

Вторая группа документов — это федеральное и региональное законодательство. Первые законодательные и подзаконные акты, которые заложили правовые основы реализации миграционной политики, были разработаны в начале 1990;х гг., тогда же происходило и формирование структур, призванных их реализовывать. В 1993 г. были приняты законы Российской Федерации «О беженцах» О беженцах: Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528−1 (ред. от 02.07.2013 г. № 185-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс». (№ 4528 от 19 февраля 1993 г.) и «О вынужденных переселенцах» О вынужденных переселенцах: Закон РФ от 19.02.1993 № 4530−1 (ред. от 25.11.2013 г. № 317-ФЗ) // Справочная система «Консультант Плюс». (№ 4530−1 от 19 февраля 1993 г.). Они стали реакцией политической системы на дестабилизирующее влияние, оказываемое отсутствием правовой базы. Эти законы легли в основу формирования нормативной базы национальной миграционной политики и определили правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Названные законы разрабатывались полтора года, прошли ряд международных экспертиз. С учетом изменения ситуации и появления новых подходов к пониманию регулирования миграционных процессов были разработаны другие законодательные акты по проблемам миграции.

При этом важно, чтобы региональное законодательство не противоречило федеральному. Региональное законодательство должно быть направлено лишь на решение специфических региональных миграционных проблем исключительно в целях, поставленных на федеральном уровне.

К настоящему времени в российской правовой системе сформирован целый комплекс правовых актов, регулирующих отношения в сфере внешней миграции. Среди них особое место занимают законы, регулирующие как собственно вопросы миграции, так и иные сопряженные с ними отношения.

Право иностранного гражданина и лица без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации конкретизировано Федеральным законом от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Этот Закон определяет основы правового положения рассматриваемых категорий лиц в Российской Федерации, в том числе условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях, их отношение к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности, а также порядок оформления приглашений на въезд в Российскую Федерацию, миграционного учета иностранных граждан, процедуру передачи и приема иностранных граждан в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии, предусматривает такую меру государственного воздействия, как депортация иностранных граждан за пределы Российской Федерации, устанавливает порядок административного выдворения.

Вопросы приобретения гражданства РФ регулируются ФЗ РФ «О гражданстве РФ» О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 02.11.2013 г. № 299-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс»., вопросы пересечения границы РФ регулируются ФЗ РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 25.11.2013 г. № 203-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс». .

В целях либерализации административно-правовых механизмов учета иностранных граждан и совершенствования государственного контроля за въездом иностранных граждан в Российскую Федерацию и их пребывания в Российской Федерации 18 июля 2006 г. принят Федеральный закон № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 21.12.2013 г. № 376-ФЗ)// Справочная система «Консультант Плюс»., вступивший в силу 15 января 2007 г. Направленный на облегчение процедуры регистрации, сведение к минимуму коррупционной составляющей и повышение уровня правовых гарантий иностранных граждан, этот Закон прекратил практику ежегодной перерегистрации иностранных граждан и во многом упростил для них административные процедуры постановки на учет по месту пребывания и снятия с учета по месту пребывания вплоть до использования почтового уведомления.

Непосредственно правовое регулирование трудовых и иных связанных с ними отношений осуществляется Трудовым кодексом Российской Федерации Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ/ Принят ГД ФС РФ 21.12.2001 г. (с изм. и доп.). (далее — ТК РФ). В соответствии со ст. 11 ТК РФ на территории Российской Федерации правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, в полной мере распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. При этом трудовым законодательством устанавливаются особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников — руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи и др. — вне зависимости от их миграционного статуса.

В ст. 6 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 г. № 1032−1 «О занятости населения в Российской Федерации» О занятости населения в Российской Федерации: Закон РФ от 19.04.1991 № 1032−1 (ред. от 02.07.2013 г. № 185-ФЗ) // Справочная система «Консультант Плюс». установлено, что законодательство о занятости населения распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Как отмечает А. В. Семенова, особую значимость для обеспечения законности в рассматриваемой сфере имеют нормы, устанавливающие юридическую ответственность за правонарушения, совершенные как самими трудовыми мигрантами, так и работодателями, заказчиками работ (услуг), иными субъектами Семенова А. В. Административно-правовое исследование понятия миграционной политики российской федерации // Юридическая наука и правоприменение (V Саратовские правовые чтения): сборник тезисов докладов Всероссийской научно-практической конференции (г. Саратов, 1−2 июня 2012 г.). — Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Сарат. гос. юр. акад.», 2012. С. 104.

Уголовная ответственность в области внешней трудовой миграции наступает за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 2921 УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ / Принят ГД ФС РФ 24.05.1996 г. (с изм. и доп.).), незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 УК РФ), организацию незаконной миграции (ст. 3221 УК РФ), использование рабского труда (ст. 1272 УК РФ), невыплату заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 1451 УК РФ), вовлечение в занятие проституцией (ст. 240 УК РФ), нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236 УК РФ).

Применительно к правоотношениям с участием мигрантов актуальными являются составы административных правонарушений, предусмотренных многочисленными статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ/ Принят ГД ФС РФ 20.12.2001 г. (с изм. и доп.)., расположенными в главе 18.

И, наконец, третья группа документов — указы Президента Российской Федерации, подзаконные акты для конкретизации норм законодательства непрямого действия, утверждаемые постановлениями Правительства Российской Федерации. Эти подзаконные акты регламентируют правовой режим въезда, переселения и адаптации наиболее проблемных категорий мигрантов; права мигрантов на получение поддержки в период адаптации на новом месте жительства; меры ограничительного и контрольного характера для обеспечения иммиграционного контроля на территории государства; права и обязанности иностранных работников и работодателей, использующих их труд на территории государства.

В силу специфики регулируемых отношений, затрагивающих процессы как внутри страны, так и за ее пределами, в число органов, реализующих законодательно установленную миграционную политику Российской Федерации и как составную часть этих процессов — вопросы внешней трудовой миграции, входят Минздравсоцразвития России, МВД России, ФСБ России, ФТС России, МИД России, Минэкономразвития России и их территориальные органы. Кроме того, контроль за соблюдением трудовыми мигрантами положений налогового законодательства, различных норм и стандартов осуществляют органы Федеральной налоговой службы, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.

Следовательно, государственное регулирование в сфере миграции осуществляется преимущественно на основе норм административного права. При этом следует понимать, что административное право, как отрасль права, — это совокупность норм, правил поведения, установленных или санкционированных государством, его уполномоченными органами, должностными лицами, обеспеченных мерами государственного принуждения в целях регулирования управленческих отношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций, органов местного самоуправления, Федеральной миграционной службы, а также в деятельности иных государственных органов власти и их аппаратов, в деятельности негосударственных организаций, уполномоченных в законном порядке осуществлять управленческие функции.