Актуальные проблемы конституционно-правового развития в России

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Академия Экономической Безопасности

Юридический Факультет

КАФЕДРА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И АДМИНИСТРАТИВНО СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

КУРСОВАЯ РАБОТА

Тема :

Актуальные проблемы конституционно-правового развития в России

Выполнил

Слушатель 2 курса

Юридического факультета

Эльдар

Научный руководитель:

Полковник милиции

Юрий Викторович

Москва, 2004

Стр.

Ведение 2

Глава 1. Особенности новой модели конституционной системы Российской Федерации 5

1. Проблемы построения правового государства 5

2. Конституционные основы правового (открытого) государ-ства 7

3. Принятие Конституции РФ в 1993 г. 9

Глава 2. Проблемы правового развития современной России 17

1. Концепция построения гражданского общества и открытого государства в процессе утверждения Конституции Российской Федерации 17

2. Доступ граждан к официальной государствен-ной информации 18

3. Политические партии. Общественные объе-динения. Избирательный процесс 23

4. Языковые, национально-культурные отноше-ния и открытое государство 28

Заключение

30

Цель курсовой работы заключается в анализе проблемы правового развития современной России и особенностей новой модели конституционной системы Российской Федерации.

Задачи курсовой работы определены следующим образом:

— определение проблем построения правового государства;

— анализ конституционных основ правового (открытого) государ-ства;

— характеристика истории и процесса принятия Конституции РФ в 1993 г. — анализ концепции построения гражданского общества и открытого государства в процессе утверждения Конституции Российской Федерации

— оценка степени доступа граждан к официальной государствен-ной информации

— характеристика проблем, связанных с политическими партиями, общественными объе-динениями и избирательным процессом на современном этапе становления государственности России;

— определение языковых, национально-культурных отношений и проблем открытого государства в перспективе дальнейшего развития конституционно-правового развития Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 года по существу подводит черту под прошлым и означает принципиально новый этап истории России. Она отражает изменения в механизме народовластия, федеративном устройстве, системе управления обществом; служит гарантом государственного единства и политической стабильности.

Необходимость разработки и принятия в России новой Конституции была объективно обусловлена целым рядом причин, вызванных в первую очередь принципиальными изменениями в жизни российского общества в конце 80-х — начала 90-х гг.

Апрель 1985 года положил начало медленным, осторожным реформам, направленным на частичное обновление существующей системы. Перемены, происходившие на протяжении примерно трех последующих лет, отдаленно напоминали ситуацию, сложившуюся в России в конце 50-х годов прошлого века. Сто тридцать лет назад потребность в частичной модернизации режима была осознана в результате поражения в Крымской войне, которая продемонстрировала всему миру, как далеко отстала Российская империя от других европейских держав за время, прошедшее после триумфальной победы ее над наполеоновской Францией.

С момента начала перестройки в стране действовала Конституция, принятая в 1978 году Верховным Советом РСФСР, в соответствии с господствовавшей тогда концепцией тоталитарного государства. Права и свободы граждан закреплялись в отрыве от международных стандартов и подчинялись целям «коммунистического строительства». Государство объявлялось «советским» и «социалистическим», но не правовым. Этому соответствовал и механизм государственной власти, который игнорировал принцип разделения властей, необходимость сильной исполнительной власти, независимое правосудие.

Конституция с таким содержанием сразу стала резко входить в острое противоречие с процессами перестройки, начавшимися в 1985 году.

Во — первых, с момента начала проведения в СССР процесса реформ, так называемой «перестройки» однопартийная система постепенно трансформировалась в полисубъектную многопартийную политическую систему.

Это создало совершенно новые условия для реализации гражданами своей политической воли, привело к образованию широкой сети политических партий и общественных движений.

Во-вторых, плановая экономика, основанная на монопольном положении государственной собственности и сверхцентрализованном государственном управлении, стала активно замещаться рыночными экономическими отношениями. Это способствовало формированию многосекторной экономики, обеспечивало свободу всем участникам хозяйственной деятельности, раскрепостило частную собственности граждан. Важнейшими признаками утверждающейся рыночной экономической системы являются равноправие всех форм собственности и их равная юридическая защита, свобода предпринимательства и торговля, свободный труд в соответствии с физическими и духовными способностями личности, поощрение разумной частной активности и деловой конкуренции.

В-третьих, характерное для советского периода общественного развития господство одной официальной идеологии (коммунистического мировоззрения) уступило место идеологическому и религиозному плюрализму, на основе которого стала утверждаться свобода мысли и слова, получила развитие гласность.

В-четвертых, кардинально изменился государственно-правовой статус Российской Федерации. РСФСР, входившая в состав Союза СССР с 1922 г., 12 июня 1990 года приняла Декларацию о государственном суверенитете, провозгласив себя суверенным и независимым государством, полноправным субъектом международного права. Это привело к тому, что Россия как суверенное государство получила членство в таких организациях как Организация Объединенных Наций, Международный Валютный Фонд и др.

В-пятых, принципиально модифицировалась государственно-правовая природа России как федеративного государства, Она перестала существовать как федерация, основанная на автономии, и стала развиваться как конституционная федерация с равноправными субъектами.

В конечном итоге, новый этап конституционного развития российского общества был обусловлен принципиально важными крупномасштабными реформами, которые начались в СССР и РСФСР в середине восьмидесятых годов и закончились тем, что сформированный на основе свободных выборов I Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о провозглашении России самостоятельным суверенным государством.

Предметом курсовой работы являются конституционно-правовые отношения в Российской Федерации. Объектом предпринятого исследования являются властные структуры, осуществляющие реализацию конституционных основ управления в перспективе построения правового (открытого) государства.

Метод исследования, использованный в курсовой работе, базируется на теории и приемах анализа науки конституционного права.

Глава 1. Особенности новой модели конституционной системы Российской Федерации

1. Проблемы построения правового государства

Одной из целей политико-правовой трансфор-мации России является формирование правового государства и гражданского общества. Несмотря на известные продвижения в этом направлении, большинство качественных признаков такого го-сударства и общества пока не достигнуты. Под-линная демократия предполагает разграничение гражданского общества и государства, при кото-ром существуют эффективные механизмы влия-ния граждан на государственные структуры См. например: Кин Дж. Демократия и гражданское обще-ство. — М., 2001. В определенной мере — это следствие искусствен-ного разделения (разведения) либо слияния (отождествления) процессов формирования ново-го государства и общества. Как нам представля-ется, анализ проблемы взаимодействия населения и органов власти может быть осуществлён наибо-лее плодотворно в рамках концепции открытого государства Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С. 60.

Концепция правового го-сударства основывается на механизмах демокра-тического взаимодействия государства и общества, исходит из того, что контрагентом государства яв-ляется деятельное плюралистическое граждан-ское общество, при этом государство способно к восприятию активности общества, а общество — к пониманию роли государства как особого инстру-мента для своего функционирования и развития.

Перспектива их взаимодействия состоит в том, что государство все более будет становиться под-контрольным гражданскому обществу, а общест-во — все более государственно-мыслящим, т. е. та-ким, которое не только формирует свои интере-сы, но и становится ориентированным на конструктивное взаимодействие с государством. Открытость — одно из направлений преодоления отчуждения государства от общества. Важным условием существования открытого государства является прозрачность организации и деятельно-сти бюрократического аппарата, его профессио-нальная и эффективная работа. Между тем, в конце 90-х годов только 25% чиновников поддерживали и считали актуальной «идею отзывчивой, повернутой к нуждам граждан, модели организа-ции госслужбы». В этой связи нуждается в пере-работке и Федеральный закон об основах госу-дарственной службы в РФ в части обеспечения «открытости» органов исполнительной власти.

Этимологически концепция «открытого госу-дарства» перекликается с концепцией «открыто-го общества» См.: Поппер К. Открытое общество и его враги. М., 1992. Открытое обществоэто абстрактная идея, универсальная концепция, которая может воодушевлять людей, но как тако-вая не является частью реальной действительнос-ти. Общество становится открытым, когда каждый может со знанием ситуации действовать в личных, групповых и общих интересах, а также накапливать информацию, определять свои пред-почтения и, соответственно, голосовать на выбо-рах.

Как известно, во второй половине 90-х годов в России сложилась весьма далекая от демократи-ческих конституционных принципов так называе-мая кланово-олигархическая система, для кото-рой характерны: параллельное существование формальных конституционно-юридических и фактических (зачастую теневых) институтов вла-сти и управления; контроль кланов и олигархов над основными ресурсами власти, включая сред-ства массовой информации; дробление политиче-ского режима и режима прав и свобод человека на 89 региональных типов; неэффективность су-дебной и правоохранительной систем; отсутствие действенного и финансово-обеспеченного мест-ного самоуправления; эрозия ряда избиратель-ных процедур, избирательных прав и свобод граждан, трансформация представительной де-мократии в управляемую Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С. 60. Проводимые с начала 2000 г. новые государственно-общественные ре-формы во многом направлены на устранение искаженно-теневых институтов и процедур полити-ческой системы и общества. Решающую роль в этих усилиях может сыграть создание открытого государства на. основе установления прямого и конструктивного диалога в реализации догово-ренностей общества и политической власти в рамках Конституции.2. Конституционные основы правового (открытого) государ-ства.

Действующая Конституция определяет Рос-сию как суверенное, федеративное, правовое, демо-кратическое, социальное, светское государство с республиканской формой правления и осуществ-лением государственной власти на основе разде-ления ее на законодательную, исполнительную и судебную. При этом закрепляется, что народ осу-ществляет свою власть непосредственно (ст. 3), граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). К данному перечню можно добавить открытость как спо-собность государства к адекватному восприятию влияния общества.

В этих условиях закономерен вопрос: как со-относятся упомянутые категории и положения с понятием «открытого государства» и для чего нужна данная характеристика российской госу-дарственности. Конечно, проблематика открыто-го государства теснейшим образом связана с ука-занными конституционными признаками госу-дарства, которые являются, на наш взгляд, политико-правовой основой для возникновения и развития концепции «открытого государства». Понятие открытого государства по своему смыс-лу предполагает определенную меру открытости по отношению к обществу Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С. 61.

Очевидно, что вышеперечисленные катего-рии в большинстве своем не столько характери-зуют реальное состояние российской государст-венности, сколько конституционно закреплен-ные идеалы, желаемые направления развития государства (Конституция не только правовой акт, имеющий высшую юридическую силу и пря-мое действие, но и программно-целевой доку-мент, задающий направления развития государст-венности). Однако по многим позициям разрыв между практикой и указанными идеалами огро-мен, что в определенной мере обесценивает идеа-лы (в России в немалой степени это произошло с понятиями правового и, особенно, демократичес-кого, государства).

Движение к открытому государству есть путь преобразования государства из института, подчи-няющего и контролирующего общество, в мощ-ный институт зрелого гражданского общества. Концепция открытого государства может быть полезна именно для оценки реально функциони-рующей власти, выяснения той меры, в какой власть на практике оказывается ограничена пра-вом, насколько государство служит обществу. В этом смысле важны и состояние общества, и уровень правосознания и политической культуры граждан, зрелость (или незрелость) гражданско-го общества, степень развития его основных ин-ститутов, структурированности и организованно-сти Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С. 61. Таким образом, концепция открытого госу-дарства — это попытка нового подхода к проблемам российской государственности, соче-тающая в себе элементы как традиционного нор-мативизма и институционализма, так и поведен-ческого и политико-социологического подходов, более характерных для политологического ана-лиза.

Такая постановка вопроса особенно актуаль-на. Специфика России в том, что происходит не возрождение (как, например, в большинстве стран Восточной Европы), а рождение граждан-ского общества, одновременное становление ин-ститутов демократической государственности и гражданского общества. В этом смысле откры-тость государства — это также поддержка общест-ва в его развитии. Гражданское общество нельзя учредить или декретировать, однако можно сти-мулировать, в том числе законодательно, его ста-новление и развитие. Российская общественность настойчиво идет к этому, предлагая, в частности, создавать ячейки гражданского общества, впи-санные в процесс функционирования государст-венного механизма, в том числе на основе образо-вания общественных экспертных советов по со-блюдению права граждан на обращения, которые бы работали под патронажем уполномоченных по правам человека.

Потенциал правового воздействия на процесс «сближения» общества и государства, преодоле-ния отчуждения власти и гражданина чрезвычай-но велик. Анализ меры (степени) открытости го-сударства должен показать основные проблемы в развитии демократии, правовой системы, приори-теты и возможные направления их дальнейшего развития, вплоть до выявления потребности в конкретных законах и разработки их концепций.

Известно, что специфика развития России в последние годы, не укладывающаяся в классиче-ские теории перехода от авторитарных к демо-кратическим системам, создала ощутимую по-требность в переосмыслении опыта политичес-кой трансформации, поиске новых подходов и методов анализа этих процессов. Казавшийся очевидным в начале 90-х годов путь на экономи-ческую либерализацию и политическую демо-кратизацию, ориентированный в основном на за-имствование моделей западных демократий, при-вел к неоднозначным результатам: небывалый по масштабам процесс социального расслоения и по-ляризации общества; исчезновение зарождавше-гося среднего класса, который мог бы стать гарантом демократических преобразований; нацио-нальная и конфессиональная неоднородность населения стала источником конфликта; разви-тие негативных традиций политической культу-ры, нацеленной не на поиск общественного кон-сенсуса, а на «сильную власть» и патерналистское государство; рост апатии и отчуждения общества, особенно после экономических потрясений конца 90-х годов. Именно состояние общества позволи-ло власти вновь оформиться как независимой и самодостаточной, нацеленной главным образом на самосохранение, отчужденной от общества Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С. 62. Учитывая консервативность и самодостаточ-ность государства, можно констатировать, что, несмотря на введение внешне демократических институтов (права человека, политические пар-тии, свободные выборы, парламентаризм и т. д.), пока оно не способно само, в силу имманентных свойств, развиваться в направлении информаци-онной открытости, функционального влияния, расширения роли гражданского общества в делах государства Там же.

3. Принятие Конституции РФ

12 мая 1993 года Президент РФ издал Указ № 660 «О мерах по заверению подготовки новой Конституции российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание.

В связи с тем, что хасбулатовский вариант конституции изначально разрабатывался в плане учреждения парламентарной формы правления в России и низведения статуса президента до номинального главы государства, Президент Российской Федерации своим указом от 20 мая 1993 г. «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» учредил Конституционное совещание, которое призвано было выработать альтернативный вариант конституции России.

Конституционное совещание по принятию Конституции состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях: представителей федеральных органов власти; представителей органов власти субъектов Федерации; представителей местного самоуправления; представителей партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; представителей товаропроизводителей и предпринимателей.

Всего для завершения подготовки проекта были созданы две: Общественная и Государственная палаты Конституционного совещания.

Общественная палата Конституционного совещания являлась организационной формой участия общественных объединений в конституционном процессе, взаимодействия этих объединений с федеральными органами власти.

Государственная палата Конституционного совещания стала организованной формой взаимодействия в конституционном процессе органов государственной власти российской Федерации и ее субъектов. Функции этой палаты были аналогичны функциям Общественной палаты Конституционного совещания — выработка предложений об изменениях и дополнениях к проекту Конституции Российской Федерации и рекомендаций по политическим и социально-экономическим вопросам Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997.

Президент вынес на обсуждение Совещания проект Конституции, но призвал участников к выработке компромиссного текста на базе этого проекта и проекта Конституционной комиссии. Многие положения президентского проекта были подвергнуты критике участниками Конституционного совещания. Например, за то, что проект не содержал характеристики российского государства как социального. Президент РФ, по проекту, обладал чрезмерными правами по роспуску государственной Думы. Были и другие основания, вызвавшие обоснованную критику проекта.

Однако в отношении механизма власти этот проект в целом выдерживал принцип разделения властей и устанавливал определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках республики президентского типа. В нем содержался ясный отказ от бесплодного советского парламентаризма в пользу сильной исполнительной власти. Именно поэтому, созванное верховным Советом в конце мая — начале июня совещание двух тысяч депутатов советов всех уровней полностью отвергло президентский проект, а 4 июня, за день до созыва Конституционного совещания, Верховный Совет предложил свой порядок согласования и принятия проекта конституции, который снова ставил в центр всей работы Конституционную комиссию.

Всего в адрес Конституционного совещания поступило более 50 000 замечаний и предложений. В результате их обсуждения в первоначальный проект было внесено свыше пятисот поправок, около четырех десятков принципиально новых норм — фактически все статьи были изменены. В разработанный совещанием проект вошли многие статьи и из проекта Конституционной комиссии.⁶⁶ Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для юрид. вузов и фак. / М. В. Баглай.- М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С. 89.

В конечном итоге 12 июля 1993 г. проект Конституции был одобрен и впоследствии вынесен на общенародный референдум, состоявшийся 12 декабря 1993 года.

После кровавых событий 3 — 4 октября и стабилизации внутриполитической обстановки в стране работа над проектом Основного закона вступает в завершающую стадию.

На Государственную палату Конституционного совещания была возложена обязанность по выработке предложений по изменениям и дополнениям к проекту Конституции Российской Федерации и рассмотрение рекомендаций по политическим, социальным и экономическим вопросам. Общественная палата Конституционного совещания призвана была обеспечить участие общественных объединений в конституционном процессе. Являясь организационной формой их взаимодействия с федеральными органами власти Российской Федерации, в рамках которой осуществлялись «необходимые политические консультации по широкому кругу социально-политических вопросов», она также вырабатывала предложения по изменениям и дополнениям к проекту Конституции Российской Федерации и рассматривала рекомендации по политическим, социальным и экономическим проблемам.

На совместных заседаниях Государственной и Общественной палат, созывавшихся Президентом РФ, были согласованы окончательные варианты разделов и глав Конституции Российской Федерации, уточнены редакции соответствующих конституционных положений. Как видим, разработка Конституции Российской Федерации носила весьма специфический характер и осуществлялась не на уровне законодательных органов государства, а по инициативе и при содействии Президента РФ.

Другой особенностью Конституции Российской Федерации является порядок ее принятия. По ее проекту было проведено всенародное голосование. Причем решение о его проведении было оформлено Указом Президента от 15 октября 1993 г. И это понятно, ибо законодательные органы были распущены, а новые еще не сформированы. да и создавать их было преждевременно, ибо не была еще принята Конституция, которая предусматривала образование совершенно нового представительного и законодательного органа Российской Федерации — Федерального Собрания.

В соответствии с Указом Президента от 12 декабря 1993 г. было проведено всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации. Голосование проводилось на основе Положения о всенародном голосовании, содержащего принципы, порядок проведения референдума, методику подсчета голосов и определения результатов всенародного голосования.

Во всенародном голосовании по проекту новой Конституции приняли участие 58 млн. 187 тыс. 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32 млн. 937 тыс. 630 избирателей или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Это означало, что Конституция принята. Конституционное право Российской Федерации: / М. В. Баглай.- М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С. 92.

К числу особенностей Конституции Российской Федерации следует отнести и то, что она принималась одновременно с выборами депутатов Совета Федерации и Государственной Думы — палат Федерального Собрания. Причем, их избрание осуществлялось не на основе Конституции, ибо она еще не была принята, а в соответствии с Указом Президента от 1 октября 1993 г. утвердившего «Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» и на основе его же Указа от 11 октября 1993 г. «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Совет Федерации — верхняя палата Федерального Собрания — парламента Российской Федерации, впервые избранного 12 декабря 1993 года одновременно с принятием новой Конституции.

Совет Федерации в качестве верхней палаты парламента создан президентским указом 1400 от 21 сентября 1993 года о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Утвержденное указом Положение о федеральных органах власти на переходный период предусматривало, что Совет Федерации действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Федерации до истечения полномочий Советов народных депутатов текущего созыва (март 1995).

Совет Федерации должен был приступить к парламентской функции после избрания новой Государственной Думы. Вскоре Ельцин пересмотрел свое решение: 9 октября 1993 он издал указ о выборах новых представительных органов в регионах, а 11 октября назначил прямые выборы в Совет Федерации по 89 двухмандатным округам.

Конституция, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года, установила, что в Совет Федерации «входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Совет Федерации, в порядке исключения, установленного переходными положениями Конституции, был избран непосредственно населением 12 декабря 1993 года на двухлетний срок и заседал с 11 января 1994 до 15 января 1996. Председателем Совета Федерации с 13 января 1994 до 23 января 1996 был Владимир Филиппович Шумейко.

Выборы в Государственную Думу первого созыва были назначены президентским указом 1400 от 21 сентября 1993 года о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

О желании выдвинуть кандидатов в депутаты Государственной Думы по общефедеральному списку первоначально объявили 35 общественных объединений, на регистрацию были предъявлены списки 21 избирательного объединения, а зарегистрировано — 13. Остальные не смогли набрать необходимого количества подписей избирателей и не были, в соответствии с Положением о выборах, включены в бюллетень для голосования.

В соответствии с результатами голосования по общефедеральному избирательному округу и по одномандатным избирательным округам места в Государственной Думе получили кандидаты от восьми крупнейших партий и объединений: «Выбор России», ЛДПР, Аграрная партия, «Яблоко», Демократическая партия России, Партия российского единства и согласия, Коммунистическая партия РФ, «Женщины России».

В основе работы Государственной Думы лежит принятие федеральных законов, федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции, которые вступают в силу после одобрения Советом Федерации, подписания Президентом и опубликования. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов. Двумя третями (300 голосов) Дума преодолевает вето Совета Федерации или Президента; одобряет федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции.

Неизбежный отпечаток на характер и результаты деятельности Федерального Собрания 1993;95 гг. наложили специфика момента, когда происходило его избрание, а также условия, в которые оно было изначально поставлено. Можно выделить несколько ключевых факторов, во многом предопределивших состав и последующую структуризацию обеих палат и имевших далеко неоднозначные последствия:

- проведение выборов одновременно с референдумом по новой Конституции, что усилило степень правовой неопределенности на начальном этапе деятельности Федерального Собрания, заставило депутатов затратить немало времени и сил на «обживание» отведенного им конституционного пространства. Ощущение того, что история российского парламентаризма в очередной раз началась заново, несомненно, удлинило подготовительный этап, обязав парламент обустраивать себя организационно — принимать новый регламент, определять статус депутата, создавать новую схему взаимоотношений с избирателями.

— избрание парламента по горячим следам сентябрьско-октябрьского противостояния двух ветвей власти, положившего конец системе двоевластия и приведшего к исчезновению с политической арены «партии» Верховного Совета.

- принятие смешанной, пропорционально-мажоритарной системы при выборах в Думу, что привело, во-первых, к фрагментации депутатского корпуса, его распылению по множественным конкурирующим группировкам, а, во-вторых, — обусловило его неоднородность, когда «депутаты-одномандатники» оказались в заведомо худшем положении по сравнению с «депутатами-списочниками».

- скомканность избирательной кампании, вследствие чего предвыборные блоки оказались достаточно рыхлыми, сформированными на скорую руку, а в одномандатных округах в силу однотуровой системы голосования получили шансы на победу малоизвестные и не имевшие политического веса кандидаты;

- «центрирование» партийного спектра после октября 1993 г. в сочетании с действием пятипроцентного барьера, что в краткосрочной перспективе привело к отсечению крайних партий, а в долгосрочной — к получению тогдашними победителями определенных преимуществ в дальнейшем;

- одновременное проведение выборов в обе палаты, так что внимание региональных лидеров оказалось приковано к выборам в Совет Федерации — при достаточно вялом и безразличном отношении к избирательной кампании в Государственную Думу.

- достаточно узкие — по сравнению с бывшим Верховным Советом и Съездом народных депутатов — конституционные рамки, в которые был поставлен новый парламент. Конституция существенно ограничила полномочия Федерального Собрания, свела к минимуму его надзорно-контрольные функции. Представительная власть действительно лишилась возможности претендовать на присвоение полномочий исполнительной власти, к чему так активно стремился Верховный Совет. Это, однако, заставило депутатов тем более ревностно и последовательно отстаивать свои (пусть суженные) права во взаимоотношениях с остальными властными центрами. Отсюда, во-первых, тенденция к корпоративизации как Совета Федерации, так и Государственной Думы, к осознанию депутатами общности своих интересов — поверх фракционных разделительных линий. Отсюда же, во-вторых, стремление обеих палат к максимально полному использованию закрепленных за ними полномочий, а при малейшей возможности — и к их расширению.

Перечисленные факторы оказывали противоречивое воздействие на деятельность Федерального Собрания. Одни подталкивали депутатов в направлении большей политизации и конфронтационности, другие способствовали укреплению конструктивных тенденций. Однако в целом можно констатировать, что в 1993;95 гг. Россия имела пусть внутренне конфликтный и не всегда успешно справляющийся со своими задачами, но тем не менее вполне работоспособный и ответственный парламент.

Глава 2.

Проблемы правового развития современной России

1. Концепция построения гражданского общества и открытого государства в процессе утверждения Конституции Российской Федерации

В отличие от идеологизированных конституций бывшего СССР и союзных республик, включая предшествующую Конституцию Российской Федерации, провозглашавших высшей целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции России (ст. 2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы. При этом новая Конституция не ограничилась, как это нередко бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл. 2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.

Конституция 1993 г. отразила качественные изменения в социальной политике государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же время закреплены институты частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для рыночной экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.

Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются не только в соответствии с действующей Конституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, должно подтверждать вхождение нашей страны в цивилизованное общество, а с другой — стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина, направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту семьи, детей и молодежи и на улучшение благосостояния народа.

По своей структуре и содержанию новая Конституция близка к традиционным конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех властей в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических традиций и отношений на определенном историческом этапе развития государства.

Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять (гл. 4 — 8) и в значительной мере — две (гл. 1 «Основы конституционного строя» и гл. 3 «Федеративное устройство»).

Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности. К сожалению, фактическое равенство субъектов Федерации в сфере экономики еще не достигнуто. В результате встречается «перетягивание каната» субъектами Федерации и их недовольство отношением к ним федеральных органов.

Характерной чертой Конституции РФ 1993 г. является ее адекватный характер складывающимся в обществе общественным отношениям. Она отражает переходный характер российского общества, противоречивый способ его существования. В ней нашли воплощение то, что достигнуто и отстаивается многонациональным народом России: многообразие форм собственности, конкуренция, свобода экономической деятельности, политический и идеологический плюрализм, признание прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, основанное на самоопределении и равноправии народов, самостоятельный статус местною самоуправления и т. д.

2. Доступ граждан к официальной государствен-ной информации

Наряду с такими критериями открытости государства, как мера влияния поли-тических партий и общественных организаций на поведение государства, степень демократичности выборов и адекватности представительства граж-данского общества в представительных органах власти, критерием открытости государства явля-ется свобода доступа граждан (и гражданского общества в целом) к официальной информации. Конституционно-правовой основой права граж-дан на доступ к информации являются положения Конституции о верховенстве прав и свобод чело-века и гражданина, о праве свободно искать, по-лучать, производить и распространять информа-цию, на участие в управлении делами государства и др. Статьи Основного закона закрепили воз-можность для гражданина требовать обеспече-ния права доступа к официальной информации, а само право рассматривать как непременное усло-вие непосредственного участия в управлении и в процессе принятия решений.

Как известно, политическая борьба за это пра-во разгорелись в основном в конце 80-х — начале 90-х годов под флагом борьбы за гласность. Од-нако, несмотря на достаточно благоприятные ус-ловия для восприятия новых идей, не удалось со-здать ни закона о доступе граждан к информации, ни закона о гласности, ни закрепить в различных законах значимые элементы и механизмы, обес-печивающие право доступа к информации. Об-щество было на определенный момент успокоено самим фактом обсуждения этого вопроса, реаль-ное же его решение было отложено или подмене-но (не умаляя того, что было создано в этот пери-од — приняты Законы РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. и «О государ-ственной тайне» от 21 июля 1993 г., Федеральный закон «Об информации, информатизации и защи-те информации» от 20 февраля 1995 г. Можно ут-верждать, что произошла подмена понятий и, яв-ляясь прорывом в другой области законодатель-ства, эти законодательные акты не представляют собой механизмов реализации права граждан на доступ к официальной информации).

При разработке концепции правового госу-дарства необходимо вновь и по существу вернуть-ся к вопросу о правовом обеспечении конституци-онного права и реального доступа граждан к офи-циальной информации, учесть отечественный и зарубежный опыт. Как известно, приоритет раз-работки принципов и принятия законов о доступе граждан к информации принадлежит скандинав-ским странам.

Анализ зарубежного законодательства позво-ляет выделить следующие принципы обеспече-ния доступа граждан к официальной информа-ции Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.62−63.:

1) акты, регулирующие доступ граждан к ин-формации, являются конституционными;

2) объект законов — административная инфор-мация (информация правительственных учреж-дений всех уровней, именно она называется офи-циальной информацией);

3) вся официальная информация, за опреде-ленным исключением доступна для прессы, науч-ных учреждений, политических партий, граждан;

4) информация, считающаяся секретной, пере-числяется в отдельном специальном норматив-ном акте, принимаемом высшим законодатель-ным органом;

5) право доступа к информации распространя-ется не только на граждан, но и на иностранцев, проживающих на законном основании на терри-тории страны;

6) ведомственная конкретизация секретных данных допускается лишь в исключительных слу-чаях с условием ее утверждения высшим законо-дательным органом;

7) гражданин имеет право доступа к своему личному делу, хранящемуся в государственных органах, а также право на внесение поправок в искаженную информацию о нем;

8) гражданин имеет право сделать копию с лю-бого, интересующего его документа;

9) гражданин имеет право требовать любую информацию без указания причин своего интере-са,

10) гражданин имеет право обращаться в суд за защитой нарушенного права на доступ к инфор-мации, а бремя доказывания секретности инфор-мации лежит на правительственных органах;

11) гражданин имеет право требовать инфор-мацию как лично, так и заочно;

12) должностные лица обязаны предоставить информацию; отказ в предоставлении информа-ции должен быть обоснован исключительно в письменном виде со ссылкой на требования зако-нодательства; письменный отказ является осно-ванием для апелляции к вышестоящим органам, омбудсмену, административным судам;

13) решения административных судов, а также омбудсмена (по несекретным документам), явля-ются окончательными и подлежащими исполне-нию; определены юридические процедуры и га-рантии восстановления нарушенного права до-ступа к информации;

14) определены порядок и сроки публикации как несекретных, так и секретных документов, утративших секретность за давностью.

Законодательное закрепление этих принципов в разных странах имело свои особенности. Среди ключевых вопросов всегда вставал следующий: что считать открытой и секретной информацией, и как это отражать в законодательстве. Здесь вы-деляются два подхода. Шведско-финский подход предполагает секретность определенной инфор-мации, требует издания отдельного акта, в кото-ром указан список всех секретных документов, считает всю остальную информацию доступной для граждан. Датско-норвежский подход не тре-бует издания отдельного акта о секретных доку-ментах, предполагает дискреционное законода-тельство и оставляет свободу усмотрения в этом вопросе государственным органам и служащим Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С. 63. По-разному обеспечено право апелляции: выше-стоящему чиновнику, омбудсмену, в администра-тивный суд — в Норвегии; вышестоящему чинов-нику, в независимые организации, в суд — во Франции; отсутствие у граждан права подачи апелляций в суд и независимые организации — в Нидерландах, в Финляндии — у иностранцев.

Опыт разработки законодательства о доступе граждан к информации обнаружил и некоторые недостатки. Так, законодательство гарантирует доступ исключительно к информации государст-венных правительственных органов, оставляя за пределами регулирования информацию предста-вительных и судебных органов, документов поли-тических партий. Законодательство регулирует доступ к уже принятым решениям, но ничего не говорит о праве доступа граждан к проектам ре-шений исполнительных органов власти. Практи-чески во всех законах об информации, за исклю-чением датского и японского, речь идет лишь о документах (т.е. об информации на бумажных но-сителях), в то время как доступ к информации на других носителях не урегулирован. К недостат-кам можно отнести и большое поле для усмотре-ния правительственных органов ввиду отсутствия какого-либо специального акта о секретной ин-формации (Дания, Франция, Нидерланды). Кроме этого, законодательный акцент сводится к обес-печению доступа граждан к информации о себе самом, к своему личному досье, хранящемуся в государственных органах.

В последнее время в связи с упростившимся до-ступом в Интернет и созданием сайтов, принадле-жащих правительственным органам, официаль-ная информация действительно все больше и больше раскрывается, а деятельность этих орга-нов становится прозрачной. Однако необходимо иметь в виду, что создание, наполнение и поддер-жание информационных сайтов органов исполни-тельной власти в нашей стране законодательно не регулируется, и в данном случае речь идет только о доброй воле Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С. 63. Для обеспечения же реаль-ной открытости государства, квалифицированно-го участия граждан в управлении, ознакомления граждан с проектами решений для последующе-го осознанного выбора, о чем упоминал в своем выступлении на Гражданском Форуме (ноябрь 2001 г.) Премьер-министр Правительства России М. М. Касьянов, необходимо создавать законода-тельные гарантии права доступа граждан к офи-циальной информации, свободного от усмотре-ния правительственного чиновника Там же.

Задача гражданского общества состоит в ре-альном ускорении этого процесса, поскольку об-ратный процесс (обеспечение всеобъемлющего доступа государства к информации о гражданах и обществе) никогда не останавливался и всегда обеспечивался всей мощью государства. Осозна-ние этого факта приводит к необходимости со-здания правовых гарантий защиты граждан и гражданского общества от незаконного вмеша-тельства со стороны государства. Поэтому разра-ботка информационного законодательства для открытого государства включает в себя два не-равнозначных потока: законодательство о досту-пе граждан к информации и законодательство о доступе государства к информации о гражданах. Там, где гражданское общество уже создано, оно старается защитить себя, частную жизнь граждан от вмешательства со стороны государства. Так, в Германии принят Закон о защите данных, закреп-ляющий, что обладание информацией о гражда-нах представляет собой социальное насилие, и го-сударство не имеет права собирать какие-то све-дения за спиной гражданина.

3. Политические партии. Общественные объе-динения. Избирательный процесс.

Гражданское об-щество является предпосылкой правового госу-дарства. Если открытость — лишь одно из условий существования гражданского общества, то сво-бодные выборы способствуют формированию правового (открытого) государства в той степени, в какой они обеспечивают представительный характер вы-борных органов. Если гражданское общество предполагает инициативность и активность граж-дан, общественных объединений, наличие меха-низмов и способов реализации своих задач, инте-ресов и достижения целей, то открытое государ-ство предполагает информационную открытость и возможность реализации усилий гражданского общества через структуры государства. Откры-тое государство должно быть, соответственно, структурно и функционально построено, иметь каналы, через которые общество может оказы-вать достаточное влияние на поведение государ-ства. Открытое государство предполагает «про-зрачность» работы государственных органов, возможность общества отслеживать позиции фракций и депутатов, ход принятия решений и контролировать их исполнение Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С. 64.

Основным каналом передачи импульсов от гражданского общества к государству являются политические партии, которые составляют важ-ный сегмент гражданского общества и, одновре-менно, часть государства в той мере, в какой их представители посредством выборов и других легитимных процедур (формирование правительст-ва) становятся членами законодательных и ис-полнительных органов власти. Развитая много-партийность способствует структурированному выражению интересов и политической воли.

Партии являются частью системы обратной связи между органами представительной власти и населением. Партии — это политические единицы активной части общества, организовавшиеся, в том числе идеологически, для борьбы за власть и для управления (участия в управлении) общест-вом и государством. Межпартийная борьба, осо-бенно интенсивная в период выборов, в немалой степени способствует информированию граждан о политических деятелях, работе органов власти. Участие соперничающих партий в контроле над процессом выборов через своих сторонников в избирательных комиссиях, наблюдателей, упол-номоченных представителей также является фактором достижения прозрачности избиратель-ного процесса, ибо дает возможность отмечать и предотвращать нарушения законодательства и искажение волеизъявления избирателей. Более широкие возможности для открытого диалога с обществом, следовательно, и для положительно-го воздействия на процесс формирования откры-того государства, имеют партии, чьи представи-тели вошли в законодательные органы, в особен-ности партии, которым удалось сформировать свои партийные фракции в выборном органе. Та-ким образом, открытость государства может из-меряться, в частности, мерой влияния на него по-литических партий и мерой демократичности вы-боров, под которой подразумевается степень адекватности состава представительных органов волеизъявлению избирателей.

Но с представительностью дела обстоят не-благополучно, и это ослабляет демократическое государственно-общественное устройство. Так, несколько лет назад была развернута атака на пропорциональную систему выборов как недо-статочно демократическую. А ведь она, даже при 5%-ном барьере обеспечивает гораздо более адекватную представительность, нежели мажо-ритарная. В первом (пропорциональном) случае неучёт поданных голосов может максимум со-ставлять 49% (так было на выборах в Государст-венную Думу в 1995 г., в 1999 г. — 17%; в обоих случаях это было следствием 5%-ного барьера, но не самой пропорциональной системы). Потери голосов в мажоритарной части на выборах 1995 г. превысили 70%, а в 1999 г. — 66% Подсчеты сделаны по данным, опубликованным в «Вест-нике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». 1996. № 3, 4; 2002. № 1. Иначе говоря, государство «старается» сузить влияние избира-телей на свою деятельность уже на этапе форми-рования представительных органов, не говоря уже о том, что Государственная Дума не имеет конституционной возможности адекватно влиять на формирование правительства.

По моему мнению, президентское формирование правительства ограничивает реализацию принципа многопар-тийности гражданского общества: для избирате-лей — система многопартийная, однако при фор-мировании правительства — внепартийная (даже партии, имеющие большинство, фактически не имеют возможности делегировать своих предста-вителей в правительство). В результате, учиты-вая значимость исполнительной власти в государ-стве, существенно уменьшается ответственность партий перед избирателями. Партии могут ска-зать: мы принимали хорошие законы, а прави-тельство их реализовало плохо; в нем наших представителей нет, мы никого туда не делегиро-вали, поэтому парламент и партии не несут политической ответственности за работу правитель-ства Лысенко В. И. и др. Открытое государство: политико-правовое видение. // Государство и право. 2003, № 5. С.64−65.

Несмотря на то, что правительство форми-руется внепарламентским способом (это снижает роль партий в становлении открытого государст-ва), партийные фракции имеют некоторые воз-можности для осуществления парламентского контроля за правительством. К таким рычагам относятся, в частности, депутатские запросы, «правительственный час», рассмотрение вопро-сов, связанных с доверием Правительству, фор-мирование различного рода комиссий для незави-симых депутатских расследований. Цель подоб-ных мероприятий — получение достоверной информации по интересующим общественность вопросам, однако процесс доведения полученных сведений до населения все еще поставлен плохо.