Государственная социальная политика Российской Федерации: Опыт и проблемы трансформации. 80-е — первая половина 90-х ХХ столетия

Форум по Европейской социальной политике, который состоялся в марте 1996 года в Брюсселе, подтвердил, что для того, чтобы социальное развитие охватывало каждого члена общества, потребуется такой подход к пониманию гражданства, при котором каждый человек принимает на себя обязательства по отношению к другим. Было бы ошибкой думать, что уважение прав — это дело лишь общества и социальной политики. Практическое выполнение прав зависит и от межличностных отношений, от смысла индивидуальной ответственности перед другими: не существует прав без обязанностей, нет демократии без гражданского обязательства. | Вопросы демократизации социального развития России вплотную связаны с соблюдением прав человека, реализацией социальной политики на уровне индивида, гуманизацией общественных отношений в аспекте институализации социальной политики.

Словосочетание «социальная политика» может породить ряд вопросов, ведь всякая политика, коль она регулирует отношения между классами, нациями, другими социальными группами, а также государствами, есть явление социальное, вне общества ее попросту не существует. Понятие «социальная политика» традиционно употреблялось и употребляется в особом, специфическом значении. В узком смысле слова под социальной политикой понимается политика, связанная с удовлетворением ма-^ териальных и духовных потребностей, созданием условий для жизнеобеспечения человека.

Однако есть еще несколько принципиальных моментов, к которым социальная политика имеет самое конкретное отношение. Прежде всего — насколько человек свободно чувствует себя в обществе, какие у него имеются возможности выразить свое мнение, заинтересованно ли он относится к государственным и общественным делам или, напротив, не испытывает к ним ни малейшего интереса.

Характер социальной политики зависит от типа общественной системы, уровня социально-экономического развития страны, ее исторических, культурных, национальных особенностей.

В последнее время интерес к проблемам социальной политики в научном и познавательном аспекте значительно возрос. Она стала предметом исследования ученых, научно-исследовательских центров, темой для дискуссии на многих ^ конференциях, методологических семинарах, обязательным элементом программ деятельности всех политических партий и общественных движений.

Почему сегодня важное значение придается социальной политике? Во-первых, государственная социальная политика затрагивает жизненно важные проблемы конкретного человека. Провозглашение в Конституции Российской Федерации идеи создания социального государства требует, чтобы общечеловеческие ценности, права и достоинства человека приобретали первостепенный характер в деятельности государства.

В основном законе страны не только признаются, но и гарантируются права и свободы человека согласно общеприня-Р тым принципам и нормам международного права. Социальные вопросы имеют общечеловеческое измерение. Во «Всеобщей декларации прав человека провозглашено: «Каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничество и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства"1.

Во-вторых, социальная политика в 80-е — середине 90-х годов претерпела существенные изменения. В советском государстве она носила патерналистский характер, в ней преобладал в основном уравнительный подход. Новая общественно-политическая система, сложившаяся за последние годы, требует переосмысления многих позиций. Опыт организации социальной политики в советском государстве должен быть подвергнут научной оценке в целях сохранения положительного и развития с учетом новых, изменившихся социально-экономических и социально-политических условий. Этого требуют реалии нашей общественной жизни, так как значительная часть современного старшего поколения тяготеет к социальной системе советского образца, эгалитарным принципам организации общественной жизни. В то же время сторонники радикально-демократических перемен считают, что неприкосновенность прав и свобод, автономизация личности имеют столь фундаментальное значение, что никакие соображения пользы, экономического процветания или государственного могущества не могут служить основанием для их нарушения. Отсюда следует, что государство не должно никому навязывать ка.

1 Всеобщая декларация прав человека, 1948, Ст. 22 / Социальные аспекты прав человека в документах мирового сообщества. М., 1996. — С. 15. кого-либо конкретного представления о достойном образе жизни и определенной системе ценностей — все они заслуживают равного Ь внимания, если только не направлены против других людей.

В-третьих, социальная политика затрагивает интересы многих социальных групп, слоев общества. В конце восьмидесятых, начале девяностых годов шло становление, апробирование и развитие принципиально новой для страны и россиян системы социальной защиты и социального обеспечения граждан. За сравнительно небольшой исторический период осуществлена значительная работа по становлению новых элементов социальной системы. Впервые была введена адресная социальная политика для отдельных категорий населения. На принципиально новой основе разрабатывалась политика социальной защиты детства, наиболее нуждающихся в социальном плане граждан. | Этот опыт и практика требует научного осмысления, оценки, выработки рекомендаций по дальнейшему совершенствованию социальной политики государства и других институтов общества.

Углубление имущественно-доходной поляризации в ходе радикально-либеральных реформ в России могут быть изучены и проанализированы только с учетом исторических предпосылок. История советской социальной политики, своеобразие и историко-генетические корни России и обстоятельства объявления новых реформ с точки зрения науки позволят увидеть в чем состоит разница между «коммунистической идеологией, ее прошлым» и «демократией» 90-х годов.

В-четвертых, в условиях затянувшегося системного кризиса Ik необходима разработка новой социальной стратегии, базирующейся на современной концепции рыночной модели социальной политики. Современное состояние социальной сферы, характеризующееся рядом крайне негативных факторов, в целом может быть определено как катастрофическое. Острейшими проблемами современности являются резкое снижение уровня жизни населения, возрастающая социальная дифференциация по имущественному признаку, чрезмерная поляризация доходов. Сегодня в России 80 процентов пожилых людей живут за чертой бедности1. Реальная зарплата, по расчетам специалистов Института народнохозяйственного прогнозирования, составляет лишь треть от уровня 1991 года. Доходы 14,5 миллиона наиболее обеспеченных россиян, в 40 раз превышают доходы 14,5 миллиона наименее обеспеченных2.

Эти процессы приняли в обществе стихийный, неуправляемый характер. Отсутствие целостной общеэкономической и социальной стратегии приводит к спонтанности, авральному реагированию на резкое обострение тех или иных социальных нужд, к поиску оптимальных вариантов новых социально-экономических механизмов функционирования социальной сферы и управления ею.

По нашему мнению, решение многих социальных факторов способно вытащить страну из экономического кризиса. Недооценка социального фактора, социальных механизмов в экономике является одной из причин ее пробуксовывания и медленного подъема. В условиях переходного общества возникает колоссальная потребность в научном осмыслении глобальных и конкретных вопросов, научном обеспечении социальной политики. В настоящее время остро стоит задача формирования новой стра.

1 Социальное обеспечение. — 2000, № 2. — С. 45.

2 Труд. — 2000, 18 февраля. тегии и тактики, которые позволяли бы не только выделять ресурсы на решение социальных проблем, но и в тех или иных ас-^ пектах и теми или иными методами стимулировал экономический рост. Методы хозяйствования и экономический рост важно рассматривать не только с позиции развития производства, но и с точки зрения положения человека в нем, социальных аспектов и последствий трудовой деятельности.

В-пятых, для разработки и задействования прогрессивной модели социальной политики Российской Федерации немалое значение имеет обобщение и творческое применение опыта организации этой работы в зарубежных странах, добившихся наиболее весомых результатов в данной сфере, а также опыт стран Центральной и Восточной Европы в период посткоммунистической трансформации. ^ В истории России впервые формируется концепция региональной социальной политики. В рамках единого государства региональная социальная политика нуждается в объективном изучении, теоретическом осмыслении. В настоящее время остро ощущается недостаточность методологической проработки, отсутствие специальных методов анализа социальной сферы в субъектах федерации с учетом социоэтнических детерминант, национальных особенностей. Степень разработанности проблемы Исследование проблемы формирования социальной политики, ее сущности, структуры, некоторых изменений в годы перестройки и особенно в период экономических реформ представлено работами, подготовленными и изданными непо-I средственно в период 80−90-х гг., а также обобщающими трудами предшествующего периода.

В научной литературе понятие «социальное» употребляется в широком смысле — как «общественное», отличное от «природного» Ъ ив узком — как специфическая сфера общественной системы. История запечатлела на своих страницах многие десятки ярких имен общественных, государственных деятелей и мыслителей разных веков и народов, готовивших прорыв к подлинно научной теории гуманного и справедливого общества. Об этом мечтали Т. Гоббс, Дж. Локк, Дж. Мильтон, Т. Пейн, Вольтер, Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Т. Мор, Т. Кампанелла. Д. Уинстенли, Ж. Мелье, А. Сен-Симон, Ш. Фурье, Р. Оуэн. Теория научного социализма получила логическое завершение в трудах К. Маркса, Ф. Энгельса, В. И. Ленина.

Историографический анализ избранной темы построен на проблемно-хронологическом подходе. В научной литературе первой половины 80-х годов социальная политика рассматривалась как р часть общей политики, охватывающей решение широкого круга социальных проблем, как направление политического руководства обществом. Например, в монографическом исследовании «Очерк теории социализма» подчеркивается, что «социальная политика — это такое направление политического руководства обществом, которое включает в себя формирование и реализацию с помощью социальных мер курса на повышение благосостояния, развитие социального демократизма, культуры быта классов, наций и народностей, социальных групп, коллективов и личностей. Современная социальная политика (как и политика КПСС в целом) направлена на то, чтобы у нас было больше социализма, то есть чтобы в социальной сфере полнее раскрывались социалистические принципы, идеалы и цели, t прежде всего принцип социальной справедливости"1. В словарях.

1 Очерк теории социализма. — M., 1989. — С. 191. этого периода невозможно найти определение понятия «государственная социальная политика», последняя не была выделена в ранг самостоятельного научного исследования, воспринималась как часть политики КПСС1.

В публикациях этого периода некоторые авторы допускали тенденциозность в изложении материала, освещали проблемы социальной политики с идеологических позиций. Например, в книге Н. Я. Соловьева «Семья в социалистическом обществе» подчеркивается, что «если семья ориентирована на коммунистическую модель — она активно участвует в формировании социально активной личности человека-труженика, борца за светлые идеалы коммунизма. Семья, ориентированная на частнособственнические, мещанские «идеалы», формирует равнодушную к общественным проблемам, духовно обедненную личность потребителя, способного ради своих выгод пренебречь интересами не только человека, но и всего общества. Конкретно социологические исследования различных аспектов жизни нашего общества достаточно ярко показывают, что у нас есть еще разные в социальном отношении семьи и разных людей они дают обществу"2.

Во второй половине 80-х годов советские, российские ученые внесли существенный вклад в изучение механизма дейст.

1 Косолапов Р. И. Социализм, К вопросам теории. — М.: Мысль, 1975; Капустин Е. И. Социалистический образ жизни. — М.: Мысль, 1976; Социалистический образ жизни: Полит.-экон. справочник. — М.: Политиздат, 1986; Микульский К. И. и др. Социальная политика КПСС. — М.: Политиздат, 1987; Шахназаров Г. X. Куда идет человечество. Критические очерки концепций будущего. — М., 1985; Социальное управление в производственных коллективах: опыт, проблемы и перспективы. — М.: Политиздат, 1985.

2 Соловьев Н. Я. Семья в ах^талисшческом обществе.—М.: М. Политиздат, 1981,—С. 9. вия советского общества, причин, приведших к «торможению» (по мнению идеологов правящей партии) в социально-политической сфере.

Литература

того времени в основном носила дискуссионный характер, в популярной форме высказывались интересные суждения о сущности социальной политики государства, историческом опыте ее осуществления, содержащем как позитивные, так и негативные уроки. При анализе процессов экономической и социальной реальности, проблем, которые возникли в ходе перестройки, важное место в этот период занимают труды, воспоминания, дневники видных политических и общественных деятелей — непосредственных участников выработки и реализации нового курса, социальной политики1.

Социальная политика этого периода не рассматривалась как самостоятельный вид деятельности. В общих чертах она характеризовалась в контексте реформирования государства, социально-экономических отношений. Однако в конце 80-х годов в отдельных трудах ученых, практиков-аналитиков была сделана попытка выделить социальную политику в ранг ведущего, главного направления всех социально-экономических преобразований в ходе перестройки2.

1 Горбачев М. С. Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. — М., 1988; Громыко А. А. Памятное. — В 2-х т. — М., 1988; Бурлацкий Ф. Новое мышление. — М., 1989; Волобуев О., Кулешов С. Очищение. История и перестройка. — М., 1989. Механизм торможения. Истоки, действия, пути преодоления. — М., 1988; Уроки горькие, но необходимые. — М., 1989 и др.

2 Очерк теории социализма / Смирнов Г. П., Андреев Э. М., Баграмов Э. А. и др. — М.: Политиздат, 1989; Актуальные проблемы социальной политики в условиях перестройки. — М., 1989; Зайнышев И. Г. Социальная политика государства как основа организации социальной работы. / Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии. М., 1992; Зайнышев И. Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы (Библиотечка социального работника). — М.: Союз, 1994; Стратегия ускорения. Учебное пособие. — М.: Политиздат, 1986.

Это важно было сделать для поддержания и пропаганды политического курса КПСС, правительства, взятого в ходе пе-^ рестройки. В основе концепции лежала политика с ориентацией на гражданские ценности человека, живущего своим трудом, способностями и талантом. Ключевыми фразами, лозунгами, призывами периода перестройки были: повернуть экономику к человеку, переориентировать ее на социальные нужды народа, создать лучшие стартовые условия для новых поколений, заботиться о ветеранах войны и труда, установить полнокровный социальный рынок, демократизировать государственную и общественную жизнь, создать социалистическое правовое государство, коренным образом изменить внешнеэкономический курс, создать достойные условия труда и жизни для советских людей. В такую политику народ верил. I В период перестройки проявилась стагнация народного хозяйства, с 1990 года наблюдается спад производства. За семь лет перестройки с 1985 по 1991 год внешний долг страны в свободно конвертируемой валюте возрос с 30 до 60 млрд. долларов1. Сложившаяся ситуация в социально-экономическом развитии страны, духовно-нравственной сфере определила потребность у многих ученых выработать более точные представления о масштабах, темпах, последовательности и ориентированности социальных преобразований в условиях перестройки, обозначить центральные проблемы социальной политики, социальных отношений. В конце 80-х годов в центре и регионах выходят труды,.

V —.

Россия, СНГ в мировой экономике: сотрудничество и соперничество. — М., 1999. — С. 65. где анализируется социальная реальность, предлагаются модели и социальные технологии развития предприятий ре-Р гиона1.

В этот период появляются книги, авторы которых пытаются критически переосмыслить накопленный за семь десятилетий опыт революционных преобразований, с научных позиций дать объективную картину раннесоциалистическим преобразованиям, в том числе осуществлявшихся под руководством И. В. Сталина. В них содержатся множество глубоких и ценных замечаний, обобщений, выводов, касающихся роли отдельных личностей, всей партии в социально-экономическом и политическом развитии советского общества.

Ментальное измерение социальной политики стало утверждаться методом проблемного анализа отношений «об-^ щества и власти"2. В конце 80-х годов более интенсивно в научной мысли стали рассматриваться проблемы социального прогнозирования и проектирования, обобщения накоп.

1 Берзилов С. И. Социальная сфера и самоуправление. — Саратов, 1989; Социальная сфера: совершенствование социальных отношений / Отв. редактор В. Н. Иванов — M., 1987; Шавель С. А. Социальная сфера общества и личность. — M., 1988; Социальная сфера: преобразование условий труда и быта. — M., 1988 и др.

2 Гордон Л. А., Клопов Э. В. Что это было?: размышления о предпосылках и итогах того, что случилось с нами в 30−40 годы. — М., 1989; Механизм торможения: истоки, действия, пути преодоления. — М., 1988; Иного не дано. — М., 1988; Волко-гонов Д. А. Триумф и трагедия. Политический портрет И. В. Сталина. — M., 1989; Плимака Е. Г. Политическое завещание В. И. Ленина. Истоки, сущность, выполнение. — М., 1988; Осмыслить культ Сталина. — М., 1989; Лебедев В. Под прессом власти. // Мол. коммунист, 1989, № 2- Ципко А. Истоки сталинизма // Наука и жизнь,.

1988, № 11, 12- Медведев Р. Необъявленная война против народа // Мол. коммунист, 1989, № 2- Белади Ласло, Краус Тамаш. Сталин. — M., 1989. ленного практического опыта управления социальными процессами1.

Конец 80-х — начало 90-х годов можно охарактеризовать как начало нового этапа в истории изучения проблемы социальной сферы советского общества. По мере того, как падал авторитет руководящей элиты страны и нарастал кризис в обществе, в публикациях возрастала односторонняя критика прежней социальной политики. Историографические традиции советской науки строить исследования в зависимость от мнения главных политических лидеров оставались еще довольно сильными.

На повестке дня 90-х годов XX столетия встал вопрос о спасении России от политического и экономического краха. Реформы, начатые в 1991 году, и особенно с января 1992 г., ^ проходили под лозунгами «либерализации, приватизации, стабилизации». Стратегия либеральных реформ не была подготовлена и не были просчитаны ее последствия. Первым и наиболее ощутимым результатом «либеральной» революции «сверху» стало резкое снижение уровня жизни, ухудшение социального самочувствия населения, связанное с распадом социальной инфраструктуры, ростом стоимости социальных услуг, стремительным углублением социального.

1 Бестужев-Лада И. В. Нормативное социальное прогнозирование. — M., 1987; Блюм Р. Поиски путей к свободе. —Талин, 1985; Посохин Д. С. Индивидуальная и общественная детерминация предвидения (Проблемы социального прогнозирования). — Красноярск, 1986; Построение экспертных систем. — M., ^ 1987; Антонюк Г. А. Социальное проектирование и управление общественным развитием. — Минск, 1986; Прогнозное социальное проектирование. Методологические и методические проблемы. — M., 1989 и др. неравенства. По 24 основным показателям страна вышла за пределы допустимого критического уровня, за которым на-I* чинается распад общества и государства, физическая и нравственная деградация человека1 (см. Приложение № 6).

Социально-экономическая ситуация в России, сложившиеся противоречия между проводимой государством малоэффективной политикой в отношении населения, реальными условиями его существования и объективными потребностями общества, его институтов в более полной реализации конституционных прав граждан обусловили научный интерес к проблеме социальной политики в новых исторических условиях.

В начале 90- годов стали формироваться отдельные направления исследований, создаваться специальные подраз-^ деления в государственных органах и общественных объединениях по решению различных аспектов социальных проблем, в том числе в научном плане.

Важное значение в осмыслении необходимости создания концепции социальной политики в переходный период, понимании реальных проблем социальной сферы в кризисных условиях и сути ее реформирования в интересах большинства населения имеют коллективные труды ученых Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, Института социально-политических исследований РАН, Российского независимого института социальных и межнациональных проблем, Института народнохозяйственного.

1 Осипов Г. В. Россия: национальная идея. Социальные интересы и приоритеты. — M., 1997. — С. 26, 47−49. прогнозирования РАН, Института проблем занятости Министерства труда и социального развития1.

Ъ Новые методологические подходы, необходимость и актуальность формирования социальной политики на современном этапе, ее сущность раскрываются в трудах В. И. Жукова, Г. В. Осипова, Н. М. Римашевской, Н. Н. Гриценко, С. В. Дармодехина, К. И. Микульского, В. Н. Бобкова, В. И. Митрохина, В. П. Мошняги и др. авторов2.

Историографический анализ показал, что механизм формирования и реализации региональной социальной политики долгие годы оставался вне поля зрения историков. Необходимость таких исследований в 90-е годы продиктована требованием Конституции РФ, с одной стороны, а с.

1 Концепция и стратегия реформирования России (Институт социально-политических исследований РАН) — Социальная политика переходного периода // Общественные науки и современность. — 1994; № 6. — С.13−21- Концепция социальной политики в России (Из доклада ИСЭПН РАН) // Общественные науки и современность. —.

1994, № 5. — С. 23−31- Обновление России: трудный поиск решений. Отв. редактор М. К. Горшков. Вып. 1−7. — М., 1993;1999 и др.

2 Жуков В. И. Социально-экономическая ситуация и социальная политика в России. — М., 1994; Его же. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития. — М., 1995; Его же. Реформы в России (1985;1995 годы). — М., 1997; Жуков В. И. Российское образование: перспективы и проблемы развития. — М., 1998; Римашевская H., Дискин И. Россия: социальная доктрина переходного периода. — М., 1995; Осипов Г. В. Концепция социальной политики: научные основы и реальность. — М., 1995; Дармодехин С. В. Основные направления государственной семейной политики. Национальный план действий в отношении семьи на среднесрочный период. — М., 1996; Микульский К. Экономическая реформа и социальная политика. // Вопросы экономики. — 1995, № 12. — С. 8−12- Митрохин В. И. Социальное партнерство. — М., 1998; Бобков В. Н. Проблемы оценки уровня жизни в современной России. — М., 1995; Гриценко Н. Н. Социальное государство (социально-экономический аспект) / Общество и экономика. — 1996, № 8. — С. 3−13. Мошняга В. П, Государственная социальная политика // Актуальные вопросы социальной политики. — М., 1996. — С. 3−7- Его же. Проблемы мирового устойчивого развития и реформы в России // Социально-политические и экономические pi процессы в России. — М., 1996. — С. 3−17- Его же. Социальная политика и социальная работа в контексте международных норм и стандартов прав человека // Социальная политика и проблемы подготовки кадров. — М, 1999. — С. 9−28. другой, тем, что появившиеся научные работы, публикации преимущественно касаются отдельных регионов, субъектов ^ Российской Федерации1. Отсутствие обобщающих трудов, рассматривающих становление и функционирование нового организационно-правового механизма на федеральном и региональном уровнях свидетельствует о недостаточном внимании историков, ученых других отраслей, заинтересованных государственных органов в научном осмыслении глобальных и конкретных социальных проблем. Принципиальные решения в государственном масштабе должны приниматься не на уровне обыденного сознания, а с учетом научного анализа происходящих социальных процессов.

В научной литературе нет пока единого подхода к трактовке понятия «социальная политика», единого мнения об отраслях и ^ направлениях социальной политики, ее сущности. Одни авторы определяют социальную политику как самостоятельный вид деятельности государства2, другие — как составную часть внутренней политики3, третьи — как механизм, с помощью которого ор

1 Коган Л. Н. Региональные проблемы социальной политики. — Свердловск, 1991; Павлов Б. С., Ишутина Т. А. Трудовой коллектив и семья: реализация активной социальной политики. — Екатеринбург, 1992; Шкуропат А. В., Терский М. В. Социальная политика и эффективность труда научных сотрудников. — Владивосток, 1991; Гордин В. Э. Социальная политика и социальный маркетинг. — СПб, 1993; Бабков В. П., Якобсон А. Я. Региональная социально-экологическая политика. — Новосибирск, 1993; Зумакулов Б. М. Социальная политика России и особенности ее реализации в Кабардино-Балкарской Республике. Опыт, проблемы. — Нальчик, 1997.

2 Социально-трудовая сфера России в переходный период: реалии и перспективы. Под общей редакцией Акимова А. К. Волгина Н. А. — М.- 1996; Зайнышев И. Г. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы (Библиотечка социального работника). — М.: Союз, 1994. — С. 17.

3 Социальная работа. Российский энциклопедический словарь. Под общей редакцией В. И. Жукова. — М., 1997; Мошняга В. П. Государственная социальная политика // Актуальные вопросы социальной политики, с. 3. ганы здравоохранения, образования, социального развития, охраны окружающей среды осуществляют комплекс мер по удовлетворению материальных и духовных потребностей населения1. Некоторые авторы склонные считать, что социальная политика как самостоятельный вид деятельности государства отсутствует. Например, в докторской диссертации Смирнова С. Н. «Методические основы учета социально-экономических особенностей регионов в социальной политике» указывается, что по своей природе социальная политика в целом несамостоятельна и, если она реальна, а не декларативна, то базируется на тех ресурсах, которые могут быть выделены для обеспечения ее мероприя-, тий2 Нет также единства мнений и по структуризации социальной политики, ее принципов, часто социальную политику сводят к социальной защите, социальному обслуживанию.

Все же большинство исследователей считают, что система социальной защиты, социального обслуживания являются структурными элементами, частью социальной политики государства. Несмотря на многовариантность трактовки термина «социальная политика», ее содержание не искажается, многие исследовали рассматривают осуществляемую политику как сложное структурированное, интегральное явление, искусство соединения человеческих интересов и государства.

1 Худавердян В. Ц, Социальная политика // Российская энциклопедия социальной работы. Под общей редакцией А. М. Панова, Е. И. Холостовой. — М., 1997. — С. 270.

2 Смирнов С. Н. Методические основы учета социально-экономических особенностей регионов в социально политике. Авторефер. дис. на соискание ученой степени докт. экон. наук. — M., 1999. — С. 11.

По нашему мнению, социальная политика — это деятельность по управлению социальной сферой общества, при-^ званная обеспечить жизнь и воспроизводство новых поколений, создать предпосылки для стабильности и развития общественной системы и достойной жизни людей.

С одной стороны, социальная политика — это искусство соединения человеческих интересов, интересов индивидов и государства, различного уровня человеческих общностей, групп в сфере социальных отношений. С другой — это система постоянно возобновляющихся взаимодействий государственной власти, негосударственных структур, самой личности по вопросам жизнеобеспечения и развития человека.

Новые аспекты в содержании и сути социальной политики появились в связи с введением в 1991 году специаль-р ности «социальная работа», и нового вида профессиональной деятельности.

Во-первых, в литературе и научных исследованиях стали освещаться и анализироваться проблемы подготовки кадров для социальной сферы.

Во-вторых, социальную политику стали рассматривать с позиций диалектической взаимосвязи с социальной работой как одного из средств реализации социальной политики, индикатора реальных последствий, жизненности, эффективности социальной работы.

В-третьих, социальная политика введена в качестве учебной дисциплины во многих вузах России на факультетах fc социальной работы наряду с другими базовыми курсами.

По всем этим проблемам проводятся дискуссии, методологические семинары, активно издается литература, вплоть до Ь энциклопедической1.

В последнее время проблемы государственной социальной политики привлекли внимание исследователей в области истории. Появилось несколько докторских диссертаций, в которых рассматриваются региональные аспекты формирования и реализации социальной политики, опыт решения социальных проблем в условиях модернизации политической и экономической системы России, взаимосвязь социальной политики и социальной работы, особенности трансформации общества на современном этапе2.

Все они имеют проблемно-многоаспектный характер, авторы исследуют зависимость социальной политики от общественно-политической и экономической системы, делают анализ программных положений и деятельности политических партий и общественных движений в социальной сфере, некоторые предлагают авторские концепции формирования.

1 Теория и методика социальной работы. В 2-х т. / под ред. В. ИЖукова, И. Г. Зайнышева, Е. И. Холосговой. — М., 1994; Жуков В. И. Социальная политика и социальное образование в России. — М., 1998; Фирсов М. В. Методологические основы социальной работы. — М., 1993; Ярская В. Н. Философия социальной работы. — Саратов, 1994; Теория и методология социальной работы / С. И. Григорьев, Л. Г. Гуслякова, ВАЕльчанинов и др. — М., 1994; Ляшенко А. И. Организация и управления социальной работой в России. — М., 1995; Топчий Л. В. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы // Российский журнал социальной работы, 1995, № 1. — С. 32—41- Лаврененко И. М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80−90-е годы XX столетия). — М., 1999; Колков В. В., Лаврененко И. М. Взаимосвязь социальной политики и социальной работы. — М., 1999 и др.

2 Ващук А. С. Социальная политика в СССР и ее реализация на Дальнем Востоке (1945 г. — конец 80-х годов). — Владивосток, 1998; Зумакулов Б. М. Государственная социальная политика и особенности ее реализации в субъектах Российской Федерации в условиях трансформации общества (80−90-е годы), — М., 1999; Наумов С. Ю. Социальная политика в условиях модернизации политической и экономической системы России (80-е -90-е годы XX столетия). — Саратов, 1998; Олейникова Е. Г. Опыт решения социальных проблем и социальные ориентиры российского общества на пути к рыночной экономике (1980;1996 гг.) — Фирсов М. В. Социальная работа в России: теория, история, общественная практика. — М., 1997 и др. социальной политики на региональном уровне. Большее число исследовательских работ посвящено становлению в Ъ России новой общественно-политической системы, проникнуты волнением авторов об отсутствии целенаправленной стратегии социально-экономического развития государства. Однако в этих исследованиях отсутствуют элементы комплексного анализа становления и развития новой государственной социальной политики в условиях реформирования общества, его трансформации в 80−90-е годы.

Отдельные направления социальной политики, ее взаимосвязь и зависимость от конкретной социально-экономической ситуации исследуются в докторских диссертациях социологов, экономистов, философов, специалистов других отраслей знаний1.

В историографии имеются работы, в которых анализирует-^ ся зарубежный опыт реализации социальной политики. Этот опыт уникален с точки зрения его анализа, он с трудом может быть адаптирован в российских реалиях, но исследования показывают, что ряд положений о социальном государстве, пенсионном обслуживании, подготовке кадров для социальной сферы, государственной молодежной политике, методах работы общественных объединений в решении социальных проблем может быть взят на вооружение. Многие работы зарубежных авторов целенаправленно переведены на русский язык, что облегчает их.

1 Дармодехин С. В. Государственная семейная политика в современной России. — М., 1997; Осадчая Г. И. Социальная сфера общества: теория, методология и методика социологического анализа. — М., 1996; Смирнов С. Н. Методические основы учета социально-экономических особенностей регионов в социальной политике. — М., 1999 и др. использование в практических делах государственных и общественных институтов1.

На основе изучения актуальности проблем социальной политики и сложившейся историографии, оценки научной разработанности темы определены цель и задачи исследования.

Цель исследования: теоретически обобщить трансформационные процессы российской государственной социальной политикис учетом исторического опыта и сложившейся практики раскрыть генезис, сущность, основные направления и этапы новой социальной политики в условиях переходного периода.

Задачи исследования: проанализировать опыт осуществления социальной политики советского государства в 80-е годы, выявить специфику и особенности ее осуществления в условиях существовавшей моноидеологической системы и зарождающейся демократиирассмотреть истоки и содержание социальной политики советского государства, предложить примерную кон.

1 Шлихтер А. А. Опыт децентрализации социально-экономической политики США. — М., 1991; Чигрин И. Д. Социальная политика и рабочее движение Германии в период революционного подъема. 1918;1923 гг. — Уфа, 1991; Посконина О. И. Социально-экономическая политика военных правительств в Венесуэле (1948;1958 гг.). — М., 1992; Осколкова О. Б. Социально-демографическая политика в развитых странах Запада. — М, 1992; Ефименко В. А., Умаров Н. Ш. Социальная политика независимого Узбекистана. — М., 1996; Панов А. М. Социальное обслуживание и социальная работа за рубежом. — М., 1994; Теория и практика социальной работа. Отечественный и зарубежный опыт. — М. — Тула, 1993; Григорьев С. И. Социальная работа: шведский вариант в первом приближении. — Барнаул, 1991; Храмцов А. Ф. Социальная политика в переходном обществе. Россия и мировой опыт. — М., 1995; Социальная политика Швеции. — М., 1999; Зарубежный и отечественный опыт социальной работы. Учебно-методическое пособие. — М., 1999. цепцию ее формирования и реализации в условиях переходного периодаисследовать зависимость социальной политики от общественно-политической и экономической системы в обозначенный периодраскрыть механизм взаимодействия государственных и общественных институтов в вопросах социальной защиты населенияна основе показателей статистических данных сделать сравнительный анализ, динамику изменений уровня и качества жизни различных групп населенияобобщить положительный и негативный опыт проведения социальной политики в сложных кризисных условияхдать оценку процессу законодательного закрепления, ^ правового оформления государственной социальной политики и реализации законов в исследуемый периодвнести теоретический вклад в развитие определения понятия «социальная защита» населения, выявить место и роль социальной защиты как одного из основных структурообразующих элементов социальной политикираскрыть процесс становления и формирования социального образования, показать роль и проблемы подготовки кадров для социальной сферына основе проведенного исследования выработать предложения и рекомендации по повышению эффективности социальной политики, внедрению в практику новых форм со.

I циальной работы.

Источниковая база.

Исследование выполнено на основе комплекса исто-^ рических источников, данных социологических исследований, проведенных Министерством труда и социального развития, НИЦ Института молодежи (г. Москва), Всероссийского центра уровня жизни.

В процессе работы автором диссертации были использованы архивные материалы Государственного архива Российской Федерации. Автор впервые ввел в научный оборот некоторые материалы следующих фондов: ф. р. 9661 (Государственный комитет СССР по народному образованию. 1988;1992) ф. Р-9595- Р-9553 (Государственный комитет СССР по труду и социальным вопросам (Госкомтруд СССР) — Министерство труда и социальных вопросов СССР. 1985;1991) — ф. 10 005 (Государственный комитет РСФСР по труду. 1967;1990).

Для реализации сравнительно-исторического метода автор так же использовал фонды Российского государственного архива новейшей истории, Российского Государственного архива социально-политической истории, Государственного архива Омской области, Государственного архива Свердловской области, Государственного архива Ульяновской области, Центрального архива общественных движений г. Москвы.

Это дало возможность использовать малоизученные, практически ранее неизвестные материалы о начальной фазе формирова-^ ния государственной социальной политики в новых условиях, выявить различные альтернативные подходы и варианты, предшествующие принятию ключевых законодательных актов, определивших направления социальной политики, особенно в 90-е годы. В частно-^ сти, соискатель на основе архивных материалов утверждает, что впервые вопрос о необходимости подготовки специальных кадров для социальной сферы был поставлен перед Правительством НИИ труда в 1980 году с соответствующей аргументацией.

Специфика исследуемого вопроса и существующий порядок отложения дел в государственных архивах потребовали обращения к документам и материалам, находящимся в текущем делопроизводстве. В распоряжении автора были документы и материалы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального собрания РФ, Государственного Комитета по молодежной политике, Министерства труда и социального развития, текущего архива Учебно-методического объединения вузов Росси по образованию в облас-р ти социальной работы. Представленные материалы дают богатую палитру новых форм работы с различными категориями населения, содержат в себе эмпирические данные, которые автор попытался осмыслить и обобщить в диссертационном исследовании.

Несомненную значимость для исследования имели указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации.

Среди них:

Постановление Правительства РФ от 26.02.97 № 222 «О программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996;2000 годов»;

Федеральный закон от 24.11.95 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" — Федеральный закон от 24.10.97 № 134-Ф3 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»;

Постановление Правительства РФ от 17.07.96 № 830 «О лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения»;

Федеральный закон от 10.12.95 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»;

Указ Президента РФ от 14.09.95 № 942 «Об утверждении основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (национального плана действий в интересах детей)»;

Федеральный закон от 3 июля 1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 24 июня 1999 № 120-Фз «об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.

В процессе подготовки диссертации были использованы публикации центральных и местных газет, журналовпрограммные документы политических партий и общественных движенийинформационно-аналитические материалы Агентства социальной информации (АСИ), а также многочисленные статистические сборники, содержащие анализ социального развития СССР и России в исследуемый период, богатый материал для сравнительной оценки и выводов по различным направлениям эффективности и качества проводимой социальной политики.

Таким образом, комплекс использованных источников позволил всесторонне рассмотреть генезис и основные наР правления социальной политики, выявить проблемы, которые требуют своего разрешения.

Теоретико-методологической основой исследования являются общенаучные принципы познания общественных ^ явлений. Среди них: принципы объективности, системности, комплексности, фундаментальности и др.

При анализе различных процессов и явлений общественной жизни использованы информационный, цивилизационный, междисциплинарный, конкретно-исторический, сравнительно-аналитический, мироцелостный и другие подходы.

Методология исследования данной проблемы включала в себя как общенаучные методы (статистического анализа, конкретно-социологического исследования, целенаправленного наблюдения), так и специально исторические (сравнительной истории, синхронности, биографичное&tradeи др.). Соискателем широко использовался метод активного включения в изучаемый процесс, так как на протяже-^ нии десяти последних лет он являлся одним из организаторов и разработчиков социальных программ, методик, рекомендаций в области социальной политики и социальной работы.

В исследовании учтены концепции, подходы, выводы отечественных и зарубежных ученых, ориентированные на устойчивое общественное развитие, активное взаимодействие субъектов социального процесса, повышение ответственности государства за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Исследование проведено на основе принципа объективности, достоверного отражения состояния социальной сферы в советском государстве и российском обществе в переходный пери-Р од. Диссертант стремился рассматривать избранный для анализа этап отечественной истории в его подлинности, истинности.

Новизна исследования. Осуществлено комплексное исследование крупной научной проблемы, связанной с обосно-> ванием теоретических и методологических подходов к такому сложному явлению как социальная политика, выявлены генезис, сущность, основные этапы формирования государственной социальной политики в условиях современного кризиса.

Показано противоречивость и несоответствие декларируемых в законодательных актах целей и задач социальной политики с реальными возможностями государственных органов по ее реализации, связанных с недооценкой роли социальной политики, недостаточным финансированием, низким общественным престижем (к сожалению) профессии социальных работников.

Пересмотрено расхождение взглядов, уточнено научное определение понятий «социальная политика», «социальная защита», «социальное обслуживание», «социальное обеспечение», «социальная работа». Более четко определен механизм взаимодействия социальной политики и социальной работы.

Выявлен механизм взаимодействия государственных органов и общественных организаций по социальной защите населения.

Сформулированы предложения по совершенствованию системы подготовки кадров для социальной сферы, развитию социального образования.

Внесены предложения по разработке и реализации социальных гарантий, защите социальных прав человека, социальному обслуживанию населения.

Практическая значимость работы состоит в том, что результаты и научные выводы могут быть использованы в деятельности государственных органов законодательной и исполнительной власти по разработке и реализации социальной политики. ^ Предлагаемые автором методики, результаты диссертационного исследования могут применяться при чтении базовых курсов на факультете социальной работы «История социальной работы», «Социальная политика», а также для спецкурсов по проблемам социальной работы, например, «История социальных служб», «Генезис социальной работы в России», «Введение в профессию» и др.

Апробация результатов.

Полученные результаты обсуждены на кафедрах истории, социальной политики и социальной работы, использованы автором при чтении лекций и проведении семинарских занятий, на методологических семинарах.

С отдельными положениями диссертационного исследо-р вания автор выступал на международных конференциях «Социальные реформы и образование: мировой опыт и отечественная практика» (Москва, ноябрь 1996 г.), совместной немецко-русской рабочей конференции «Возможности профессионального и методического совершенствования социальной работы в России и Германии» (сентябрь 1996 г.) — Всероссийских конференциях «Образование в области социальной работы: состояние и перспективы развития» (февраль 1996 г.), «Социальная защита населения России: истоки, традиции, перспективы» (апрель 1998 г.), «Социальная политика и проблемы подготовки кадров» (февраль 1998 г.).- на межвузовских «круглых столах»: «Формирование исторического сознания подрас-^ тающих поколений» (1997 г.), «Россия между Западом и Востоком: духовные аспекты цивилизации (1998 г.) и др.

Материалы диссертации использованы при написании методических рекомендаций по подготовке, проведению, анализу деловой инновационной игры «Генерирование и оценка идей по реализации региональной социальной политики» для слушателей Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации1. Отдельные положения диссертационного исследования использованы автором во время работы в составе временного творческого коллектива Всероссийского центра уровня жизни над проектом Закона «Об основных социальных правах и гарантиях граждан России» по заказу Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы Российской Федерации, а также при подготовке проекта нового Государственного образовательного стандарта по специальности «социальная работа» в качестве члена Президиума Учебно-методического объединения вузов России по образованию в области социальной работы.

1 Князева Л. В., Лаврененко И. М., Усманов Б. Ф. Генерирование и оценка идей по реализации региональной социальной политики. Методические рекомендации по подготовке, проведению, анализу инновационной игры. — М., 1998.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Характер современной ситуации и сложившиеся тенденции общественных преобразований обуславливают глубокую противоречивость российского общества и связанную с ней неопределенность результатов в сложившихся новых социально-экономических условиях. Результаты переходного периода и будущее России в решающей степени будут зависеть от того, в какой мере накопленный в нашей стране социальный, человеческий и производственный капитал будет использован на цели социально-экономического развития.

Исторический опыт предостерегает от абсолютизации со-k циалистической идеи, от тотальной социализации общественной жизни, замены общественных законов функционирования экономики произвольными идеологическими схемами, подмены демократического волеизъявления населения партийными директивами. Социальные требования, вытекающие из социалистической идеи, способны получить свое воплощение в жизнь на достаточной ресурсной базе лишь при сохранении рыночных механизмов хозяйствования, при государственном регулировании, не блокирующем эти механизмы, при условии должного соблюдения критериев экономической эффективности, лишь при признании немалого вклада рыночных отношений в достижение соци-¦ альной справедливости.

Социалистический идеал ориентирован на достижение социальной справедливости в обществе в ее разумной, а не экстремистской и демагогической трактовке, на обеспечение социальной защищенности человека, уважение его прав и сво-^ бод, обеспечение роста его благосостояния, смягчения тех социальных различий в обществе, которые обусловливают иерархичность его построенияон предполагает учет требований социальной эффективности во всех аспектах хозяйственной деятельности. Нормальное развитие общества базируется на признании интересов и прав не только работника, но и собственника, не только солидарности, но и конкуренции членов общества, не только потребности в социальном эффекте, но и необходимости экономической рациональности.

С научной точки зрения еще не сложилось единого понимания сущности модели «реального социализма», существовавшего в СССР и других государствах социалистического лагеря. Его рассматривают и как следующую за капитализмом, более прогрессивную ступень развития общества, лишь в некоторой степени деформированную в силу исторических обстоятельств либо ошибок, и как государственный или номенклатурный капитализм, существуют и другие трактовки. В настоящее время нет объективного анализа, определения содержания социализма на современном этапе. Ответ на него в будущем, по нашему мнению, будет зависеть от того, какой фактор в дальнейшем станет определяющим в положении человечества — фактор экономических, экологических или иных ограничений или фактор экономических возможностей. Несмотря на многочисленную критику марксистко-ленинских идей * построения социализма и коммунизма историческая значимость «реального социализма» отразилась на положительных сдвигах в социальной сфере советского общества. Это, преж-k i де ви т. д. .

.

Провозглашение России социальным государством и закрепление этого положения в Конституции РФ явилось безусловным шагом вперед в развитии российской государственности. Однако реальная направленность реформ не имела и не имеет ничего общего с провозглашенной целью, а современное состояние социальной сферы, характеризующееся рядом крайне негативных факторов, в целом может быть определено как катастрофическое. Несмотря на то, что Президент и Правительство Российской Федерации принимали определенные меры по смягчению отрицательных последствий проводимых реформ, переход к рыночной модели экономики происходил в большей степени спонтанно, что в решающей мере связано с отсутствием целостной общеэкономической и социальной стратегии.

В исследуемый период отчетливо проявились несколько неудачных несостоятельных попыток модернизации социально-экономической сферы и социальных отношений в России. На первом этапе перестройки, когда разрабатывалась ее теоретическая концепция и принимались первые решения по ее реализации, проходила испытание традиционная административно-хозяйственная технология «ускорения социально-экономического развития» страны, обновления и «очищения» социализма. Кроме парадно-демагогических решений в общественной жизни, наметилась тенденция разрыва слова и дела, перестройка захлебнулась в потоке пустословия.

В конце 80-х годов объективная ситуация заставила руководителей партии и государства повернуть реформы в русло политической демократизации, в сторону товарно-рыночного социализма. Жертвами такого поворота стали многочисленные категории населения страны, наступил регресс социально-экономического развития.

С крахом СССР и началом экономических либеральных реформ наступил этап «шоковой терапии», приведший к резкому ухудшению социального самочувствия населения. Сложившаяся ситуация могла привести к расколу общества, социальному взрыву. После принятия Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года) начался новый этап реформ, противоборства различных концепций выхода из социально-экономического кризиса.

По нашему мнению, в настоящее время в целях создания новой концепции социальной политики необходимо сосредоточить внимание на двух основных блоках проблем: методологических проблемах реформирования социальной сферы с позиции разработки общеэкономической стратегии и задач построения социального государствасодержательных проблемах оплаты труда, регулирования занятости населения и адресной социальной поддержки наиболее уязвимых категорий граждан. В методологическом плане важно уйти от отраслевого подхода к решению социальных проблем, с неизбежностью порождающего остаточный принцип развития социальной сферы: речь должна идти о выборе правильного вектора социальных процессов.

Российское государство может стать социальным только при условии когда три его составные части — эффективная экономика и социальная политика, сильная власть и общественные институты будут находиться в постоянном взаимодействии. Комплексное реформирование социальной сферы должно опираться на базовые принципы демократического общества, прежде всего, принципы приоритета прав человека и его основных свобод в сочетании с индивидуальной ответственностью гражданина за свое материальное благосостояниепринцип солидарности, обусловленный взаимосвязанностью и взаимной ответственностью общества и его членовразграничение функций различных уровней власти в управлении социальной сферой.

Декларируемые концепции российского будущего у большинства политических сил страны сходятся на том, что России надлежит реализовать модель социально ориентированной рыночной экономики. Этот факт примечателен потому, что впервые предлагается модель, которая вытекает из объективных потребностей общества, опирается на мировой опыт, а не является искусственно конструируемой схемой, навязываемой обществу.

Социальная ориентация экономики — это прежде всего подчинение производства потребителю, удовлетворению в конечном счете массовых потребностей населения. Социальная ориентация экономики предполагает строгую регламентацию государственного регулирования, соответствие его общественным интересам, а не интересам тех или иных экономических или политических группировок. Социально ориентирован-^ ная рыночная экономика жизнеспособна лишь до тех пор, пока соблюдаются необходимые пределы социальной защиты, за которыми начинается социальное иждивенчество и паразитизм, неоправданная растрата общественных ресурсов. В такой экономике развито использование согласительных процедур для увязки интересов различных социальных групп, получает широкое признание солидарность общества и личности, идея солидарной справедливости.

В зарубежной литературе социально ориентированная экономика обычно связывается с интересами среднего класса как несущей конструкцией современного западного общества1. Средний класс западных стран — это в основном порождение ^ индустриального общества, в котором поточные методы производства создали стандартизованные высокотехнические предметы потребления, обеспечивая рост уровня и качества жизни наиболее массовой и экономически активной части населения. Численность людей, принадлежащих к этому классу, и проживающих в семьях с относительно высоким экономическим потенциалом, в ряде стран столь значительны, что в литературе стал применяться термин «средняя масса». Их экономические, политические, социальные интересы определяют теперь политику развитых стран. В настоящее время средний.

1 Дискин И. Е. Социальная составляющая развития переходной экономи-| ки // Общество и экономика, 1997, № 1−2. — С. 102−164- Дмитричев И. И. К вопросу о формировании среднего класса в России // Уровень жизни населения регионов России. — М., 1999, № 5. — С. 5−9. класс — главная социальная сила, которая обеспечивает развитие материального производства, прирост национального богатства, осуществление научно-технических инноваций и культурный рост, а также служит гарантией стабильности в обществе. На Западе об этом явлении часто говорят во множественном числе: средние классы, средние слои. Множество групп, которые в них входят, не представляют собой какой-то целостности и часто мало похожи друг на друга. Наоборот, этот класс разнороден и мозаичен. Наличие развитого «среднего класса» явилось бы социальной опорой для перехода к социально ориентированной экономике.

Однако, как отмечалось в диссертации, усиливающаяся в нашей стране социальная дифференциация свидетельствует о практически отсутствующем соответствующем социальном субъекте. Учитывая сложившуюся ситуацию в России, отсутствие перспектив формирования среднего класса как прочной базы для стабильного функционирования социальных институтов и лояльной социальной динамики в условиях переходного периода, соискатель предлагает допустить отклонения от классической социально-политической теории о среднем классе, трактуемой в зарубежной литературе. В наших условиях к среднему классу можно отнести индивидов не от достигнутого уровня доходов и социального статуса, а от уровня и характеристик их социально-экономических притязаний и активности, адаптированности, ориентации на легальные формы реализации своих взглядов и действий. В этом смысле ориентиром и опорой в ходе социально-экономических преобразований могут быть все, кто готов активно действовать в складывающихся социально-экономических уеловиях, использовать предоставленные возможности, не преступая нормы, права и общепринятые нормы морали и деловой этики, Ь рассчитывая при этом добиться приемлемого уровня благосостояния семьи, обеспеченного будущего своих детей.

Такой подход позволит рассчитывать на сохранение стабильности и придании импульса социальной динамике даже при достаточно неблагоприятных стартовых условиях в области распределения собственности и доходов. Здесь на первый план выходят сформированные социально-экономические ожидания и подтверждающая или, наоборот, разрушающая их социально-экономическая практика.

Ключевым вопросом в дальнейшей судьбе российских преобразований является вопрос о своевременной и достойной, то есть экономически оправданной и социальной приемлемой оплате труда. Реформа оплаты труда является наиболее отставшим звеном рыночных реформ. Во всем мире заработная плата не совпадает по объему с доходами населения. Но нигде в мире нет, чтобы заработная плата в доходах населения составляла 42%. Заработная плата сегодня не выступает основным механизмом удовлетворения потребности людей. Также нигде в мире нет такой низкой доли фонда оплаты труда в конечной цене продукта как у нас — 7−12%. Это совершенно недопустимодаже с учетом достаточно высоких социальных выплат получается, что фонд оплаты труда и выплаты во внебюджетные социальные фонды составляют только 15% в конечной цене продукта. Для любой развитой страны — это ми-^ нимум 60−70%. При этом уровень жизни у нас совершенно не соответствует уровню жизни в развитых странах1. Назрела необходимость разработать новый механизм трудовой мотивации, воспроизводственную и стимулирующую функции заработной платы. Усилия всех уровней государственного управления должны быть сконцентрированы на решение нескольких узловых проблем: повышении оплаты трудапреодолении чрезмерной отраслевой дифференции заработной платысвоевременности выплат заработной платыустановлении минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимумасовершенствовании трудового законодательства, соответствующего социальной рыночной экономике.

По нашему мнению, эффективный механизм рыночного регулирования заработной платы должен включать следующие элементы (подсистемы): 1) многоуровневую коллективно-договорную систему, позволяющую с достаточно полнотой отразить требования рынка труда к рабочей силе- 2) налоговую систему регулирования индивидуальных социальных потребностей- 3) систему минимальных государственных гарантий в области оплаты труда, направленную на защиту заработной платы от имманентных негативов рыночной экономии- 4) мощную и разветвленную систему, предоставляющую работникам и работодателям объективную и полную информацию о цене функционирующей рабочей силы в самых различных разрезах (по профессиям, разрядам, отраслям экономики, территориям и т. п.).

1 См.: По материалам научно-практической конференции «Реформа социальной сферы: потребности и перспективы (федеральный и региональный аспекты)» // Общество и экономика, 1996, № 6. — С. 105−113.

В условиях своеобразия России при создании новой концепции социальной политики важно учитывать элементы соци-* ально-региональной структуры. При этом необходимо исходить их следующих парадигм: историческая давность заселения территории, плотность населения, густота сети и мощность населенных пунктов, уровень развития транспортной инфраструктурыприродно-климатические условия: рельеф, наличие полезных ископаемых, плодородие земель, средние температуры лета и зимы, распространенность местных эпидемических заболеваний и др.- уровень экономического и социального развития территории: разнообразие отраслевой структуры производства, качество рабочих мест, масштабы и качество w жилого фонда, развитие отраслей непроизводственной сферы, предложение товаров и услуг населениюстепень обеспеченности народного хозяйства трудом и трудоспособного населения — работой. По этому признаку выделяются трудонедостаточные, трудообеспе-ченные и трудоизбыточные регионысоциально-демографическая структура населения, которая связана с национальным составом и нормами репродуктивного поведения населения и др.

Возникла насущная необходимость четкого разграничения конкретных полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации в сфере социальной защиты населения и их правового оформления в связи с известными положениями Конституции Российской Федерации.

По нашему мнению, это разграничение может быть осуществлено по следующим направлениям:

На федеральном уровне целесообразно решение следующих основных задач: совершенствование законодательной базы социальной защитыразработка и реализация федеральных программ, социальных стандартов и нормативовукрепление финансовой, материально-технической, информационной и кадровой составляющих отраслисовершенствование организации социальной защиты населения с целью формирования эффективных социальных технологий.

На региональном уровне: организация адресной социальной защиты наиболее уязвимых категорий населения на основе региональных программразвитие и совершенствование сети учреждений социального обслуживания, ориентированных на конкретные группы нуждающегося населения, оснащенных необходимым оборудованием и материалами, кадрами, методиками работыорганизация частично платного социального обслуживания населения при сохранении его бесплатности для малообеспеченных граждан.

Определяя приоритеты социальной политики необходимо учитывать принципиальное различие механизмов социально-трудовых отношений в нерыночной и рыночных системах. В первом случае работодатель один — государство, которое распределяет рабочую силу и регулирует заработную плату. В Ь рыночной системе работодатели разные. Субъектов социально-трудовых отношений не два, а три (государство, работодатель, наемный работник) — распределение рабочей силы и установление уровня заработной платы происходят на рынке труда. В таких условиях доминирует договорная форма социально-трудовых отношений, которая приобретает черты социального партнерства. Мировой опыт свидетельствует, что решение социальных проблем в рыночной системе зависит от двух факторов. Это, с одной стороны, повышение ответственности, в том числе финансовой, предпринимателей в решении социальных вопросов. С другой стороны, существенное увеличение индивидуального вклада работников. Если человек в состоянии трудиться, он должен обеспечить себе и старость, и средства на временную потерю здоровья или работы. Необходимо создать механизм стимулирования индивидуальных накоплений, а следовательно, изменить уровень доходов работников: чем он ниже, тем меньше возможность индивидуального накопления.

Сравнительный анализ уровня и качества жизни различных групп населения свидетельствует о том, что сегодня свыше 50 млн. человек (35,3%) находится за чертой бедности. Особую тревогу вызывает армия пенсионеров (38 млн. человек), средний размер пенсий которых в целом составляет чуть больше 80 процентов прожиточного минимума и около 40% ^ средней заработной платы. В 1993 году была утверждена концепция пенсионной реформы, которая намечала уже к 2000 г. выйти на создание профессиональных пенсионных систем, выйти на элементы накопительной пенсионной системы, сде.

I лать пенсии собственно страховыми. Из всего этого большого перечня задач пенсионной системы сделано только одно — введен индивидуальный коэффициент пенсионера, который вступил в силу с 1 февраля 1998 года. Опыт многих зарубежных стран свидетельствует, что реформирование пенсионной системы нельзя делать поспешно. Однако, несмотря на рыночную специфику переходного периода и предшествующего социального, экономического, политического развития, проблемы обеспечения пенсионеров в России требуют новых подходов, пересмотра ранее существовавших ориентиров и приоритетов. Давно назрел вопрос корректировки пенсионной реформы, ее адаптации к реальным условиям, отлаживания деятельности Пенсионного фонда России.

Приоритетным в этом процессе, на наш взгляд, является определение статуса единой пенсионной службы РФ, предусматривающего делегирование ей субъектами Федерации всех функций по управлению государственной пенсионной системой. Единую пенсионную службу целесообразно создать на базе Пенсионного фонда России, который будет обеспечивать сбор страховых взносов, назначение (перерасчет), и выплату (доставку) пенсий. Правовая основа создания единой пенсионной службы представлена Президентским указом № 787 «Об управлении пенсионным обеспечением в Российской Федерации» от 29 мая 1993 г., в котором признается целесообразным Ь создание в системе органов исполнительной власти Федеральной пенсионной службы России.

Будущее пенсионной системы, касающихся молодых, чьи трудовые биографии только начинаются, должно опираться на fr страховые принципы, учет реальных страховых взносов, который осуществляет работник или работодатель, с одной стороны, и на профессиональные пенсионные системы — с другой.

В настоящее время количество разновидностей социальных гарантий и льгот в Российской Федерации превышает тысячи, ими обеспечиваются около 200 категорий населения1. Подавляющая часть гарантий и льгот представляется в виде социальной помощи на уравнительной основе. В западных странах государственная система гарантий и льгот существенно меньше по объему и количеству. Основными регуляторами, обеспечивающими воспроизводные процессы, служат заработная плата и развитые системы социального страхования.

По нашему мнению, повышению уровня социальной защиты населения призвана способствовать государственная социальная стандартизация по важнейшим направлениям социальной политики.

Государственная социальная стандартизация связана с регламентацией деятельности по удовлетворению важнейших общественных потребностей в сферах, гарантированных провозглашенным Конституцией Российской Федерации социальным государством, которые включают дошкольное воспитаниеобразованиездравоохранениеоплату трудаусловия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиенызащиту от безработицыобеспечение жильем малоимущихсоциальное *.

1 Роик В. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества // Человек и труд, 1997, № 2. — С. 62. обеспечениедоступ к культурным ценностямобеспечение судебной защиты прав и квалифицированной юридической по-fr мощисоциальную защиту населения, проживающего в экологически неблагоприятных условиях, и другие.

Государственная социальная стандартизация представляет собой правовую регламентацию приоритетных социальных нормативов и норм в качестве государственных минимальных социальных стандартов.

Государственные минимальные социальные стандарты, установленные органами государственной власти на определенный период времени, должны проходить отдельной строкой в смете расходов Государственного бюджета.

Введение

государственных минимальных социальных стандартов в Российской Федерации должно быть направлено на решение следующих задач: ^ — совершенствование механизма реализации основных конституционных прав, гарантированных гражданамудовлетворение важнейших потребностей человекасохранение единого социального пространства страны на основе выравнивания условий доступности потребления материальных благ и услуг в различных регионах Россииповышение обоснованности формирования бюджетов, прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправленияконцентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социальной политики.

Совокупность взаимосвязанных федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов образуют систему государственных минимальных социальных стандартов.

В связи с этим соискатель считает целесообразным принятие на Государственном уровне специального закона о минимальных государственных социальных стандартах в виде «Социального кодекса России», в котором могут использоваться следующие виды социальных нормативов и норм: нормативы (нормы) номенклатуры объектов социальной стандартизациинормативы (нормы) количества объектов социальной стандартизации (объем в натуральном или стоимостном выражении) — нормы качества объектов социальной стандартизациинормативы времени предоставления объектов социальной стандартизации (предельные сроки обслуживания, периодичность и т. п.);

При формировании системы государственных минимальных социальных стандартов следует исходить из действующих законодательных и нормативных актов, регулирующих отношения в социальной сфере.

Выбор социальных нормативов и норм и их правовая регламентация в качестве государственных минимальных социальных стандартов должны ориентироваться прежде всего на компетенцию органов управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, включать наиболее массовые виды выплат населению и общедоступных и бес-Ik платных услуг отраслей социальной сферы, финансируемых за счет бюджетов различных уровней.

В Социальном кодексе желательно предусмотреть виды социальной защиты отдельных категорий населения, конкретизировать категории населения и размеры выделяемых пособийуточнить конституционные социальные права человека и гражданина с учетом международных документов и своеобразием условий России.

Соискатель также выходит с предложением в адрес Государственной Думы РФ о принятии Федерального закона «Об основах социальной политики Российской Федерации», который должен четко обозначить отношения между органами Государственной власти, местного самоуправления и гражданами по поводу обеспечения россиян достойной жизни как за счет создания им условий для повышения благосостояния их собственными усилиями, так и за счет справедливого и рационального использования в интересах государства и каждого гражданина национального богатства, включая природные ресурсы, иную государственную и муниципальную собственность.

В условиях длительно затянувшегося социально-политического кризиса, обострения проблем занятости населения и безработицы соискатель считает целесообразным сделать вывод о необходимости расширения сферы услуг для населения, которая во всех развитых странах имеет преобладающий удельный вес в экономике — производстве и занятости. По удельному весу сферы услуг в ВВП Россия уступает США, Канаде, Великобритании и Швеции на ¼, Франции и Италии на 1/6. По занятости в сфере торговли, отелей и ресторанов США, Канада, Италия, Великобритания превосходят Россию в 1,9−2,2 раза, по другим сферам в 1,4−1,7 раза. Эта проблема должна стать предметом для обсуждения в Государственной Думе, Министерстве труда и социального развития.

Учитывая сложившуюся ситуацию с реализацией ряда законов, касающихся определенных категорий населения, соискатель считает целесообразным Министерству труда и социального развития разработать Концепцию государственной социальной политики в отношении граждан старшего поколения на период до 2005 года, в котором предусмотреть развитие сети учреждений социального обслуживания в целях более полного удовлетворения потребностей пожилых людей в правовых, социально-медицинских, социально-бытовых и других услугах.

На основе представленного анализа можно сделать вывод о необходимости подготовки и принятия единого Положения (классификатора) об оплате труда работников государственной системы социальных служб. В настоящее время созданы и акI тивно развиваются государственные учреждения социального обслуживания, социальной защиты, социального страхования. В них работают специалисты данного профиля: социальные работники, психологи, медики, педагоги, юристы, оплата труда которых регулируется различными подведомственными нормативными актами. Например, специалисту по социальной работе по оказанию психиатрической и психотерапевтической помощи населению приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации № 294 от 30.10.95 г. оплата труда установлена на уровне 9−12 ETC, распоряжением Комитета Российской Федерации по делам молодежи № 42 от 24.06.96 г. специалисту по социальной работе установлена оплата труда в разрезе 7−14 разрядов, Министерством социальной защиты РФ 12 октября 1994 года утверждена новая квалификационная характеристика специалиста по социальной работе, в I которой установлены требования к квалификациям и размер оплаты в пределах 8−13 разрядов ETC и др.

Положение об оплате труда работников государственной системы социальных служб должно соотносится с составом должностей работников и учреждений социальной сферы, его необходимо принять на правительственном уровне. Такое решение вопроса упорядочит и упрочит для государственных структур механизм оплаты труда данных работников, так как отпадет необходимость в согласовании различных проблем с министерствами и ведомствами, а также в раздаче разрешений и указаний на места (субъекты федерации).

В диссертации сделаны конкретные выводы по ряду проблем. Например, в разделе о кадровом обеспечении социальной к сферы даны некоторые предложения по совершенствованию обучения персонала системы социальной защиты населения. К сожалению, Министерство труда и социальной защиты, ведомства социального блока не располагают сведениями о кадровых потребностях своих отраслей ни на территориальном, ни на федеральном уровнях, не занимаются выработкой кадровой политики, адекватной современным требованиям и производной от реального положения дел. В целях повышения эффективности реализации социальной политики считаем необходимым предложить Министерству труда и социального развития разработать федеральную программу подготовки, переподготовки и повышения квалификации для социальной сферы.

Министерство труда и социального развития создано в августе 1996 года, объединив прежние Министерство труда, Федеральную службу занятости и Министерство социальной защиты в целях жизненной необходимости резко повысить эффективность всей работы в социальной сфере1. Классическое определение понятия «социальное развитие» — это процесс, в ходе которого происходят существенные количественные и качественные изменения в социальной сфере общественной жизни или отдельных его компонентах — социальных отношениях, социальных институтах, социально-групповых и социально-организационных структурах. Не всякие изменения в социальных явлениях представляют собой их развитие, а лишь такие, при которых одни социальные явления переходя на более высокие (по объективным критериям социального прогресса) ступени своего состояния (прогрессивное развитие) либо, напротив, на ступени более низкого уровня (регрессивное развитие). В связи с этом возникает вопрос о достижении цели создания Министерства труда и социального развития на современном этапе и его эффективности в реализации задач, выдвигаемых в Постановлениях Правительства, Указах Президента РФ в исследуемый период и настоящее время.

Соискатель считает, что «резкого» прогрессивного развития в социальной сфере за этот период не произошло. В то же время термин «социальная политика» по своему содержанию и целям направлена на защиту всех элементов структуры общества, а также отдельных личностей от деструктивных процессов, имеющих место в обществе на опре.

1 Человек и труд. — 1996, № 10. — С. 33. деленных этапах его развития. По нашему мнению, создание Министерства труда и социальной развития благородно с к точки зрения развития российской государственности, но преждевременно с точки зрения феноменологии, оценки эффективности его деятельности. Наиболее приемлемое название министерства, которое занимается решением проблем социально-трудовых отношений в сложных условиях переходного периода, по нашему мнению, может быть Министерством труда и социальной политики.

В качестве первоочередных задач по реформированию системы социальной защиты населения, по мнению соискателя, следует выделить: во-первых, детальное разграничение субъектов получения социальной помощи и их закрепление за бюджетами различных уровней: политика в отношении социальных выплат должна осуществляться на основе двухи трех уровневой системы, при которой на федеральном уровне будут законодательно закреплены категории получателей социальной помощи, ее минимальные размеры и финансовые обязательства в части обеспечения этих гарантий. На региональном и местном уровнях могут быть установлены стандарты, превышающие утвержденные государством в части номенклатуры и размеров пособий, контингента их получателейво-вторых, поэтапная замена существующей системы предоставления льгот компенсационными выплатами. Ныне действующая практика установления льгот через дотирование коммунальных и транспортных услуг обезличивает потребителя этих льгот, так как потребителями зачастую являются те, кто не имеет права на их получение. Новая система должна предусматривать компенсационные выпла-I ты для отдельных категорий граждан, размер которых будет установлен на нормативном уровне в зависимости от источников и размера доходов гражданинав-третьих, установление более четких критериев определения нуждаемости в социальных выплатах, основанных на проверяемости доходов нуждающихся семей. в-четвертых, в первоочередном порядке решение задач усиления правовой защиты детства и семьи, обеспечения безопасного материнства и охраны здоровья детей, улучшения условий их воспитания, образования и развития, усиления предоставляемой им помощи.

Таким образом, сильная социальная политика заключается не только в том, чтобы защитить социально уязвимые группы населения в сложный переходный период, а прежде всего — в создании весомых стимулов и мотивов для высокопроизводительного труда, в установлении гарантированного права свободы экономического выбора и свободы деятельности, в повышении трудовой и социальной активности человека.