Актуальные проблемы совершенствования нотариальной деятельности

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

" Национальный исследовательский университет

" Высшая школа экономики"

Факультет права Кафедра судебной власти и организации правосудия

Магистерская диссертация Актуальные проблемы совершенствования нотариальной деятельности

Студентка группы

№ 5 МЮП Кононова Елена Сергеевна Руководитель:

д. ю. н., профессор Кудрявцева Елена Васильевна Москва, 2013

Оглавление Введение Глава 1. Проблемы определения сущности нотариата

1.1 Понятие нотариата

1.2 Двойственная природа нотариата

1.3 Нотариат как элемент юрисдикционной системы Глава 2. Функции нотариальной деятельности

2.1 Понятие и классификация функций нотариата

2.2 Социальные функции нотариальной деятельности

2.3 Содержательные функции нотариальной деятельности Глава 3. Актуальные проблемы совершенствования нотариальной деятельности

3.1 Основные составляющие реформы нотариата

3.2 Основные правовые проблемы современного нотариата России

3.3 Реформа нотариата

3.4 Роль нотариата в свете изменений гражданского законодательства

Заключение

Библиография

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с выяснением определения сущности нотариата и его роли в механизме защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в Российской Федерации.

Актом высшей юридической силы и основой для текущего законодательства является Конституция РФ 1993 года, она закрепляет основные положения о государственном устройстве, правах и свободах человека и гражданина. «Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи» сказано в части 1 статьи 48, а нотариус оказывает юридическую помощь и защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Также согласно Конституции РФ нотариат находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, т. е. на федеральном уровне устанавливаются основные принципы деятельности органов нотариата, но субъекты РФ могут детализировать, развивать определенные положения.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность нотариусов, являются Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-I (с посл. изм. и доп.) (далее — Основы). Их принятие было закономерным явлением в связи с зарождением имущественного оборота, объективной необходимостью защиты частной собственности, вовлечением в гражданский оборот недвижимости, земли и иного дорогостоящего имущества. Основы о нотариате пошли по пути учреждения свободного нотариата, т. е. ввели институт свободных нотариусов — независимых представителей государства.

Последние годы характеризуются возросшим интересом со стороны теоретиков и практиков к реформированию российского нотариата. Уверенность в неизбежности изменений возрастает с появлением каждого нового акта, посвященного данному процессу, начиная с Концепции проекта закона «О нотариате и нотариальной деятельности» (в нескольких вариантах) и заканчивая проектом федерального закона «О нотариате и нотариальной деятельности» .

Объективная необходимость готовящегося реформирования объясняется в основном наличием ряда нерешенных проблем, приобретших неустранимый имеющимися средствами характер, а также качественно новым пониманием нотариата как одного из важнейших институтов отечественной юстиции.

Уникальность данного института (так называемого нотариата латинского типа), его полезность, а также экономичность для общества заключается в том, что нотариат позволяет обеспечить правоохранительные функции, законность и правомерность юридических действий участников гражданского оборота за счет них самих, без каких-либо затрат со стороны государства. Данные преимущества проявляются сейчас, когда государство испытывает трудности с финансированием правоохранительной и судебной системы.

Введение

института нотариусов, занимающихся частной практикой, является наиболее яркой и положительной чертой Основ. Однако роль государственного нотариата не принижается. Тем не менее, полагается, что государственных нотариусов со временем не останется.

Фундаментальное реформирование отношений собственности явилось объективным фактором современного выделения роли и значимости института нотариата. Новые принципы организации нотариальной деятельности, заложенные в Основах о нотариате, не только решили организационные проблемы по нотариальному обеспечению субъектов гражданско-правовых отношений, но и позволили государству практически снять с себя большинство организационных вопросов и материальных затрат в этой сфере. За период существования российский нотариат претерпел изменения не только в количественном, но и в качественном отношении. Среди них: рост уровня самосознания в нотариальном сообществе, рост профессионализма нотариусов; увеличение нотариальных контор, более быстрое обслуживание граждан и организаций и многое другое.

Не умаляя положительных сторон в развитии российского нотариата, следует признать и наличие серьезных негативных факторов. К их числу относятся:

а) противоречивость и неоднозначность действующей базы о нотариате;

б) умаление на законодательном уровне роли функций нотариуса, выражающаяся в сведении его роли лишь к процедуре подписания документа и проставления печати;

в) затруднение развития института нотариата существованием двух организационных форм осуществления нотариальной деятельности — работой нотариусов в государственных нотариальных конторах и частной практикой, отсутствием в законодательстве положений регламентирующих переход к единой организационной форме осуществления нотариальной деятельности;

г) необходимость усиления роли государственного контроля за осуществлением нотариальной деятельности;

д) повышение роли профессиональных объединений нотариусов в росте профессиональной подготовки нотариусов, повышение их квалификации, организация страхования нотариальной деятельности,

е) необходимость повышения требований к профессиональной подготовке лиц, занимающих должности нотариусов или претендующих на занятие этих должностей. В этой связи отмечается отсутствие специальных учреждений, занимающихся подготовкой кадров для нотариата и системы постоянного повышения квалификации нотариусов и их помощников;

ж) недостаточный уровень правового информирования населения, в том числе по вопросам нотариата.

Принимая во внимание изложенное, представляется необходимой разработка и реализация комплекса мер по дальнейшему развитию в РФ института нотариата, исходя из необходимости завершения законодательного, организационного, кадрового становления единого нотариата как одного из способов обеспечения и охраны имущественных прав и законных интересов участников гражданского оборота.

Цель настоящей работы состоит в выявлении и анализе теоретических и практических проблем правового положения нотариуса, функций нотариата, перспектив участия нотариусов в реализации и охране гражданских прав, формировании научных предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере нотариата при реализации механизма защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в Российской Федерации.

Теоретическую основу диссертации составляют труды таких авторов как И. А. Алферов, Б. М. Гонгало, В. П. Грибанов, Т. И. Зайцева, Н. В. Сучкова, О. М. Сычев, Г. Г. Черемных, и т. д.

Методологическую основу диссертации составляют диалектический метод познания в сочетании с историческим, сравнительно-правовым, формально-логическим методами, а также методами системного анализа.

Теоретическая значимость диссертации заключается в возможности использования основных выводов, сформулированных в ней, для развития научных взглядов на проблемы нотариата и нотариальной деятельности и стимулирования научной дискуссии о нотариате.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования результаты и основанные на них выводы могут способствовать совершенствованию законодательных актов.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при написании учебных пособий по нотариату, преподавании гражданского процесса (в части нотариата), преподавании специальных курсов.

Глава 1. Проблемы определения сущности нотариата

1.1 Понятие нотариата Нотариат представляет собой необходимую составную часть правовой системы любого государства, обладающего развитой экономикой и базирующегося на принципах правового государства и признания гражданского общества. В таком государстве функции, выполняемые нотариусами, объективно необходимы и востребованы, так как обеспечение и защита законных прав и свобод человека и гражданина является задачей не только государственных органов и должностных лиц, но и всех институтов общества и государства.

Вопрос о правовой природе нотариата как явления юридической действительности однозначно не решен в правовой науке. В современной правовой литературе термин «нотариат» не имеет однозначного толкования и используется в основном в следующих значениях: как система органов, осуществляющих функцию государства по защите прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общества в целом, органов, наделенных в соответствии с законодательством властными полномочиями; как правовой институт, призванный обеспечить стабильность гражданского оборота, а также защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц посредством совершения нотариальных действий, т. е. как отрасль законодательства, нормами которой регулируется нотариальная деятельность; как отрасль (подотрасль) юридических знаний, в том числе научно-теоретических о нотариате как правовом институте, а также как учебный курс, предметом которого является изучение вопросов нотариального производства и деятельности его участников в нотариальной сфере.

Некоторые авторы придерживаются мнения, что нотариат представляет собой систему государственных органов и должностных лиц, на которых возложено выполнение предусмотренных законом действий в установленном законом порядке в целях обеспечения защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Так, И. А. Алферов предлагает под нотариатом понимать особый публично-правовой юрисдикционный орган, представляющий собой объединение лиц, уполномоченных от имени государства на постоянной и профессиональной основе осуществлять правоприменительную деятельность, направленную на охрану и защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

''Нотариат в РФ призван обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик в составе РФ, настоящими Основами защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путём совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации'' - гласит ст. 1 Основ. Указанные действия совершаются специально назначенными на то лицами — нотариусами, — не только в отношении российских граждан и организаций, но и в отношении граждан и организаций иностранных государств, а также лиц без гражданства. Отдельные нотариальные действия в пределах установленной законодательством компетенции могут также совершаться должностными лицами исполнительных органов власти РФ, а на территории других государств — консулами от имени РФ.

Другие ученые определяют нотариат как систему органов юстиции, а также должностных лиц, которым в соответствии с Основами о нотариате предоставлено право совершать нотариальные действия.

1.2 Двойственная природа нотариата нотариат юрисдикционный россия реформа Рассмотрим основные элементы, определяющие правовую природу нотариата. Прежде всего, характеризуя современный российский нотариат, следует отметить, что он имеет уникальную двойственную природу, функционируя на грани публичных и частных интересов, а потому является связующим звеном между государством и гражданским обществом. С одной стороны, нотариус — это лицо, уполномоченное государством на выполнение государственной функции по защите прав и свобод граждан, действующее от имени государства, с другой — представитель свободной профессии, выступающий в качестве независимого консультанта сторон.

Принцип публичности нотариальной деятельности является основополагающим при характеристике юридической природы нотариата.

Признак публичности является важнейшим при определении нотариата. Публичный характер нотариальной деятельности проявляется в том, что она осуществляется от имени государства, т. е. особого публично-правового образования, публичной власти, в интересах всего государства и общества в целом, гарантируя при этом права и законные интересы любого субъекта права в отдельности и создавая условия для их реализации.

Вместе с тем, по мнению некоторых авторов, точка зрения о двойственной публичнои частно-правовой природе нотариата является необоснованной. Так, И. А. Алферов полагает, что публично-правовая деятельность нотариата, как и деятельность любого иного органа гражданской юрисдикции, направлена на защиту или охрану частных лиц, обратившихся за совершением того или иного юридически значимого действия, на оказание содействия реализации интересов частных лиц, при этом не допуская возникновения конфликтов между такой реализацией и интересами третьих лиц, общества в целом и государства, тем самым создавая положение, при котором ничьи из интересов не будут нарушены и устраняя предпосылки к возникновению споров в будущем. Нотариальная деятельность осуществляется от имени государства, что и определяет ее публично-правовой характер. Публичность нотариата также проявляется и в том, что государство, устанавливая требование об участии нотариусов в тех или иных правоотношениях, признает нотариально оформленные документы, сделки, права в качестве законных, подлинных и достоверных, а также обеспечивает им защиту авторитетом государства и системой органов государственного принуждения, при этом устанавливая общеобязательные правила осуществления нотариусами своей деятельности, как правового так и технического характера, существенно ограничивая индивидуальную волю нотариуса в области организации своей профессиональной деятельности. Следует отметить, что нотариат не противопоставляет частные интересы публичным и наоборот, а создает по сути универсальный механизм, который уравновешивает реализацию частных интересов с интересами государства и общества, не допуская ущемления ничьих прав и законных интересов. Представляется, что такое уравновешивание как раз и свидетельствует о двойственной природе нотариата.

Также необходимо выяснить, следует ли на этом основании считать нотариат государственным органом. В соответствии со статьей 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Нотариат не входит структурно ни в одну из перечисленных ветвей власти и не является организационно государственным органом. Тем не менее, все более широкое признание в науке теории государства и права и в практике государственного строительства получает мнение, согласно которому в отдельных исключительных случаях негосударственные структуры и представители имеют право по специальному поручению государства осуществлять некоторые функции государства. Нотариат и является одним из таких институтов.

Таким образом, нотариат представляет собой негосударственный институт, которому в соответствии с частью 1 ст. 1 Основ делегированы отдельные полномочия государства по осуществлению одной из важнейших государственных функций — защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Иными словами, нотариат наделен полномочиями государственно-властного характера и своей деятельностью реализует публичную власть государства.

Наличие публичного начала в правовой природе нотариата некоторыми учеными связывается с тем, что засвидетельствованные нотариусами факты и документы приобретают официальный, т. е. подтвержденный государством, характер. Данное утверждение фактически верно, но следует все же заметить, что оно сужает понимание публичности в деятельности нотариата, не принимая во внимание иные важные элементы публичной составляющей статуса нотариуса.

Кроме того, увязывание публичного начала в деятельности нотариата с официальным характером документов, засвидетельствованных нотариусом, переносит акцент в рассмотрении публичного содержания деятельности нотариата с причины на следствие: официальный характер документа — лишь результат того, что вся деятельность нотариуса является публичной.

Публичность в деятельности органов нотариата проявляется в разных аспектах.

Во-первых, нотариат формируется по воле государства, в частности, создается правовая основа деятельности нотариата; значительную роль в учреждении и ликвидации должности нотариуса играют органы системы Министерства юстиции; определяется порядок наделения лица полномочиями нотариуса.

Во-вторых, публичность деятельности нотариата проявляется в том, что нотариусы осуществляют нотариальные действия от имени государства — РФ.

В-третьих, нотариат выполняет строго определенный, установленный в законодательном порядке вид деятельности — нотариальную деятельность, осуществляемую путем совершения нотариусами только предусмотренных законодательными актами нотариальных действий.

В-четвертых, публичная по характеру нотариальная деятельность осуществляется в строго определенных государством процессуальных формах. Несоблюдение процессуальных правил совершения нотариального действия влечет его недействительность.

В-пятых, государство осуществляет контроль за деятельностью нотариусов: судебный контроль за законностью нотариального действия или отказа в его совершении и контроль за исполнением профессиональных обязанностей нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, который осуществляется уполномоченным государством органом. В отношении частнопрактикующих нотариусов такой контроль по поручению государства осуществляют нотариальные палаты субъектов РФ. Существует и налоговый контроль, контроль со стороны органов прокуратуры и другие.

В-шестых, государство в отношении государственных нотариальных контор материально и технически обеспечивает выполнение своих полномочий, в том числе возмещает ущерб, причиненный нотариусом, работающим в государственной нотариальной конторе, тем самым беря на себя ответственность за его действия.

Рассмотрим теперь частноправовой аспект деятельности нотариата.

Частный интерес (интерес конкретного индивида) не должен поглощаться интересом публичным, а, напротив, должен определять смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной власти и негосударственных органов и организаций. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью и признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Данную обязанность государство выполняет посредством деятельности государственных органов или, как уже отмечалось, путем делегирования отдельных полномочий негосударственным органам и организациям, таким как нотариат.

Именно на нотариат возложена обязанность по защите и охране прав и законных интересов граждан и юридических лиц в частноправовой сфере.

Нотариат является правовым инструментом, без которого невозможно осуществление гражданско-правового оборота, должное правовое обеспечение рыночных экономических отношений. Нотариусы совершают нотариальные действия по удостоверению бесспорных прав и фактов, по приданию исполнительной силы долговым и платежным документам, осуществляют охранительные нотариальные действия, обеспечивают меры по охране наследственного имущества, наложение запрета отчуждения имущества. Нотариусы при этом консультируют обращающихся к ним лиц, разъясняют смысл, значение и последствия совершаемых гражданами действий.

Ярко выраженное частноправовое содержание деятельности нотариата, а также то, что он не входит в систему государственных органов, позволяют признать нотариат полноценным институтом гражданского общества.

Нотариат функционирует в той области, где взаимодействуют государство и гражданское общество. Содержание деятельности нотариата (защита субъективных прав граждан и юридических лиц), независимость и беспристрастность нотариусов в осуществлении нотариальных действий, не вхождение органов нотариата структурно в систему органов государственной власти свидетельствуют о том, что нотариат представляет собой институт гражданского общества. Но при этом данный институт наделен публичной властью, поскольку на него возложены полномочия государства по осуществлению важнейшей государственной функции — защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Проанализируем, каким образом статус нотариуса определяет сущность института нотариата.

В настоящее время (а в соответствии с имеющимся законопроектом — и в будущем) нотариальные действия в РФ совершаются нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающимися частной практикой.

Основы и проект федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в РФ» декларируют единство задач, принципов, содержания и порядка осуществления нотариальных действий, выполняемых частнопрактикующими нотариусами и нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах.

Сейчас государственный нотариус по характеру задач и функций практически не отличается от частнопрактикующего. Основы закрепляют единые требования к кандидату на должность нотариуса, единый порядок назначения его на должность.

Таким образом, выделяя наиболее характерные черты правовой природы нотариата, можно дать следующее его определение.

Нотариат представляет собой институт гражданского общества, наделенный в лице нотариусов властными полномочиями и осуществляющий от имени РФ публичную деятельность по реализации функции государства по защите и охране прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общества в целом путем совершения нотариальных действий.

Кроме того, нотариат можно определить и как самоуправляющееся, независимое от государства, профессиональное сообщество нотариусов, не входящее в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляющее свою деятельность по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц на принципах беспристрастности и независимости.

Второе определение более узкое по сравнению с первым, поскольку из всех элементов института нотариата выделяет важнейший — совокупность нотариусов. Зато оно позволяет акцентировать внимание на профессионализме, беспристрастности и независимости (в том числе и от государства) при осуществлении нотариусами своей деятельности, что является важнейшей гарантией реальности защиты и охраны прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Окончательно же можно сказать, что нотариат — это институт гражданского общества, представляющий собой самоуправляющееся профессиональное сообщество нотариусов, наделенный в лице нотариусов властными полномочиями и осуществляющий от имени Российской Федерации публичную деятельность по реализации функции государства по защите и охране прав и законных интересов граждан, юридических лиц и общества в целом путем совершения нотариальных действий на принципах профессионализма, беспристрастности и независимости.

1.3 Нотариат как элемент юрисдикционной системы Многие ученые рассматривают нотариат как ''институт'' предупредительного (превентивного) правосудия. Действительно, между нотариатом и правосудием есть общее. Это общее можно усмотреть в целях, в принципах организации деятельности и в полномочиях. Немаловажным аспектом реформирования нотариата является осознанная необходимость в создании и последующем развитии системы предупреждения и профилактики конфликтов при осуществлении гражданских правоотношений. Данная система прямым образом способствует уменьшению спорности этих правоотношений и последующему снижению количества обращений в суд. «Нотариат снижает спорность гражданских правоотношений за счет публичного удостоверения от имени государства важнейших юридических актов его участников, о чем свидетельствует и российская статистика. Нотариус заранее предупреждает о существе совершаемых действий, придавая им иное значение при выполнении своих публично-правовых функций». Риск возникновения спора уменьшается либо исключается вовсе.

В настоящее время «российская юрисдикционная система в целом не направлена на предупреждение и погашение конфликта, а в основном рассчитана на рассмотрение споров». Это выражается и в приоритетном развитии судебной системы, и довольно позднее появление института медиации, и подход законодателя к нотариальной деятельности. Например, нынешний Гражданский кодекс РФ (ст. 163) не относит нотариальное удостоверение сделки к способам защиты права, хотя именно таковым оно и является.

Такое положение отечественной юрисдикционной системы привело к появлению проблемы определения сущности нотариата, которая видится главной, основной, без решения которой обсуждение всех иных проблем утрачивает актуальность, а также тесно примыкающей к ней проблемы расширения функций нотариусов.

Верное определение сущности нотариата несет в себе большой потенциал для практики, что подтверждается следующим примером. Уже сейчас можно встретить следующие высказывания: этап с 1997 года по настоящее время характеризуется как регрессивный, в том числе, в виду подмены нотариального удостоверения сделок с недвижимостью институтом государственной регистрации таких сделок. Институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним стал «формой неогосударственного квазинотариата в сфере недвижимости». Следует отметить, что государственная регистрация и нотариальное удостоверения сделок не идентичны по цели, в связи с чем не могли подменять друг друга. Интересно заметить, что в истории российского нотариата подобное смешение регистрации и нотариального удостоверения уже имело место быть, а именно, с XVI века вплоть до Соборного уложения 1649 года, которое предусматривало разделение «органов совершающих сделку (прообраз нотариата) и их регистрирующих» .

Рассмотренный пример, конечно, не отражает всей глубины проблемы определения сущности нотариата, но ярко ее иллюстрирует. Причем свое продолжение данная проблема находит в имеющихся рассуждениях о возможных направлениях реформирования нотариата, причем последнему начинают приписываться совершенно не свойственные функции.

Отправным в решении рассматриваемой проблемы должно стать определение «нотариальной функции», т. е. той функции, которая присуща ему онтологически и отделяет его от иных правоприменительных органов. «Нотариальная функция не сводится к одним лишь нотариальным услугам… Нотариальная функция является юрисдикционной функцией» .

Цель одна и для правосудия, и для нотариата — это обеспечение защиты прав граждан и юридических лиц. Говоря о принципах организации деятельности судей и нотариусов, можно найти несколько совпадений.

Во-первых, и судья, и нотариус действуют от имени государства, только суд — носитель государственной власти, а нотариус — лишь представитель государства.

Во-вторых, и нотариус, и судья должны быть независимы и от государства, и от участников процесса. Федеральных судей назначает Президент страны, но отстранить судью от должности может только квалификационная коллегия судей. Равно как и прекратить деятельность нотариуса помимо его воли можно только по судебному решению.

В-третьих, ещё один принцип организации деятельности судьи и нотариуса — объективность, беспристрастность, подчинение только закону и недопустимость вмешательства в их профессиональную деятельность. Что касается полномочий, то суть деятельности правосудия — это осуществление властных полномочий. Определённые властные полномочия есть и в деятельности нотариусов как у представителей государства, хотя носителями государственной власти они не являются. Например, нотариусы обладают полномочиями налагать запреты на отчуждение имущества. Также нотариусы совершают исполнительные подписи, обеспечивают доказательства.

Анализируя правовую природу и значение совершения нотариусом исполнительной надписи, А. А. Шахбазян правильно отмечает, что в настоящее время используется не весь потенциал исполнительной надписи нотариуса. Несмотря на то, что в законодательстве и предусмотрена принципиальная возможность совершения исполнительных надписей, такие нотариальные действия производятся ограниченно ввиду незначительности правовых выгод для лиц, обращающихся за совершением указанных нотариальных действий.

Согласно п. 9 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» исполнительная надпись нотариуса является исполнительным документов только при наличии соглашения о внесудебном порядке обращения взыскания на заложенное имущество, заключенного в виде отдельного договора или включенного в договор о залоге.

Автор утверждает, что указанной нормой исполнительной надписи нотариуса о взыскании задолженности и обращении взыскания на заложенное имущество при наличии соглашения о внесудебном порядке обращения взыскания на заложенное имущество придается большая юридическая сила, чем исполнительным надписям о взыскании иного вида задолженности, что недопустимо. Анализируя правовое регулирование отношений по совершению исполнительной надписи, можно прийти к выводу о том, что модель заключения соглашения о внесудебном порядке взыскания и изъятия имущества с использованием исполнительной надписи может быть распространена и на другие виды обязательственных отношений.

В этой связи автор предлагает, внести в законодательство и изложить п. 9 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» в новой редакции: «исполнительная надпись нотариуса при наличии соглашения о внесудебном порядке обращения взыскания на имущество». Поскольку в определенных случаях защита прав участников гражданского оборота может эффективно производиться нотариусом, автор предлагает в целях развития института нотариальной защиты гражданских включить в ГК РФ ст. 11¹ следующего содержания:

" Статья 11¹. Нотариальная защита гражданских прав В целях предупреждения непризнания, оспаривания и нарушения гражданских прав нотариус в Российской Федерации обеспечивает защиту бесспорных прав и законных интересов физических и юридических лиц в случаях и в порядке, предусмотренных гражданским законодательством и законодательством о нотариате" .

Нотариат выполняет сходную с обязанностями суда задачу охраны судебных прав граждан и организаций. Однако нотариус, разрешая вопросы, отнесенные к его ведению, не исследует и не выясняет спорные обстоятельства, а делает свои выводы только на основе фактов, подтвержденных документами, указанными в законе и непосредственно представленными нотариусу.

Иными словами, предметом нотариальной деятельности являются только бесспорные дела в отличие от судебной деятельности, предметом которой преимущественно являются споры о материальном (в частности, гражданском) праве. Нотариат выполняет функции, направленные на предупреждение гражданских нарушений в будущем, т. е. деятельность нотариата имеет предупредительный характер.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что нотариат может сыграть большую роль в защите прав граждан без обращения к правосудию и облегчить осуществление правосудия тогда, когда возникает потребность обратиться за такой защитой в суд.

Отнесение нотариата к судебной системе противоречит принципу разделения властей, поскольку суд в правовом государстве занимает собственное место в правовой системе, осуществляя правосудие. Нотариат же действует в сфере бесспорной юрисдикции и правосудия не осуществляет.

Таким образом, рассмотрев правовую природу нотариата, можно сделать некоторые обобщенные выводы.

1. Нотариат выполняет определенные законом полномочия по осуществлению государственной функции по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Эти полномочия делегированы ему государством и для их реализации нотариат наделяется определенными властными полномочиями, в силу чего его деятельность приобретает публичный характер и реализуется от имени РФ.

2. Нотариат представляет собой институт с двойственной правовой природой, сочетающий в своей организации и деятельности принцип публичности с защитой частных интересов конкретных индивидов, в результате чего деятельность нотариата имеет ярко выраженное частноправовое содержание.

3. Особенностью современного российского нотариата является наличие двух категорий нотариусов: нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, и нотариусов, занимающихся частной практикой. Определяющая тенденция в развитии нотариата в РФ должна выражаться в постепенном движении к единому нотариату, действующему в форме свободной профессии — латинскому нотариату.

Сохранение государственного нотариата противоречит правовой природе нотариата как института гражданского общества, не входящего в систему государственных органов, негативно отражается на принципах независимости и беспристрастности нотариусов и экономически нецелесообразно.

4. Нотариат организационно не входит в систему органов государственной власти, что позволяет определить его место в совокупности правовых явлений России как полноценного института гражданского общества, независимого от государства и действующего принципах самоуправления.

Глава 2. Функции нотариата

2.1 Понятие и классификация функций нотариата Функции нотариата отражают основные направления деятельности его системы, показывая содержательное значение нотариальной деятельности. Нотариальные функции в целом носят особый характер, отражая специфику нотариального производства и нотариальной деятельности в сфере гражданского оборота.

Их особенности вытекают из публично-правового характера нотариальной деятельности и особенностей компетенции нотариуса, действующего в рамках бесспорной гражданской юрисдикции.

Нотариат осуществляет две группы функций:

а) социальные, характеризующие место нотариата в системе органов гражданской юрисдикции и правовой системе России;

б) содержательные, отражающие характер нотариальной деятельности. Совершаемые при этом нотариальные действия по своему содержанию могут быть поделены на две группы. К первой относятся правомерные нотариальные действия, направленные на возникновение, изменение и прекращение правовых отношений, а ко второй — нотариальные действия, совершенные неправомерно, то есть в противоречии с законодательством, влекущие оспаривание нотариальных действий и применение мер гражданско-правовой ответственности.

Обращаясь к видам правомерных нотариальных действий, т. е. перечисленным в законе, М. В. Швачкина отмечает, что их можно условно разграничить на пять групп: 1) нотариальные действия, направленные на возникновение, подтверждение, изменение и прекращение гражданских правоотношений (представительства, обязательственных, вещных); 2) нотариальные действия, направленные на движение наследственных правоотношений; 3) нотариальные действия, способствующие осуществлению гражданских правоотношений; 4) нотариальные действия, имеющие охранительное значение; 5) нотариальные действия универсального характера, так или иначе имеющие отношение к различным правоотношениям.

2.2 Социальные функции нотариальной деятельности

1. Предупредительно-практическая функция состоит в рассмотрении дел нотариусом в рамках гражданской юрисдикции при бесспорности права. При наличии спора данное дело будет уже рассмотрено судом.

Исторически и функционально нотариальное производство связано с гражданским судопроизводством, имея много общих черт и признаков. Так, и судья, и нотариус осуществляют публично-правовые функции, закон в равной мере обеспечивает независимость и беспристрастность судьи и нотариуса при решении конкретного юридического дела. Вместе с тем основное различие между данными правовыми институтами в рамках гражданской юрисдикции производится (помимо вытекающего из принципа разделения властей и связанного с ним места судебной власти в системе государственных органов) по критерию спорности либо бесспорности права.

При наличии спора гражданская юрисдикция осуществляется судом, при ее отсутствии — нотариусом. Например, на данном критерии основаны такие нотариальные действия, как:

· удостоверение сделок и соглашений о разделе имущества между супругами, наследниками, брачных контрактов;

· удостоверение фактов;

· удостоверение соглашений об обращении взыскания на заложенное недвижимое имущество;

· включение в число наследников по закону лица, не имеющего возможности представить доказательства о родственных отношениях и т. д.

В настоящее время подведомственность судов определена четко в законе, в то время как публично-правовая компетенция нотариуса недостаточно отражена по наиболее важным видам юридических действий, требующих независимой, профессиональной и ответственной юридической оценки.

Развитие нотариата способно стать важным элементом судебной реформы, поскольку одна из главных проблем судебной деятельности — обеспечение рассмотрения всех дел, отнесенных к их подведомственности, — невозможна без разгрузки судов. Поэтому помимо создания новых судов (мировых судей, уставных (конституционных) судов субъектов РФ, специализированных федеральных судов, что предусмотрено Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации») важным является развитие несудебных гражданских юрисдикций. К их числу следует отнести, помимо создания административных юрисдикций, наделенных правом разрешения споров, развития третейских судов также и более полное использование позитивного потенциала института нотариата в сфере гражданского оборота.

Развитая система нотариата способствует и помогает судебной реформе, по крайней мере, в трех основных направлениях:

а) по предупреждению споров уже на стадии согласования условий сделки и ее заключения, тем самым профилактически снижая количество гражданско-правовых споров;

б) значительно облегчая рассмотрение гражданско-правовых споров и процесс доказывания в суде, поскольку нотариальные акты имеют особую доказательственную силу и позволяют суду яснее выявить истинную волю сторон, менее опровержимы, чем документы в простой письменной форме;

в) путем принятия на себя гражданско-правовых дел бесспорного характера, уменьшая абсолютное количество дел в судах.

К сожалению, нотариусы не всегда пользуются предоставленными им законом полномочиями, чтобы избежать излишнего обращения граждан в суд. Иллюстрацией сказанному может служить следующее дело.

Наследодателю на праве собственности принадлежал земельный участок площадью 0,25 га, находящийся под домом № 19 в дер. Михалево. Им было составлено завещание, удостоверенное главой сельской администрации. По данному завещанию земельный участок площадью 0,15 га, находящийся в дер. Михалево, завещан Созоновой К. В., а земельный участок площадью 0,10 га Козину С. Г. В оформлении наследственных прав на земельный участок нотариусом им отказано, о чем имеется соответствующее постановление. По причине того, что из названного завещания невозможно ясно, четко установить подлинную волю умершей относительно земельного участка, наследники обратились в суд с иском к сельской администрации о толковании завещания.

В судебном заседании истцы Созонова К. В. и Козин С. Г. иск поддержали и дали аналогичные объяснения, предложив осуществить толкование завещания следующим образом: «Принадлежащий мне, Бодуновой Г. Ф., на праве собственности земельный участок размером 0,25 га, расположенный в деревне Михалево Грязовецкого района Вологодской области, я завещаю следующим образом: 3/5 доли — Созоновой К. В., 2/5 доли — Козину С.Г.» .

Представитель МУ «Перцевская сельская администрация» Грязовецкого района Вологодской области Юкичева Л. Ф. иск признала и суду пояснила, что 06.08.2002 к ним обратилась Бодунова Г. Ф. для составления завещания. Завещание составлялось ею со слов Бодуновой Г. Ф., документов, подтверждающих наличие имущества, она у нее не истребовала, поэтому в завещании были допущены неточности. Завещание было удостоверено главой МУ «Перцевская сельская администрация» Арбузовой А. К. В данном случае суд вправе истолковать завещание предлагаемым истцами образом, поскольку действительно в собственности Бодуновой Г. Ф. имелся один земельный участок площадью 0,25 га, находящийся под домом № 19 в дер. Михалево Перцевской сельской администрации Грязовецкого района Вологодской области. В завещании она полностью отразила волю Бодуновой Г. Ф.

Нотариус в судебном заседании полагала возможным заявление удовлетворить в связи с тем, что истолковать завещание во внесудебном порядке не представляется возможным. Предложила с учетом требований закона истолковать завещание в части земельного участка предлагаемым сторонами образом в долях (курсив мой — Е.К.).

Суд нашел иск обоснованным и подлежащим удовлетворению. Суд решил истолковать завещание от 06.08.2002, составленное Бодуновой Г. Ф., удостоверенное главой МУ «Перцевская сельская администрация» Арбузовой А. К. Грязовецкого района Вологодской области за реестровым номером 174 в отношении земельного участка и считать волей завещателя следующее: «Принадлежащий мне, Бодуновой Г. Ф., на праве собственности земельный участок размером 0,25 га, расположенный в деревне Михалево Грязовецкого района Вологодской области, я завещаю следующим образом: 3/5 доли — Созоновой К. В., 2/5 доли — Козину С.Г.» .

Между тем согласно статье 1132 ГК РФ право толкования завещания предоставляется не только суду, но также нотариусу и исполнителю завещания: при толковании ими завещания принимается во внимание буквальный смысл содержащихся в нем слов и выражений. В случае неясности буквального смысла какого-либо положения завещания он устанавливается путем сопоставления этого положения с другими положениями и смыслом завещания в целом. При этом должно быть обеспечено наиболее полное осуществление предполагаемой воли завещателя. Как представляется, в рассматриваемом казусе толкование завещания могло быть осуществлено самим нотариусом без необходимости обращения наследников с соответствующим иском в суд.

Необходимо также обратить внимание на то, что поводом для судебного разбирательства послужили недостаточно квалифицированные действия главы местной администрации, удостоверявшего спорное завещание. С 15 января 2008 года органам местного самоуправления предоставлено право совершения нотариальных действий, предусмотренных статьей 37 Основ законодательства РФ о нотариате (Федеральный закон от 29 декабря 2006 № 258 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий») при условии отсутствия в поселении нотариуса.

Наделение указанных органов такими полномочиями не является реализацией новых законодательных предложений. Однако впервые законодателем установлен состав лиц, имеющих право совершения нотариальных действий, и определен порядок их совершения (Инструкция о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, утвержденная приказом Министра юстиции РФ от 27 декабря 2007 № 256). Для должностей муниципальной службы, как и для должностей государственной гражданской службы, предусмотрены единые квалификационные требования. Вместе с тем в законе не поясняется, на каких именно специалистов может быть возложено совершение нотариальных действий. В связи с чем они могут осуществляться и лицами, имеющими только среднее юридическое образование. Отсутствие указания на то, что глава местного самоуправления, прежде чем подписывать нотариальные документы, должен получить именно высшее юридическое образование, приводит к тому, что подписывать такие документы может лицо, имеющее мало общего с юридическими науками.

В противовес этому повышенные требования предъявляются к лицу, претендующему на должность нотариуса: высшее юридическое образование, сдача экзамена для допуска к стажировке у нотариуса, прохождение самой стажировки сроком не менее года у наиболее опытных нотариусов, сдача квалификационного экзамена. На каждой из указанных стадий лицо, претендующее на должность нотариуса, ежедневно изучает огромное количество нормативных актов, нотариальную и судебную практику.

Имущественная ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами за совершение действий, противоречащих законодательству, наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. В соответствии со статьей 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий органа местного самоуправления возмещается за счет бюджета соответствующего уровня. При этом необходимая сумма может отсутствовать продолжительный период времени.

В ближайшее время ситуация может только усложниться. Статьей 20 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что за осуществление отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления несут ответственность в пределах выделенных муниципальным образованием на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Важным моментом является и отсутствие законодательного установления о необходимости страхования деятельности органов местного самоуправления, которое исключило бы зависимость реализации гражданских прав от фактора наличия или отсутствия в бюджете денежных средств. И это в то время, когда в России происходит рост экономической активности населения и случаев предоставления государственной собственности в собственность частным лицам. Такое положение не совместимо с целями развития демократии, утверждением институтов правового государства, в условиях, когда органы публичной власти не только наделены полномочиями, но и ответственностью.

На общем фоне принятия законодательных актов и дальнейших дискуссий об улучшении механизмов страхования отдельных видов деятельности нерешенность рассматриваемого вопроса свидетельствует, скорее всего, о поспешности принятия решения законодателем.

Ошибки органов местного самоуправления при совершении нотариальных действий уже проявляются на практике и свидетельствуют о противоречивости действующего законодательства, в части предоставления права совершения нотариальных действий органам местного самоуправления, непрофессиональном совершении отдельных нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления, могут послужить обоснованному сомнению в достоверности нотариального действия, препятствием в получении выписки из реестра для регистрации нотариальных действий, а также нивелируют цель поступления денежных средств в бюджет соответствующего уровня.

Нормативные акты, разрешающие органам местного самоуправления совершать нотариальные действия, предоставляют им только право, но не являются обязанностью. Полномочия по совершению нотариальных действий актуальны на территориях, в которых отсутствуют нотариусы, например, в районах Крайнего Севера (при этом следует иметь в виду, что в некоторых субъектах РФ, в том числе Краснодарском крае, организованы дежурства нотариусов по выездам в отдаленные населенные пункты). Но даже в указанных районах нотариальные действия, ввиду их особой значимости в гражданском обороте, должны осуществлять только квалифицированные специалисты.

В связи с изложенным следует согласиться с целесообразностью дополнения Основ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требованием о необходимости высшего юридического образования для совершения отдельных нотариальных действий, о страховании деятельности органов местного самоуправления, а также о необходимости проставления на документе, удостоверенном органом местного самоуправления в связи с правом совершения отдельных нотариальных действий, печати с изображением герба Российской Федерации.

2. Правореализационная функция отражает место нотариата в системе осуществления субъективных прав и исполнения обязанностей.

Согласно сложившейся классификация способов правореализации они подразделяются на исполнение, использование, соблюдение и применение права.

Участие нотариуса в правореализационной деятельности происходит различными путями.

Во-первых, путем обеспечения условий правомерного поведения участников гражданского оборота, в отношении которых совершается нотариальное действие. Так, участники сделки по купле-продаже недвижимости одновременно используют свои правомочия как продавец и покупатель, исполняют свои обязанности, связанные с обеспечением прав третьих лиц (долевого собственника), соблюдают требования правовых норм в связи с имеющимися юридическими запретами. На нотариусе лежит обязанность обеспечить надлежащие правовые условия для правореализационной деятельности участников нотариального действия.

Во-вторых, сам нотариус исполняет, использует и соблюдает требования правовых норм (материального и процедурного характера) в связи с предоставленными ему полномочиями.

Например, нотариус при удостоверении сделки по отчуждению имущества исполняет требования нотариального производства (например, проверить принадлежность имущества продавцу), использует предоставленные ему правомочия, например, по проверке достоверности представленных ему документов, соблюдает установленные запреты, например, отклоняет встречающуюся иногда просьбу от участников нотариального действия о подписании нотариального документа без присутствия нотариуса.

В-третьих, нотариус в ряде ограниченных случаев является субъектом правоприменительной деятельности, когда ему предоставлено право разрешать юридические дела в отношении конкретных фактических ситуаций. Применение права осуществляется нотариусом в ограниченном числе случаев, поскольку основная задача нотариата заключается в обеспечении правомерности действий участников гражданского оборота. Например, нотариус применяет правовые нормы при совершении исполнительных надписей, когда ему предоставлены, по сути дела, полномочия по санкционированию принудительного осуществления нарушенных прав, а нотариальный акт имеет силу исполнительного документа в рамках исполнительного производства. При этом нотариус одновременно применяет нормы как материального права, так и процедурного характера, регламентирующие порядок совершения нотариальных действий.