Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. 
Роль органов внутренних дел в реализации их правового статуса

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства. Роль органов внутренних дел в реализации их правового статуса

Глава I. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

1.1 Принципы конституционно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства

1.2 Содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

1.3 Ограничения как исключения из принципа равноправия, устанавливаемые в отношении лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации

Глава II. Роль органов внутренних дел в регулировании правового статуса лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации

2.1 Содержание административно-правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

2.2 Порядок пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

2.3 Правоохранительная составляющая правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Заключение

Актуальность исследования. Современный период российской истории характеризуется радикальными преобразованиями во всех сферах государственной и общественной жизни. Конституция Российской Федерации юридически закрепила принципиально новые для нашей страны принципы, приоритеты и направления развития государства, провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — первейшей обязанностью государства. Одной из его особенностей является законодательное (как на конституционном, так и административно-правовом уровне) закрепление, регулирование и защита права человека на свободное передвижение, выбор места жительства, рода и вида трудовой деятельности.

В последние годы в Российской Федерации были приняты законодательные и другие нормативные правовые акты, касающиеся правового положения иностранных граждан. Наша страна заключила ряд межгосударственных и межправительственных договоров и соглашений, главным образом с государствами СНГ, о трудовой деятельности граждан соответствующих государств на территории Российской Федерации и граждан России на территории этих государств. Заключены межгосударственные соглашения по вопросам охраны труда и пенсионного обеспечения. Эти акты, наряду с общими нормами законодательства о труде, определяют правовое положение иностранных граждан в трудовых отношениях в современной России. Довольно значительно законодательство, регулирующее правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, было изменено и дополнено в 2006;2007 годах. Были приняты как новые нормативные правовые акты, так и внесены изменения в уже действующие, например, в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Однако, несмотря на принимаемые меры, ситуация в области правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации остается в целом неблагоприятной, что подтверждается неоднократными обсуждениями данной проблемы на парламентских слушаниях и «круглых столах», проводимых как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации.

Конституционно-правовые основы статуса иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — иностранных граждан) вытекают не только из положений ст. 62 Конституции Российской Федерации о национальном режиме в отношении иностранных граждан, но и из целого комплекса норм международного, конституционного, административного и трудового права.

В Российской Федерации формируется комплексная правовая основа конституционно-правового регулирования положения иностранных граждан, находящихся в нашей стране, которая включает в себя международно-правовые акты, Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти, а также правовые акты органов местного самоуправления.

Особое место принадлежит нормам Конституции Российской Федерации, закрепляющим право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22); право на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23); равенство всех перед законом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19); право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 1 ст. 27); право на свободу выезда за пределы России, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан (ч. 2 ст. 27); право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений (ч. 1 ст. 34); право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35); право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37); право на жилище (ч. 1 ст. 40); право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41); право судебной защиты своих прав и свобод (ч. 1 ст. 46) и др. Приоритетное значение для правового статуса иностранных граждан имеет также конституционное положение (ч. 4 ст. 15), согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в сфере формирования правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также — в рамках всего комплекса общественных отношений с участием иностранных граждан.

Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации, законодательных и других нормативных актов, имеющие отношение к правовому положению иностранных граждан и лиц без гражданства в России.

Цель работы состоит в комплексном исследовании теоретических вопросов формирования и действия конституционно-правового института правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации на основе анализа действующего в данной сфере правового регулирования.

Для достижения поставленной цели автором ставятся перед собой следующие задачи:

1. анализ теоретических представлений об конституционно-правовом регулировании положения иностранных граждан и лиц без гражданства и формулирование на его основе соответствующих понятий;

2. выявление сущности и содержания общественных отношений, возникающих в сфере конституционно-правового регулирования положения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Глава I. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

1.1 Принципы конституционно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства

Принципами правового статуса личности называют закреплённые в Конституции и других законодательных актах руководящие идеи, которые в общем плане фиксируют место человека в обществе и государстве.

В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан можно сказать, что принципы такого статуса суть закрепленные в Конституции и иных законах основные, исходные положения для формирования и развития статуса иностранцев в целом и отдельных его элементов, руководящие идеи для возникновения и существования отношений с участием данных лиц.

Закрепление принципов статуса личности, в том числе статуса иностранцев, на самом высоком уровне (в нормах конституций, конституционных актов) позволяет говорить об их учредительном характере. Принципы представляют собой ту основу всего статуса личности, в нашем случае — статуса иностранцев и лиц без гражданства (то есть в широком смысле — лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации), которая не должна подлежать изменению в течение длительного периода времени, поскольку ее изменение или разрушение повлечет за собой изменение или разрушение всего статуса Кочуков Т. В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. М., 2004 — С. 43.

Можно подразделить принципы конституционно-правового статуса личности на следующие виды в зависимости от субъектов правоотношений, на которые распространяется действие таких принципов:

· общие принципы (действуют в равной степени как в отношении собственных граждан государства, так и в отношении иностранных граждан);

· специальные принципы (распространяют свое действие только на лиц, обладающих определенным статусом в государстве), которые, в свою очередь, можно разделить на:

v принципы, действующие применительно к правовому положению собственных граждан государства;

v принципы, действующие применительно к правовому положению иностранных граждан.

В основе правового положения личности лежит принцип неотчуждаемости прав и свобод человека. Закрепление данного принципа есть отражение в законе естественной природы человека. Так как основные права, права человека, должны принадлежать всем людям, независимо от их принадлежности к тому или иному гражданству, данный принцип должен распространять свое действие на регулирование статуса не только собственных граждан государства, но и иностранных граждан.

Часть 2 ст. 17 Конституции РФ устанавливает, что «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Формулировка российской Конституции, использующая слово «каждый», позволяет сделать вывод о распространении принципа неотчуждаемости прав и свобод человека и на иностранных граждан. Причем согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ данный принцип действует не только в отношении тех прав и свобод, которые установлены Конституцией, но и в отношении иных прав и свобод.

Принцип неотчуждаемости также означает, что ни одно из провозглашенных в Конституции основных прав человека не может быть произвольно изъято государством или ограничено в объеме без указания оснований ограничений. Соответствующие права могут быть ограничены государством лишь в строго установленных случаях на основе Конституции и закона.

Неотчуждаемыми и неотъемлемыми признаются в первую очередь личные права, поскольку они могут быть ограничены только в исключительных случаях. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Как правило, обладание личными правами не связано с принадлежностью лица к гражданству государства пребывания (проживания). Кроме того, представляется, что личные права должны защищаться независимо от того, легально или нет находится иностранец на территории государства. Другие права (в политической, социально-экономической и культурной сферах) более часто могут быть ограничены (например, в условиях чрезвычайного положения и т. д.).

Таким образом, принцип неотчуждаемости прав и свобод человека лежит в основе конституционно-правового статуса иностранных граждан и означает, что права и свободы человека принадлежат не только собственным гражданам государства, но и иностранным гражданам, и могут быть ограничены только в исключительных случаях и в порядке, установленных законом.

Принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, выделяемый в научной литературе, также находит свое закрепление в Конституции РФ, статья 18 которой провозглашает, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Согласно данному принципу конституционные права и свободы являются основой для соответствующих правовых предписаний любого уровня. В случае если какой-либо закон, подзаконный акт или судебное решение нарушают право, закрепленное в Конституции, то они могут быть оспорены и признаны недействительными в установленном порядке.

Представляется, что названный принцип следует рассматривать в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан в Российской Федерации. То есть права и свободы, которыми иностранцы наделяются в соответствии с положениями Конституции, являются непосредственно действующими. Нормативно-правовые акты, регламентирующие отношения с участием иностранцев в той или иной сфере, должны приниматься в четком соответствии с конституционными положениями и в их развитие и не должны нарушать права и свободы, предоставленные иностранцам согласно конституционным нормам.

Наделение иностранцев теми же правами и свободами, что и собственных граждан государства, как правило, не всегда является очевидным и иногда требует их дополнительного закрепления за иностранцами или установления особого порядка реализации таких прав и свобод. В случае отсутствия подобных норм в законе правовое положение иностранцев в государстве становится более уязвимым, так как их права и свободы могут быть не признаны за ними или нарушены. Таким образом, выделение принципа непосредственного действия конституционных прав и свобод человека в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан необходимо для установления дополнительных гарантий реализации иностранцами прав и свобод.

Целям защиты иностранцев от дискриминации, создания равных условий для них и собственных граждан государства в отношении обладания определенными правами и обязанностями и их осуществления служит принцип равноправия (юридического равенства).

Равноправие предполагает наделение граждан равными правами, создание равных условий для их реализации, а также установление равных обязанностей. Как правило, в отечественной и зарубежной научной литературе содержание данного принципа раскрывается через следующие его составные элементы: равенство перед законом и судом; равенство между мужчиной и женщиной; недопущение дискриминации по признакам расы, национальности, государственной принадлежности и т. п. Кроме того, применительно к правовому статусу иностранных граждан данный принцип следует рассматривать как равенство между иностранными гражданами и гражданами государства, на территории которого пребывают первые, и как равенство между непосредственно иностранными гражданами (между иностранцами — гражданами одного государства и между иностранцами — гражданами разных государств). Названному принципу в Конституции РФ посвящена статья 19, в ч.1 которой установлено равенство всех перед законом и судом, а в ч. 2 — «равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств». Кроме того, ч.3 ст. 19 Конституции РФ касается такого аспекта принципа равноправия, как равенство между мужчиной и женщиной, которое, безусловно, распространяет свое действие и на отношения с участием иностранных граждан.

Человечность в отношении к людям, уважение личности, уважение ее прав и свобод предполагает такой принцип правового положения личности, как гуманизм¹. Принцип гуманизма закреплен в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан данный принцип приобретает особое значение, так как требует человечного отношения к категории лиц, менее защищенной, нежели собственные граждане государства.

Принцип гуманизма тесно связан с принципом уважения основных прав и свобод, который также регулируется нормами национального законодательства. Например, ч. 1 ст. 21 Конституции РФ провозглашает: «Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления». Закрепление названных положений в нормах национального законодательства есть отражение одного из принципов современного международного права, а именно: принципа уважения прав человека и основных свобод, провозглашенного на международном уровне в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ч. 3 ст. 19 и ст. 30) и Устав ООН. Представляется, что отказ государства от распространения действия принципов гуманизма и уважения основных прав и свобод человека на отношения с участием иностранных граждан будет означать деградацию самого общества, неуважение человеческого достоинства.

Исследователи конституционно-правового положения иностранных граждан выделяют принцип единства прав, свобод и обязанностей. Названный принцип суть проявление более общего принципа статуса личности — принципа сочетания индивидуальных интересов личности и интересов других лиц, общества и государства, который также следует рассматривать в качестве принципа статуса иностранцев Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации М.: Норма, 2007 — С. 198.

Действие данного принципа в отношении иностранных граждан является особенным и выражается в наделении иностранцев комплексом прав, свобод и обязанностей, отличным от того, который предоставляется собственным гражданам государства. Права и свободы иностранных граждан в первую очередь в политической, а также в иных сферах жизнедеятельности общества ограничиваются, что связано с необходимостью защиты интересов государства и его собственных граждан. В то же время подобные ограничения прав и свобод иностранцев должны быть разумными и обоснованными и не нарушать права и свободы, признаваемые в мире за человеком, независимо от того, гражданином какого государства он является. То есть в данном случае при регулировании конституционно-правового статуса иностранцев должен быть найден тот баланс, который позволил бы учесть интересы и государства, включая граждан такого государства, и иностранцев, пребывающих (проживающих) на его территории.

Принцип сочетания общественных и личных интересов в правовом статусе личности реализуется в нескольких направлениях, во-первых, в самом содержании прав, свобод и обязанностей, определяемых государством, во-вторых, в единстве и сочетании прав и обязанностей и, в-третьих, в реализации прав и обязанностей Сиренко И. Н. Конституционные права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Государство, право и управление: Материалы V-й Всероссийской научно-практической конференции /Под ред. М. И. Абдулаева, С. И. Некрасова. Вып. 1; М.: ГУУ, 2005. — с.77.

Соответственно, в отношении регламентации конституционно-правового статуса иностранных граждан принцип единства прав и обязанностей означает соответствие правам иностранцев определенных обязанностей государства их пребывания (проживания), и наоборот. Соблюдение своих обязанностей одним есть гарантия реализации права другим, именно поэтому рассмотрение указанного принципа в качества одного из принципов статуса иностранных граждан необходимо.

Среди принципов статуса личности выделяют также соответствие статуса личности в государстве требованиям и стандартам, сложившимся в международном сообществе. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». То есть нормы международного права признаются в России источником права и соответственно могут влиять на регулирование различных отношений, поэтому представляется, что названный принцип следует учитывать при регулировании конституционно-правового положения не только собственных граждан государства, но и иностранцев. Причем на такое регулирование будут оказывать воздействие нормы международного права, провозглашающие и гарантирующие права и свободы человека (например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и другие).

1.2 Содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение всех иностранцев, находящихся на территории страны, неодинаково. Не вызывает сомнений существование различий в правовом статусе таких категорий иностранцев, как иностранцы, обладающие привилегиями и иммунитетами, иностранцы, не обладающие таковыми («обычные» иностранцы), беженцы и иностранцы, которым предоставлено политическое убежище. Прежде всего, необходимо определить те элементы, которые составляют содержание института конституционно-правовой статус иностранного гражданина. Так как данный институт является составной частью более общего института конституционно-правового статуса личности и формируется на его основе, то содержание первого следует раскрывать с помощью установления содержания второго.

В доктрине конституционного права однозначное решение вопроса о составляющих правового статуса личности отсутствует. Как правило, все исследователи данной темы относят к элементам названного института основные права, свободы и обязанности. Отличия в выделении компонентов статуса личности проявляются в том, что одни исследователи добавляют к приведенным иные элементы (например, гарантии статуса личности; интересы, охраняемые законом; ответственность), в то время как другие ограничиваются основными правами, свободами и обязанностями Сиренко И. Н. Конституционные права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Государство, право и управление: Материалы V-й Всероссийской научно-практической конференции /Под ред. М. И. Абдулаева, С. И. Некрасова. Вып. 1; М.: ГУУ, 2005. — с.78.

В качестве элементов конституционно-правового статуса личности рассматриваются следующие: гражданство; правосубъектность; принципы правового статуса; конституционные (основные) права и свободы человека и гражданина, а также конституционные обязанности; гарантии статуса личности Кочуков Т. В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. М., 2004 — С. 89.

Критерий отнесения того или иного компонента в число составляющих статуса личности, а следовательно, и статус иностранного гражданина можно охарактеризовать как целостную систему, определяемую как единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей. То есть закономерность расположения и взаимосвязь являются общими критериями включения компонента в ту или иную систему. Применительно к институту конституционно-правового статуса личности, в том числе иностранца, также можно выделить специальный критерий отнесения какого-либо элемента в число составляющих непосредственно данного института.

Таким критерием является закрепленное правом место индивида в обществе и государстве, т. е. в производстве, в управлении государственными и общественными делами и сфере духовной жизни. Все институты, непосредственно раскрывающие место индивида в обществе и государстве, можно смело включить в основы правового положения личности. Таким образом, для того, чтобы объяснить необходимость включения в содержание статуса иностранца всех вышеперечисленных элементов, следует показать их взаимосвязи и невозможность существования друг без друга, а также выявить те признаки данных элементов, которые позволяют раскрыть положение иностранного гражданина в обществе и государстве.

Обратимся к первому из названных элементов, к гражданству. Исходным началом формирования как в целом правового положения человека, так и в особенности конституционных основ его статуса.

Гражданство выражается в наличии устойчивой политико-правовой связи между конкретной личностью и государством. Эта связь означает юридическую принадлежность лица конкретному государству, приобретение личностью специфических качеств гражданина государства, наличие круга взаимных прав и обязанностей граждан и государства, а также защиту гражданина государством внутри страны и за ее пределами.

Безусловно, что аналогичная связь имеет место также между иностранным гражданином и данным государством. В дореволюционной литературе предлагалось обозначить указанные взаимоотношения термином «иностранство». Данное предложение вполне обоснованно, поскольку, подобно гражданству, иностранство является основой для формирования всего конституционно-правового статуса иностранного гражданина. Иностранство представляет собой вид правовой связи, существующей между государством и лицом, состоящим в гражданстве не данного, а иного государства, и выражающейся в наличии у таких лица и государства взаимных прав и обязанностей.

Как и гражданство, иностранство обладает рядом специфических свойств, среди которых можно назвать: срочность, ограниченность территорией страны государства и непостоянство.

Свойство срочности характеризуется тем, что связь иностранца и государства пребывания (проживания) имеет временные рамки. Как правило, данная связь ограничивается сроком нахождения иностранца на территории государства. Причем решение вопроса о сроке пребывания (проживания) на территории государства зависит не только от самого иностранца, но и от соответствующего государства, которое может законодательно установить временные ограничения для пребывания (проживания) иностранца на территории такого государства. Так, например, согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона-РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» временно пребывающий в РФ иностранец, прибывший в нашу страну по выданной ему визе, может находиться в пределах государственных границ России в течение срока действия такой визы, по истечении которого иностранец будет обязан покинуть государство. Срок, на который может быть выдана виза, детально регулируется Федеральным законом РФ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». То есть государство само ограничивает срок нахождения на своей территории лица, не являющегося его гражданином.

Следующим свойством правовой связи между иностранцем и государством пребывания (проживания) является ограниченность данной связи территорией страны. Как правило, правоотношение между рассматриваемыми субъектами начинается с обращением иностранца к государству за разрешением на въезд на территорию последнего. С его получением иностранец приобретает право на въезд в соответствующее государство, при осуществлении которого он будет подпадать под юрисдикцию такого государства и будет обязан соблюдать его законы. В случае выезда иностранца с территории государства правовая связь между ним и таким государством, как правило, прекращается, то есть иностранный гражданин и государство уже не будут обладать взаимными правами и обязанностями.

Таким образом, ограниченность территорией страны как свойство правовой связи между рассматриваемыми субъектами позволяет установить пространственные пределы правоотношений, возникающих между иностранцем и государством, гражданином которого он не является. Данное свойство исследуемой связи достаточно часто находит свое отражение в научных определениях термина «иностранный гражданин».

И наконец, главное отличие иностранства от гражданства заключается в таком качестве первого, как непостоянство. Безусловно, наличие временных и пространственных ограничений данной связи влияет на ее неизменность. Поэтому свойство непостоянства изучаемой правовой связи является следствием двух названных выше свойств и обладает всеми признаками последних, представляя собой обобщенное качество правовой связи, могущей возникнуть между иностранцем и государством, в гражданстве которого он не состоит.

Перечисленные выше группы иностранных граждан различаются по своему конституционному статусу, и, прежде всего, данное отличие выражается в таком элементе статуса иностранца, как правовая связь последнего с государством, гражданином которого он не является. Как мы уже установили, правовая связь иностранного гражданина с государством его пребывания (проживания) обладает следующими отличительными свойствами: срочность, ограниченность территорией страны пребывания (проживания) и непостоянство. Два последних свойства обладают характеристиками, общими для всех групп иностранцев, в то время как свойству срочности присущи некоторые особенности, зависящие от того, к какой из названных выше групп относится иностранец, вступающий в правоотношения с государством.

Так, ограничение срока нахождения иностранца на территории государства непосредственно таким государством больше характерно для регулирования статуса иностранцев, являющихся представителями «обычной» группы. Что касается категории иностранцев, наделенных определенными иммунитетами и привилегиями, то на свойство срочности их правовой связи с государством, гражданами которого они не являются, может оказывать воздействие государство их гражданства.

Например, сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений назначаются на соответствующую должность государством своего гражданства. Так, согласно п. 12 Положения о консульском учреждении Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г., назначение в штат консульского учреждения, а также перемещение и замена сотрудников осуществляются в порядке, установленном МИДом России. То есть перевод данных лиц с одной должности на другую и их освобождение от должности осуществляется уполномоченными на то органами власти государства их гражданства. Следовательно, правовая связь таких лиц с государством пребывания (проживания) может прекратиться в силу волеизъявления третьей стороны — государства, гражданством которого обладает иностранец.

Свойство срочности по-разному отражается и в статусе «обычной» категории иностранцев, так как срок нахождения данных лиц на территории государства, гражданами которого они не являются, различается в зависимости от ряда факторов и обстоятельств. Так, в Российской Федерации постоянно проживающий иностранец имеет право находиться на территории нашего государства в течение срока действия выданного ему вида на жительство, а, например, временно проживающий — в течение срока действия разрешения на временное проживание. В первом случае такой срок составит пять лет, во втором — три года (ст. 6 и ст. 8 ФЗ «Об иностранцах»).

В большей степени различия в сроке нахождения на территории государства в зависимости от цели приезда характерны для статуса временно пребывающих в РФ иностранных граждан. Например, ФЗ «О порядке въезда в РФ» устанавливает различные виды и подвиды виз в зависимости от тех целей, которые преследует иностранец, въезжая в государство. Так, ст. 25.6 данного Закона среди обыкновенных виз выделяет частные (до трех месяцев), деловые (до одного года), туристические (до одного месяца), учебные (до одного года), рабочие (на срок действия трудового договора, но не более чем на один год), гуманитарные (до одного года). Представляется, что различия в сроке нахождения на территории государства временно пребывающих лиц существенно на конституционном статусе таких лиц не сказываются, поскольку независимо от срока, в течение которого временно пребывающий будет присутствовать в государстве, такое лицо все равно наделяется всем комплексом прав, свобод и обязанностей, который установлен в данном государстве для иностранцев, обладающих статусом временно пребывающих. То есть анализ такого свойства правовой связи иностранца с государством его пребывания (проживания), как срочность, необходим, потому что его проявление в виде возможного срока нахождения лица на территории государства позволяет относить такое лицо к той или иной группе иностранных граждан, обладающих определенным статусом, характеризующимся теми или иными особенностями. Кроме того, изучение срока пребывания (проживания) иностранца в государстве нужно для четкого представления того периода, в который устанавливается и существует правовая связь между иностранцем и соответствующим государством, а следовательно, иностранец может наделяться определенными правами, свободами и обязанностями и реализовывать их.

Говоря об иностранстве, следует помнить, что на данный вид связи может влиять наличие или отсутствие у лица гражданства какого-либо государства. Характерной чертой конституционно-правового статуса иностранца — гражданина иного государства является его нахождение в «двойном подчинении». В таком случае иностранство, как вид связи между иностранным гражданином и государством, приобретает особую окраску, так как существование между таким лицом и иным государством правовой связи в виде гражданства сказывается на всех элементах конституционного статуса иностранных граждан и позволяет классифицировать данных лиц на группы:

· иностранцы, конституционный статус которых характеризуется наличием правовой связи таких лиц не только с государством пребывания (проживания), но и с государством своего гражданства;

· иностранцы, статус которых определяется исключительно существованием правовой связи такого лица с государством, гражданином которого он не является Сиренко И. Н. Особенности правового статуса граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Российской Федерации // Вестник университета. Серия: развитие отраслевого и регионального управления. — М.: ГУУ, 2007, № 8. — С.56.

1.3 Ограничения как исключения из принципа равноправия, устанавливаемые в отношении лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации

Равноправие предполагает наделение граждан равными правами, создание равных условий для их реализации, а также установление равных обязанностей. Как правило, в отечественной и зарубежной научной литературе содержание данного принципа раскрывается через следующие его составные элементы: равенство перед законом и судом; равенство между мужчиной и женщиной; недопущение дискриминации по признакам расы, национальности, государственной принадлежности и т. п.

Безусловно, абсолютное равноправие иностранцев и собственных граждан государства невозможно в связи с необходимостью охраны и защиты интересов самого государства и его граждан. Однако думается, что в отношении определенного ряда прав и свобод принцип равноправия следует закреплять без изъятий. Конституция РФ содержит специальную норму, посвященную запрету дискриминации (ч. 2 ст. 1 9), включающую в себя две составные части: гарантию государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от определенных обстоятельств и запрет любых форм ограничений прав граждан по конкретным признакам.

Устанавливая гарантию равенства прав и свобод человека и гражданина, Конституция РФ перечисляет те основания, независимо от которых такое равенство обеспечивается. Среди таких оснований государственная принадлежность лица не называется, однако перечень рассматриваемых оснований Конституция РФ оставляет открытым (независимо от «других обстоятельств»), позволяя тем самым к другим обстоятельствам отнести государственную принадлежность.

Запрет же любых форм ограничений прав граждан содержит закрытый перечень признаков, по которым невозможно установление таких ограничений, и к таким признакам не относит государственную принадлежность. Таким образом, из буквального толкования ч. 2 ст. 19 Конституции РФ следует, что закрепление ограничений прав иностранных граждан дискриминацией не является.

В целях недопущения подобной дискриминации необходимо установить на уровне закона не только перечень прав и свобод иностранных граждан, не подлежащих ограничению ни при каких обстоятельствах, но и список оснований, по которым такое ограничение становится возможным. В первую очередь законодательное регулирование возможных ограничений прав и свобод иностранцев должно быть осуществлено в отношении группы личных прав и свобод.

Свобода личности, ее неприкосновенность — права человека, признаваемые как на внутригосударственном, так и на международном уровне, права, принадлежащие всем лицам, независимо от обладания ими гражданством того или иного государства. Иностранцам данные права предоставляются наравне с собственными гражданами государства и могут быть ограничены государством только в строго определенных случаях и исключительно в соответствии с процедурой, установленной законом. В силу особой важности таких прав основания и порядок их ограничения, а также гарантии недопущения произвольного нарушения свободы и неприкосновенности личности, как правило, предусматриваются в конституционных актах (например, ч. 2 ст. 22 Конституции РФ).

В соответствии с Конституцией РФ каждому предоставляется право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23); провозглашается неприкосновенность жилища (ст. 25). Использование Конституцией терминов «каждый» и «лицо» позволяет говорить о распространении действия перечисленных прав как на собственных граждан государства, так и на иностранцев. При этом в соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ права, предусмотренные ч. 1 ст. 23 (право на тайну частной жизни лица, защиту своей чести и доброго имени), ограничению не подлежат.

Что же касается права на тайну коммуникаций, то оно согласно ч. 2 ст. 23 Конституции РФ может быть ограничено только на основании судебного решения, а право на неприкосновенность жилища может быть ограничено также в иных случаях, установленных на уровне закона. Какого-либо особого порядка ограничения рассматриваемых прав для иностранных граждан Конституция не закрепляет Кочуков Т. В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. М., 2004 — С. 127.

Ввиду особого статуса иностранца на территории государства пребывания (проживания), статуса, обусловленного сохранением правовой связи между иностранным гражданином и государством его гражданства, и, следовательно, заинтересованности иностранца в благополучии прежде всего государства своего гражданства, провозглашение Конституцией РФ права на тайну частной жизни для каждого человека, в том числе для иностранного гражданина, без ограничений может повлечь за собой неблагоприятные последствия для безопасности государства. В том же случае, если право иностранца на тайну частной жизни будет ограничено (хотя бы и в целях защиты основ конституционного строя, например), будет иметь место нарушение Конституции РФ. Таким образом, в целях обеспечения безопасности государства и его собственных граждан представляется целесообразным учесть опыт изучаемых стран англосаксонской системы права в части наделения иностранных граждан рассматриваемым правом и установления возможностей ограничения такого права.

Реализация иностранными гражданами права на свободу передвижения существенно отличается от порядка его осуществления собственными гражданами государства. Как правило, для въезда в государство и передвижения по его территории иностранцу необходимо получить специальное разрешение, в зависимости от вида которого право иностранца на свободу передвижения может быть ограничено в большей или меньшей степени Сиренко И. Н. Конституционные обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Экономика. Управление. Культура: сборник научных статей / Под ред. Л. Д. Абрамовой. — М.: ГУУ, 2007. — С.45.

Иностранные граждане, законно находящиеся на территории нашего государства, наделяются правом на свободу передвижения (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ), однако в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ содержится ограничение данного права по сравнению с аналогичным правом собственных граждан государства, а именно: иностранцы не могут свободно въезжать в страну.

Кроме того, в законодательстве исследуемых стран можно встретить ограничения не только в целом права иностранных граждан на свободу передвижения, но и его составляющих: права на въезд в государство, на передвижение по его территории и права на выезд из государства. Так, например, ограничения права иностранцев на въезд в государство установлены в п. 1 ст. 27 Федерального закона РФ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»^.

Ограничение права на свободу передвижения по территории государства установлено в ст. 11 Федерального закона РФ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которая предусматривает два вида ограничений названного права: только для временно проживающих иностранцев (п. 2 ст. 11) и в целом для всех иностранных граждан.

Что касается ограничения права на выезд из страны, то согласно п. 1 ст. 28 ФЗ «О порядке въезда в РФ» такие ограничения в отношении иностранных граждан возможны, если они в соответствии с законодательством России задержаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обвиняемых, — до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда. Не вызывает сомнений обоснованность названного ограничения права иностранных граждан на выезд с территории РФ, однако нельзя не отметить, что указанная норма противоречит ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, которая устанавливает, что «каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации».

Таким образом, право иностранного гражданина на свободу передвижения может быть ограничено не только по основаниям, общим как для собственных граждан государства, так и для иностранцев, но и по специальному основанию, а именно: по признаку принадлежности иностранного гражданина к гражданству иностранного государства.

В целях недопущения дискриминации иностранных граждан при регулировании осуществления ими права на въезд в государство представляется необходимым установление на законодательном уровне максимально полного, четкого перечня оснований, по которым иностранному гражданину может быть отказано в допуске на территорию страны.

Наконец, обратимся к праву иностранных граждан на территории государства пребывания (проживания) пользоваться родным языком. Ввиду того что в большинстве случаев родной язык иностранного гражданина не совпадает с государственным (-ыми) языком (-ами) страны пребывания (проживания), предоставление указанного права иностранцам априори ограничено.

Согласно ч. 2 ст. 26 Конституции РФ «каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества». Использование в данной статье Конституции РФ термина «каждый» предполагает предоставление названного права как собственным гражданам государства, так и иностранцам, однако иностранные граждане не всегда могут на территории государства пребывания (проживания) реализовывать названное право без ограничений Сиренко И. Н. Особенности правового статуса граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Российской Федерации // Вестник университета. Серия: развитие отраслевого и регионального управления. — М.: ГУУ, 2007, № 8. — С.60.

Например, в отношениях с органами государственной власти применяется только государственный язык (п. 6) ч. 1 ст. 3 Федерального закона РФ от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», т. е. условия реализации права на пользование родным языком собственными гражданами и иностранцами в части выбора языка общения на территории государства пребывания (проживания) различны.

В целях недопущения необоснованных ограничений права иностранных граждан на пользование родным языком в случае их привлечения к юридической ответственности представляется целесообразным установление запрета ограничений права иностранного гражданина на пользование родным языком на законодательном уровне, кроме того, в качестве одной из гарантий реализации указанного права иностранцами может служить установление в законе положений, предусматривающих предоставление таким лицам в случае их привлечения к ответственности права на пользование услугами переводчика.

Глава II. Роль органов внутренних дел в регулировании правового статуса лиц, не имеющих гражданства Российской Федерации

2.1 Содержание административно-правового регулирования статуса иностранных граждан и лиц без гражданства

Правовое положение иностранных граждан на территории Российской Федерации регулируется российским законодательством, а также международными договорами. Основными актами, определяющими правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, являются: Конституция РФ (ст. 27, 62, 63), федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г., правительственные акты.

Согласно законодательству иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором Российской Федерации. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.

Все иностранные граждане во время их пребывания в Российской Федерации вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти в различных сферах.

Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения иностранного гражданина.

Юридические гарантии закреплены в законах и подзаконных актах. Они содержат меры по защите принадлежащих иностранному гражданину личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы и найти там необходимую защиту своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения Административное право /под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2009 — С. 119.

Вместе с тем органы исполнительной власти осуществляют меры надзора и контроля за правомерным поведением иностранных граждан с целью выявления правонарушений, предупреждения, пресечения противоправных действий, применения мер юридической ответственности, используют процессуальные формы охраны прав и обязанностей (включая применение правоохранительных мер) и др.

Особенности административно-правового статуса иностранных граждан представляют собой ряд ограничений их прав и обязанностей, предусмотренных законодательством. Они не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах её субъектов. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов субъекта Федерации.

За нарушение законодательства (иммиграционных правил) лишь к: иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются такие меры административного принуждения, как депортация (мера пресечения), применяемая органами внутренних дел и миграционной службы, и административное выдворение за пределы Российской Федерации (мера административного наказания), назначаемая только судом (судьей). Эти меры осуществляются в контролируемом добровольном либо принудительном порядке.

Законодательством предусмотрена ответственность иностранных граждан за нарушения предоставленных им прав и обязанностей. Являясь субъектами права, иностранные граждане обычно подлежат ответственности (например, административной) на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетом. В силу принципа суверенитета каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. Кодексом об административных правонарушениях установлено, что находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами России. Вопрос об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации иностранными гражданами, которые, согласно действующему закону и международным договорам, пользуются иммунитетом в административной юрисдикции Российской Федерации, разрешается дипломатическим путем Административное право /под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2009 — С. 121.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Кодекс об административных правонарушениях к нарушениям правил пребывания и транзитного проезда через нашу территорию относит: нарушение режима Государственной границы РФ, нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; проживание без документов на право жительства или проживание по недействительным документам; уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания; несоблюдение установленного порядка регистрации лиц и передвижения и выбора места жительства; нарушение правил транзитного проезда через территорию страны. К ним могут быть применены в качестве меры административного наказания предупреждение или штраф. Эти наказания назначаются органами внутренних дел и миграционной службы.

Уклоняющиеся от выезда иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административному задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание при этом допускается на срок не более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ). Если для осуществления административного выдворения или депортации необходим более длительный срок задержания, то оно допускается только по решению суда.