История административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока

Актуальность темы

исследования. Конец XX — начало XXI в. отмечены высокой динамикой и радикальностью преобразований в государственном устройстве России. Масштабные изменения затронули все сферы жизни государства. Тем не менее история взаимоотношений Центра и регионов в 1985 — 1990;х гг. представляет особый научный интерес. Они не только отличались максимальной амплитудой колебаний, совершив траекторию от жёстко централизованного устройства к порогу распада страны, затем вновь двинувшись к высокой централизации, но и сами являлись ключевым фактором важнейших социально-политических процессов, происходивших в России в рассматриваемый период.

Анализ взаимоотношений Центра и регионов в период масштабных социально-политических изменений 1985 — 1990;х гг. позволяет дополнить традиционную бинарную схему «власть — общество» третьим элементом — региональным уровнем управления (с его, часто несовпадающими с общегосударственными интересами, способами их отстаивания и реализации). Это даёт возможность рассматривать «власть» как сложную систему с внутренними противоречиями, соответственно и региональная история также приобретает эту многогранность.

Важная роль взаимоотношений Центра и регионов в новейшей истории России объясняется тем, что сами они есть ключевой элемент управления государством. Все основные внутриполитические и социально-экономические решения, принятые в Москве, могут получить свою реализацию по всей стране только посредством местных органов власти. Все внутренние расходы государства территориально ориентированы, как и большинство его доходов связано с деятельностью людей на той или иной территории. Наконец, именно информация с мест создает реальное или искажённое представление центральной власти об общей ситуации в стране, актуализируя или, наоборот, снимая с повестки дня принятие конкретных решений.

Начало Перестройки предварялось, а сама она сопровождалась массовой заменой региональных первых секретарей. Ход самой Перестройки и сопутствующее ей развитие политического кризиса во многом определялись реальным или мнимым «сопротивлением» и «консервативностью» кадров на местах. Именно поездки М. С. Горбачёва по регионам, информация из регионов, положение дел в регионах предшествовали и определяли важнейшие политические решения Центра.

Распад СССР, слом партийно-государственных структур и смена экономической модели не уменьшили роли взаимоотношений Центра и регионов в жизни государства. Напротив, на протяжении почти всех 1990;х гг. угроза распада России (опять же реальная или мнимая), политического и экономического сепаратизма, а также трудности реализации решений Центра на местах были ключевой проблемой для государственного руководства, часто определяя важнейшие внутриполитические решения, вектор и качество развития страны. Приведённые примеры задают своеобразный контекст, в котором не кажется удивительным, что далеко идущие политические преобразования второго Президента России В. В. Путина начались со сферы взаимоотношений Центра и регионов и именно в этой сфере оказались наиболее радикальными. По этим причинам взаимоотношения Центра и регионов являлись и являются одним из главных приоритетов не только в государственном управлении, но и в научном осмыслении новейшей политической истории нашей страны.

Территориальные размеры и разнообразие России обуславливают тесную связь взаимоотношений Центра и территорий с региональной политикой, которая в идеале направлена на максимальную компенсацию издержек и наиболее полную реализацию преимуществ того или иного региона. Региональная политика в конце XX — начале XXI в. также была подвержена крутым изменениям — от почти монопольной роли Центра в развитии регионов, принятия масштабных проектов территориального развития до его фактического «самоустранения». В настоящее время мы 5 вновь являемся свидетелями усиления роли Москвы в региональном развитии и рождения различных «мега-проектов» модернизации тех или иных территорий. В историческом исследовании необходимо учитывать явную связь между этими двумя сферами государственного управления, что позволит ярче высветить политическую подоплёку, казалось бы, чисто экономических решений.

Анализ названной проблемы на примере Дальнего Востока имеет большую значимость. Дальний Восток в силу геополитических и экономических особенностей традиционно являлся объектом особой региональной политики, придающей специфику обратной связи дальневосточных регионов с Центром. Проблемы взаимоотношений Центра и региона, так же, как и региональной политики, чрезвычайно важны для самого Дальнего Востока, который исторически осваивался и развивался усилиями государства. В силу этого социально-экономические и политические процессы на Дальнем Востоке находятся в прямой зависимости от модели и эффективности региональной политики.

Обобщение накопленного опыта взаимоотношений Центра и регионов, понимание их роли в социально-политическом процессе, в выработке и реализации региональной политики в 1985;1990;х гг. актуальны для исторической науки, поскольку обогащают её эмпирическую базу и аналитический инструментарий для анализа новейшей российской истории. Исследование данной темы позволяет осветить новую грань в противоречивом политическом развитии России последних десятилетий и с помощью этого глубже понять исторический процесс.

Нельзя не сказать и о важности избранной темы для понимания современной ситуации в стране. К началу второго десятилетия XXI в. в российском политическом и экспертном сообществе все ещё не достигнуто согласия по поводу оптимальной модели как взаимоотношений Центррегион, так и региональной политики. Стоит ли двинуться в сторону децентрализации и построения «подлинного» федерализма или, наоборот, 6 ещё больше усилить централизованный контроль и вертикаль власти? Что на сегодняшний день лучше для развития страны — назначать губернаторов или избирать их всенародным голосованием? Необходима ли на современном этапе активная региональная политика или, наоборот, регионы должны сами обеспечивать своё развитие, используя свои специфические конкурентные преимущества? Наконец, какая региональная политика предпочтительна — связанная с реализацией амбициозных проектов территориального развития или с преимущественной поддержкой так называемых «точек роста»? Или же и вовсе нацеленная лишь на поддержание равных минимальных социальных стандартов на всей территории страны? Сегодня нет однозначных ответов на эти вопросы, в пользу каждого варианта можно привести немало доводов. При этом у нашей страны накоплен богатейший опыт середины 1980;х — 1990;х гг. вмещающий в себя почти все из перечисленных выше альтернатив. Изучение этого опыта, причин выбора той или иной модели, а также факторов её эффективности представляется актуальной задачей, решение которой способно приблизить к пониманию пределов возможного в экспериментах по поиску оптимальной модели Центр-регион и региональной политики.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1985.

1990;е гг. Нижняя граница периода определяется приходом к власти в СССР нового руководства и провозглашением курса на модернизацию страны — началом явной системной фрагментации государства. Верхний рубеж также формально совпадает со сменой высшего руководства в стране, но содержательно он определяется складыванием условий для консолидации государственной власти, которые открывают принципиально новый этап во взаимоотношениях Центра и регионов в России, отмеченный ростом популярности центральной власти, усмирением политических амбиций региональных правителей. Рассматриваемые 15 лет представляет собой относительно завершённый период системного распада и восстановления государства в качестве дееспособного актора социально-политических 7 процессов.

В отдельных случаях, где это целесообразно для логики и качества исследования, автор выходит за обозначенные хронологические рамки.

Территориальные рамки исследования включают три административно-территориальные единицы: Приморский, Хабаровский края и Амурскую область. Они составляют сравнительно однородную, наиболее населённую и освоенную южную часть Дальнего Востока, где создавалась половина валового регионального продукта и проживало более половины населения (см. приложении 1). Вместе с тем указанные регионы в рассматриваемый период отличались значительным разнообразием по приоритетности в региональной политике Центра, способности местного руководства отстаивать интересы территории, а также по уровню консолидации региональных политических режимов. Всё это обеспечивает условия как для сравнения и обобщения, так и для понимания особенностей исследуемых процессов.

Объект исследования: история политической трансформации в России в 1985;1990;х гг.

Предмет исследования: процесс и механизмы политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в 1985;1990;х гг.

Степень изученности проблемы. Для исторической науки тема взаимоотношений Центра и регионов так же, как и региональной политики, в.

1985 — 1990;х гг. является новой. В настоящее время она рассматривается в одном из разделов политологии, который называется «политической регионалистикой». Такому положению дел есть два основных объяснения.

Во-первых, избранный период лишь недавно приобрёл свою завершенность и его временной горизонт отодвинулся на дистанцию, приемлемую для методов исторического познания. Во-вторых, сама проблема взаимоотношений Центра и регионов «вошла» в общественно-политический и научный дискурс как острополитическая на ниве распада СССР и дезинтеграционных процессов в России. Развитие научного осмысления 8 данной проблемы в рамках политической регионалистики будет. освещено более полно, если учитывать институциональное становление самой научной дисциплины. В этом обоюдозависимом процессе выделяются три этапа.

Позднесоветский период вряд ли может быть назван самостоятельным этапом. В это время тема взаимоотношений Центра и регионов не становилась предметом специального исследования в силу политических причин. Признание самого факта «взаимоотношений» разных уровней власти влекло бы за собой и согласие с фактом различия интересов столицы и регионов, ставя под сомнение единство властной вертикали и роль.

Коммунистической партии Советского Союза как эффективного интегратора интересов всех звеньев государственного управления. Поэтому исследования регионального аспекта государственного управления развивались в рамках экономики и экономической географии, занимавшихся проблемами территориального размещения производительных сил, управления территориальным развитием, регионального экономического и социального планирования. Внимание учёных концентрировалось на поиске оптимальной формулы, сочетающей территориальную структуру хозяйства и методы управленческого воздействия, которая должна была максимально раскрыть выгоды экономико-географического положения того или иного региона.

Хотя критиковалась экономическая структура регионов и отдельные недостатки управления хозяйственным развитием (например, ведомственность"), здесь всё же господствовал технократический подход, а политический аспект отсутствовал. Общепринятым было ставить знак равенства между «региональной политикой» и «региональным управлением"1. Пиком научного осмысления региональной политики в рамках такого технократического подхода стала коллективная монография.

Института географии АН СССР «Центр и периферия в региональном развитии», вышедшая в 1991 г. 2 Данная работа может считаться первым советским исследованием, где во главу угла ставилась именно оппозиция.

Центр-периферия. Однако оппозиция рассматривалась здесь в экономико9 географическом плане и опять же в контексте управления региональным развитием.

Вместе с тем, нет ничего случайного, что на первом этапе (начало 1990;х гг.) именно географы (Л. Смирнягин, Н. Петров, В. Колосов, А. Березкин, А. Трейвиш)3 стали лидерами в разработке проблем политической регионалистики. Политическая география зарубежных стран — научное направление, развивавшееся на географическом факультете Московского государственного университета им. Ломоносова, а также в Институте географии Академии наук СССР, было одним из немногих «окон» для знакомства с политическими региональными исследованиями, проводившимися за рубежом.

В силу этих условий становление российской политической регионалистики оказалась под влиянием, во-первых, географического подхода, во-вторых, американской политической географии, в третьих — общей политический ситуации в стране. В результате основное внимание было сосредоточено на сравнении региональной политики на Западе и в СССР / России, а также на электоральных процессах в регионах4.

Политическая ситуация в стране в первой половине 1990;х гг. (рост противоречий между Москвой и провинцией в самой России, эскалация конфликтов на этнической почве) предопределила развитие политической регионалистики, прежде всего, в прикладном направлении. Она всё более сосредоточивалась в специализированных центрах, близких к высшему политическому руководству страны: в Информационно-аналитическом центре администрации Президента (возглавил Л. Смирнягин), в Центре этнополитических и региональных исследований (возглавил член Президентского совета Э. Паин), аналитических структурах Российского союза промышленников и предпринимателей5.

Не оставались в стороне от запросов времени и экономисты. В.

Институте социально-экономических проблем РАН создаётся Центр региональной политики. В авангарде этого направления выступил академик.

А.Г. Гранберг, ставший в начале 1990;х гг. и советником Президента России. Одним из первых и наиболее значительных результатов работы экономистов стал фундаментальный труд группы авторов «Теоретические проблемы региональной политики и региональное реформирование», вышедший в свет в 1994 г6. В нем провозглашался разрыв с советской традицией понимания региональной политики и переосмысление последней — она приобрела многогранность, а технократический подход уходил в прошлое. Авторы отмечали переход региональной политики из «состояния централизованного государственного управления» в «состояние относительно самостоятельного общественного явления"7. Теперь она мыслилась не только как инструмент управления территориальным развитием, но и как средство, призванное «.ослабить внутренние социальные напряжения, сохранить целостность и о единство страны». Другими словами, за региональной политикой признавалось и закреплялось её «политическое» содержание. Более того, среди её задач называлось и «.разграничение компетенции Центра и регионов"9. Признание этого политического содержания вело и к новому пониманию главного объекта региональной политики региона, который рассматривался не только как территория, объект государственного управления, но и как «.пространственно организованный субъект принятия политических решений. как субъект самоуправления. самостоятельный фактор политического давления"10.

Авторы книги хотя мельком касались советского периода взаимоотношений Центра и регионов, но сформулировали ряд суждений, сохраняющих научную актуальность по настоящее время. Например, они отметили, что в советской системе управления предполагалось совпадение интересов региона и государства в целом11. Не менее важен и их вывод о том, что по мере приближения к распаду советской государственности происходило перерождение административно-территориальных органов управления в «институты политической власти"12.

Региональные политические исследования занимали важное место и в.

11 деятельности иностранных исследовательских центров, филиалы которых стали создаваться в России с начала 1990;х гг. Наибольшую известность приобрёл основанный в 1993 г. Московский Центр Карнеги, где в области региональных исследований лидировали географы (Н.В. Петров, A.C. Титков и др.), в результате чего отмеченные выше черты «географического подхода» присутствовали в полной мере.

Из зарубежных авторов Центра Карнеги на первом этапе фундаментальный вклад в концептуальное осмысление проблем взаимоотношений Центра и регионов в России внёс Ст. Солник. Его статья «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового.

1 Ч.

Российского государства: 1990 — 1995″ превосходит по своему значение иные монографии. Основываясь на теории конфликта, разрабатываемой с 1960;х гг. в США14, Солник применил концепцию «торга» к взаимоотношениям Центр-регион в России, поставив анализ данной проблемы на прочный теоретический фундамент. Важным результатом стала формализация исследования темы — фокус политического анализа стал смещаться от событий и действий личностей к политическим акторам, их ресурсам и стратегиям.

В рамках первого этапа развития региональных политических исследований оформились ведущие периодические издания, в которых в основном и отражались важнейшие результаты: политологическое направление представлял основанный в 1990 г. журнал «Политические исследования» (Полис), экономическое направление — журнал «Регион» (основан в 1993 г.). С 1996 г. Московский Центр Карнеги издаёт журнал «Pro et Contra».

Основными результатами первого этапа изучения взаимоотношений.

Центр-регион стали: институциональное становление нового научного направления — политической регионалистики, освоение западных концепций, фундаментальный анализ проблем и задач региональной политики, начало теоретического анализа проблемы. Новый этап историографии данной темы.

12 наступает после 1996 г., что опять же связано с политическими процессами в стране: переходом к выборности губернаторов, активизации политической жизни в регионах, новым витком противоречий Москвы и провинции. Характерными чертами этого этапа было повышение интереса к регионам, рост числа сравнительных исследований региональных политических режимов, доминирование дискурса «федерализма».

В это время появляются исследования, обобщающие фактическую и аналитическую информацию по всем территориям страны с оценкой политических, социально-экономических, демографических и прочих процессов по каждому из них15. Параллельно происходит не только расширение эмпирического охвата исследований, но и углубляется теоретическая разработка, преодолевается географический уклон. Доминирующим становится институциональный подход (В.Я. Гельман, С. И. Рыженков, М. Н. Афанасьев, М.Ю. Шинковский)16. Основное внимание отечественных исследователей концентрируется на институционально-политических вариациях региональных режимов. Они связываются с экономическими и политическими ресурсами, доступными региональной элите, и способами их мобилизации. Владивостокский политолог М. Ю. Шинковский в своём исследовании взаимоотношений Центра и регионов особое внимание уделил Приморскому краю. По мнению учёного Приморье во второй половине 1990;х гг. было выбрано в качестве «модельного» региона. Здесь Центр попытался ограничить губернаторскую власть путём предоставления особых полномочий представителю Президента в крае, и особой поддержки муниципальной власти. Шинковский отмечал, что из-за ограниченных ресурсов Москвы, эта политика потерпела неудачу17.

Из зарубежных исследователей наиболее значительный вклад в.

I б разработку данной проблемы внесли М. Бри и Р. Саква. М. Бри провёл обобщающий анализ системной основы и траектории трансформации взаимоотношений Центра и регионов в позднеи постсоветский периоды.

Этот аспект был им рассмотрен в широком контексте социальной.

13 организации советского общества. Отмечалась «амбивалентная» функция регионального уровня власти в советской системе управления — проводить политику Центра на местах и в то же время лоббировать интересы мест в Центре. По мнению М. Бри, в процессе резкого падения способности Москвы распределять ресурсы лоббистская функция региональных властей стала ключевым фактором консолидации региональных режимов19. Примерно в том же ключе проходил анализ Р. Саквы, который взглянул на федеративные отношения в постсоветской России немного с другой стороны по сравнению с М. Бри. В качестве ключевого фактора этих отношений он выделил силу самого государства — способность последнего собирать налоги и проводить осмысленную политику.

С середины 2000;х гг. начинается третий этап в изучении проблем взаимоотношений Центр-регион в России. Этому традиционно способствовала изменчивая политическая ситуация. Централизаторский курс, успешно реализованный вторым Президентом России В. В. Путиным, по большему счёту «закрыл» тему политической регионализации страны. Исследования электоральных процессов в регионах и формирования региональных политических режимов стали постепенно смещаться на периферию научного интереса политологов. Вместе с тем, процессы децентрализации, политического укрепления регионов, развивавшиеся в 1990;х гг. получили свою завершённость и стали предметом теоретического, на порядок меньше политизированного анализа.

В это время появляются работы, где данная тема рассматривается в широком теоретическом и временном контексте, разрабатываются этапы и формальные модели взаимоотношений Центр-регион, обобщается методология региональных исследований. В это направление большой вклад внес Р.Ф. Туровский20.

Успешный процесс рецентрализации России, как и стремительная его динамика, поставили перед исследователями вопрос о причинах столь быстрого угасания, прежде казавшегося мощным, тренда политического.

14 усиления регионов. Объяснению этих причин посвящены исследования В. Я. Гельмана, В. Иванова, М. В. Ноженко, A.B. Стародубцева21. В. Я. Гельман увидел ответ в том, что децентрализация в России 1990;х гг. была следствием глубокого ослабления Центра, а не результатом осмысленной политики последнего. Соответственно, с укреплением государства, эти процессы были обращены вспять усилиями Кремля. Он отметил также, что при радикальном укреплении политического веса, экономических и административных возможностей Москвы «на персональном уровне изменилось немногое» — губернаторский корпус долгое время оставался почти без изменений22. Этот вывод свидетельствует об актуальности факторного анализа взаимоотношений Центр—регион в России, так как при различных факторах одни и те же региональные политики могут быть как пионерами децентрализации, так и проводниками воли Центра.

Похожий вывод, но с позиции регионов, делают М. Ноженко и А. Стародубцев. По их мнению, субъекты Российской Федерации так и не стали «субъектами» в полном смысле этого слова. В процессе централизаторских реформ региональным лидерам нечего было терять, кроме формальной самостоятельности, которую они не могли наполнить реальным содержанием23.

Взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока также становились предметом специальных политологических исследований. При этом интерес политологов был сконцентрирован на Приморском крае, политическое развитие которого концентрированно отразило в себе основные проблемы взаимоотношений Москвы с территориями. Ким Сын.

Чжун на примере Приморья рассмотрел проблемы функционирования российского федерализма. Используя теорию «торга», он рассмотрел основные политические инструменты, с помощью которых центральное и краевое руководство добивались проведения выгодной им политики24. На примере Приморского края конца XX — начала XXI в. анализировал проблему взаимоотношений Центр-регион и В. И. Хамидулин. Его.

15 исследование проведено в рамках дискурса федерализма. Автор в своем анализе так же использовал понятие символического капитала как ключевого фактора распределения баланса власти между Центром и регионами и отметил чередование процессов централизации-децентрализации во взаимоотношениях обеих сторон. Однако, он не рассматривал позднесоветский период взаимоотношений Центра и регионов, в рамках которого и формировались основные факторы, влияющие на распределение символических ресурсов в 1990;е гг. B.C. Хамидулин делает обоснованный вывод о реставрации качественного содержания советских институтов в российской институциональной структуре с начала 2000;х гг. Автор подробно и на широкой теоретической основе проанализировал формально-институциональную сторону процесса, в то время как основы этой реставрации, заключённые в системных особенностях функционирования российского государства и его взаимодействия с обществом, остались неисследованными.

Достижения политологов и экономистов в изучении проблем взаимоотношений Центра и регионов 1985 — 1990;х гг. трудно переоценить.

Историческое исследование по данной теме в настоящее время не может обойтись без опоры на теоретические обобщения и концептуальные наработки, сделанные представителями политической науки. Однако в силу специфики самой политологии и объективных обстоятельств, на которые указывалось выше, исследования взаимоотношений Центра и регионов проводились в контексте современной моменту анализа политической конъюнктуры в стране — чаще всего этот анализ вёлся под вопросами: «Что происходит сейчас?» и «Что делать в ближайшем будущем?», реже «Как исторически сложилась наблюдаемая ситуация?» Наиболее редко ставился важнейший для историка вопрос: «Почему случилось так, как случилось»?

Здесь сказалось вполне объяснимое невнимание большинства отечественных политологов к советскому периоду: всё, что представляет повышенный интерес для исторической науки, оказалось наименее разработанным.

16 аспектом в рамках политологии.

С позиции исторической науки историография по этой проблеме в настоящее время находится на стадии становления. Её особенность состоит в том, что тема взаимоотношений Центра и регионов, будучи одной из ключевых в российском в политическом процессе 1985;1990;х гг., присутствует в большинстве исторических исследований, претендующих на целостное описание новейшей политической истории России. В работах Р. Пихои, А. Шубина, В. May, И. Стародубровской, а также в коллективном.

77 труде «Эпоха Ельцина» показано, что высшее руководство, принимая важнейшие политические решения в период перестройки и либеральных реформ, вынуждено было учитывать соотношение сил в Центре и на местах. В этом контексте были рассмотрены такие аспекты, как решения об экономической децентрализации, политической либерализации, в том числе и о проходе регионального руководства через «горнило» альтернативных выборов 1988 г.

Тем не менее, проблема взаимоотношений Центра и регионов до сих пор не являлась предметом специального исторического исследования и поэтому освещена лишь фрагментарно. Недостаточная её разработка применительно к позднесовесткому периоду объясняется ещё и тем, что в это время на первом плане были проблемы отношений союзного и республиканского руководства в условиях кризиса и дезинтеграции СССР.

Края и области являлись «субрегионами», и только в процессе распада Союза их статус радикально повысился, соответственно выросло и внимание историков к данной проблеме.

В работе «Эпоха Ельцина» отмечена роль личных отношений.

Президента и губернаторского корпуса: лояльность последних, обменивалась.

28 на «свободу рук» в подведомственных им регионах. Принимая во внимание низкий старт", с которого началась региональная политика Президента.

Ельцина, авторы признавали ее в целом успешной, ссылаясь на сохранение целостности России и её продвижение по пути федерализма. При этом они.

17 признавали, что эффективной системы взаимоотношений Центра и регионов Президенту Б. Н. Ельцину создать не удалось.

В указанных исследованиях взаимоотношения Центра и регионов по умолчанию освещаются в рамках «инновационного» подхода, при котором Центр рассматривается как источник политических и экономических новаций, в то время как регион выступает в роли объекта, дающего позитивный или негативный ответ на эти нововведения. В рамках такого подхода речь идёт о политике Центра, т. е. об его «отношении» к регионам, но самому аспекту взаимодействия не уделяется внимания. В целом утвердилось мнение о деструктивной роли этих отношений, которые тормозили реформы. Концентрация внимания исследователей именно на политическом торге обеих сторон обернулась упущением управленческой стороны вопроса. В такой ситуации анализ многих политических процессов, в которых велика роль регионов, оказывается лишённым «фундамента», так как оставалось неясным, что, кроме политических расчётов, определяло позицию регионального руководства относительно того или иного решения Центра.

Этот пробел во многом компенсируется исследованиями дальневосточных историков. Фундаментальное значение для избранной нами темы имеют работы A.C. Ващук и Е. В. Буянова.

A.C. Ващук показала сложное переплетение социальной политики Центра на Дальнем Востоке со стремлением центральной и региональной номенклатуры к упрочению своего господствующего положения в позднесоветский период. Ею раскрыт механизм отстаивания дальневосточными регионами своих интересов перед Центром и при этом.

29 прослежен процесс перерождения регионального правящего слоя .

Е.В. Буянов проанализировал процесс реформирования органов государственной власти дальневосточных регионов, в переломный период новейшей российской истории конца 1980;х — 1990;е гг., и сделал выводы об усилении регионов как следствия общего ослабления государства, о.

18 деструктивных последствиях доминирования исполнительной ветви власти в регионах, затруднявших проведение реформ30.

Проблемы взаимоотношений Центра и регионов Дальнего Востока в постсоветский период освещены также в работах Б. Г. Хачатуряна и Р. В. Голощапова. Исследование Б. Г. Хачатуряна посвящено развитию российского федерализма на примере дальневосточных территорий. Автор также отмечает доминирование исполнительной власти в процессах децентрализации и определённую ущербность российского федерализма.

Я 1 вызванного к жизни стремлением не допустить развала страны. Р. В. Голощапов посвятил свою работу истории формирования органов власти на Дальнем Востоке в 1990;е гг. Значительное внимание им было уделено деятельности краевых и областных Советов. Автор отмечает, что в то время в стране практически отсутствовала правовая база для деятельности местных Советов, сами эти органы были раздираемы внутренними противоречиями, а у большинства местных депутатов отсутствовали как юридические знания, так и управленческий опыт. Это во многом и определило поражение Советов в их противостоянии с исполнительной властью.

Проведённый вышеперечисленными историками анализ позволяет считать в значительной степени изученными и опустить в данном исследовании такие темы, как деятельность региональных Советов и парламентов, процесс реформирования органов государственной власти, формально-институциональное оформление региональных органов управления.

В работах зарубежных исследователей: Дж. Хоскинга, Д. Ливена, О.

Каппелли, В. Шляпентоха, Г. Дерлугьяна33, взаимоотношения Центр-регион в России рассматриваются преимущественно в рамках постсоветского периода. Данные авторы не только отмечают использование регионами общей слабости государства для обеспечения индивидуальных привилегий34, но и делают концептуальные обобщения. Там, где российские географы, политологи и историки видели становление федерализма или в целом.

19 положительную регионализацию страны, Д. Ливен, В. Шляпентох, О. Каппели «пошли вглубь», увидев в этих процессах аналогию реалиям о ^ европейского средневековья — «король слаб, его бароны сильны». Этим был привнесён «государство-центричный» взгляд на проблему, во многом уравновешивающий утвердившийся «инновационный подход»: рост влияния регионов рассмотрен не с позиции региональной политики Центра, а сквозь призму общего состояния и управленческих возможностей государства. В. Шляпентох указывал, что «у главы феодализированного общества», к каковым он относил и Россию 1990;х гг., «.мало возможностей для.

36 управления страной". К подобным выводам пришёл и Д. Ливен, заключив, что в аспекте взаимоотношений центрального руководства и «региональных боссов» постсоветская Россия похожа не только на средневековую Европу, но и на современные страны третьего мира, в которых политическая стабильность достигается потерей управляемости37.

Ещё более радикальное заключение сделал О. Каппелли. Отметив, что взаимоотношения Центр-регион являются одной из важнейших характеристик развития государственности, он констатировал, что в России, как и на постсоветском пространстве в целом, «пошли прахом» десятилетия политического развития. В период 1990;х гг. Б. Н. Ельцин не имел иного выбора, как согласиться на режим «непрямого правления» в отношениях Москвы и провинции, что было свидетельством развала государственности в.

38 стране .

Отдельно стоит сказать о работе Г. Дерлугьяна «Адепт Бурдье на.

Кавказе: Эскизы к биографии в миросистемной перспективе". Жанр книги настолько оригинален, что трудно определить, что именно в ней преобладает: история, политология или социология. Тем не менее автор, исследуя социально-политические процессы на советском Кавказе в конце.

1950;х — 1990;е гг., сделал ряд обобщающих выводов, непосредственно касающихся взаимоотношений Центра и регионов. Политические процессы, происходившие в регионах с начала 1990;х гг., Дерлугьян характеризует как.

20 становление режимов «бюрократической реставрации». Здесь нельзя не заметить напрашивающиеся параллели: к подобному выводу на материалах истории Дальнего Востока пришла A.C. Ващук, выдвинув тезис о «бюрократической революции» произошедшей в конце 1980 — начале 1990;х гг. и выражавшейся в освобождении бюрократии от политического.

39 контроля. Дерлугьян рассматривает этот процесс в широком контексте — в рамках «треугольника» «Запад — московские чиновники и олигархипровинциальные губернаторы», в пределах которого и разворачивалась «политическая интрига». Его вывод затрагивает ту сторону взаимоотношений Центра и регионов, которая раньше оставалась без внимания: действия губернаторов в 1990;е гг. во многом определялись тем, что они «оказались перед лицом непосредственных общественно-политических последствий неолиберальных реформ». В этой ситуации региональным лидерам мало что оставалось, кроме как вернуться к традиционным практикам управления, базирующимся на бюрократическом патронаже, дабы противостоять угрозе «.уничтожения рынком самих основ провинциального общества и, следовательно, их власти"40. Так анализ взаимоотношений Центр—регион приобрёл должную глубину, заключающую в себе тот факт, что не только Президент Б. Н. Ельцин и Правительство оказались перед «суровой реальностью» усилившихся региональных правителей, но и последние оказались перед не менее «суровой реальностью» на своих территориях, которая во многом и определяла их позицию.

При всех достижениях отечественной и зарубежной историографии важно отметить, что взаимоотношения Центра и регионов не становились предметом специального исторического исследования, освещаясь, как правило, «зарисовками» при характеристике более масштабных процессов (например, Перестройки, кризиса государства в постсоветский период), или же в контексте событий, где их роль возносилась до уровня «высокой политики»: острые политические кризисы (1993 г., периоды выборов 1996 г.).

Что касается взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего.

Востока, то они получили освещение только в региональных исторических исследованиях, но и здесь они не выступали в качестве самостоятельной темы. Они затрагивались лишь в «контекстах»: социальной политики в СССР, реформирования органов власти, строительства федерализма. В силу данных причин избранная тема относится к фрагментарно рассмотренным и малоисследованным.

Целью исследования является воссоздание истории административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока, а также выявление роли дальневосточной региональной политики в этом процессе.

Достижение данной цели подразумевает решение ряда задач: рассмотреть советскую региональную политику как инструмент социально-экономического развития страныисследовать взаимоотношения Центра и регионов в качестве целостной системы реализации важнейших государственных решенийопределить основные факторы, влиявшие на режим взаимоотношений Центра и регионовисследовать эволюцию взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в период 1985 — 1990 гг.- проанализировать динамику дальневосточной региональной политики в постсоветский период и выявить основные факторы, определявшие её эффективностьвыяснить место и роль российского Дальнего Востока в представлениях политиков и экспертного сообщества в 1990;е гг.- выделить основные этапы изучаемого процесса, рассмотреть интересы и цели обеих сторон, а также выявить способы их достижения.

Методология и теоретическая основа исследования.

Исследование опирается на общеисторические принципы и комплекс методов. Основные принципы исторического исследования: историзм и объективность. Принцип историзма требует рассматривать взаимоотношения.

Центра и регионов в развитии,. что предполагает соблюдение хронологической последовательности, выделение этапов с определением границ, основных признаков и ведущих факторов для каждого из них.

Принцип объективности позволил анализировать избранную проблему в широком историческом контексте с учётом идеологических, политических и экономических реалий.

Сравнительно-исторический метод позволяет сопоставить цели, режимы и модели взаимоотношений Центра и регионов, цели дальневосточной региональной политики в разные исторические периоды.

Историко-генетический метод применяется нами для выявления повторяющихся и новых характеристик в эволюции взаимоотношений Центра и регионов.

Факторный анализ был направлен на выявление причинно-следственной связи в смене этапов и характера рассматриваемого процесса.

В работе также использовался историко-системный метод, в рамках которого взаимоотношения Центра и регионов рассматривались как целостная система взаимодействия центрального и регионального уровней власти по организации управления государством, территориального развития страны, мобилизации и распределения символических и материальных ресурсов. Историко-системный метод дополнялся структурно-функциональным подходом, который нацелен на понимание особенностей организации системы взаимоотношений Центра и регионов и на анализ функций её отдельных элементов.

Анализ взаимоотношений Центра и регионов проводился с помощью регионально-управленческого подхода, позволяющего учитывать административную субординацию в государственном устройстве России.

Необходимость анализа большого объёма деловой переписки и выступлений политических лидеров требует применения методологии интерпретации текста. Такая потребность возникает в связи с тем, что в этой переписке важно отличать объективные интересы Центра и территорий от мотивов.

23 порой скрытых) участников этой переписки.

Теоретическая основа диссертации определяется спецификой избранного предмета анализа и особенностями рассматриваемого хронологического периода. Историческое исследование политических взаимоотношений Центра и регионов предполагает, что фокус анализа сосредоточивается на государстве, т. е. разных уровнях государственного управления. Следовательно, необходима историческая, стоящая вне идеологии и неполитизированная теория, позволяющая учитывать основные цели и принципы функционирования государства.

В силу политико-идеологических факторов развития отечественной гуманитарной науки большей части XX в. современные теории государства, отвечающие заданным выше критериям, были созданы преимущественно в рамках западной исторической науки. Они получили наибольшую разработку в трудах Ч. Тилли, О. Каппелли, В. Мак-Нила, М. ван Кревельда, Г. Дерлугьяна41. Целям нашего анализа наиболее адекватен государство-центричный подход американского историка Ч. Тилли, подробно изложенный в его итоговой работе «Принуждение, капитал и европейские государства. 900−1992 гг.» Эта теория занимается преимущественно большими сравнениями на длительных временных периодах, в ходе её разработки и эмпирической проверки сделаны прорывы практически по всему спектру исторических исследований — от локального до геополитического масштабов и с древнейших времён до современности.

Согласно Ч. Тилли основной внутриполитической целью государства является изъятие части ресурсов общества, т. е. получение с подвластного населения средств на все прочие государственные цели42. Изъятие вовсе не означает примитивный отъём ресурсов государством у общества. В современных условиях оно подразумевает и заботу власти об увеличении доступных для него ресурсов, а значит, и проведение государством политики социально-экономического регулирования и развития. Сам Ч. Тилли в своём исследовании не использовал (во всяком случае в формальном её значении).

24 концепцию Центр-регион. Но фактически им был сделан концептуальный прорыв в осмыслении этой проблемы в ходе анализа становления институтов прямого правления в государстве.

Применение основных идей Ч. Тилли для исследования взаимоотношений Центра и регионов в России периода 1985—1990;х гг. имеет большой эвристический потенциал, поскольку позволяет рассматривать эту проблему в широком контексте целей и общей эффективности государственного управления с установлением прямых и обратных причинно-следственных связей. Региональная политика выступает здесь как «длинная рука» государства, позволяющая организовать изъятие-развитие на всей территории страны. А региональная власть, в свою очередь, выступает важнейшим посредником и активным участником изъятия ресурсов и их последующего перераспределения в Центр.

Понятие прямое/непрямое правление эффективно согласуется с теорией «торга», уже традиционно используемой при анализе взаимоотношений Центра и регионов. Теория «торга» подробно разработана Томасом Шеллингом в его классической работе «Стратегия конфликта"43, принесшей автору Нобелевскую премию. В основе отношений «торга» лежат ожидания каждой из сторон (в нашем случае Центра и регионов), с чем готова согласиться другая сторона (в нашем случае — по условиям изъятия и распределения ресурсов). Обе стороны «наблюдают и интерпретируют поведение друг друга», при этом обеим известно, что их действия также интерпретируются и предугадываются44. Максимально широкие возможности для «торга» складываются при системе непрямого правления и уменьшаются по мере приближения к прямому правлению.

Принятая нами теоретическая конструкция дополняется элементами веберианской теории политики. Теория политического «торга» и концепция «прямого/непрямого правления» заключают в себе глобальную дилемму политики как таковой. Последняя, согласно определению М. Вебера, имеет два основных значения: политика как борьба и политика как управление45.

Идеальный тип политика, тот который управляет, но не борется, и, тем не менее, второе довольно часто вытесняет первое. Данная проблема не имеет решения во вневременной постановке. Историческое исследование как раз и позволяет привнести фактор временной динамики в поиск её решения.

Во взаимоотношениях Центр-регион в периоды высокого потенциала государства политика присутствует именно как «управление». Но в периоды снижения данного показателя и роста возможностей для «торга» обеих сторон политика всё более приближается к «борьбе», в то время как управляемость государством снижается.

Последний элемент нашей теоретической конструкции связан с необходимостью учёта субъективных факторов. В периоды снижения потенциала государства, когда структуры, направляющие энергию политических акторов в строго заданные Центром рамки, ослабевают, возрастает неопределённость, расширяется «окно» политических возможностей, увеличивается роль отдельных политических лидеров. Отсюда возникает необходимость не только описания самих процессов «управления» и «борьбы», но и ответа на вопрос — кто и какими способами боролся. В данном пункте «идеальные типы» политиков М. Вебера должны быть дополнены элементами социологии политики П. Бурдье, которая позволяет учитывать «габитус» (система диспозиций, порождающая и структурирующая практику агента и его представления) и «символический капитал» (признание, получаемое от той или иной группы, синоним -«доверие») ключевых участников политических взаимоотношений центра и регионов46.

Составной частью методологии и теоретической основы исследования является понятийный аппарат, основные термины которого приведены ниже:

1. Центр понимается в политическом и управленческом контекстах. В политическом он представляет собой столицу, т. е. место в физическом пространстве, где сконцентрированы высшие позиции всех полей политического, экономического, интеллектуального, культурного и т. д.) и.

4−7 большая часть агентов (акторов) занимающих эти доминирующие позиции. В управленческом смысле Центр — это высший административный уровень государственного управления, на котором принимаются важнейшие решения. В рамках нашего исследования под Центром будет пониматься, прежде всего, Центральный комитет Коммунистической партии Советского Союза (далее — ЦК КПСС), реже — собирательный образ ЦК КПСС, Совета Министров СССР.

2 Регион — в политическом смысле он представляет собой периферию, относительно лишённую высших позицийв управленческом смысле — это субнациональный административный уровень управления государством. Не смотря на то, что в советский период региональная политика мыслилась преимущественно в макромасштабе: республики, экономические районы, для удобства целесообразно пользоваться термином «регион» и для советского периода.

3. Материальные ресурсы означают финансовые средства, хотя для советского периода они могут рассматриваться в буквальном смысле как промышленная продукция.

4. Символические ресурсы означают признание, поддержку ключевых групп общества, которые обеспечивают их держателю готовность подчиняться со стороны как общества в целом, так и его ключевых групп. Между материальными и символическими ресурсами существует прямая зависимость: высокий уровень материальных ресурсов власти позволяет получать поддержку ключевых групп общества, также как и последняя облегчает задачу изъятия ресурсов.

5. «Изъятие» понимается как мобилизация государством ресурсов общества, в качестве синонима в данной работе будет использован также и термин мобилизация. Эффективное изъятие подразумевает высокий уровень материальных и символических ресурсов власти, а также непосредственную связь государства и ключевых групп общества.

6. «Прямое/непрямое правление» представляет собой переменную.

27 инструмент измерения глубины проникновения государства в общество. Прямое правление означает непосредственную связь государства и общества, в то время в системах непрямого правления между государством и обществом находятся посредники — местные носители власти. В зависимости от уровня потенциала государства руководители российских регионов могут выступать как представители административной системы управления государством, или же, как местные носители власти, сопротивляющиеся политике Центра. В России с сер. 1980;х до конца 1990;х гг. роль региональных правителей менялась, колеблясь между двумя этими значениями.

7. «Потенциал государства» — данное понятие, адаптированное к задачам нашего исследования, понимается как способность центральной власти проводить решения в жизнь. Чем выше потенциал государства, тем более вероятно прямое правление и, наоборот, при низком потенциале, как правило, возможно лишь непрямое правление, осуществляемое с опорой на местных носителей власти, т. е. региональных правителей.

8. «Доверие» — данное понятие предполагает, что субъект ставит некоторый результат в зависимость от потенциальной ошибки, неудачи или.

48 преступления другого. В свете задач нашего исследования это означает, что Центр, принимая программы регионального развития или публично объявляя о каком-либо социально-экономическом проекте на той или иной территории, попадает в зависимость от регионального уровня управления в деле реализации своих же решений.

Выработанная концепция и её составляющие представлены в приложениях 2−3.

Источниковая база диссертационного исследования включает две группы документов: опубликованные и неопубликованные. К первой группе в рамках советского периода относятся программные документы, сборники выступлений и статей первых лиц партии и государства, стенографические отчеты мероприятий КПСС.

Отличительной особенностью опубликованных материалов является чёткая хронологическая дифференциация. Господствующая в советский период партийная документация в начале с конца 1991 г. уступила место более узкой группе источников. По рассматриваемой нами проблеме опубликованные документальные источники фактически свелись к ежегодным Посланиям Президента России Федеральному Собранию, начало которым было положена в 1994 г. Частично этот дефицит компенсируется тем, что копии многих решений высшего руководства стали доступны в официальных электронных базах данных. При этом сохранилась традиция публикации стратегических программных документов, в том числе и по региональному развитию (например, Основные положения региональной политики в Российской ФедерацииФедеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996;2005 гг. и др)49.

В работе над диссертацией использовалась также мемуарная и публицистическая литература, представленная трудами деятелей центрального и региональных уровней — Ф. М. Бурлацкого, М. С. Горбачёва, В. И. Ишаева, А. Кривченко Н. Т. Хромовских, A.C. Черняева, А. К. Чёрного, А.Н. Яковлева50.

Специфика опубликованных источников заключается в том, что они отражают лишь поверхностный уровень политики, самопрезентацию власти и отдельных политических акторов. С их помощью реконструировались не столько сами политические взаимоотношения Центра и регионов, сколько представления и публичные намерения обеих сторон.

Для анализа внутреннего механизма этих взаимоотношений, первостепенное значение имеет вторая группа источников — неопубликованные документы. В основе эмпирической базы представленной диссертации лежат материалы центральных и региональных государственных архивов: Государственного архива Российской федерации г. Москва), (Ф. 10 156. Министерство по делам федерации, национальностей.

29 и миграционной политики РоссииФ. 10 121. Федеральные органы национальной и региональной политики России) — Российского государственного архива социально-политической истории (г. Москва), (Ф. 17. Центральный комитет КПСС).

Значительная часть архивных источников по данной проблеме содержится в региональных архивах: Государственный архив Приморского края (г. Владивосток), (Ф. П-68. Приморский краевой комитет КПССФ. Р— 1694 Администрация Приморского края) — Государственный архив Хабаровского края (г. Хабаровск), (Ф. П-35. Хабаровский краевой комитет КПССФ. Р-2061. Администрация Хабаровского края) — Государственный архив Амурской области (г. Благовещенск) (Ф. П-1. Амурский областной комитет КПССФ. Р—2286. Администрация Амурской области).

Использованные неопубликованные источники можно разделить на три блока: деловая переписка между Центром и регионамианалитические записки и обращения в высшие органы властипротоколы и стенограммы конференций, заседаний, совещаний.

Наиболее важная для нашего исследования информация содержится в деловой переписке региональных и центральных органов политической власти. Для советского периода это партийная переписка (между краевыми, областными комитетами и центральными партийными органами), партийно-ведомственная переписка (между региональными комитетами и центральными министерствами и ведомствами). Для деловой переписки этого времени не характерно политическое содержание, она в основном носила экономико-технократический характер. Однако эта группа источников является незаменимой для выявления скрытых противоречий Центра и регионов во внешне единой системе государственного управления. За экономическими притязаниями регионов, часто стояли политические интересы их руководителей.

Постсоветский период представлен перепиской между региональными администрациями и Правительством, обращениями глав Приморского,.

Хабаровского краёв и Амурской области к Президенту России, Председателю и отдельным членам Правительства. Данная группа документов позволяет глубже вскрыть взаимоотношения «торга» обеих сторон. Например, можно выделить письмо зам. председателя Правительства РФ В. Махарадзе к главе администрации Хабаровского края В. И. Ишаеву в конце 1992 г., в котором перечислялись принятые меры по удовлетворению обращений краевых властей в Центр, и выдвигались встречные просьбы об усилении работы по обеспечению социальной стабильности в крае51. Характерным примером «торга» является и письмо заместителя главы Амурской области направленное в Центр осенью 1993 г., где заявлялись претензии на особое отношение Москвы к этому региону в связи с ростом сепаратистских настроений на данной территории52.

Деловая переписка между центральными и региональными органами власти в постсоветский период составляет наибольшую часть из впервые введённых в научный оборот источников.

Экономизм и технократизм предыдущей группы источников компенсируется анализом обращений и аналитических записок в высшие органы власти СССР и России. Среди этой группы источников наиболее значимы обращения к первому лицу государства. Например, анализ коллективного письма первых секретарей Приморского и Хабаровского краёв, Амурской и Якутской областей, направленное весной 1985 г. лично М. С. Горбачёву, позволил по-новому взглянуть на политический аспект принятия «Долговременной государственной программы комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 г.» (далее — ДТП)*. Она нами рассматривается не как личная инициатива М. С. Горбачёва, но как удовлетворение притязаний регионов, т. е. как политическое соглашение центрального и регионального уровней управления на старте масштабных Данный вопрос подробно рассмотрен в параграфе 1.2. государственных преобразований.

Не менее важен и третий блок источников, представленный неопубликованными стенограммами, протоколами конференций, заседаний, обсуждений, совещаний. Данные документы, часто имевшие гриф «секретно» или «для служебного пользования», позволяют наглядно увидеть глубину и характер осмысления центральным и региональным руководством проблем Дальнего Востока и пути их решения. В частности, материалы совещания работников партийных, советских и плановых органов, научных организаций Дальнего Востока и Забайкалья по проблемам реализации ДТП, проходившего в мае 1989 г. показывают, как менялся сам дискурс развития региона, как неудачный ход исполнения Программы привел к тотальной критике всей дальневосточной региональной политики Центра, и даже к идее го создания Дальневосточной республики. Более того, в подобных документах получила отражение живая дискуссия и столкновение порой противоположных мнений представителей Центра и регионов по ключевым проблемам Дальнего Востока. Ярким примером таких документов является стенограмма совещания по президентской программе «Экономическое и социальной развитие Дальнего Востока и Забайкалья» проходившего в администрации Президента РФ в октябре 1997 г54.

Необходимо заметить, что для целей нашего исследования важны не только отдельные документы, ярко отражающие особенности взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока, но и обобщение всего массива используемых источников. Это объясняется тем, что внутренний механизм взаимоотношений Центра и регионов даже в постсоветский период имел рутинный технократический характер (в отличие от публичного позиционирования обеих сторон в 1990;е гг.) Неординарные документы с мощным политическим содержанием появлялись лишь в переломные или кризисные моменты (приход к власти М. С. Горбачева в.

1985 г., крушение партийно-советской системы в 1988;1993 гг., период президентских выборов в 1996 г.) По этой причине целесообразно.

32 рассматривать именно обобщённую переписку, обращения в Центр, аналитические материалы, публичные выступления политиков сливающиеся в единый информационный поток, в котором становятся различимы политическое позиционирование, управленческие возможности, способы отстаивания интересов, цели и аргументация обеих сторон.

Положения, выносимые на защиту.

1. Опыт взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в 1985;1990;х гг. показывает, что ключевым фактором успешной децентрализации, как и любых стратегических решений, является управленческий потенциал государства, выраженный в способности мобилизовать ресурсы общества. В условиях низкого потенциала государства децентрализация привела к ослаблению управляемости страной.

2. Роль юга Дальнего Востока в приоритетах региональной политики Центра на протяжении рассматриваемого периода менялась зеркально: от потенциального «локомотива» в развитии страны (позднесоветский период) до «бремени», осложнявшего проведение либеральных преобразований. При этом доминирование первого или второго значения определялось не столько объективными преимуществами и проблемами региона, сколько политической конъюнктурой в стране, материальными и управленческими возможностями государства.

3. Взаимоотношения Центра и регионов в рассматриваемый период были одной из важнейших составляющих процесса политической трансформации. Региональный уровень власти был не только объектом повышенного внимания Центра в процессе принятия и реализации важнейших решений, но и активно влиял на политическую повестку дня, на ход и результаты реформ.

4. В течение 1985;1990;х гг. политическое содержание взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока динамично менялось, находясь в зависимости от управленческих возможностей Центра и целей региональной политики. В рассматриваемый отрезок времени это.

33 содержание колебалось между двумя крайними значениями — «управление» и «борьба». В постсоветский период, как правило, последующий этап обесценивал результаты предыдущего. Конъюнктурность и непоследовательность взаимоотношений Центра и регионов являлась деструктивным фактором для развития страны.

Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые проведено историческое исследование административно-политических взаимоотношений Центра и регионов юга Дальнего Востока в рамках позднесоветского и первого десятилетия постсоветского периодов. Историческая реконструкция проведена на базе новых источников и оригинальной теоретической основы. Представлен ретроспективный анализ трансформации региональной политики и взаимоотношений Центр-регион в 1985—1990;х гг. и выявлены ключевые факторы данного процесса.

Теоретическая значимость исследования. Создана концепция исторического исследования взаимоотношений Центр-регион в России, которая может быть применена к анализу позднесоветского и постсоветского периодов.

Разработана периодизация взаимоотношений Центр-регион в постсоветский период, выстроенная по формальным и по содержательным критериям.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы были использованы в двух исследовательских проектах:

Благотворительная программа грантов Института общественного проектирования (г. Москва) «.для аспирантов Российской Федерации, работающих над общественно-значимыми темами социально-гуманитарных исследований», присуждаемых аспирантам, ведущим исследования по общественно-значимым проблемам (2009);

Стратегия обеспечения социально-политической безопасности на Дальнем.

Востоке России во второй половине XX в." (грант Президиума ДВО РАН №.

09-III-A-l 1−550. 2009 — 2011 гг).

Результаты исследования могут быть также использованы в ходе подготовки фундаментального труда по истории Дальнего Востока, охватывающего позднесоветский и постсоветский периоды, а также в научной разработке проблем российской региональной политики и взаимоотношений Центр-регион, практическом реформировании существующих взаимоотношений центрального и регионального уровней власти, и в преподавательской деятельности по курсу «Отечественная история».

Апробация работы. Результаты исследования представлены на трёх международных и всероссийских конференциях, проходивших в г. Владивостоке в 2008;2010 гг. («Дальний Восток России и страны АТР в изменяющемся мире». XI международная научная конференция молодых ученых 12−15 мая 2008 г.- «Историческая наука и историческое образование на Дальнем Востоке». Международная научная конференция, посвященная 90-летию высшего исторического образования на Дальнем Востоке России. 9−10 октября 2008 г.- «История и культура дальневосточной России и стран АТР». XII Всеросс. конф. молодых учёных. 19 — 21 апреля 2010.), и в 9 публикациях, в том числе 6 работ в журналах из списка ВАК: «Вестник ДВО РАН», «Россия и АТР», «Социальные и гуманитарные науки на Дальнем Востоке».

Структура работы подчинена цели и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, списка источников и литературы, 9-ти приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В середине 1980;х — конце 1990;х гг. место и роль регионов юга Дальнего Востока в процессах модернизации и реформирования страны были изменчивы и противоречивы. Несомненно, обладая такими мощными позитивными факторами для модернизации, как богатство природных ресурсов и выгодное экономико-географическое положение, эти регионы всё же оставались периферийными, слабо освоенными и экономически не самодостаточными. В самом общем смысле эти территории, как и Дальний Восток в целом, предоставляли России преимущество в размерах и ресурсах, оборотной стороной которого были издержки больших расстояний и бремя чрезмерного территориального расширения.

Это противоречие было одной из важнейших причин импульсивности и непоследовательности дальневосточной региональной политики, колеблющейся от амбициозных программ освоения до поддержания минимального уровня выживаемости. Но сама эта динамика региональной политики говорит о том, что для Центра издержки и потенциальные преимущества Дальнего Востока попеременно выходили на первый план. Такое чередование определялось уровнем материальных и управленческих возможностей государства.

В начале перестройки Дальний Восток рассматривался как высшим, так и региональным руководством в качестве резерва для ускорения развития страны. Освоение этого региона открывало доступ к материальным ресурсам (главным образом сырьевым) и к рынкам их сбыта (странам АТР). В то же время оно требовало больших вложений централизованных ресурсов, так как было сопряжено не только с промышленным, но и с масштабным социальным строительством, особенно в южной части рассматриваемого региона. Неспособность Центра мобилизовывать материальные ресурсы стала очевидна к 1988 г., что совпадает с началом второго этапа перестройки. С этого времени территории Дальнего Востока теряют свою приоритетность в глазах центральной власти.

В 1990;е гг. при резком сокращении материальных и управленческих возможностей государства взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока характеризовались стремлением последних обеспечить себе привилегированное место в региональной политике (максимальное централизованное обеспечение, льготные условия хозяйствования при сохранении преимуществ экономической самостоятельности). В этом процессе выделяется два уровня: первый (публичный), где декларировались концептуальные цели, приводились соображения о стратегической важности и экономической уязвимости территории требующей особых условийна втором уровне использовались аргументы из первого для «выбивания» ресурсов. Возможности регионов в давлении на Москву были неодинаковы: там, где выполнялись общенационально важные функции и была высокая консолидация региональной власти (Приморье, Хабаровский край), такое давление было максимальнымгде эти факторы отсутствовали (Амурская область) — оно оказывалось минимальным.

Взаимоотношения Центра и регионов юга Дальнего Востока являлись составной частью общегосударственного политического процесса. Подчиняясь общероссийским закономерностям, они прошли два периода, каждый из которых подразделяется на ряд этапов.

1. Период перестройки и крушения советской системы (1985 — 1991 гг.). В рамках этого периода основной целью региональной политики оставалось ускоренное территориальное развитие страны.

На первом этапе (1985;1987 гг.) новое руководство СССР предпринимает попытку максимально задействовать традиционную модель взаимоотношений Центра и регионов и перейти от «торга» к управлению. С этой целью не только усиливается административный нажим на региональный уровень власти, но и заключается символический «договор» между обеими сторонами, состоящий в том, что Центр удовлетворяет основные претензии регионов на материальные ресурсы (путём утверждения различных программ развития), а регионы, в свою очередь активизируют работу по выполнению решений Москвы.

Второй этап (1988—1991 гг.) отмечен развитием системного кризиса и крушением советской модели взаимоотношений Центра и регионов, их переходом от «торга» к конфронтации. Основной причиной данного процесса было снижение потенциала государства. Региональные власти не справлялись с организаторской работой, результатом чего явилось обострение дефицита символических и материальных ресурсов Центра, который постепенно снимал с себя обязательства по их распределению в регионы, перекладывая на них ответственность за положение дел на местах. В ответ на это регионы сбрасывали с себя обязательства по выполнению решений Москвы, замыкали на себя ресурсные потоки. История реализации «Долговременной государственной программы комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области до 2000 г.» показывает пример сбрасывания взаимных обязательств в условиях дефицита материальных ресурсов.

На данном этапе усилилась тенденция к дальнейшему ослаблению потенциала государства, кульминацией которого стал распад советской модели взаимоотношений Центра и регионов. При этом в рассматриваемом процессе не прослеживается резкой границы между позднеи постсоветским периодами. Распад СССР оказал на него гораздо меньшее влияние, чем ближайшие последствия августовского путча. Но и после августа 1991 г. основной фактор (слабость государства), основные проблемы (потеря управляемости страной, угроза социально-экономической катастрофы) и даже основная объективная задача страны (модернизация, но в ином, более широком понимании) оставались прежними.

2. Постсоветский период 1991;1999 гг. В его рамках выделяется несколько неоднократно сменявших друг друга целей региональной политики: сохранение целостности государства / укрепление Центраудержание власти правящей группой, политически оптимальное распределение централизованных финансовых и прочих материальных ресурсов, финансовая стабилизация государства (комплекс мер, в котором доминирующей была антиинфляционная политика). Этот период характеризуется отсутствием стабильной модели взаимоотношений Центра и регионов и динамичным чередованием этапов, в котором каждый последующий этап часто обесценивал достижения предыдущего.

Первый этап (1991—1993 гг.) отмечен проекцией на Россию дезинтеграционных тенденций, разрушивших СССР. Взаимоотношения Центра и регионов характеризуются максимальным размахом и «интенсивностью» торга, в котором обе стороны преследуют различные цели: Центр — удержание власти правившей на тот момент группой и предотвращение дальнейшего распада страны, регионы — избегание социально-экономического коллапса территории и получение максимальных политических и экономических преимуществ. Формируется режим непрямого правления страной. При этом удаётся скрепить государство Федеративным договором и новой Конституцией, принятие которой на всенародном голосовании укрепило символические ресурсы Центра.

Основным противоречием первого этапа было то, что при всей важности взаимоотношений Центра и регионов, для первого они были на втором плане, инструментом, а не целью. Поэтому Б. Н. Ельцин легко сдавал позиции в этой сфере ради победы на главных фронтах: в борьбе с Верховным Советом, в сохранении целостности страны и принятии новой Конституции, в проведении приватизации. Фундаментальные аспекты взаимоотношений Центра и регионов — изъятие, контроль, обмен символическими и материальными ресурсами — всё это было отложено на потом, так как решение этих вопросов в то время представлялось малореальным. В итоге, как показывает пример Приморского, Хабаровского краёв и Амурской области, оказалась выиграна «война», но не «мир», основные проблемы накапливались и углублялись.

Они «зазвучали» в полную силу уже на втором этапе (1994 — 1995 гг), когда на первый план вышла проблема управляемости страной и проведения реформ. В это время окрепший Центр предпринимает попытки перейти от «торга» к управлению с целью ускорения социально-экономических преобразований. Это было продекларировано в Посланиях Президента за 1994 и 1995 гг. и выражалось в нежелании Москвы идти на уступки регионам (резко уменьшается число Указов Президента и постановлений Правительства по поддержке тех или иных территорий), а также в ужесточении макроэкономической политики. Но сохранявшийся дефицит материальных средств вновь актуализирует проблему ответственности разных уровней власти за углублявшийся социально-экономический кризис. К новому электоральному циклу Центр подходит без отлаженной системы мобилизации символических и материальных ресурсов.

Неудачные итоги второго этапа привели к тому, что на третьем этапе (1996 г.) вновь стал актуальным вопрос удержания власти правящей группой, в результате чего, как и на первом этапе, усиливался элемент «торга», а Центр шёл на максимальные материальные и символические уступки регионам. Как и на первом этапе периода Перестройки, средством консолидации обеих сторон (в случае Дальнего Востока) выступала программа регионального развития, обещающая удовлетворить традиционные претензии регионов. Региональные правители тем временем ещё больше укрепили своё положение, а некоторые из них нацеливались выйти на национальную политическую сцену. Один из ярких примеров общероссийских политических амбиций регионального лидера представлял собой губернатор Приморского края Е. И. Наздратенко.

Четвёртый этап (1997;1998 гг.) характеризуется попыткой Москвы вновь перейти от «торга» к управлению. Между тем фундаментальные факторы слабости Центра сохраняются: низкий потенциал государства, неспособность мобилизации материальных ресурсов. Бюджетный дефицит в сочетании с нацеленностью регионов на «выбивание» централизованных средств блокирует реализацию важнейших решений Президента и Правительства, являясь важным фактором развития финансового кризиса августа 1998 г.

Пятый этап (конец 1998 г. и далее) знаменует собой медленное укрепление Центра, постепенное возвращение к традиционной модели взаимоотношений Центр — регион, характерной для прежнего советского периода. Политические и социально-экономические тенденции, развивавшиеся на юге Дальнего Востока в 1990;х гг. вполне подтверждали актуальность «запроса» на усиление Москвы. Этот, последний из рассматриваемых нами, этап является превосходной демонстрацией того, как, на первый взгляд, резко негативные процессы и вынужденные решения дали неожиданные результаты, запуская в дальнейшем позитивные и стимулирующие друг друга процессы роста потенциала государства. Особенность пятого этапа состоит в том, что укрепление Центра было достигнуто не столько налаживанием мобилизации материальных ресурсов с общества, сколько политической гибкостью Президента Б. Н. Ельцина, сокращением финансовых обязательств государства, а затем увеличением притока ресурсов из внешнего источника в результате повышения цен на нефть. Всё это сохраняло фундаментальные факторы слабости Центра и подталкивало к обеспечению лояльности регионов путём административных мер, что и предопределило характер централизаторского курса второго президента России В. В. Путина.

В целом проведённое исследование позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Административно-политические взаимоотношения Центра и регионов в 1985;1990;е гг. являлись одним из важнейших факторов политического и экономического развития России. Находясь большую часть рассматриваемого времени в режиме «торга» и конфронтации, они отрицательно влияли на эффективность государственного управления вообще и дальневосточной региональной политики в частности. Вместе с тем, эти взаимоотношения сами были в теснейшей зависимости от эффективности государства и, в первую очередь, от его способности мобилизовывать символические и материальные ресурсы.

2. Ключевыми для взаимоотношений Центра и регионов, как показывает пример новейшей истории Приморского, Хабаровского краёв и Амурской области, являются два фактора. Во-первых, способность государства к мобилизации материальных и символических ресурсов общества. В условиях ориентации на внешний источник ресурсов широкий размах приобретает «торг» за перераспределение этих ресурсов среди регионов. При этом достаточное количество ресурсов, полученных из внешнего источника, позволяло поддерживать видимость управляемости, но при наступлении дефицита «торг» быстро перерастал в конфронтацию, грозившую разрушением модели взаимоотношений Центра и регионов. Вторым фактором является личная популярность политиков, представлявших Центр и регионы. Но будучи зависимым от доступных материальных ресурсов, этот фактор является подчинённым по отношению к первому.

3. Дилемма преимуществ и издержек российского Дальнего Востока в середине 1980;х — в 1990;е гг. заключалась не столько в самом регионе, сколько в общем состоянии государства. Проблема Дальнего Востока — это проблема эффективности государственной региональной политики и взаимоотношений Центра и регионов.

4. Самый общий вывод состоит в том, что Дальний Восток на рубеже XX—XXI вв. напоминал слишком «большой костюм» на «ужавшемся теле» государства, но в то же время он до сих пор ставит перед страной необходимость «повзрослеть», развивать способность достигать масштабные цели, расширяет геополитический кругозор власти. Захватывающие перспективы развития российского Дальнего Востока, обещающие радикально изменить и усилить страну, вполне реальны, но реализуемыми они могут стать лишь после того, как государство обретёт должную дееспособность, в противном случае амбициозные проекты рискуют превратиться в растрату средств и сил. Если проецировать данный вывод на перспективы Дальнего Востока, связанные со «Стратегией социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкалья до 2025 г.», то этот регион в настоящее время как раз представляет собой «тест» — насколько современная система власти способна реализовывать масштабные проекты развития, иными словами — проводить модернизацию. Ответ на этот вопрос будет получен уже в ближайшем будущем.

Политические взаимоотношения Центра и регионов в сер. 1980;х — в 1990;е гг. — обширная проблема, заключающая в себе один из важнейших компонентов истории крушения советского и становления нового российского государства. В рамках одной диссертационной работы невозможно претендовать на всестороннее её исследования даже в ограниченных территориальных рамках. Тем не менее, можно указать на два основных аспекта требующих дополнительного изучения.

Во-первых, более подробного исследования требует период после 1998 г. Его анализ затруднялся тем, что документальные источники в архивах неравномерно представлены в хронологическом отношении. На момент проведения исследования документы датированные позднее 1997 г. были представлены лишь в ГАРФе и ГААО, в то время как в ГАПКе происходил процесс приёма этих документов, а в ГАХКе они отсутствовали. В итоге, в диссертации был освещён главным образом процесс разрушения модели взаимоотношений Центра и регионов, в то время как её восстановление, наметившееся после 1998 г., рассмотрено лишь «пунктирно». Понимание факторов, при которых региональные лидеры — активные сторонники децентрализации и участники «торга», принимают и проводят централистскую политику Москвы, является актуальной задачей для будущих исследований.

Во-вторых, важно более подробно рассмотреть микроуровень процесса взаимоотношений Центра и регионов: взаимоотношения регионального руководства с нижестоящими уровнями власти, общественными организациями, с деловым и научным сообществом возглавляемой территории. Данный аспект был затронут в нашем исследовании в рамках позднесоветского периода. Ограниченный объём диссертации и специфика источниковой базы по данной теме (необходимость многочисленных интервью, привлечения массива периодической печати и разрозненных документальных материалов) не позволили осветить её в должной мере. При этом проведенное нами исследование позволяет предположить, что анализ вышеназванных аспектов позволит приблизиться к ответу на вопрос о причинах малоуспешного опыта децентрализации 1990;х гг., а также о том, почему восстановление потенциала государства произошло «сверху» путём усиления Центра, а не самоорганизации общества.