Актуальность темы
исследования вытекает из значения осмысления исторического опыта осуществления государством функций в области управления принадлежащей ему собственностью.
В современных условиях рыночного хозяйствования исключительную злободневность приобретает организация эффективного руководства федеральной собственностью, особенно земельной.
Узаконенная в настоящее время частная собственность на землю порождает необходимость в кадастрации земельной собственности и выделении из общероссийского земельного фонда той ее части, которая находилась бы во владении государства, имеющего возможность распоряжаться ею с максимальной для себя выгодой.
Сохраняет свою важность и такой вопрос, как продуктивное управление уже имеющейся государственной собственностью, особо недрами и лесами. Первостепенной выступает задача осуществления бережного отношения к находящимся в стране природным богатствам, их наиболее рационального использования, недопущения хищнического к ним отношения без расчета на долгосрочную перспективу.
Требует разрешения и проблема сокращения непомерно разросшегося чиновничьего контингента. Исторической практикой минимизации последнего выступают дооктябрьские межрегиональные учреждения по управлению государственным имуществом, учитывая наличие сегодня подобных органов1.
Объектом работы является региональное управление государственным имуществом.
Предметом изучения выступает история создания, функционирования, и значение межгубернских органов по действенному руководству государственной собственностью.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1875 по 1918 г. Исходная дата обусловлена образованием межгубернского Курско.
Орловского управления государственными имуществами (К-ОУГИ) Министерства государственных имуществ (МГИ)2, а конечная — советской ликвидацией указанного учреждения, что позволило провести целостный анализ предмета нашего исследования.
Географические границы исследования включают Курскую и Орловскую губернии, представлявшие собой в дооктябрьской России типичные провинциальные территории, отличавшиеся аграрным характером экономики преобладанием великорусского крестьянства и наличием значительного слоя поместного дворянства. Доля государственной собственности в обеих губерниях была незначительной: 2,7% и 9,9% в Курской и Орловской губерниях соответственно3.
Историография темы диссертации практически отсутствует, поскольку специальных научных публикаций, включая диссертационные работы по истории управления государственным имуществом, не имеется как по России в целом, так и по отдельным регионам, в том числе Курскому и Орловскому.
Дооктябрьская литература представлена единичными ведомственными публикациями, имеющими преимущественно справочный характер, из которых отметим юбилейное издание 1888 г. с отдельными данными за начальный период деятельности Мингосимуществ и особенно его межгубернских управлений4.
Советские историки лишь попутно затронули отдельные стороны изучаемой проблемы, главным образом ее смежные вопросы.
В общероссийских работах о государственном аппарате наша тема сводится к следующим кратким справкам: «Распространение на государственных крестьян Положения 19 февраля 1861 г. вызвало передачу их в 1866 г. в Министерство внутренних дел. В связи с этим местный аппарат Министерства государственных имуществ был значительно сокращен. Вместо старых палат государственных имуществ и окружных правлений создавались губернские управления государственных имуществ во главе с управляющими.
Они заведовали государственными имуществами: лесами, землями, недрами и т. д., в ведении их находились лесничества и казенные имения"5.
Подобная монография П. А. Зайончковского содержит немало материала по истории региональных отделений государственных органов, но соответствующее управление государственным имуществом в исследовании даже ни разу не упоминается6.
Работа A.M. Анфимова, о земельной аренде частично затрагивает сдачу казенных площадей (без лесов) в различных губерниях, однако данные по Курской и Орловской отсутствуют. Из общероссийских обобщений отметим парадоксальное положение что «аренда являлась одновременно и фактором, и тормозом развития капитализма"7.
В обобщенной форме эксплуатации казенных лесов кратко коснулся В. Я. Лаверычев, справедливо отметив, что государственное лесное хозяйство не получило достаточного развития из-за «отсутствия долгосрочной лесной аренды, господства практики выборочных и делянковых вырубок, что сдерживало предпринимателей, не желавших рисковать вложением в это дело значительных капиталов"8.
В источниковедческом исследовании Д. А. Тарасюка пореформенной земельной собственности содержится информация о динамике таковой во всех российских регионах, а итоговый вывод автора гласит, что казенное землевладение не играло и не могло играть большой роли в европейской части страны, тогда как в азиатской потенциально могло представлять большие возможности для развития мелкой крестьянской поземельной собственности9.
Положению в регионах посвящена статья Н. М. Лушниковой за 1972 г. о государственной лесной промышленности Урала во второй половине XIX века сделан акцент на слабость указанной отрасли хозяйства и объяснение «расширения» лесоторговли «чисто фискальными интересами казны», которая стремилась повысить доходность лесов «в дачах министерства государственных имуществ"10. Имеются указания на несовершенство лесного законодательства и хищения деревьев.
На современном этапе историографии развитие получила только смежная тематика, особенно по истории низшего сельскохозяйственного образования, в т. ч. готовившего кадры для К-ОУГИ11.
Курскими авторами И. М. Плаксиным и И. В. Сахневич, которые потенциально могли затронуть деятельность старой Коренной ярмарки как арендуемого у государства земельного владения с 1877 по 1917 г., выполнены соответственно кандидатские диссертации, но в обоих случаях указанный сюжет не получил отражения12.
Таким образом, степень изученности рассматриваемой проблемы характеризуется полным отсутствием специальных диссертационных исследований и эпизодическим освещением в немногочисленных публикациях, имеющих преимущетсвенно непрофильный характер.
Методологической основой диссертационной работы выступает многофакторный анализ исследуемой проблематики, который дополняется применением различных методов исследования: сравнительного типологического, статистического, и др.
Целью настоящего сочинения является изучение организационного устройства и практической деятельности Курско-Орловского управления государственными имуществами, что требует решения следующих конкретных задач:
— определить обязанности указанного учреждения- -выявить его структуру и состав кадров- -охарактеризовать виды арендодательного дела- -проанализировать вспомогательные направления функционирования. Источниковую базу исследования в основном составляют архивные документы.
Богатейшая информация — от указаний министерства до низового делопроизводства — отложилась в профильном фонде 155 «Курско-Орловское управления государственными имуществами» Государственного архива Курской области как по Курской, так и по Орловской губерниям, что позволило обойтись без подключения обобщенных данных федерального архива.
Из описи 1 фонда извлечены сведения о непосредственной деятельности Управления, отметим особую ценность годовых отчетов, описаний продаж с торгов казенных оброчных статей, текущие рапорты чиновников особых поручений и т. д.
Важнейшим источником по делам с лесом является ежегодная отчетность, Лесного отделения Управления в Лесной департамент Министерства. Отчет состоял из восьми параграфов, посвященных различным аспектам управления лесами Курской и Орловской губерний. Первый параграф включал сведения о площади лесов и ее динамике за отчетный год, причины и оценку произошедших перемен, а также количество и содержание судебных дел о спорных лесах, сведения о размежевании лесов и выделении лесных дач государственным крестьянам. Второй параграф был посвящен сотрудникам межгубернского органа, относящихся к Лесному отделению и включал сведения об их количестве и динамике, о наделении сотрудников Управления землей, а также сведения о количестве лесничеств и изменении их границ. Третий параграф касался пользования лесным имуществом, включая сведения о продаже леса и пользовании лесными казенными оброчными статьями. Четвертый параграф освещал проведение разнообразных природовосплоняющих мероприятий, лесоустройства, лесоразведения и лесовосстановления, а также итоговую оценку проведенных за год преобразований. Пятый параграф содержал факты о размерах сбора с государственного имущества, который взимался на нужды органов земского самоуправления, а также раскладку указанного сбора по уездам. Последние три.
параграфа были посвящены соответственно нарушениям лесного устава, доходам и расходам Управления и делопроизводству за отчетный год.
Существовали также ежегодные отчеты о деятельности Хозяйственного отделения Управления, которые направлялись в Департамент общих дел МГИ с информацией о количестве чиновников отделения, их содержании, а также о площади оброчных статей хозяйственного ведомства и доходах ими приносимых. Особо заслуживает внимания подобный отчет за 1913 г., который являлся ответом на анкету Главного управления землеустройства и земледелия (с 1905 г. вместо МГИ, ныне ГУЗиЗ) и включал в себя описание общего устройства и оценку оброчных статей, сведения об их эксплуатации: состав арендаторов, способы аренды, причины неудачных для казны торгов, надзор за соблюдением правил аренды и т. п., а также результаты доходности статей, и разные данные об условиях работы чиновников хозяйственного отделения.
Важным источником при изучении арендодательной деятельности межгубернского органа служат дела о сдаче в аренду казенных оброчных статей с указанием площади статей, арендную платы за них, условий сдачи таковых в аренду, а также «торговые листы» — оригиналы документов с описанием хода торговли и социальной принадлежности предполагаемых арендаторов.
Важным источником обобщающего характера служат окладные книги оброчным статьям, содержащие описания статей (площадь удобной и неудобной земли, распределение ее по различным сельскохозяйственным угодьям), сведения об арендных платах за них и составе арендаторов.
При изучении Коренной ярмарки, которая после 1877 г. стала оброчной статьей, находящейся в ведомстве Управления государственными имуществами, нами было использовано трехтомное дело «О переводе Коренной ярмарки в г. Курск и об использовании ярмарочных построек», которое содержит сведения о жителях Коренной пустыни, суммах сбора с них, а также с иногородних торговцев, данные о доходах, извлекаемых с ярмарки. В указанном источнике имеется опись ярмарочных построек и проекты их эксплуатации. Интерес представляют прошения как жителей Коренной пустыни, так и иногородних, которые касаются различных вопросов.
При изучении такой важной стороны деятельности Курско-Орловского управления государственными имуществами, как продажа леса большую роль играют сметы на отпуск леса из казенных лесных дач с освещением их территории, пород леса, объема ежегодного отпуска лесного материала.
Привлечен также такой источник, как таксы на лесные материалы, с ценами на различные виды леса, распределением лесных дач по разрядам на основании соответствующих критериев.
Большое значение имеют документы о разделении лесничеств, в которых указываются сведения о количестве и площади казенных лесных дач, доминирующих породах деревьев в них, что позволило нам провести районирование дач Курской и Орловской губернии в соответствии с преобладающей и дополнительными породами леса. Отметим наличие в подобных документах информации о количестве лесной стражи и их жилых домах.
Для анализа сведений о размежевании казенных земель, лесоустроительных работ и других природовосполняющих мероприятий использовались ведомости и рапорты межевщиков, землемеров и лесничих. Данные источники освещают планирование указанных работ, выполнение поставленных задач, содержание и объем мероприятий.
Особое место занимает отчет о работе Орловского древесного питомника с описанием такового, направлений деятельности и годовых доходах.
Опись 2л (личный состав) содержит данные о штатах служащих. Основным источником по изучению сотрудников, служивших в Управлении, являются формулярные списки по каждой персоналии, позволяющие достаточно достоверно судить о социокультурном облике чиновничества.
Документ содержит следующие сведения: чин, фамилия, имя, отчество чиновника, должность, возраст, вероисповедание, знаки отличия, получаемое содержание, социальное происхождение, имущественное положение, образование, время поступления на службу и продвижения по ней, награды, участие в походах и боевых действиях, взыскания по службе, пребывание под судом и следствием, время нахождения в отпусках и отставке, семейное положение с указанием точной даты рождения детей.
Дополнительная информация почерпнута из аттестационных списков лесной стражи, семейных списков полесовщиков, переписки о благонадежности и моральном поведении чиновников Управления. Изучение многочисленных прошений специалистов позволило узнать личное отношение людей к самым разным сторонам их труда и быта.
Фонд 311 «Лесничества Курской губернии» дал некоторое количество материалов об аренде территорий в Коренной пустыни, о правилах пастьбы скота, а также некоторую информацию, касающуюся деятельности казенных питомников.
Небольшая часть документов, относящихся исключительно к Орловской губернии отложилась в параллельном фонде 522 «Курско-Орловское управление государственными имуществами», а также в выделенном в самостоятельный фонде 692 «Инженер-гидротехник при Курско-Орловском управлении государственными имуществами» Государственного архива Орловской области, в которых имеются сведения о поставках леса из орловских лесничеств, деятельности казенных предприятий лесной промышленности и проводимой там мелиорации.
Вторую группу источников составляют печатные материалы. Важнейшим универсальным изданием законодательного характера является «Полное собрание законов Российской Империи», в котором отражена государственная политика как в области регионального управления государственными имуществами вообще, так и в отношении Курскои.
Орловского управления в частности. Исходные данные о функциях межгубернского органа почерпнуты нами именно оттуда.
Важными нормативными источниками специального характера являются Уставы: лесной и о казенных оброчных статьях, где описаны структура Управления, функции различных его отделов, права и обязанности некоторых чиновников, а также распределение казенных лесов на виды и разряды и т. д. Эти своды предписывали меры по охране лесов от порубок и пожаров, обозначали возможные источники дохода и правила его извлечения. Устав о казенных оброчных статьях включал в себя порядок отдачи статей в аренду и бессрочное содержание, правила образования и ликвидации статей, а также общие положения, касающиеся платежа оброка.
В качестве печатного источника большой интерес представляет «Инструкция для устройства казенных лесов», излагающая процесс лесоустройства, права и обязанности его участников, порядок топографических работ в лесных дачах, правила составления таксационного описания и плана хозяйства казенных дач, подготовку и проведения ревизии лесного дела.
Из ежегодников проанализированы «Приложения к смете расходов отдела земельных улучшений» за различные годы. Источник представляет собой перечень различного рода мелиоративных работ с указанием их стоимости. Издание содержит сведения об отпуске казенных средств всем региональным органам по управлению государственным имуществам Европейской России, что позволило сравнить масштабы мелиорации в различных губерниях.
Потребовали привлечения и «Уставы» учебных заведений МГИ с информацией об их основании, целях и сроке обучения, программах и порядке приема экзаменов, планируемым количеством мест, источниках финансирования, штате педагогов и форме отчетности. В качестве отчетов о своей деятельности некоторые учебные заведения публиковали «Сведения. «, в которых указывалось количество израсходованных средств за отчетный период, статьи расходов, изучаемые учебные программы, формы контроля и другие вопросы текущей работы.
С помощью такого справочного издания, как «Памятные книжки Курской губернии», издававшиеся Губстаткомитетом под различными названиями («Календарь и памятная книжка Курской губернии», «Курский адрес-календарь»), нами были получены подтверждающие данные о составе служащих Управления. В указанных изданиях помещались сведения о должностях и чинах каждого сотрудника, год вступления в должность (1890 -1894 гг.) и на службу (1891 г.), образование (1890 — 1891 гг.), место рождения (1890 — 1894 гг.), награды (1892 — 1894 гг.).
Среди печатных источников большую ценность представляют «Обзоры Курской губернии» как публичное приложение к секретному «Всеподданнейшему отчету» губернатора царю. Указанные источники содержат сведения о площади лесов и казенных оброчных статей, их динамике. Имеются сведения о предполагаемых и реальных доходах казенного ведомства, методах эксплуатации государственной собственности, причинах колебаний спроса на лесные материалы.
Также представляют интерес «Журналы заседаний» и «Постановления губернских съездов лесничих», в которых указывались рассматриваемые вопросы, резолюции по ним, докладов по тем или иным проблемам.
Перечень местных изданий замыкают «Журналы заседаний» Курского губернского земского собрания, которые позволяют выяснить позицию управляющего государственными имуществами Курской и Орловской губерний как представителя казны по различным вопросам.
Таким образом, в работе использован широкий комплекс архивных документов и печатных источников, отличающийся необходимым разнообразием, что обеспечивает создание достоверной картины рассматриваемой проблемы.
Научная новизна работы. Данная диссертация является первой специальной работой по истории регионального управления государственным имуществом России в конце XIX — начале XX веков. На примере типичных аграрных губерний автором дана целостная характеристика межрегионального учреждения за весь период его функционирования: процесс возникновения и последующей ликвидации, эволюция структуры, кадровый состав, важнейшие направления деятельности, методы их осуществления и реальные результаты.
Автором выявлена специфичность социального состава чиновников Управления, состоящая в наличии значительного количества выходцев из крестьянского сословия и частично мещанского, что обеспечило компетентное распоряжение казенными лесами и сельскохозяйственными угодьями, а также повышение эффективности мероприятий по улучшению сельского хозяйства.
Впервые прослежено развитие торговли на Коренной ярмарке за 1877 -1917 гг., когда ярмарочная площадь была передана в ведение Управления государственным имуществом.
Новаторским является положение о трудноосуществимости выполнения функции охраны государственной собственности из-за нехватки кадров, что отрицательно сказывалось на доходности таковой.
Особую ценность работе придает освещение динамики продаж лесоматериалов с авторским выводом о ежегодно растущем доходе в казну.
Значительное внимание уделено осуществлению просветительской деятельности межгубернского учреждения руководства госимуществом, которая принесла плоды в виде улучшения агрикультуры сельского населения.
Практическая значимость. Важнейшие результаты проведенного исследования необходимо учитывать при определении и реализации современной экономической политики на федеральном и региональном уровнях, включая распространение практики создания межрегиональных органов.
Диссертационный материал подлежит использованию в обобщающих изданиях по отечественной истории, государственному управлению и экономике, в соответствующих учебных пособиях и вузовском преподавании, научном краеведении.
Апробация результатов. Основные положения диссертации отражены в 11 научных публикациях общим объемом 3,04 п.л., включая статью в ваковском журнале13.
Важнейшие вопросы докладывались автором на международных (Белгород, 2003 г., Киев, 2006 г.), всероссийских (Курск, 2004 г., Волгоград, 2005 г.), межрегиональных (Санкт-Петербург, 2006 г.), региональных (Курск, 2007 г.) конференциях.
Структура работы включает введение, две главы, заключение, а также примечания и общий список использованных в диссертации источников и литературы.
Заключение
.
Курско-Орловское управление государственными имуществами выполняло функции учета казенной собственности и контроля над ней. Оно распоряжалось государственным имуществом, стараясь делать это с наибольшей выгодой для казны. Кроме того, Управление охраняло собственность от посягательств со стороны частных лиц, решало вопросы размежевания собственности. О своей деятельности этот орган ежегодно отчитывался перед Министерством государственных имуществ.
Управление заведовало в 1875 г. 382 795 дес. земельной площади, в 1913 г. эта цифра составила 349 357 по Курской и Орловской губерниям. В менее населенной и более лесистой Орловской губернии таковых было 318 079 и 298 856, а в Курской — 64 716 и 50 501 дес.
Вновь образованное Управление продолжало выполнять функции своих предшественников, но при этом расширилась территориальная зона деятельности органа до двух губерний, что обеспечило немалые преимущества.
Во-первых, появилась возможность согласованного управления государственным имуществом в рамках двух губерний Черноземного Центра, несмотря на некоторое различие природных условий.
Во-вторых, была получена экономия государственных средств на содержание чиновничьего аппарата. Хотя общее число сотрудников Управления имело тенденцию к увеличению, этот рост имел в своей основе включение в штат межгубернского органа чинов по сельскохозяйственной и гидротехнической части, а также естественное увеличение количества государственных служащих вследствие разукрупнения лесничеств. В случае существования двух подобных органов естественный процесс увеличения персонала значительно превысил бы итоговое число служащих.
Верхушку Управления составляли чиновники V класса, от пятидесяти лет и старше, дворянского происхождения, с изобиловавшим наградами послужным списком и достаточно высоким жалованьем, окончившие военные учебные заведения.
Среднее звено было представлено чиновниками VI-VII классов, сорока-пятидесяти лет, награжденных одним — двумя орденами, со средними доходами. Происхождения они были также дворянского, имели высшее образование.
Низший слой составляли чиновники X-XIV классов разного возраста и социального происхождения, получившие среднее образование. Редко отмечались знаками отличия. Доходы имели достаточно низкие, вследствие чего иногда у них возникали материальные затруднения.
На местах Управление представляли служащие VIII-IX классов, получившие необходимое для данной службы образование по лесной части, со средними доходами, среднего возраста, имевшие значительный опыт работы.
Высшие и средние должности в основном занимали неместные уроженцы, нерусского происхождения, работавшие до назначения в указанное Управление в различных местностях Российской Империи. Низшее звено Управления и его местные служащие в своем большинстве были местными уроженцами, великорусами по национальности, трудившимися в рамках своего региона.
Анализ данных о происхождении чиновников Курско-Орловского управления государственными имуществами свидетельствует о социальной неоднородности его состава. В формировании чиновничества участвовали не только и не столько дворяне, но в большей степени представители крестьянства и мещанства, а также выходцы из разночинной среды.
Большая часть чиновников Управления принадлежала к лицам молодого и среднего возраста, имевшим среднее специальное и высшее образование. Большинство чиновников являлись православными. Социокультурный облик дополняет характеристика, в соответствии с которой большинство служащих были женаты.
Основным видом деятельности Курско-Орловского управления государственными имуществами являлась арендодательная деятельность, т. е. сдача в аренду казенного земельного и неземельного имущества в виде казенных оброчных статей. С течением времени происходили тенденции постепенного размежевания и сокращения площади и дохода оброчных статей как в результате их продажи, так и истощения казенных земель. Основной способ сдачи в аренду — торги по принципу английского аукциона. Основными арендаторами являлись государственные крестьяне, мещане и купцы, являвшиеся жителями данной местности. Оброчные статьи использовались в основном для ведения земледелия или под сенокос.
Управление занималось также продажей леса из казенных лесных дач в основном государственным крестьянам для различных целейлесоустроительными работами (в основном межевание, проверка и уточнение старых границ), в результате которых могли быть образованы новые казенные оброчные статьилесопосадками и лесовосстановлением. Преобладала практика делянковых вырубок, спрос на лес во многом зависел от благосостояния окрестных крестьян. В начале XX в. Управление начинает сотрудничать с крупными заказчиками лесоматериалов: железными дорогами, предприятиями горнорудной промышленности. В целом, доход от продажи леса неуклонно повышался.
Следует отметить тот факт, что имел место безвозмездный и по льготным ценам отпуск леса на постройку школ и церквей, а также для крестьян-погорельцев и хуторян.
Межгубернским органом осуществлялась продажа не только срубленного на корню, но и переработанного леса. Для этой цели на территории подведомственной Управлению существовали казенные лесопильные заводы или же предприятия, принадлежащие частным лицам, исполнявшим госзаказ.
Еще одной важной стороной деятельности управления государственными имуществами являлась охрана государственной собственности. Данная задача являлась самой трудноосуществимой в деятельности межгубернского органа из-за нехватки персонала, обремененного к тому же дополнительными обязанностями.
Управление государственными имуществами также занималось мелиоративными работами в подведомственных губерниях. Сотрудники межгубернского органа осуществляли различные природоохранные мероприятия: определение степени чрезмерности вырубок, ходатайство о причислении лесных дач к типу защитных, составление плана хозяйствования в защитных дачах и надзор за его соблюдением.
Управление содержало различные питомники с целью селекционных работ и как средство улучшения агрокультуры крестьянского населения. Успешностью этого направления деятельности Управления могут служить факты участия его представителей в различных сельскохозяйственных выставках, на которых они получали призовые места.
Отметим благотворительную деятельность Курско-Орловского управления государственными имуществами: сбор пожертвований пострадавшим от стихийных бедствий, пожертвований на открытие памятников, содействие открытию детских приютов. Важную роль играла и учебно-просветительская деятельность — действия по предоставлению населению услуг в сфере образования подрастающего поколения, а также деятельность по распространению среди населения знаний в области сельского и лесного хозяйства: участие в открытии и дальнейшем содержании низших сельскохозяйственных школ и училищ, а также периодическое проведение низших сельскохозяйственных курсов и чтений с целью просвещения крестьянского населения губерний.
Межгубернский орган успешно осуществлял свои задачи, принося казне ежегодный доход, в т. ч. на 1875 г. — 349 603 руб., а к 1914 г. — 1 990 737 руб.
