Казачьи государственные образования на юге России (февраль 1917 — начало 1920 г.): Историко-правовой анализ

Актуальность темы

исследования. Образование и развитие государства как совокупности официальных органов власти, действующих в масштабе какой-либо территории, является одной из основополагающих тем юридической науки. Ее возможно всесторонне изучить, обладая широкой базой исследований о возникновении, развитии и исчезновении различных типов государств в разные исторические эпохи. Процесс этот чрезвычайно разнообразен и многовариантен. Он идет как эволюционным, легитимным, так и революционным путем через крушение одних государств и возникновение на их месте других. Другая сторона этого процесса выражается в смене систем государственного устройства — с федеративного на унитарное, и наоборот, в зависимости от конкретной исторической обстановки.

На арене истории появляются и исчезают государства различные по своёму внутреннему устройству и форме правления. Процесс этот не однонаправленный, и деспотию далеко не всегда сменяет демократия. Сегодня, вначале нового тысячелетия человеческой цивилизации, сама демократия имеет множество форм и разновидностей, порой разительно отличающихся друг от друга.

Актуальность темы

исследования обусловлена тремя основными факторами. Первый фактор связан с тем интересом, которое проявляется в обществе к казачеству, игравшему важную роль в истории России на протяжении нескольких столетий. В ходе гражданской войны и «расказачивания» естественный ход исторических событий был нарушен. В настоящее время идет процесс возрождения российского казачества — уникальной, самобытной социальной общности. Сегодня, в новых социально-экономических условиях, когда кардинальным образом изменился весь образ жизни, казачество не может быть возрождено как точный слепок с того, что существовало столетия назад. Можно сказать, что современное казачество — новое социальное явление, нашедшее для своей реализации традиционную форму. В связи с этим необычайно возрос интерес к вопросу о судьбах казачества, его прошлому.

Второй фактор состоит в том, что наше исследование впрямую касается вопроса о построении российского федерализма, без чего невозможно развитие России как державы и россиян как нации. История появления и падения государственных образований на юге России есть лишь эпизод в глобальном процессе распада унитарной империи и формирования унитарной диктатуры, которая также пришла к распаду и мучительно трансформируется ныне в федеративное государство. Процесс этот далек от завершения, и знание исторических аналогий здесь крайне уместно. Отношения субъекта федерации и центра также пока еще не подверглись подробной разработке в российском государствоведении. Не определены теоретические основы эволюционного пути развития федерации, построения взаимоотношений с ее субъектами, исключающих путь вооруженных конфликтов и политической напряженности. Третий фактор, обусловливающий актуальность исследования, — это сложный вопрос о социальном и правовом положении казачества /точнее было бы употребить термин «неоказачество», так как в подавляющем большинстве современные участники казачьих организаций не являются прямыми потомками российского казачества начала XX века и тем более наследниками его идеологии и принципов/в сегодняшнем российском обществе.

Проблемы построения собственной государственности в рамках федеративной России какой-либо одной социальной группой, в данном случае казачеством, представляет не только научный, но и практико-политический интерес. Требует своего законодательного решения вопрос взаимоотношений казачьих войск с региональной и центральной властью, с окружающими этносами. Наше исследование делает попытку изучить казачью государственность начала XX века и понять, почему этот вариант ее построения не удался.

Хронологические рамки работы ограничиваются февралем 1917 года, когда произошла Февральская революция, и мартом 1920 года, когда высшие органы власти казачьих образований прекратили свою деятельность в связи с победой большевиков. Однако первая глава выходит за данные хронологические рамки. В ней идет речь об особенностях правового положения казачества Северного Кавказа в дореволюционной России. Содержание этой главы позволяет более обстоятельно разобраться с процессами, происходившими на юге России в рассматриваемый период.

Объектом нашего исследования является появление и развитие казачьих государственных образований на развалинах Российской империи в 19 171 920 годах.

Предметом исследования является законодательство, созданное в период существования данных государственных образований. Политико-правовая обстановка на юге России периода революции и гражданской войны была такова, что в этих государственных образованиях действовало одновременно несколько законодательных систем отличных друг от друга, но при этом имевших ряд общих черт. В силу определенных обстоятельств та или иная система имела большее, нежели другие, применение в той или иной области права. Так, и на Дону, и на Кубани, и на Тереке действовали многочисленные законоположения бывшей Российской империи, законодательство Временного правительства, законы и другие акты государственных образований, нормативно-правовые документы Особого совещания при главнокомандующем Добровольческой армией. В нашем исследовании мы обращаемся к изучению законодательства, созданного высшими органами казачьих государственных образований. Соответственно, мы не подвергали тщательному изучению законодательные акты Российской империи и Временного правительства. Документы Особого совещания, имеющие нормообразуклцее значение, нами рассматривались лишь в части их взаимоотношений с краевым законодательством.

Тем не менее, для ясного понимания особенностей положения казачьих образований в составе Российской империи и правовой базы существования казачьего сословия необходимо иметь в виду, что с конца XVIII века появляется значительный массив соответствующего законодательства. Основным его содержанием было постепенное включение казачьих войск в общую систему государственного управления России и законодательное оформление специфического положения казаков и их особых социальных функций в государстве. Ряд актов с 1775 по 1848 год уравнивал казачьих офицеров с армейскими, а достигших чина выше хорунжего наделял правом потомственного дворянства1. Военную службу казаков и порядок наделения их землей регулировало «Положение об управлении войска Донского» от 26 мая 1835 года и изданные вслед за ним указы по другим войскам.

Самоуправление казачьих войск было ограничено еще в 1716 году, когда они перешли в ведение Сената. В 1858 году было создано Главное управление иррегулярных войск, преобразованное в 1879 году в Главное управление казачьих войск военного министерства. Казачье сословное самоуправление сохранилось только на уровне станицы. Дворяне из казаков имели войсковое депутатское дворянское собрание. В 1870 году новое Положение констатировало возможность участия лиц невойскового сословия в станичных сходах2.

В 1891 году было принято Положение об общественном управлении станиц казачьих войск, с которым все российское казачество вошло в бурные события 1917 года.

Методологическую базу работы составил диалектический метод познания социальных явлений в их правовой регламентации. При изучении и анализе законодательных актов применялся системный подход, что позволило рассмотреть правовое развитие государственных образований в общем правотворческом процессе того времени. Нами широко применялся сравнительно-исторический метод, что дало возможность выявить зависимость содержания и идеологии того или иного нормативно-правового акта от конкретно-исторической обстановки. Историко-описательный метод позволил подробно исследовать содержание каждого документа. Метод актуализации в ряде слу.

1 Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 1 /далее — ПС31/. Т.20 № 14 251. Т.25 № 18 673. Т.27 № 20 436,20508. Т.32 № 25 131. ПС32. Т.100 тд. 1 № 22 016.

2 ПСЗЗ. Т.45, отд. 1 48 554. чаев предоставил возможность определить общественную значимость рассматриваемых проблем, возможность использования изученного опыта законотворчества.

Одним из основополагающих методологических принципов при изучении революционного процесса крушения монархии и появления институтов народоправства, их последующего кратковременного существования и разрушения являются взгляды русских религиозных философов и правоведов, авторов знаменитых сборников «Вехи» и «Из глубины»: П. Б. Струве, Н. А. Бердяева, И. А. Покровского и др. В частности, по их убеждению замена авторитета монарха, имеющего под собой безусловно иррациональное основание, властью демократической, которая вынуждена опираться на народный суверенитет, оказывается слабой в ситуации, когда психологически массы не готовы понять свои подлинные национальные интересы и действовать рационально1. Отсюда колебания масс, открывающие путь новому угнетению.

Источниками для написания данного исследования послужили в основном архивные материалы, относящиеся к рассматриваемому периоду. Это прежде всего хранящиеся в Государственных архивах Ростовской области, Краснодарского и Ставропольского краев фонды. Они содержат стенограммы заседаний Воинских Кругов и Рады, решения войсковых правительств, переписку отдельных ведомств правительства, корреспонденцию, поступавшую в канцелярию правительства с мест. Кроме того, в указанных архивных фондах содержится ряд законов государственных образований, так и не дождавшихся открытой публикации.

К исследованию нами также привлекались проекты законов, обсуждение которых было близко к завершению, и которые давали богатый материал для характеристики законодательства казачьих государственных образований.

Нами также рассматривался ряд документов дипломатического характера, например, договоры, подписанные уполномоченными представителями.

1 Покровский И. А. Перуново заклятье. В кн.: Из глубины. Сборник статей о русской революции. М. 1990. С. 222.

Кубанской власти в ходе переговоров о создании южно-русского государствас меджлисом горских народовс командованием Добровольческой армии, поскольку они важны для характеристики казачьей государственности в целом.

Следующей группой источников стали воспоминания непосредственных участников событий на юге России в годы гражданской войны. Наиболее ценными из них являются мемуары главнокомандующего Добровольческой армией, а затем вооруженными силами юга России генерала А. И. Деникина и книга непосредственного участника событий на юге страны Г. Покровского1. Указанные сочинения, помимо чисто мемуарной информации, содержат в себе тексты нормативно-правовых актов Особого совещания, южно-русского союза, властей Дона, Кубани и Терека, недошедших до нас в подлиннике. Большинство из перечисленных источников впервые вводится в научный оборот. В необходимой степени нами привлекались к работе также нормативно-правовые акты Российской империи и Временного правительства.

При работе с законодательными актами мы исходили из того, что такие документы не являются предметом сиюминутного творчества, их содержание вбирает в себя многое из материалов законотворчества предшествующего периода. Мы руководствовались определенной методикой изучения законодательного памятника: прежде всего выяснялись причины его возникновения, цели и мотивы, руководившие законодателем, элементы, легшие в основу памятника или его прямые источники, процедура создания памятника, значение памятника в общем массиве рассматриваемого законодательства.

Исследование законодательства казачьих государственных образований требует определенного инструментария. Терминология, которой пользовался законодатель начала XX века, не всегда адекватна в современном историко-правовом исследовании. Так, само понятие «закон» не было четко определено в российском дореволюционном праве. Главными критериями для определения этого вида высшего акта верховной власти М.Ф.Владимирский-Буданов,.

1 Деникин А. И. О гражданской войне на Кубани. Очерки русской смуты 1919 — 1920 гг. Майкоп. 1991. Покровский Г. Деникинщина. Берлин. 1923.

Г. В.Вернадский, Б. М. Кочаков считали наличие подписи императора и фиксированный порядок его принятия. Четко разграничить закон и административное распоряжение в условиях, когда отсутствует отделение законодательной власти от исполнительной, невозможно1. Из этих посылок мы исходим, рассматривая нормативно-правовые акты казачьих государственных образований. В качестве законов мы выделяем принятые Войсковыми Кругами, Краевой или Законодательной Радой в соответствии с определенным порядком акты, подписанные Войсковым Атаманом и обнародованные в официальной печати. Кроме того, значение закона имели приказы и постановления, принятые краевыми правительствами и впоследствии утвержденные Законодательными органами, подписанные Атаманом и опубликованные.

При рассмотрении организации казачьего станичного управления мы сочли возможным для более ясной характеристики этой организации применить термин «местное самоуправление», разъяснив, естественно, его сословный характер. Это дало возможность не смешивать два понятия: казачье управление, имевшееся на уровне области, отдела, которое представляло из себя вертикаль власти без какой-либо выборности, и станичное /хуторское/ управление — по сути казачье самоуправление с выборными органами и участием выборных представителей невойскового населения, имеющее функции аналогичные выборным земствам.

Всевеликое Войско Донское, Кубанский край и Терское казачье войско мы определяем как «государственные образования». Это еще не суверенные государства, но уже и не области Российской империи. Они не обладали рядом признаков, присущих независимому государству, например, международным статусом, юридически закрепленным гражданством, но и не были частью Советской России. У них имелись высшие органы государственной власти, были обозначены внешние границы, шло становление собственной судебной и валютной системы. Для обозначения таких государственноподоб.

1 Румянцева М. Ф. Закон: попытки определения понятия. В кн.: Данилевский И. Н., Кабанов В. В., Медушевская О. М., Румянцева М. Ф. Источниковедение. М. 1998. С. 342 — 343. ных субъектов некоторые ученые-правоведы используют термин «альтернативное государственное образование» 1. Хотя этот же автор широко использует и термин «государственное образование» 2. Нам первый термин представляется не совсем удачным и мы приняли термин «государственное образование», тем более, что он широко употреблялся современниками — политиками этих государственных образований3.

В качестве главной проблемы исследования выделяется возможность конституционным путем преобразовать часть унитарного государства в федеративное и дальнейшее построение государственности субъекта федерации на базе господства одного сословия в условиях исторических реалий начала XX в.

Целью исследования является изучение процесса правовых изменений на юге России после свержения самодержавия в 1917 году, формирования региональной законодательной власти и дальнейшей ее законотворческой деятельности в рамках новых государственных образований.

Нами не подвергались специальному исследованию правоприменительная деятельность сохранившихся органов власти Российской империи на территории казачьих государственных образований, а также законодательство Временного правительства и деятельность его органов в данном регионе. Частично эти сюжеты в общероссийском и местном масштабе уже стали предметом отдельных исследований С. Б. Глушаченко, А. А. Сенцова, Е. А. Скрипелева, А. М. Алексеева и др4. Нас они интересовали лишь в той час.

1 См., напр., Степанов М. М. К вопросу о создании органов предварительного расследования в альтернативных государственных образованиях периода гражданской войны в России.//Следователь. 1997. № 2.

2 См. Его же. Органы внутренних дел белых правительств периода гражданской воны в России. Автореф. дис. канд. юр. наук. М. 1998. С. 6.

3 См., напр., меморандум кубанской делегации на Парижской мирной конференции. В кн.: Покровский Г. Деникинщина. Берлин. 1923. С. 142.

4 Глушаченко С. Б. Падение самодержавия и особенности становления новой государственности в России /февраль 1917 — июль 1918/. Историко-правовой аспект. Автореф. дис. канд. юр. наук. СПб. 1995. Сенцов А. А. Рождение Кубано-Черноморской республики /1917 — 1918/. Краснодар. 1984. Скрипелев Е. А. Всероссийское Учредительное Собрание. М. 1982. Алексеев A.M. Местные Советы и органы буржуазной власти в 1917 году. М. 1983. ти, что касались становления и развития краевых органов власти и краевого законодательства.

В соответствии с основной целью исследования мы попытались решить следующие задачи:

1. Рассмотреть политико-правовые изменения в казачьих регионах юга России, произошедшие после свержения самодержавия в Петрограде, в период деятельности Временного правительства.

2. Изучить деятельность объединенных правительств на Дону, Кубани и Тереке в 1917;начале 1918 годов.

3. Рассмотреть становление и развитие казачьих государственных образований в годы гражданской войны.

4. Исследовать попытки создания южно-русского государства на территории областей юга России и Северного Кавказа с участием Кубанского края, выявить причины провала этих попыток, а также причину неудачи Кубанского края в деле обретения международно-правового статуса.

5. Рассмотреть государственное устройство на Дону и Тереке по законодательству казачьих образований.

6. Проанализировать государственное устройство Кубанского края по законодательству Краевых и Законодательных Рад.

7. Показать всю многогранность и сложность аграрного вопроса на юге России и рассмотреть процесс правового регулирования земельных отношений в казачьих государственных образованиях.

8. Изучить с правовой точки зрения проблему статуса войскового сословия во вновь создаваемых государствах в связи с введением понятия гражданства и отношения к нему некоренного населения.

9. Выявить изменения в системе местного самоуправления, появившиеся в связи с образованием казачьих государственных образований.

10. Изучить особенности правоохранительной системы государственных казачьих образований, функционирования ее карательных органов.

Степень изученности темы. Проблема становления и развития государственных образований на юге России в период гражданской войны поднимается впервые. В силу ряда причин период 1917;1920 гг. незаслуженно забыт нашей историко-правовой наукой. Он активно разрабатывался только историками революции и гражданской войны. После Октября 1917 года внимание советских исследователей в первую очередь было направлено на революционные события 1917 года и гражданскую войну. В начале 20-х годов события революции и гражданской войны на юге России получили довольно обстоятельное изучение. Первые хроники, сборники статей, воспоминания и очерки участников революции1, составленные по свежим следам, дают представление о событиях на юге страны.

Но если авторы 20-х годов, несмотря на пропагандистский характер своих работ, пытались разобраться в ситуации, поднять отдельные проблемы региона, такие как отношение казаков и иногородних, аграрные противоречия2, то последующее поколение исследователей в силу довлевшей над ними идеологии, пришли к неадекватному результату. Рассматривая период конца 1917;1920 гг., советские ученые вольно или невольно игнорировали тот факт, что на большей части территории России большевистские декреты не действовали, а во многих окраинных и национальных регионах рождалось собственное законодательство. Все внимание исследователей было приковано к появлению и росту советов как новых органов власти, рожденных революционным творчеством масс3.

1 Ульянов И. И. Казачество в первые дни революции. 1917;февраль 1920. М., 1920; Пролетарская революция на Дону. Сб. 1−4. Ростов-на-Дону. М.-Л. 1922;1924; Ладоха Г. Очерки гражданской борьбы на Кубани. Краснодар. 1924; Владикавказ в октябрьские дни. Владикавказ. 1927 и др.

2 Гольдентул И. земельные отношения на Кубани. Краснодар. 1924. Ладоха Г. Очерки гражданской войны на Кубани. Кранодар. 1924.

3 См., напр., Октябрьская революция и гражданская война в горских районах Северного Кавказа. Ростов-на-Дону. 1933. Осадчий И. П. В. И. Ленин и борьба за власть Советов на Кубани и в Черноморье. Краснодар. 1974. Токарев Ю. С. Народное правотворчество накануне Великой Октябрьской революции /март-октябрь 1917 г./. М.-Л. 1965. Чистяков о.И. Национально-государственное строительство в РСФСР в годы гражданской войны /19 181 920/. М. 1964.

В середине 30-х годов возрос интерес и к проблемам казачества в связи, как тогда отмечалось, с окончательным решением казачьего вопроса по-большевистски. В апреле 1936 года было принято постановление ВЦИК СССР, отменяющее для казаков все ранее существовавшие ограничения в отношении их службы в рядах РККА. В силу этого в работах Б. В. Лунина, М. Н. Корчина, Я. Н. Раенко, И. М. Разгона и ряда других исследователей описывалась история донского, кубанского, терского казачества, показывалась его роль в революциях и гражданской войне.

Однако историко-правовые аспекты по-прежнему в работах практически не освещались.

Во времена хрущевской «оттепели» советская историография, в том числе по проблемам казачества Дона, Кубани и Терека, стала пересматривать наиболее жесткие политизированные установки 30-х, 40-х годов. В работах того периода более углубленно рассматривались социальные, экономические и политические процессы периода революций и гражданской войны 2.

Большой вклад в разработку проблем, касающихся Донского края, тогда внес К. А. Хмелевский 3. В своих работах он раскрыл ход и характер классо.

1 Лунин Б. В. К истории донского казачества. Ростов-на-Дону. 1939; Он же. Очерки истории Подонья-Приазовья. РостовнаДону. 1951; Корчин М. Н., Раенко Я. Н. Борьба большевистских организаций Дона за Великую социалистическую революцию. Ростов-на-Дону. 1939; Раенко Я. Н. Хроника исторических событий на Дону, Кубани и Черноморье. Вып. 1. Ростов-на-Дону. 1939; Крчин М. Н. Революционные выступления донского казачества (1905;1919). Ростов-на-Дону, 1941; Он же. Борьба за Советы на Дону. Ростов-на-Дону, 1947; Он же. Донское казачество. Из прошлого. Ростод-на-Дону, 1949; Разгон И. М. Орджоникидзе и Киров и борьба за власть Советов на Северном Кавказе. М. 1941.

2 Октябрьская революция на Дону. Сб. статей. Ростов-на-Дону. 1957; Гиоев М. И. Деятельность революционных комитетов в Северной Осетии. Орджоникидзе. 1957; Гуго в Р.Х., Улигов У. А. Борьба трудящихся за власть Советов в Кабарде и Балкарии. Нальчик. 1957; Иванько Н. За власть Советов. Ставрополь, 1957; Тотоев М. С. Очерки истории революци-оннрго движения в Северной Осетии (1917;1920). Орджоникидзе. 1957; Улько Г. Е. Октябрь на Черноморье. Краснодар. 1957; Кашкаев Б., Эмиров Н., Гаджиев А., Аликберов Г. Борьба за победу и упрочение Советской власти в Дагестане. Махачкала.1960; Брез JL, Хмелевский К. Героические годы. Ростов-на-Дону. 1964; Очерки истории большевистских организаций Дона. 1898−1920. Ростов-на-Дону. 1965; Кубанские станицы. Этнические и культурно-бытовые процессы на Кубани. М. 1967; Абазатов М. А. Борьба трудящихся Чечено-Ингушетии за Советскую власть. Грозный. 1969 и др.

3 Хмелевский К. А. Крах красновщины и немецкой интервенции на Дону. Апрель 1918;март 1919. Ростов-на-Дону. 1965; Он же. Разгром деникинщины // Северокавказцы в боях вой борьбы, изменения в расстановке борющихся сил в ходе гражданской войны, ее особенности в условиях казачьей области. Эти же проблемы затрагивает в своей работе Д. С. Бабичев Следует отметить идеологизированный подход данного автора, который приводил его к неверным выводам. Так, вопреки фактам, утверждалось, что основной фигурой в станице был казак-бедняк. По подсчетам Д. С. Бабичева, к 1917 году на Дону кулацкие хозяйства составляли 20%, середняцкие — 23, а бедняцкие — 57%. Исходя из этого делался вывод о переходе основной массы казачества — как бедноты — на сторону социалистической революции.

В 60-х — начале 80-х годов также появились работы, посвященные изучению истории периода Февральской и Октябрьской революций и гражданской войны на Дону, Кубани, Тереке.3 Тогда же появились исследования, посвященные роли революционных отрядов крестьянской и казачьей бедноты в за Родину. М. 1966; Он же. Гражданская война на Дону (Крах красновщины и деникинщины): Дис. док. ист. наук. ЛЛ967- Пронштейн А., Хмелевский К. Донское казачество в советской исторической литературе//Вопросы истории.№ 1. 1965 и др.

1 Бабичев Д. С. Донское трудовое казачество в борьбе за власть Советов. Ростов-на-Дону. 1969.

2 Бабичев Д. С. Указ. соч. С. 17.

3 Сергеев В. Н. Политическое банкротство мелкобуржуазных партий на Дону. Март 1917;февраль 1918 гг. (Из истории борьбы большевиков с меньшевиками, эсерами, народными социалистами): Дис. канд. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1971; Этенко JI.A. Большевистские организации Дона и Северного Кавказа в борьбе за власть Советов. Ростов-на-Дону. 1972; Осадчий И. П. Ленин и борьба за власть Советов на Кубани и в Черноморье. Краснодар. 1974; Кучиев В. Д. Октябрь и Советы на Тереке. Орджоникидзе. 1979; Козлов А. И., Хмелевский К. А., Этенко JI.A. Изучение истории борьбы за власть Советов на Дону и Северном Кавказе // Вопросы истории. № 10. 1981; Гиоев М. И., Гойгова З. А., Гугов Р. Х., Улигов У. А. Победа Советов на Тереке — торжество ленинского интернационализма. Орджоникидзе. 1983;Козлов А. И. Образование и деятельность Советов на казачьей окраине России //Советы национальных районов России (1917;1922 гг.). Рига. 1985. рядах Красной армии на территории юга России. 1 Эту же тему затронул в своей кандидатской диссертации Ю. Ф. Болдырев. 2.

Значительный интерес представляет монография А.И. Козлова3, в которой впервые были изучены социально-экономические процессы в рамках всего юга Европейской России в период Февральской революции. В ней на основе значительного материала раскрыты истоки кровавой гражданской войны.

Во второй половине 70-х — начале 80-х годов в работах В. Д. Поликарпова, К. А. Хмелевского и С. К. Хмелевского, Ю.К. Кириенко4 обращалось внимание на изучение борьбы с самым опасным антисоветским выступлением в начальный период гражданской войны — калединским мятежом.

С конца 80-х годов, в связи с перестройкой в стране, возникли условия для качественно иного уровня исследований. Сама ситуация того времени /распад СССР, социальная напряженность, локальные военные конфликты, «парад суверенитетов» / толкали ученых к переосмыслению событий революции и гражданской войны. Историки поставили во главу угла ранее игнорировавшуюся проблему альтернативности в историческом процессе. Они заговорили о несостоявшихся возможностях развития России в связи с разгоном Учредительного Собрания, провалом Уфимского государственного совещания5. В трудах ряда исследователей появилась тема белых правительств6.

1 Бабичев М. И. Подъем крестьянского движения на Кубани в период борьбы за установление Советской власти (1917;1918 гг.)//Труды Краснодарского педагогического института. Вып. 33. 1963; Ефремов Е. Е. Из истории первых большевистских организаций на Дону //Вопросы истории КПСС. № 5. 1965; Шапошник В. Н. Образование и деятельность Северо-Кавказского военного округа в первый период его существования (май-сентябрь 1918 г.): Дис. канд. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1970; Краснознаменный Северо-Кавказский. Очерк истории Краснознаменного Северо-Кавказского военного округа. Ростов-наДону. 1971 и др.

2 Болдырев Ю. Ф. Борьба трудящегося крестьянства и казачества северных округов Дона за Советскую власть 1917;1920гг.: Дис. канд. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1975.

3 Козлов А. И. На историческом повороте. РостовнаДону. 1977.

4 Поликарпов В. Д. Пролог гражданской войны в России (октябрь 1917; февраль 1918 гг.). М. 1976; Хмелевский К. А., Хмелевский С. К. Буря над Тихим Доном. Ростов-на-Дону. 1982; Кириенко Ю. К. Крах калединщины. М. 1976.

5 Иоффе Г. З. Уфа 1918 года: Последний шанс //Московские новости. 1993.41. С. 7.

6 Голдин В. И. Интервенция и антибольшевистское движение на Русском Севере 1918;1920. М.1993. Иоффе 3. Белое дело. Генерал Корнилов. М. 1989. Зимина В. Д. Белое движение в.

В некоторых работах давалась совершенно другая трактовка событий. Прежде всего это стало отражаться на изучении и оценке событий 1917 года и гражданской войны. Так, появились новые исследования о революционных событиях в казачьих областях.1 Отечественная наука пополнилась трудами Л представителей западной историографии. В 90-е годы в России издаются сборники документов и мемуаров участников белого движения, вышедшие ранее за границей.3.

В 2000 году появилась интересная коллективная монография Д. Ю. Шапсугова, В. Н. Сергеева, Н. В. Звездовой, 4 которая, как справедливо отмечает Е. И. Дулимов, «внесла солидный вклад в развитие историографии и источниковедения проблемы развития в революционный период государственной и местной власти в России и на Дону» .5 Значительный вклад в разработку проблем периода революций и гражданской войны на Дону, Кубани, Тереке, казачьих органов управления внесли В. П. Трут, А. И. Козлов, А. В. Венков, О. Б. Герман, В. Н. Сергеев, А. А. Сенцов, Е. М. Трусова, Е. И. Дулимов, С. А. Кислицын, И. И. Золотарев, Д. И. Состин и годы гражданской войны. Волгоград. 1995. Литвин A.JI. Красный и белый террор в России. Казань. 1995.

1 Кириенко Ю. К. Революция и донское казачество. Ростов-на-Дону. 1988; Козлов А. И. «Вандейские силы» в российских революциях // Вопросы истории. № 9.1987; Венков А. В Донское казачество в гражданской войне: Дис. канд. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1986; Трут В. П. Казачество Дона, Кубани и Терека накануне и в ходе осуществления Великой Октябрьской социалистической революции: Дис. канд. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1988; Сергеев В. Н. Крах мелкобуржуазной демократии на Дону, Кубани и Тереке (1917;1920 гг.): Дис, докт. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1988; Дариенко В. Н. революция и контрреволюция на Юго-Востоке страны. 1917;1920: Дис. докт. ист. наук. Херсон.1991.

2 Верт Н. История Советского государства. 1900;1991. М. 1992; Хоскинг Дж. История Советского Союза. 1917;1991. М., Холмс Л. Ю. Социальная история России: 1917;1941. Ростов-на-Дону. 1994; Бонветч Б. Русская революция 1917 г. (Социальная история освобождения крестьян в 1861 г. до Октябрьского переворота). Дармштандт, 1991 //Отечественная история. № 4. 1993.

3 Деникин А. И. Очерки русской смуты: В 5-ти т. Т.1,2. М. 199.1- Архив русской революции. Т. 1−22. М. 1991;1993; Гиоцинтов Э. Записки белого офицера. СПб. 1992; Кубань и Добровольческая армия. М.1992; Гордеев А. А. История казаков: В 4-х ч. 4.4. М. 1993; Федоров Н. В. От берегов Дона до берегов Гудзона (Воспоминания). Ростов-на-Дону. 1994; Он же. Кто есть кто. Что есть что. Ростов-на-Дону. 1996.

4 Шапсугов Д. Ю., Сергеев В. Н., Звездова Н. В. Государственная и местная власть на Дону в 1917 году. Ростов-на-Дону. 2000.

5 Государственное и муниципальное управление. № 3.2000. С. 158. другие.1 Определенный интерес представляют диссертации: Е. М. Трусовой, И. Г. Брызгаловой, Н. В. Звездовой, А. А. Коровина, Э. А. Сагалакова, Е. П. Шилкиной, О. В. Кондратенко и других.

Более углубленно, с проявлением интереса к несоветским структурам власти, подошли к проблеме исследователи истории казачества — В. П. Трут, А. В. Венков, В. Н. Сергеев. В их работах была сделана попытка разобраться в степени социальной дифференциации в казачьей и крестьянской среде, выяснить соотношение отдельных укладов в жизни казаков и горцев, проанализировать влияние различных идеологических течений и политических партий.

1 Козлов А. И. Власть в революциях и гражданской войне. Февраль 1917. Рождение новой власти //Власть на Дону от первого атамана до первого губернатора. Ростов-на-Дону. 1999; Венков А. В. Антибольшевистское движение на Юге России на начальном этапе гражданской войны. Ростов-на-Дону. 1995; его же. Антибольшевистское движение на Юге России. Дис. докт. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1996;Герман О. Б. Казачье-крестьянские отношения на Дону в 1917; начале 1918 гг. Ростов-на-Дону. 2002; ее же. Правовое положение казачества и крестьянства Юго-востока Европейской России в 1861—1920 гг. Ростов-на-Дону. 2003; ее же. Правовое положение казачества и крестьянства Юго-востока в Европейской России. Дис. докт. юр. наук. Ростов-на-Дону. 2003; Сергеев В. Н. Политические партии в южных казачьих областях России 1917;1920 гг.: В 3-х ч. Ростов-на-Дону. 1993; Сенцов А. АРазвитие российского государства после Февральской революции 1917 г. Краснодар. 1994; Трусова Е. М. Местное управление и самоуправление на Дону, Кубани и в Ставрополье в 1917 г. Ростов-на-Дону. 1999; Дулимов Е. И. История власти и казачьей государственности на Дону. РостовнаДону. 1999; Дулимов Е. И., Кислицын С. А. Государство и донское казачество: Учебное пособие по спецкурсу. М. 2000; Дулимов Е. И., Золотарев И. И. Самоуправление казаков: история и современность. Ростов-на-Дону. 1998; Золотарев И. И. Казачье самоуправление на Дону. (Историческое исследование). Ростов-на-Дону. 1999; Состин Д. И. Влияние политических партий на крестьянство Дона, Кубани и Ставрополья между революциями 1917 года: Дис. канд. ист. наук. Ставрополь. 1995; Донские казаки в прошлом и настоящем. Ростов-на-Дону. 1998.

2 Трусова Е. М. Возникновение и эволюция органов управления и самоуправления на юге России в феврале — октябре 1917 г. (Дон, Кубань, Ставрополье). М. 2000; Брызгалова И. Г. Формирование и деятельность местных органов власти на Дону и Северном Кавказе весной 1917 г.: Дис. канд. ист. наук. Ростов-на-Дону .1995; Звездова Н. В. Местная власть в области Войска Донского и ее реформирование в марте 1917 — феврале 1918 гг.: Дис. канд. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1997; Коровин А. А. Государственное управление и местное самоуправление на Кубани в 1917 г.: Дис. канд. ист. наук. Майкоп. 1998; Салагаков Э. А. Институт комиссаров Временного правительства: Дис. канд. ист. наук. М. 1997; Шилкина Е. П. Власть и партии: органы городского самоуправления на Дону и Кубани (лето 1917;лето1918 гг.): Дис. канд. ист. наук. Ростов-на-Дону. 1995; Кондрашенко О. В. Войско Донское и процессы возрождения российской государственности на юге России в период Гражданской войны (1917;нач.1920 гг.). Волгоград. 2001.

3 Трут В. П. Казачий излом. Ростов-наДону. 1997. Венков А. В. Антибольшевистское движение на Юге России на начальном этапе гражданской войны. Ростов-на-Дону. 1995. Проблемы истории казачества ХУ1-ХХ вв. Ростов-на-Дону. 1995; его же. Антибольшевистское движение на юге России (1917;1920 гг.)Диссертация.д.и.н. Ростов-на Дону.1996, на казачество. Однако процесс становления новых государственных образований на юге России указанными авторами затрагивался мимоходом и определялся как «сепаратизм казачьей контрреволюции» 1. Только в последнее Л время к казачьей проблематике обратились юристы .

Ближе всего к проблематике нашего исследования подошел А. А. Сенцов в своей докторской диссертации, впоследствии изданной 3. Он выявляет федералистские или автономистские стремления в кругах буржуазии российских окраин, но ее постепенный отход от поддержки центральной власти объясняет по марксистки просто: с помощью организации местной власти здешняя буржуазия хотела усилить свои позиции в конкуренции с буржуазией центра4. Автор тесно увязывает федералистские устремления с партийной принадлежностью местных политических деятелей — эсеров или кадетов, которые якобы стремились сохранить на местах старый политический режим5. Мы не можем согласиться со столь однобоким подходом к причинам и предпосылкам формирования государственных образований на юге России. На платформе, очерченной автором, скорее образовался бы единый антибольшевистский фронт, и вопрос о власти решался бы не законодательно, а на полях сражений. В то же время А. А. Сенцов правильно называет Кубань «самым сильным полугосуцарством «Северного Кавказа6.

Только сегодня стали появляться отдельные статьи и диссертационные исследования, посвященные проблеме формирования государственных образований в период распада Российской империи и несоветскому законодательству этого периода7.

1 Венков А. В. Сепаратизм казачьей контрреволюции внутри деникинского лагеря. В кн.: Проблемы истории казачества ХУ1-ХХ вв. Ростов-на-Дону. 1995. С. 146.

2 Шадрин В. М. Оренбургское казачье войско в государственно-правовой системе Российской империи/ХУ111-ХХ века/. Автореф.дис. канд. юр. наук. М. 1998.

3 Сенцов А. А. Развитие Российского государства после февральской революции 1917 года. Краснодар. 1994.

4 Указ. соч. С. 209.

5 Указ. соч. С. 210.

6 Указ. соч. С. 232.

7 См., напр.: Глушаченко С. Б. Падение самодержавия и особенности становления новой государственности в России /февраль 1917;июль 1918/. Автореф. дис. канд. юр. наук.

Таким образом, советская и российская историография представлена большим количеством работ, посвященных периоду 1917;1920 гг. Однако ис-торико-правовых исследований явно не достаточно. Проблема же казачьих государственных образований на юге России освещается в данной работе впервые.

Актуальность проблемы, ее недостаточная разработанность в историко-правовой литературе обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что она представляет собой первое комплексное исследование процесса становления и правового развития казачьих государственных образований в 1917;1920 гг. До недавнего времени в российской науке практически не велось каких-либо исследований государственно-правовой деятельности несоветских правительств. О них лишь упоминалось в мемуарах белоэмигрантов, большая часть архивных источников была закрыта, автор впервые вводит их в научный оборот. Работа свободна от узкоклассового, идеологически детерминированного подхода к исследуемому законодательству. Впервые охарактеризована позиция руководства казачьих образований по отношению к достижению им государственного суверенитета в рамках федеративной России.

Научная новизна работы определяется и тем, что ее результаты в значительной степени основываются на ранее неизвестных архивных материалах, впервые вводимых в научный оборот. i Научной новизной отличаются и выносимые на защиту положения:

СПбЮИ. 1995. Коровин А. А. Государственное управление и местное самоуправление на Кубани в 1917 году. Автореф. дис. канд. юр. наук. Майкоп. 1998. Левчук С, Конституционные пректы Временного правительства в межреволюционный период 1917 года//Право и жизнь № 10. 1996. Потанин Г. Н. Областническая тенденция в Сибири //Федерализм. № 1. 1996. Лоскутов С. В. Реформирование власти и становление движения за национальную автономию в Марийском крае /февраль-октябрь 1917 года//Проблемы отечественной истории. Вып.З. М. 1995. Степанов М. М. Органы внутренних дел белых правительств период гражданской войны в России. Автореф. дис. канд. юр. наук. М. 1998. Цветков В. Ж. Аграрное законодательство Юга России /1920 г./ в кн.: Крестьянство и власти в России в 19 171 994 годах. Ростов-на-Дону. 1994. С.22−23.

1. Существовавший в дореволюционное время в казачьих областях феодальный институт, основанный на принципе наделения землей за службу, не имел дальнейших перспектив. Развивающийся капитализм неизбежно разрушал систему хозяйственно-экономического обеспечения отправления казачеством воинской повинности, стирал искусственные сословные рамки и ограничения. Казачье хозяйство в новых условиях было не в состоянии полностью обеспечить потребности казаков как военно-служилого сословия. Структурные изменения в экономике области привели к сокращению традиционных отраслей хозяйства казаков — скотоводства, а интенсивно развивающееся земледелие было невозможно успешно развивать в условиях усиленной военной службы. Казаку на это просто не было времени. Таким образом, в начале XX века наблюдался кризис экономических мобилизационных возможностей казачьего хозяйства и без глубоких реформ система самообеспечения казачества существовать не могла.

2. Наличие относительно сплоченного и организованного господствующего слоя населения позволил казачьим образованиям пойти по пути построения собственных государств больше, чем большинству других частей бывшей империи. Этот процесс был обеспечен социально-экономическими предпосылками. Экономический потенциал регионов юга позволял им развиваться относительно самостоятельно, стабильно и более благополучно, нежели другим регионам, даже в условиях гражданской войны.

Тенденция к автономизации имела идеологические и правовые предпосылки. С конца XVIII века казачество находилось на особом положении в Российской империи, его жизнь регулировалась законодательством, отличным от общероссийского. Общим направлением его развития была постепенная интеграция казачества в социальную структуру российского общества, отмирание принципов казачьей вольницы. Тем не менее, в идеологии казачества традиции выборности, самоуправления, общинного землевладения были необычайно сильны. Идеология здесь явно отставала от реальной жизни. Более чем где-либо здесь сохранились нормы обычного права, слабо внедрялись гражданские правоотношения. Все это обусловило появление на казачьих землях юга России значительной группы политиков-федералистовсторонников государственно-правовой самостоятельности региональных образований. Они заняли лидирующее положение во властных структурах. Под их руководством началось законодательное построение сословных республик.

З.Во главе казачьих государственных образований стояли выборные органы законодательной и исполнительной власти. Во Всевеликом Войске Донском и Терском казачьем войске значительная власть принадлежала Атаманам. По форме правления они ближе походили на президентскую республику. В Кубанском крае в большей степени, чем на Дону и Тереке, власть находилась у представительных органов — Кубанской Краевой Рады — по сути чрезвычайному органу, собиравшийся в связи с каким-то конкретными событиями или проблемами, и Законодательной Раде, собиравшийся на регулярные сессии, и имевшая постоянно действующие комитеты. По своей форме правления Кубанская область была ближе к парламентской республике. В целом же функции всех ветвей власти в казачьих образованиях были тесно переплетены, поэтому мы не можем говорить о «системе сдержек и противовесов» в полном понимании.

• 4. Все три казачьих государственных образования пытались создать южно-русское государство. Кубань, кроме того, делала попытки стать полноправным субъектом международного права, но потерпела неудачу. Главной причиной этого, помимо неблагоприятной международной обстановки, было юридически неопределенное разделение полномочий в международно-правовой сфере между Кубанским краем и командованием Добровольческой армией.

5. В решении земельного вопроса в казачьих государственных образованиях имелся ряд коренных отличий от российского законодательства. Привилегированное положение коренного населения, прежде всего казачьего и горского по отношению к пришлому, наряду с отрицанием частной собственности на землю были основными моментами во всем массиве земельного законодательства государственных образований. В целом оно было мало приемлемо для российской действительности начала XX века.

6. Законодательство казачьих государственных образований о местном самоуправлении в основном базировалось на Положении об общественном управлении станиц казачьих войск 1891 года. Несмотря на то, что со времени принятия Положения 1891 г. иногородние численно превзошли казаков, перестройки местного самоуправления на всесословных началах не произошло.

7. Законодатели казачьих государственных образований в отличие от других территорий России не были склонны рушить до основания существовавшую систему карательных органов. В целом, для законодательства государственных образований Дона, Кубани и Терека в правоохранительной сфере характерны две основные черты. Ряду нормативно-правовых актов свойственны черты законодательства чрезвычайного положения, что объясняется обстановкой Гражданской войны. Вторым важным моментом было стремление законодателя создать в рамках края собственную завершенную систему правоохранительных органов.

8. Весь период существования казачьих государственных образований их высшие органы не обладали полной властью на своей территории. Параллельно с ними при главнокомандующем Добровольческой армии действовало Особое совещание — законосовещательный орган по вопросам организации гражданской власти и законодательного регулирования на юге России, но он так и не стал полноценным гражданским правительством юга России. Основными пунктами противоречий казачьих властей с Особым совещанием были степень суверенности казачьих государственных образований в вопросах внешних сношений, экономической политики, создания собственной армии.

Теоретическая значимость исследования. Выводы и положения диссертации позволяют глубже разобраться в истории российского государства и права в рассматриваемый период.

Значительный интерес представляет исследование автором социально-экономических, идеологических и правовых предпосылок и тенденций авто-номизации. Теоретическая значимость работы заключается и в анализе процесса попытки конституционным путем сохранить на региональном уровне российскую демократическую государственную власть.

Практическая значимость работы обусловлена двумя основными факторами. Активное возрождение казачьего движения диктует настоятельную необходимость иметь полную и объективную картину истории казачества, особенностей его правового положения в России. Между тем как сами участники казачьего движения, так и его противники обладают крайне поверхностными знаниями в этой области. Наименее изучены факты построения собственной казачьей государственности на Дону, Кубани, Тереке, в других регионах. Научные работы по данной тематике за редкими указанными нами исключениями отсутствуют, а публицистика отличается поверхностностью, субъективизмом, следованием за сиюминутной конъюнктурой.

На этом фоне государственная власть федерального и регионального уровня предпринимает попытки вести определенную политику в отношении казачества. С 1990 года принят ряд нормативно-правовых актов /законов, Указов Президента РФ, постановлений правительства, Законов краев и областей/, касающихся таких проблем казачьего движения как репрессии и геноцид, имевший место в отношении казачества, особого режима пользования землей в казачьих областях, вопросов государственной и военной службы казаков. Они вызвали неоднозначную реакцию как сторонников, так и противников казачьего движения. Особо следует отметить Указ Президента РФ «О государственном реестре казачьих обществ в Российской федерации» № 835 от 9 августа 1995 года, вызвавшей негативную реакцию как у рядовых членов казачьих обществ, так и у специалистов юристов и историков. Подобным образом обстоят дела и с законотворчеством субъектов федерации по казачьему вопросу.

Вторым фактором, обуславливающим практическую значимость работы, является .то, что сегодня перед органами внутренних дел различных уровней поставлена конкретная задача взаимодействия с казачьими формированиями по целому ряду вопросов.

Учитывая значимость и широту указанных проблем, настоящее исследование может быть использовано в качестве составной части программы юридического оформления интеграции казачьих обществ в современную социальную структуру России.

Практическая значимость диссертации состоит также в том, что ее положения могут быть использованы студентами юридических ВУЗов, курсантами ВУЗов МВД России при изучении курса истории права и государства России.

Апробация исследования. Выводы и основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных работах. Результаты диссертационного исследования использовались при проведении занятий по курсу «История права и государства России» в Краснодарской академии МВД России и юридическом факультете Кубанского государственного аграрного университета.

Основные положения диссертации получили апробацию в выступлениях автора на международных и региональных научно-практических конференциях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В короткий период становления и развития казачьих государственных образований на юге России была сделана попытка построения собственной государственности в условиях революционной ломки ранее существовавшей великой державы.

Появление новых государственных образований на развалинах империи имело под собой определенные предпосылки. На Дону, Кубани и Тереке имелась сложившаяся социальная структура с одним господствующим слоемказачеством. Его правовое и экономическое положение позволило при первых же признаках распада Российской империи начать движение в сторону ее федерализации, стать на путь расширения местной автономии и укрепления местной власти. Наличие относительно сплоченного и организованного господствующего слоя населения позволило казачьим образованиям пойти дальше по пути построения собственного государства, чем большинству других частей бывшей империи.

Этот процесс был обеспечен и социально-экономическими предпосылками. Экономический потенциал регионов юга позволял им развиваться относительно самостоятельно, стабильно и более благополучно, нежели другим регионам, даже в условиях Гражданской войны. Они имели внешние границы, порты, развитую транспортную сеть, специализацию в межрегиональном и международном разделении труда.

Тенденция к автономизации имела идеологические и правовые предпосылки. С конца XVIII века казачество находилось на особом положении в Российской империи, его жизнь регулировалась законодательством, отличным от общероссийского. Общим направлением его развития была постепенная интеграция казачества в социальную структуру российского общества, отмирание принципов казачьей вольницы. Тем не менее, в идеологии казачества традиции выборности, самоуправления, общинного землевладения были необычайно сильны. Идеология здесь явно отставала от реальной жизни. Более чем где-либо здесь сохранились нормы обычного права, слабо внедрялись гражданские правоотношения. Все это обусловило появление на казачьих землях юга России значительной группы политиков-федералистов — сторонников государственно-правовой самостоятельности региональных образований. Они заняли лидирующее положение во властных структурах. Под их руководством началось законодательное построение сословных республик.

На этом пути политиков-федералистов поджидали трудности. Они не обеспечили себе широкую социальную базу и не смогли опереться на различные слои населения. А в это время и на Дону, и на Кубани, и тем более на Тереке количественно уже преобладали иногородние, а казаки были только второй по численности группой.

Особый социальный статус казаков, неискушенность большинства из них в политике привели к тому, что в условиях политической нестабильности при построении собственного государства они постоянно проявляли колебания, стремились найти некий третий путь между белыми и красными.

Такая политика была обречена на провал. Творцы собственной государственности пошли по пути закрепления казачьих привилегий, фактического создания сословных республик. Некоторые компромиссы с иногородними не меняли стратегического направления движения. Такой путь формирования государства не имел исторической перспективы. Уже в рамках Российской империи в процессе развития капитализма объективно шел процесс расказачивания. Революция лишь драматически его завершила. Идея казачьих верхов отгородиться от бурных общественно-исторических процессов в рамках собственного государства была нежизнеспособной.

Февральская революция в Петрограде не привела сразу к появлению на казачьих территориях новой системы государственных органов власти и управления. Органы Временного правительства, созданные сразу после Февральской революции, отнюдь не доминировали в казачьих областях.

В то же время начинают создаваться сословные органы управления, в которых все большую роль начинают федералисты. В основу государственного строительства они положили идею о том, что будущая Россия возможна только как федерация отдельных, самостоятельных, независимых друг от друга государственных образований, взаимодействующих на началах союзного договора. Во главе казачьих образований, как субъектов такой федерации, должны были стоять выборные органы — Войсковой Атаман, краевое правительство и представительные органы: Войсковой Круг (на Дону и Тереке) и Краевая Рада и Законодательная Рада (на Кубани).

В казачьих государственных образованиях, также как и на других территориях России, появились советы, однако они выступали как органы, представляющие лишь одну небольшую часть населения — городской пролетариат и часть солдат фронтовиков. Интересы казачества представляли сословные органы управления в центре, а на местах — органы станичного управления, устоявшие в период революции. Только органы Временного правительствагражданские комитеты — на определенном этапе представляли интересы всего населения.

В конце 1917;начале 1918 года на Дону, Кубани и Тереке были созданы объединенные правительства, представляющие интересы как казачества, так и крестьянства. Объединенные правительства с участием представителей казачьего и неказачьего населения просуществовали недолго. Эти правительства оказывали определенное сопротивление большевикам. Они выдвигали и развивали идеи федерализма. Областные властные структуры в процессе борьбы с большевиками переросли во всесословные властные органы и использовались казачьими идеологами для решения собственно казачьих интересов. Вместе с тем объединенные правительства наметили и приступили к выполнению демократических мер, важных для всего населения казачьих областей.

В начале 1918 года казачьи войсковые правительства на юге России либо ушли в подполье, либо, как это было на Кубани, с отрядом казаков соединилась с Добровольческой армией Деникина. Большевики повсеместно одержали победу. В то же время следует отметить, что советская власть была только в крупных селениях. На местах она была у станичных правлений и атаманов, которые лишь стали называться по другому: советами, ревкомами, председателями советов. У казаков сохранялось оружие, которое в любой момент могли использовать его для защиты своих интересов.

Однако, весной 1918 года восстанавливается государственность на Дону в виде Всевеликого Войска Донского. Была принята Донская Конституция. В ее основу легла такая модель управления, которая должна была исключить крайние колебания политического курса, и ставила бы исполнительную власть под больший контроль законодательной.

Своеобразной вехой в развитии Донской государственности явилась первая сессия Большого Войскового Круга, проходившая с 15 августа по 20 сентября 1918 года. На нем была принята новая Донская Конституция, которая юридически оформила основополагающий принцип построения властных отношений в новом государстве — «народоправство». В ней специально выделялся пункт о республиканской форме государственного строя. Верховная законодательная власть вручалась Кругу, высшая исполнительнаяАтаману, но при соблюдении парламентской и уголовной ответственности последнего перед Кругом. Высшая судебная власть отдавалась судебным установлениям и лицам, осуществляющим ее именем закона. Среди институтов высшей власти появился новый орган — Донской правительствующий Сенат, названный так и из соображений преемственности с дореволюционным «твердым» порядком, и потому, что в его состав были включены оказавшиеся на Дону некоторые члены бывшего российского Сената.

Круг, начинавший чувствовать себя «хозяином земли Донской», попытался урезать, насколько это было возможно, сферу деятельности Донского атамана.

На этой же сессии Круга был принят ряд других важных нормативно-правовых актов. 21 августа 1918 г. выходит Наказ Войскового Круга. В современной терминологии это был бы регламент работы представительного органа. Однако Наказ, как нормативно-правовой акт по своему содержанию несколько шире современного регламента и позволяет прояснить процесс законотворчества и принятия законов в ВВД.

Наказ отражал уровень развития законотворчества и процессуальности на тот момент. Уровень этот, даже с точки зрения развития современного парламентаризма, был достаточно высок. Так, например, законодательная инициатива, выдвинутая рядовым членом Круга, принималась к рассмотрению на заседании при наличии десяти подписей. Предусмотрена была процедура рассмотрения незаконодательных дел (в современной терминологии — депутатских запросов). Предусматривалась возможность для граждан и депутатов обращаться к Кругу по поводу неправомерных действий Донского Атамана и управляющих отдельных ведомств. На запросы и вопросы Круга правительство должно было давать ответ в недельный срок, а по запросам и вопросам срочным — в 3-х дневный.

Любой поступавший в Круг законопроект проходил первоначальное обсуждение в соответствующей комиссии Круга, которая давала свое заключение. Затем проект проходил три чтения в Круге. Ст.ст.6−15 Наказа детально расписывают этот процесс с точки зрения порядка внесения поправок, обсуждения и окончательного принятия. Аналогичным образом регламентировано рассмотрение росписи доходов и расходов (бюджета) ВВД. Для правомочности заседаний Круга требовалось присутствие не менее двух третей от количества депутатов.

1 В целом Наказ следует признать достаточно жестким документом. Так по любому процедурному вопросу допускалось лишь одно выступление «за» и одно выступление «против» продолжительностью не более десяти минут, прений вообще не допускалось. Докладчику по вопросу повестки дня давалось не более пятнадцати минут, если он не член правительства и не Атаман. Интересно отметить, что не допускалось чтение речей с листа. Голосование в Круге обычно было тайным, но возможно было открытое или поименное голосование.

Наряду с рассмотренным Наказом, существовало принятое на этой же сессии Положение о Войсковом Круге. Его принятие объясняется тем, что донские законодатели стремились с самого начала упорядочить работу своего молодого парламента, сделать ее более продуктивной. В дальнейшем части этого документа вошли в Основные законы ВВД, например, раздел о членах Круга, о президиуме Круга, правда в несколько сокращенном виде, что представляется целесообразным при создании конституционного акта.

На Тереке казачество вновь стало создавать свои властные структуры только в начале 1919 года. В это время основная часть терского казачества примкнула к Добровольческой армии, которая в январе 1919 года вышла к границам Терской области. Деникин назначил правителем Терско-Дагестанского края генерала Ляхова, которому и было поручено созвать Терский казачий Круг. На нем терские казаки приняли Конституцию, проект которой был подготовлен специальной комиссией. До этого терские казаки руководствовались «Временным Положением» 1917 года. Различие в нормативных актах состояло в том, что в Конституции были сужены основы демократического устройства казачьего самоуправления и в то же время расширены и узаконены границы военного и гражданского единовластия.

В новой Конституции предусматривалось, что из состава Большого Круга выделялся Малый Круг (по 8 депутатов от каждого отдела). Последнему была отведена роль «комиссии законодательных предположений» по подготовке решений для Большого Круга. По вопросам законодательного характера, требующих немедленного решения, Войсковому Атаману и войсковому правительству предоставлялось право обращаться к Малому Кругу, который, в этих случаях, утверждал представленные решения Большой Войсковой Круг должен был вновь созван как только законодательные предположения Малого Круга получат соответствующую подготовку. Позднее, в августе 1918 года, Малый Войсковой Круг принял закон о порядке внесения на его рассмотрение законопроектов. В законе оговаривалось, что все ведомственные законопроекты должны быть предварительно рассмотрены правительством, которое должно дать свое заключение.

На Кубани события разворачивались иначе чем на Дону и Тереке. В январе 1918 года Законодательная Рада провозгласила Кубань самостоятельной республикой. Однако создать какую-либо прочную законодательную базу нового государственного образования и сформировать сильную армию для обороны его в этот период не удалось.

Политика краевых властей с весны 1917 года и до весны 1920 года с коротким перерывом в марте-августе 1918 года представляла собой альтернативу как Временному, так в последствии и Советскому правительствам, а также органу гражданского управления при командующем Добровольческой армией — Особому совещанию. Весь период существования южных государственных образований белое движение не могло обойтись без тесного сотрудничества с ними, так как казаки составляли большинство в белых армиях юга России. С другой стороны и Кубань могла строить свои отношения с членами Антанты только с помощью Деникина, не рассчитывая на собственное международное признание.

Во главе Кубанского края стояли выборные органы законодательной и исполнительной власти. В наибольшей степени представительным из них была Кубанская Краевая Рада — по сути чрезвычайный орган, собиравшийся в связи с какими-то конкретными событиями или проблемами. Она выбирала Войскового Атамана — главу края. Высшим законодательным органом края стала Законодательная Рада, собиравшаяся на регулярные сессии и имевшая постоянно действующие комитеты. Она же выбирала краевое правительство.

Такова в самом общем виде система высших органов новой кубанской государственности. Функции всех ветвей власти были тесно переплетены, поэтому мы не можем говорить в полной мере о «системе сдержек и противовесов». Так Краевая Рада обычно принимала несколько основополагающих программных решений, намечала общее направление деятельности Законодательной Рады. Разработкой и принятием законов занимались Законодательная.

Рада и краевое правительство. Они вступали в силу после утверждения Войсковым Атаманом. Не был проведен принцип разделения властей и на персональном уровне — члены правительства часто являлись одновременно депутатами Рады. Характерной чертой деятельности Рад было отсутствие права отзыва депутата. Фактически не было возможности привлечь к ответу Войскового Атамана, членов правительства и членов Рад, так как не было создано высшего судебного органа, которому они были подсудны.

По мере ослабления Центра создание казачьей государственности шло все более активно. Аналогичным путем шли и другие окраины бывшей империи. Объяснялось это не только сепаратизмом, «самостийностью». Правящие круги новых государственных образований через построение своей власти, установление границ, заключение договоров с ближними и дальними соседями стремились сохранить относительную стабильность, обезопасить себя от большевиков.

На этом пути государственные образования юга России, будучи наиболее развитыми в государственно-правовом отношении образованиями, активно участвовали в создании южно-русского государства. Кубанский край предпринимал попытки стать полноправным субъектом международного права. Но на этом пути его руководство потерпело неудачу. Главной причиной этого, помимо неблагоприятной международной обстановки, было юридически неопределенное разделение полномочий в международно-правовой сфере между Кубанским краем и командованием Добровольческой армией. Еще в самом начале формирования кубанской государственности статьи основного закона края, касающиеся полномочий края во внешних сношениях, не были одобрены командованием армии.

Не состоялась и южно-русская государственность. Главной причиной этого было то, что участники объединительного процесса, стоящие на общей антибольшевистской платформе, по-разному видели дальнейшие цели создания общего государства. Для руководителей белого дела южно-русское государство было этапом создания единой России. Для Кубани и Дона оно было шагом на пути обретения статуса субъекта будущей федеративной России с самыми широкими правами автономии. Для верхушки Союза горских народов Кавказа оно было этапом на пути полного отделения от России.

Территория юга была одним из главных аграрных регионов Российской Империи. Основной отраслью производства и основным источником дохода населения было сельское хозяйство, поэтому вопрос владения землей на этой территории издавна был первостепенным. В Донской, Кубанской и Терской областях основная доля земли принадлежала казакам, хотя они и не составляли большинства населения. Начавшиеся весной 1918 года в казачьих областях юга России аграрные преобразования продемонстрировали казачеству перспективу ликвидации традиционных привилегий и прав. В результате всего этого на Дону, Кубани и Тереке разгоралась ожесточенная борьба, в которой обе стороны применяли массовый террор против тех, кого считали своими врагами. Весна 1918 года стала началом жестокой, кровопролитной и разрушительной гражданской войны.

Преобразования, которые проводились противоборствующими сторонами, не оправдали ничьих надежд, не дав положительных результатов. Компромиссное решение, удовлетворяющее основную массу казачьего и неказачьего населения по вопросу аграрных правоотношений, найти так и не удалось. Гражданская война на Дону, Кубани и Тереке обернулась трагедией и для казачества, и для крестьянства.

Так как земельные отношения являлись приоритетными, то государственные образования юга в законодательной работе отдавали им предпочтение. В то время как в большинстве случаев законодатели казачьих регионов шли, в основном, в русле российского законодательства периода империи или.

Временного правительства, изменяя и дополняя его положения, то в решении % земельного вопроса имелся ряд коренных отличий. Привилегированное положение коренного населения, прежде всего казачьего и горского, по отношению к пришлому, наряду с отрицанием частной собственности на землю, были основными моментами во всем массиве земельного законодательства.

Так земельный закон Всевеликого Войска Донского, который был принят Войсковым Кругом 1 июня 1919 года, право распоряжения юртовыми, хуторскими, войсковыми, запасными и прочими землям, приобретенными сельскими обществами при содействии Крестьянского Поземельного Банка, отдавал Войсковому Кругу ВВД. Круг определял порядок предоставления указанных выше земель в пользование или владение станичным и хуторским обществам и отдельным казакам. Земли сельских обществ коренных крестьян, а также приобретенные сельскими обществами при содействии Крестьянского Поземельного Банка, составляли неотъемлемую собственность этих обществ.

Закон трактовал важную и болезненную проблему отчуждения крупной и средней земельной собственности в Особый Земельный Фонд Войска. Отчуждению подлежали все земли сельскохозяйственного пользования, принадлежащие их владельцам на праве частной собственности. Исключение, согласно ст. 6 Закона составляли отрубные и хуторские участки, закрепленные по законам 14 июля 1910 г. и 29 мая 1911 г.- земли, приобретенные товариществами при содействии Крестьянского Поземельного Банказемли одного владельца, не превышающие установленного для данного района высшего предела (даже при самых бедных землях этот предел равнялся 50-ти десятинам) — городские земли, усадьбы со всеми надворными, жилыми и хозяйственными постройками, сады, участки дачного пользования, земли под мельницами, фабриками, заводами и другими постройками промышленного характера.

Каждому собственнику земли, подлежащей отчуждению, ведущему хозяйство, предоставлялось право на владение участком, не превышающим упоминавшейся земельной нормы. При этом правительство оставляло за собой право в интересах землеустройства забрать и эту землю, заменив ее землей равного достоинства в другом месте. Последующие ст.ст.10−14 Закона регулировали конкретные условия отчуждения земель и нарезки участков, остающихся в собственности владельца. Они были составлены таким образом, что зачастую владелец оставался в ущемленном положении.

Порядок отчуждения частновладельческих земель, принятый в Кубанском крае, предполагал два основных варианта. Земли, приобретенные безденежным путем, отчуждались без выкупа, а земли купленные отчуждались с возвратом владельцу их стоимости, непокрытой доходами. Земельное законодательство имело ярко выраженный сословный характер. Малоземельное большинство населения оставалось неудовлетворенным. Несмотря на попытку универсальности, земельное законодательство в определенной мере регулировало лишь правоотношения, касающиеся земель сельскохозяйственного назначения. В целом, оно было мало приемлемо для российской действительности начала 20 века. Частновладельческие земли, уничтожаемые в соответствии с законодательством, представляли из себя в основном мелкие и средние хозяйства, которые обрабатывались самими владельцами и являлись главными поставщиками сельхозпродукции. Их ликвидация частично удовлетворила бы нужды малоземельных хозяйств, но не дала бы прочной базы для дальнейшего аграрного развития.

Следует отметить, что в Терском казачьем войске, в отличие от Дона и Кубани, законодательство вообще и аграрное законодательство, в частности, не было детально разработано. Объясняется это и сложностью межнациональных отношений, и меньшим периодом существования Терского казачьего государственного образования, и значительно большим влиянием на развитие государственно-правовых вопросов, чем на Дону и Кубани, Добровольческой армии.

Тем не менее, одним из первых важных мероприятий, осуществляемых казачьими органами Терека, было решение земельного вопроса. Так в законе от 14 августа 1919 года об учете и распределении всех земель, находившихся в пределах Терского казачьего войска, было заявлено, что в «Войсковой продовольственный фонд зачисляются все земли, находящиеся в пределах Терского казачьего войска, как то: частновладельческих, казенных, удельных, церковных .». «Арендная плата за землю, отданную в пользование при распределении., утверждается Малым Войсковым Кругом. Малый Круг Терского казачества поручил Войсковому правительству и далее развивать законодательство, регулирующее аграрные отношения.

Законодательные органы казачьих государственных образований уделяли внимание и разработке проблемы принадлежности к казачьему сословию. И на Дону, и на Тереке, и на Кубани существовала возможность вступления в казачье сословие для лиц неказачьего происхождения. В то же время законодательство предполагало исключение из казачьего сословия за различные проступки. Принятые в казачество лица, семьи, волостные или сельские общества наделялись землей в соответствии с законодательством.

Исключение из казачества предполагалось за участие в военных действиях на стороне красных или пропаганду большевизма. Оно могло быть инициировано хуторским или станичным обществом, правительством или решением суда. На Кубани исключить из казачества можно было также за недостойное поведение (хулиганство, пьянство и т. п.), однако, эта мера не предусматривалась судебными решениями. Следует отметить, что принятие в казачество не получило массового характера. В силу этого более половины активного населения казачьих областей юга России не являлись по сути их полноправными гражданами.

Значительное внимание законодатели казачьих образований уделяли местному самоуправлению. Законодательство, регулирующее его деятельность,^ основном базировалась на Положении об общественном управлении станиц казачьих войск 1891 года. Казачье самоуправление действовало на уровне станицы и хутора и состояла из 4-х компонентов — сбор, атаман, правление, суд. Иногороднее население имело формальное право участвовать в местном самоуправлении через ограниченное число своих выборных. Несмотря на то, что со времени принятия Положения 1891 г. иногородние численно превзошли казаков, перестройки местного самоуправления на всесословных началах не произошло.

В целом законодательство государственных образований юга России о местном самоуправлении было наиболее разработанной областью права. Сказывался длительный опыт казачьего самоуправления. Однако то новое, что было воспринято из законодательства революционной эпохи, не уничтожило окончательно сословных черт в краевом законодательстве. Законодатели казачьих образований не были склонны рушить до основания существовавшую систему карательных органов. Тяжелое военное положение заставляло законодателей принимать ряд нормативно-правовых актов, характерных для законодательства чрезвычайного положения. В рамках этих актов были созданы чрезвычайные военные суды, рассматривавшие дела, по которым виновность подсудимого была очевидна и не требовалось производство предварительного следствия. Был определен круг преступлений наиболее тяжких с точки зрения военного и революционного времени, по которым чрезвычайные военные суды, как правило, приговаривали к расстрелу. Были созданы также и другие судебные органы военного времени. В то же время были сохранены станичные суды, несмотря на такие их явные недостатки, как сословность, возможность административного вмешательства в судопроизводство. •.

В целом, для законодательства государственных образований Дона, Кубани и Терека в правоохранительной сфере характерны две основные черты. Ряду нормативно-правовых актов свойственны черты законодательства чрезвычайного положения, что объясняется обстановкой Гражданской войны. Вторым важным моментом было стремление законодателя создать в рамках края собственную завершенную систему правоохранительных органов.

За весь период существования государственных образований юга Европейской России их высшие органы не обладали полной властью на своей территории. Параллельно с ними при главнокомандующем Добровольческой армии действовало Особое совещание — законосовещательный орган по вопросам организации гражданской власти и законодательного регулирования на юге России. Он так и не стал полноценным гражданским правительством юга России, однако выпускал нормативно-правовые акты по широкому кругу вопросов. Зачастую они противоречили законодательству казачьих государственных образований. Так, в земельных отношениях, в отличие от законодателей Дона, Кубани и Терека, Особое совещание стояло на позициях укрепления частной собственности. По Положению о гражданском управлении в местностях, находящихся под верховным управлением главнокомандующего вооруженными силами на юге России, рожденному Особым Совещанием, казачьи регионы не ведали внешними сношениями, вооруженными силами, уголовным и гражданским законодательством, судами, связью, таможней и многими другими сферами, в которых, несмотря на акты Особого совещания, руководство Дона, Кубани и Терека активно действовало и занималось законотворчеством.

По-разному подходили они к вопросу организации борьбы с большевиками. Правительства казачьих государственных образований стремились создать некое южно-русское союзное государство с участием в нем Добровольческой армии, как части общесоюзной армии, с общим военным командованием. Руководство же Добровольческой армии считало, что вся полнота власти должна находиться у ее главнокомандующего.

В нормативно-правовых актах Особого совещания ясно просматривалось стремление сохранить, законсервировать порядки царской России. В новых условиях акты Особого совещания оказались нежизнеспособными. В повседневную практику они проводились непоследовательно.

В целом, законодательство государственных образований юга России было достаточно противоречиво. С одной стороны оно представляло из себя попытку заложить долговременные основы новой государственности, а с другой — несло в себе черты законодательства чрезвычайного положения.

Многое из исследованного нами законодательства в силу краткости периода существования казачьих образований, противодействия их становлению со стороны руководства белого движения, самой военно-политической обстановки, не было претворено в жизнь. Этим объясняется значительная трудность в поисках примеров применения рассматриваемого законодательства. Однако не в практическом применении этого законодательства состоит главное его значение. Его разработанность показывает, что в России шел достаточно эффективный процесс становления и развития южно-русских государственных образований. В тот период времени это была попытка конституционным путем сохранить российскую государственную власть на региональном уровне, поставив таким образом заслон на пути большевизма.

Подводя итоги, автор, опираясь на анализ исторических фактов, считает необходимым сформулировать ряд предложений.

1. Нуждается в дальнейшей разработке законодательство Российской Федерации, регулирующее взаимоотношения субъектов федерации и центра. Соответствующее законодательство, как показывает исторический опыт, должно прежде всего четко разделить полномочия субъектов федерации и центра в таких сферах как международная деятельность, вопросы приграничного сотрудничества и участие субъектов федерации в охране государственной границы.

В тесной связи с последней проблемой находится вопрос о правовом статусе современных казачьих организаций в российском обществе. Автор рекомендует быть крайне осторожным при законодательном оформлении казачества как особой социальной группы в современном бессословном обществе. Наиболее опасны в современных условиях Северного Кавказа попытки законодательно выделить казачество в отдельный этнос.

2. В настоящее время в субъектах Российской Федерации идет активная законотворческая деятельность. Зачастую принимаемые законодательными органами субъектов Федерации нормативно-правовые акты не соответствуют федеральному законодательству. Для некоторых из них характерны сепаратистские тенденции, стремление максимально отгородиться от федерального центра, создать в рамках своего региона некую самодостаточную систему. Не является исключениями и регионы Северного Кавказа.

Региональным органам законодательной власти следует избегать развития подобных тенденций в своих нормативно-правовых актах. Это, как показывает опыт, имеет негативные социально-экономические последствия, а в таких специфических регионах приводит к ущемлению прав одних социальных и национальных групп в пользу других. Историко-правовой опыт становления и развития государственных образований на юге России говорит о том, что прочная региональная власть возможна лишь при самой широкой социальной базе и оптимальном сочетании властных полномочий Центра и региона.

3. Исторический опыт развития местного самоуправления в казачьих областях и соответствующее законодательство является сюжетом, который целесообразно творчески применить в современных условиях на уровне сельского населенного пункта, сельского округа. Здесь в наибольшей степени сохранились традиции казачьего самоуправления, они восприняты и населением неказачьего происхождения. Соответственно, частичное привнесение в современную жизнь казачьей станицы и хутора таких субъектов права как станичный сбор, выборный атаман, станичный суд или введение их элементов в современную структуру станичного управления, представленную главой администрации станицы /сельского округа/ в рамках действующего законодательства о местном самоуправлении, которое, между прочим, во многом находится в компетенции субъектов федерации, было бы несомненно полезным. В то же время ни в коем случае нельзя допустить возникновения многовластия на местах.

4. Правоохранительным органам Северного Кавказа — следует вести взаимодействие с казачьими формированиями по нескольким направлениям. На сегодняшний день это только сотрудничество с добровольными казачьими дружинами в сфере охраны общественного порядка. С учетом традиций государственной службы казачества, воспитания казачьей молодежи, возможно было бы внести определенные дополнения в кадровую политику при отборе на работу в ОВД.

При работе с населением и оперативно-розыскной деятельности в сельской местности, сотрудники ОВД должны постоянно учитывать исторически сложившиеся стереотипы правосознания казачества, особенности восприятия ими лиц иной национальности или социальной группы.

5. Важнейшим вопросом на Северном Кавказе остается вопрос о земле. Его решение в казачьих регионах центральные и местные власти должны осуществлять очень продуманно, обязательно опираясь на богатый исторический опыт в этом плане, с учетом интересов всех групп и слоев общества. Исторический опыт свидетельствует, что именно земельный вопрос всегда вызывал наибольшие споры между казачьим и неказачьим населением. Именно на этой почве, в первую очередь, возникли кровавые события рассматриваемого исторического периода. Вероятно, в рамках действующего законодательства в местностях компактного проживания казачества следует из целевого земельного фонда выделять земельные участки казачьим обществам для общинного сельскохозяйственного использования. В то же время, в казачьих регионах следует особенно осторожно решать вопрос о продаже земли сельскохозяйственного назначения.