Актуальность темы
исследования. Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, что подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Решение, принятое на всенародном референдуме, действует на всей территории государства. Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении, принятом на референдуме, не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. В связи с этим порядок проведения референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом.
Со времени принятия предшествующего Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации"1 не прошло и десяти лет, а 28 июня 2004 г. уже был принят другой Федеральный конституционный закон2, регулирующий круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме. Причем и этот закон уже успел подвергнуться неоднократным изменениям и проверкам на предмет конституционности содержащихся в нем положений.
Подобная ситуация наглядно подтверждает чрезвычайную важность регулируемых данным законодательным актом общественных отношений. Референдум, являясь одной из форм непосредственной демократии, имеет большое значение для организации демократического государства.
Особенность развития этого государственно-правового института состоит в том, что на первом этапе его развития теория преобладала над.
1 Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 N 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 42, ст. 3921.
2 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета, N 137-д, 30.06.2004. практикой, а на современном — практика обгоняет теорию. В результате этого теряется смысл референдума как властного веления народа, принижается его значение как решения высшей юридической силы, ограничивается самостоятельное участие граждан в подготовке решений референдума путём народной инициативы. Результатом такого отношения к этому важнейшему институту народовластия является высокий абсентеизм граждан, их равнодушие к участию в референдумах.
Современный этап развития института референдума в России отличается от предыдущих двумя обстоятельствами. Первое: новая Конституция РФ впервые прямо закрепила право граждан на участие в референдуме. Эта новелла требует теоретического осмысления, необходимо выявить и обосновать конкретные правомочия граждан, вытекающие из этой конституционной нормы, найти им адекватное правовое решение. Второе новое явление — это смещение института референдума на региональный и местный уровень. Положительно оценивая это событие, необходимо найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством и соблюдением принципа равноправия граждан. При этом необходимо учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закреплённым действующей Конституцией Российской Федерации, в руках представительных органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Подробный анализ содержания отечественных нормативно-правовых актов, регулирующих институт референдума, особенно в сравнении с зарубежным законодательством, показывает несовершенство некоторых положений отечественного законодательства, выявляет недоработки и коллизии в отношении предмета проведения референдума, механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение и др.
В этой ситуации представляется целесообразным продолжить научную дискуссию по проблеме ограничения предмета референдума Российской Федерации. Указанная проблема, существенно влияющая на роль и значение важнейшего института непосредственной демократии, должна анализироваться как с доктринальных, так и с конкретно-юридических позиций. Результатом исследования должны стать рекомендации по внесению конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере.
Степень научной разработанности темы. В российском обществе, в СМИ неоднократно поднимались вопросы о значении института референдума для становления в России реального демократического государства, обсуждались вносимые в законодательство изменения, оценивались результаты проводимых референдумов и актуальность выдвигаемых инициатив.
Как показывает анализ юридической литературы, проблема осуществления народом прямого правления была предметом внимания российских правоведов ещё до революции 1917 г. Среди этих учёных прежде всего необходимо назвать имя K.M. Тахтарева, посвятившего исследованию этого вопроса отдельную работу. В числе прочих к рассмотрению вопроса народовластия обращались А. И. Васильчиков, Б. А. Кистяковский, Н. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин и др.
В то же время, необходимо особо отметить классические работы Г. Еллинека, Н. М. Коркунова, П. И. Новгородцева, Г. В. Шершеневича, A.C. Ященко, которые внесли существенный вклад в развитие российской юридической науки и послужили основой для разработки теоретико-методологической части нашего исследования.
Наибольшее развитие исследование этого института приобрело в послереволюционный период. Большое значение в теоретическом обосновании этого института в советский период сыграли работы Н. Е. Андрианова, Г. В. Барабашева, В. Т. Кабышева, В. Ф. Котока,.
А.Г. Мурашина, C.B. Полениной, P.A. Сафарова, В. Н. Суворова, М. В. Цвика, Д. Ю. Шапсугова, К. Ф. Шеремета.
В своей работе мы опираемся на труды видных отечественных специалистов в области конституционного права: С. А. Авакьяна, А. Б. Агапова, В. В. Альхименко, И. А. Андреева, С. Н. Бабурина, М. В. Баглая, Г. В. Барабашева, Ю. М. Батурина, Д. Н. Бахраха, A.A. Безуглова, H.A. Богдановой, О. Н. Булакова, В. И. Васильева, Ю. А. Веденеева,.
A.A. Вешнякова, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, O.A. Гаврилова, Ю. А. Дмитриева, Т. Д. Зражевской, A.B. Иванченко, В. Т. Кабышева,.
B.Т. Ковалёва, А. Д. Керимова, С. Д. Князева, Е. И. Козловой, А. И. Ковлера,.
A.Н. Кокотова, В. В. Комаровой, В. А. Копылова, O.E. Кутафина, М. И. Кукушкина, В. В. Лапаевой, В. О. Лучина, В. И. Лысенко,.
B.В. Маклакова, М. Н. Марченко, М. С. Матейковича, H.A. Михалевой,.
A.A. Мишина, Л. А. Окунькова, C.B. Полениной, А. Н. Постникова, Ф. М. Рудинского, В. П. Серебрянникова, Б. А. Страшуна, А. П. Сунцова, H.A. Трайнина, В. А. Туманова, И. А. Умновой (Конюховой), В. И. Фадеева,.
B.Е. Чиркина, Л. М. Энтина и ряда других ученых.
На сегодняшний день доктриной конституционного права так и не выработан единый подход к изучению института референдума. Учитывая огромное значение института референдума можно с уверенностью заявить, что проблемам референдума в российской юридической литературе сегодня уделяется недостаточно внимания. Первая специальная монография была издана в 1995 году3. Затем появились еще несколько исследований4.
3 Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.
4 Баглай М. В., Туманов В. А. Референдум: малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. Какоткин Н. С. Избирательные права граждан Российской Федерации и их право на участие в референдуме: основные гарантии реализации. Тверь, 1998. Устинов Д. Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов, 2000. Комарова В. В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М., 2004.
Количество же диссертационных исследований, посвященных непосредственно теме референдума довольно невелико5.
После принятия действующей Конституции Российской Федерации, изменившей подходы к народовластию, свои работы непосредственной демократии посвятили A.A. Аванесян, Л. И. Волова, Б. С. Гадоев, Р. Ю. Горлачев, Т. В. Калитанова, В. В. Комарова, С. А. Кондратьев, С. М. Кременецкий, Ю. А. Кудрявцев, М. М. Курячая, В. Н. Мамичев, В. В. Пылин, В. Н. Руденко, Г. В. Синцов, Д. Ю. Устинов, И. А. Филиппова, Д. В. Шомникова и другие.
Формы непосредственной демократии на местном уровне и их специфические особенности исследовали в своих работах А. Н. Нифанов, JI.A. Нудненко, В. В. Пылин, Д. Д. Рагулин, М. С. Семенова, О. В. Чернова.
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали нормы отечественного законодательства. Проведён анализ социологических данных, а также накопленный за несколько лет опыт практической организации и проведения референдумов в России.
5 Комарова В. В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации. — Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1995. Круглов Р. Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии. Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1998; Мамичев В. Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России. Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000; Устинов Д. Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Филипова И. А. Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации. Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000; Руденко В. Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Синцов Г. В. Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах. Дис. на соискание учен. степ. д-ра. юрид. наук. М., 2009; Аванесян A.A. Референдум как конституционно-правовой институт в современной России: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Курячая М. М. Право граждан Российской Федерации на референдум: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2004; Живодрова H.A. Конституционно-правовое регулирование референдума субъекта Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2006; Комарова В. В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. М., 2006; Шмелев A.B. Референдум как объект теоретико-правового исследования: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
Предметом настоящего исследования является изучение содержания и условий реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
В вспомогательных целях дополнительным предметом настоящего исследования выступает система нормативно-правового регулирования механизма выдвижения инициативы, организации и проведения референдума, исполнения его решений.
Объектом исследования стали положения, действующего отечественного законодательства, сложившаяся судебная практика судов общей юрисдикции и органов конституционного контроля.
В соответствии с предметом диссертационного исследования, его основная цель состоит в том, чтобы в результате анализа теоретических положений, а также сложившейся практики проведения референдумов, изучить конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме и разработать практические предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования.
Достижение поставленной цели обеспечивается путём решения следующих задач:
1) опираясь на исторические свидетельства и накопленный опыт проведения референдумов, исследовать историю и проблемы законодательного регулирования института референдума в Российской Федерации;
2) на основе анализа результатов доктринальных исследований, а также положений действующего законодательства рассмотреть юридическую природу референдума как института непосредственной демократии, изучить его место в механизме функционирования демократического государства исследовать условия и порядок выдвижения инициативы проведения референдума, определить порядок проведения всенародного голосования, закрепления и реализации принятых на нем решений;
3) изучить содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, определить его структуру, исследовать составляющие его элементы;
4) выявить наиболее распространенные в Российской Федерации формы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, определить их сходные и дифференцирующие признакиобосновать необходимость их существования и применения на практике;
5) уделить отдельное внимание исследованию права граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме;
6) выработать критерии классификации существующих в российском законодательстве о референдуме ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме;
7) рассмотреть по отдельности каждую из выявленных групп ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
Методологической основой данного исследования стали современные научные концепции и методы познания, выработанные юридической наукой и апробированные практикой, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой.
Работа основана на использовании положений современных учений о методологии научного исследования: диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного в законодательстве стран мира о референдуме, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные и размещенные в правовых базах данных материалы постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся избранной темы исследования, а также анализ материалов и практики деятельности института референдума, контент-анализ прессы.
Научная новизна обусловлена тем, что в работе впервые осуществлено всестороннее исследование самых последних изменений, вносимых в нормы отечественного законодательства о референдуме, исследован комплекс полномочий, составляющих конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме, на каждом из этапов реализации этого права. В диссертации затронуты вопросы различных законодательных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Впервые предложена классификация ограничений данного права.
Новизна работы заключается также в том, что с учетом современного этапа государственного и политического развития России и соответствующего ему уровня развития конституционно-правового регулирования дана общая характеристика содержания правового института референдума и его законодательного регулирования.
Кроме того, в исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1) История становления и развития института референдума в российском государстве подтверждает, что этот важный институт непосредственной демократии, являющийся неотъемлемым атрибутом истинного демократического государства, нередко используется противоборствующими политическими силами для достижения собственных конъюнктурных целей. Истинное значение всенародного голосования нередко уходит на второй план, уступая место политическим играм.
2) Референдум — одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае, либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта-инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, либо носящее консультативный характер.
3) В действующем законодательстве, содержащем нормы, входящие в институт референдума, есть ряд недостаточно проработанных моментов: проверка Конституционным Судом РФ вопроса, выносимого на референдум, на его соответствие закону должны быть произведена до начала сбора подписей граждан, иначе силы и средства на сбор подписей могут быть потрачены зряпроверка вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ и на местный референдум, на их соответствие требованиям закона должна проводиться не представительным органом власти, а судебными органамипроверка же вопроса, выносимого на референдум, Конституции РФ должна осуществляться Конституционным Судом РФ. Минусом действующего законодательства является возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу.
4) Необходима коррекция норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года в соответствии с нормами статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации с тем, чтобы гражданин Российской Федерации не только имел конституционное право на участие в референдуме, но и мог его осуществить на практике. Практическая реализация гражданами конституционного права на участие в референдуме способна укрепить доверие граждан к власти, консолидировать гражданское общество.
5) Понятием «конституционное право граждан на участие в референдуме» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления реализацию принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.
6) Основное различие между референдумом и плебисцитом виднейшие отечественные и зарубежные ученые видят в предмете голосования, вопросе, выносимом на утверждение народом. Все это позволяет сделать вывод, что плебисцит — это вид референдума по предмету. Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента (правительства) в целом, парламента. Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное (например, присоединение территории).
7) Анализ законодательства позволяет говорить о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, как об обязательном референдуме на местном уровне. В связи с этим, было бы целесообразно внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., переименовав процедуру «голосование» в правомерную в данном случае форму — «референдум», с добавлением характеристики «местный».
8) Для удобства изучения все существующие в законодательстве ограничения конституционного права граждан Российской Федерации можно разделить на три группы: процедурные ограничения, предметные ограничения, временные ограничения. Подобное деление осуществляется не на основе какого-либо единого, общего критерия, а проводится исключительно как группировка имеющихся ограничительных положений по сходным признакам.
9) Оценивая нынешнее законодательное регулирование процедуры проведения референдума и, следовательно, процесса реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, можно выявить довольно обширную группу положений, так или иначе препятствующих выдвижению инициативы проведения референдума — процедурные ограничения.
10) Вопросы, по которым не может быть проведен референдум представляют собой предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Подобные ограничения предмета проведения референдума нередко встречаются в законодательстве многих стран, и они должны быть оправданными, т. е. служить достижению конкретной конституционно значимой целинеобходимыми, т. е. должна исключаться возможность достижения соответствующей цели более простым путем, без введения ограничениясоразмерными — положительный результат законодательного решения должен явно превалировать над его издержками.
11) К числу временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме относятся следующие обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собранияпериод избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерациипериод военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации, либо ее отдельных местностяхпериод между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатовдвухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума по аналогичному вопросу.
В работе вносится ряд других предложений, направленных на совершенствование законодательства о референдуме.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших исследований в области совершенствования механизма реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Кроме того, в работе освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для общетеоретического и государственно-правового цикла юридических наук, конкретизирующие и дополняющие ряд тем по конституционному праву.
Материалы исследования могут служить основой для последующих научных изысканий в данной области, а также могут быть использованы в учебном процессе, как в процессе преподавания учебного курса «Конституционное право Российской Федерации», так и при чтении специальных курсов «Формы непосредственной демократии» и «Теория народного представительства».
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней, по сути, являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию действующего российского законодательства в области правового регулирования института референдума в Российской федерации.
Практические предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в ходе нормотворческой деятельности, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования изложены в научных статьях на страницах научных журналов, других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.
Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, посвященных проблемам правового регулирования института референдума, в частности на:
— научно-практической конференции «Оптимизация государственно-правовой системы: теоретико-правовые и конституционные аспекты», состоявшейся в октябре 2006 г. в г. Саранск;
— международной научно-практической конференции «Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты», состоявшейся 18−19 мая 2007 г. в г. Саранск;
— V международной научно—практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования», состоявшейся в марте 2009 г. в г. Пенза;
— VI международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного правосудия», состоявшейся в июле 2009 г. в г. Пензаежегодных конференциях молодых ученых Мордовского государственного университета им. Н. П. Огарева.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридического факультета ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», ГОУ ДПО «Пензенский институт развития образования» при чтении учебной дисциплины «Конституционное право России», а также ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации.
Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и обеспечивает последовательное изложение анализируемого материала и формулируемых выводов. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Общие выводы, которые можно сделать из проведенного анализа допустимости ограничения проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам заключаются в следующем.
Во-первых, не существует убедительных теоретических и практических доводов в пользу установления запрета на решение народом бюджетно-финансовых вопросов на референдуме. Политические же доводы.
158 Российская газета. 2007. 28 апреля. С. 17. носят, по сути, надуманный характер и сводятся к отстранению народа от решения важнейших вопросов государственной жизни под разными предлогами (недостаток образования, неспособность принимать взвешенные решения и т. д.), что не соответствует современным стандартам и представлениям о демократической организации государства и положениям Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, зарубежная практика содержит равноценные свидетельства в пользу отсутствия такого ограничения, следовательно, ссылкой на нее они никак не могут быть оправданы.
В-третьих, Конституционный Суд Российской Федерации должен определить свою позицию по отношению к введенным законодательством ограничениям в целом и по каждому их виду с точки зрения соответствия их принципам народовластия в той форме, в которую они облечены в Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, население в Российской Федерации как в демократическом и правовом государстве согласно действующей Конституции, безусловно, должно иметь возможность высказать свою позицию по любым бюджетно-финансовым вопросам, а не только по вопросам, влекущим изменение расходных обязательств, путем проведения референдума, причем реализация такого рода решений должна быть приоритетной для органов государства.
Как было отмечено Конституционным Судом, «федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы — исходя из принципов рациональности и справедливости — гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно».
Эта рекомендация отражает требования ясности и недвусмысленности правового регулирования, установления четких правовых критериев, формулирование которых является обязанностью именно Федерального Собрания, а не Суда.
Однако законодатель рекомендацию о конкретизации правового регулирования исполнил с точностью до наоборот. Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 г. изменил редакцию ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Вопросы, не подлежащие вынесению на референдум, указанные в п. 6, 7 и 9 ч. 5 данной статьи (о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерациио введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплатыоб амнистии и о помиловании), были заменены одной общей и гораздо более широкой по своему содержанию формулировкой: вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (п. 10).
Такая формулировка, во-первых, устраняет наглядность, конкретность, юридическую четкость ограничений для вопросов референдума. Какие вопросы, решаемые федеральными органами государственной власти на основании Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов, следует считать исключительной компетенцией этих органов, а какие — к исключительной компетенции не относятся? Ответ на этот вопрос не очевиден, он требует толкования. Например, исключительная компетенция Федерального Собрания — принятие федеральных законов и внесение в них изменений (ст. 94, 104−106 Конституции Российской Федерации). Означает ли это, что на референдум не может выноситься вопрос, предполагающий изменение законодательства Российской Федерации? Исключительная компетенция Правительства Российской Федерации — управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации). Означает ли это запрет на вынесение на референдум вопросов, касающихся федеральной собственности? Фактически недостаточно определенная формулировка Закона расширяет дискреционные полномочия правоприменительных органов, которые на практике будут давать необходимые толкования, имеющие решающее значение.
Во-вторых, перечень ограничений для вопросов референдума фактически из закрытого превращен в открытый. Расширение исключительной компетенции того или иного федерального органа государственной власти путем внесения изменений в иные федеральные конституционные законы будет влечь недопустимость вынесения соответствующих вопросов на общероссийский референдум.
Запрет вынесения на референдум вопроса о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты (ранее п. 7 ч.5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г.) можно оценивать двояко.
С одной стороны, предоставление народу возможности влиять на регулирование одной из основных гражданских обязанностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации (ст. 57), представляется не совсем оправданным, поскольку мнение граждан, в случае вынесения подобного вопроса на всенародное голосование, с высокой долей вероятности будет склоняться к сокращению и уменьшению налогового бремени.
С другой стороны, это довольно важное властное полномочие, способное оказать существенное влияние на повседневную жизнь всех граждан Российской Федерации, не должно быть «недосягаемым», «неприкосновенным».
В любом случае, вышеназванное ограничение предмета референдума Российской Федерации ныне поглощено п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г.
Запрет вынесения на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, на наш взгляд вполне оправдан.
Мировая практика идет по пути исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера159, по тому же пути пошел и российский законодатель, установив запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
По нашему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. В том случае, если такие решения приняты, они адекватны характеру происшествия и позитивно оцениваются населением, при существующем порядке назначения референдума инициатива его проведения не будет поддержана гражданами. Законодательство о референдуме таково, что с момента выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации либо местного референдума до начала сбора подписей проходит не менее 1,5−3 месяцев. Сложно представить природные или техногенные катастрофы, когда аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь160, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов, проводились более указанного срока, а все иные работы связаны с ликвидацией последствий катастрофы и, по буквальному смыслу Закона, вопрос о них может быть решен на референдуме, поскольку.
159 Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Под ред. В. Е. Чиркина. М., 2002. С. 228 (авт. главы — Т.А. Васильева).
160 См.: ст. 1 Федерального закона 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 35. Ст. 3648- 2002. N 44. Ст. 4294 ликвидация последствий катастрофы не носит чрезвычайный и срочный характер.
Опасность существования данной нормы состоит не в ее юридической декоративности, а в возможности широчайшего ее толкования. Так, в ходе акции «Референдум — за!» политической партии «Союз правых сил», проводимой в 1999 году, в качестве одного из вопросов федерального референдума был вынесен вопрос о том, чтобы в «горячих точках» службу проходили лишь военнослужащие-контрактники. В проведении данного референдума было отказано в связи с недостаточным количеством достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы его проведения, однако Правовое управление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, анализируя содержание предлагаемых вопросов, в отношении этого вопроса указало на невозможность его вынесения на референдум со следующей мотивировкой: «Проведение боевых операций и определение состава военнослужащих, участвующих в них, относится к принятию чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности населения"161.
Ранее содержавшийся в п. 9 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г. запрет на вынесение на референдум вопросов об амнистии и помиловании по сути обеспечивал эксклюзивные полномочия в соответствующей сфере государственных органов — Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания.
Вновь появившийся в списке ограничений предмета проведения референдума запрет на решение посредством референдума вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, а по сути объединяющий в себе ранее.
161 Письмо члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации H.A. Кулясовой по запросу избирательной комиссии Краснодарского края П Текущий архив избирательной комиссии Краснодарского края. Дело N 01−42. существовавшие запреты на проведение референдума по вопросам о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерациио введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплатыоб амнистии и о помиловании, а также многих других важных вопросов общественной и государственной жизни, является не менее дискуссионным.
Формальным обоснованием решения, не конкретизирующего ограничения для вопросов референдума, а, напротив, устраняющего всякую юридическую конкретность, послужила правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации: федеральный законодатель должен обеспечить такие условия, чтобы референдум не мог использоваться как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений. Однако Конституционный Суд сформулировал указанную позицию в виде требования общего характера, поскольку он был не вправе вторгаться в прерогативы законодателя и предрешать содержание тех или иных ограничений, устанавливаемых для вопросов референдума. Задача законодателя состояла не в том, чтобы механически воспроизвести соответствующее общее требование, а в том, чтобы конкретизировать его содержание, т. е. назвать те исключительные полномочия федеральных органов государственной власти, осуществление которых не должно подменяться принятием решения на референдуме.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит — к нарушению принципов равенства и верховенства закона. На наш взгляд, норма п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 24 апреля 2008 г.) является ярким примером последнего.
Новелла Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. продиктована отнюдь не недомыслием его разработчиков или непониманием сути рекомендаций Конституционного Суда Российской Федерации. Соответствующее решение является осознанным и целенаправленным. Федеральный законодатель вправе осуществлять регламентацию порядка назначения и проведения референдума, вводить признаваемые им целесообразными условия и ограничения. Реализуя свое право, он может ставить целями расширение реальной демократии и создание условий для недопущения злоупотребления демократическими институтами. Но могут преследоваться и совсем иные политические цели. Во всяком случае, можно констатировать продолжение линии на ограничение самой возможности граждан инициировать общероссийский референдум вопреки воле федеральных органов государственной власти, на устранение данного правового института из реальной политической жизни государства.
§ 3. Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
Среди ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме мы считаем возможность выделить группу так называемых временных ограничений, то есть условий, определяющих периоды времени, когда не может быть назначен или проведен референдум.
Конституция Российской Федерации допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только в исключительных случаях и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).
В условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56).
Чрезвычайное и военное положение — это особые виды государственного режима. Ограничение права на участие в референдуме предусмотрено Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении"162 и «О военном положении"163.
Согласно ст. 14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» референдум не проводится на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
На основании п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» референдум не проводится и на территории, на которой введено военное положение. Референдум не только не проводится, но и не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Введение
таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы.
162 Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Российская газета, N 105, 02.06.2001.
163 Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ «О военном положении» // Российская газета", N 21, 02.02.2002.
В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.) под чрезвычайным положением понимается вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Введение
чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.
В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее — граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.
В Федеральном конституционном законе «О военном положении» в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.
В п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 26 июня 2004 г. предусмотрена возможность ограничения срока, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Данная норма не исключает проведение повторного референдума по тому же самому вопросу, ограничивается только период, в течение которого это невозможно. Установлен верхний предел срока ограничения — не более двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.
Еще одно и, по-видимому, самое существенное ограничение на осуществление гражданами инициативы проведения референдума состоит в установлении запрета на проведение референдума в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории России на основании решения уполномоченного федерального органа. Данное ограничение означает невозможность проведения референдума на протяжении примерно двух с половиной лет. Иными словами, прямое волеизъявление народа — высшая, нежели выборы, форма народовластия — периодически приостанавливается, как минимум на 2,5 года. В случае же принятия решения о прямых выборах Совета Федерации в полном составе при несовпадении дат выборов палат Федерального Собрания и Президента период запрета может увеличиться еще больше.
В некоторой степени серьезность данного ограничения уменьшилась в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"164, которым продлены сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации до шести и пяти лет соответственно.
В научных работах последних лет по теме референдума пристальное внимание обычно уделяется Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. N 10-П, которое было принято в.
164 Российская газета, N 267, 31.12.2008. связи с запросом представляющих оппозицию депутатов Государственной Думы и посвящено как раз проверке конституционности запрета на совмещение кампаний выборов и общероссийского референдума. В этом Постановлении, продолжившем линию предшествующих актов Суда (Постановление от 10 июня 1998 г. N 17-ПОпределение от 8 октября 1999 г. N 171−0 и др.), был сделан вывод о том, что федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения при регулировании условий и порядка проведения референдума, а также были изложены позиции об особенностях высших форм непосредственного народовластия, их предназначении и соотношении, в русле которых должно следовать законодательство. Конституционный Суд Российской Федерации не усмотрел нарушения Основного Закона в том, что возможность инициирования референдума была существенно ограничена.
С критикой выводов и аргументов Суда выступил в Особом мнении к указанному Постановлению судья В. О. Лучин. Представляется важным остановиться на анализе приведенных в данном Особом мнении доводов, впоследствии повторявшихся и развивавшихся авторами ряда научных публикаций.
На наш взгляд, в настоящее время ясно просматривается усиление тенденции к расширению перечня оснований, либо запрета референдума, либо ограничения его различными жесткими режимными формулами. Следует признать, что Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 11 июня 2003 г. N 10-П выполнил функцию юридического оправдания политического решения законодателя. Можно также вполне согласиться с высказанным в процессе по данному делу мнением одного из заявителей А. И. Лукьянова о том, что речь идет о фактической ликвидации института референдума. На наш взгляд, в мотивировочной части указанного Постановления ущербно следующее положение: «Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией"165. Это положение, изложенное в виде аксиомы, не подкрепленной никакими обоснованиями, подменило собой анализ соразмерности самого ограничения той цели, которую преследовал законодатель при его введении. При этом не был рассмотрен главный вопрос: можно ли было достичь этой цели иным путем — без введения такого жесткого запрета на проведение референдума, т. е. является ли запрет необходимым.
Резюмируем выводы В. О. Лучина, обосновывающие недопустимость ограничения возможности инициирования и проведения референдума.
1) утверждение о том, что одновременное проведение референдума и выборов способно исказить волеизъявление граждан, является безосновательным. Почему совпадение агитационных периодов может только исказить волеизъявление, а не способствовать его формированию? Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах;
2) проведение референдума в отведенное законом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления от Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, является неопределенно длительным ограничением, поскольку предполагает проведение референдумов по «остаточному» от времени проведения выборов принципу, в то время как из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум является первичной формой народовластия.
3) право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета, Ограничение этого права означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что не просто противоречит Конституции.
165 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 4.
Российской Федерации, но и прямо запрещено ч. 4 ст. 3 Основного закона России. Судья Конституционного Суда В. Г. Ярославцев в своем Особом мнении также обратил внимание на то, что Конституция Российской Федерации не устанавливает ограничений инициирования и проведения референдума и не предусматривает возможности введения таких ограничений законом166. Стоит отметить, что Конституция Российской Федерации и не запрещает введение таких ограничений.
4) существенно ограничив время для проведения референдума, реализацию конституционного права гражданина на участие в референдуме, федеральный законодатель умалил демократические начала Российской Федерации, нарушил одну из основ конституционного строя Россиинародовластие, которое нельзя рассматривать как фрагментарное право каждого гражданина в отдельности и российского многонационального народа в целом непосредственно осуществлять свою власть в остаточное от выборов время167.
Полагаем, что перечисленные ограничения на реализацию конституционного права гражданина Российской Федерации на участие в референдуме выходят за рамки пределов ограничения прав и свобод человека, сформулированных в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года. «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе"168.
Если согласиться с приведенными положениями или хотя бы с одним из них и применить их к проблеме допустимости введения ограничений для.
166 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 4.
167 Лучин В. О., Мазуров A.B. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика// Право и политика. 2003. N 9. С. 49.
68 Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990. С. 20. вопросов референдума, то мы придем к однозначному выводу: введение таких ограничений нарушает принцип народного суверенитета и не допускается Конституцией Российской Федерации. Ведь в теории конституционного права принято утверждать, что народный суверенитет имеет приоритет перед государственным суверенитетом. Органы государственной власти являются представителями народа, действуют в рамках полученных от него полномочий. Следовательно, они не могут ограничивать право народа самостоятельно принимать какое-либо решение прямым волеизъявлением. Если народ своим прямым решением, принятым на референдуме, не ограничил свои права и не уполномочил законодателя вводить такие ограничения, то «самочинное» (без санкции народа) их введение законодателем будет нарушать народный суверенитет.
Кроме того, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Приведенные основания для ограничения конституционного права граждан на участие в референдуме не подпадают под действие нормы ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
Для того чтобы дать объективную оценку состояния сегодняшнего российского законодательства и предложить пути его совершенствования, следует четко разделить правовые идеалы и действительность, желаемое и возможное, юридические фикции и реальность. Без этого будет трудно избежать логических противоречий и строго аргументировать позицию в защиту института референдума169.
Во-первых, принцип народного суверенитета (полновластия народа, народовластия) совсем не означает, что прямое волеизъявление народа.
169 Сергеев A.A. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2008, N 19. начинает преобладать при принятии государственных решений. Ни в одной стране мира референдум не является приоритетной формой народовластия. Он лишь в той или иной степени дополняет деятельность представительных государственных органов.
Во-вторых, народное представительство как способ реализации принадлежащих народу властных полномочий нельзя смешивать с институтами частноправового представительства. Как отмечал Б. Н. Чичерин, народное представительство «не есть простое поручение, как частная доверенность или полномочиегосударственное начало придает ему совершенно иной характер. Когда частный человек поручает свои дела другому, он имеет в виду исполнение своей личной воли, которую он для собственной выгоды или удобства передает поверенному, заступающему на его место. Последний является здесь орудием или средством в руках другого. Он обязан действовать исключительно в интересах доверителя, по его предписаниям, в установленных им пределах. Все это немыслимо в народном представительстве. На поверенного возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел. Призванный к участию в политических делах, он приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей, которые в качестве подданных обязаны подчиняться его решениям. Поэтому представитель действует совершенно независимо от избирателей. Иногда он даже обязан.
170 поступать несогласно с их волею и с их интересами" .
Именно государство устанавливает пределы использования института референдума в политической жизни. Как резюмирует свой подробный сравнительно-правовой анализ В. Н. Руденко, «в действительности возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на.
1 70.
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 3−4. участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт.
1 71 референдума" .
В-третьих, народный суверенитет нельзя сводить к наличию у народа неотчуждаемого субъективного права принять любое государственное решение на референдуме. В свое время Л. Дюги отмечал, что в попытках оправдать повелевающую власть «было найдено только два объяснениябожественное право и народный суверенитет. О божественном праве не стоит даже и говорить. Это объяснение, очевидно, не имеет цены. Но и.
179 оправдание национальной волей не стоит большего". Объяснения народного суверенитета, по мнению Дюги, «походят на объяснения прежних психологов, которые, чтобы найти основание феноменам психологического порядка, помещали за ними мыслящую субстанцию, которую называли душою. Политические теоретики, чтобы оправдать фактическое состояние, правительственную силу, утверждают существование за нею суверенной субстанции, личности нации. Все это лишь схоластические формулы,.
173 исчезающие при простом исследовании действительности" .
Принцип народного суверенитета ценен тем, что он не допускает обретения каким-либо лицом властных полномочий независимо от воли избирателей либо лиц, являющихся их легитимными представителями. Следует согласиться с С. А. Авакьяном, который акцентирует внимание на том, что этот принцип объединяет всех граждан государства независимо от национальной принадлежности174 и предполагает разнообразные формы.
171 Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 126.
172 Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М., 1909. С. 35.
Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М., 1909. С. 35.
174 Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 341. общественного контроля за законотворческими органами175. Это, тем не менее, не дает оснований для упрощенного толкования указанного принципа.
В-четвертых, Конституция Российской Федерации отнюдь не запрещает законодателю вводить условия и ограничения для использования института референдума. Более того, она вообще не содержит серьезных гарантий права граждан на референдум. Высказывается мнение о том, что российская Конституция не устанавливает ограничений в отношении предмета референдума, поскольку конституционный законодатель стремился к максимально демократичному и широкому регулированию института.
176 референдума. На самом деле ключевым моментом для «конституционного законодателя» было назначение референдума Президентом Российской Федерации. Отсутствие у Президента такого права по Конституции Российской Федерации 1978 г. (в редакции 1992 г.) препятствовало ему на законной основе одолеть своих политических оппонентов — Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации. Закрепив исключительное право Президента Российской Федерации назначать референдум (п. «в» ст. 84) и продекларировав право граждан участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), Конституция Российской Федерации 1993 г., по сути, не определила основные правовые параметры института референдума. Она лишь дала отсылку к Федеральному конституционному закону, в соответствии с которым должен назначаться референдум (п. «в» ст. 84).
Конституция Российской Федерации не предоставляет гражданам Российской Федерации право инициировать проведение референдума. Такое право гарантировал Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. Если бы российский парламент в те годы не был оппозиционным по отношению к Президенту, мы могли бы получить законодательное решение, согласно которому общероссийский референдум проводится исключительно.
175 Авакьян С. А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 8.
1 6 Андреева Г. Н., Верещагин А. Н., Старостина И. А. Двери для референдума приоткрываются? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 174. по инициативе Президента Российской Федерации. И вряд ли такое решение было бы признано противоречащим Конституции Российской Федерации 1993 г. Следует отметить, что в большинстве зарубежных государств реальная возможность населения принимать властные решения на референдуме лимитируется либо ограничением круга вопросов референдума, либо отнесением инициативы его проведения к исключительной компетенции государственных органов.
В-пятых, в реальности референдум — это не более чем один из механизмов политического процесса, но отнюдь не панацея от социальных бед и не средство принятия оптимальных государственных решений. Нет нужды подробно останавливаться на общеизвестных фактах, свидетельствующих о том, что референдумы нередко используются деспотическими, авторитарными режимами для достижения целей, далеких от канонов демократии. Как весьма точно отметил и обосновал в своей фундаментальной работе Й. Шумпетер, так называемая воля народа, играющая роль легитимирующей юридической фикции, в действительности всегда является продуктом, а не движущей силой политического процесса177.
Инициирование референдума в петиционном порядке организуется и осуществляется не абстрактными народными массами, а вполне конкретными политическими силами, зачастую представляющими оппозицию. Безусловно, в демократическом государстве в арсенале оппозиции может быть право инициирования референдума по вопросам, неудобным для правящего кабинета. Однако такая возможность всегда в той или иной степени ограничивается, регламентируется нормами конституционного права. Оппозиция не может и не должна иметь абсолютное, неограниченное право предлагать населению решения, за реализацию которых она не несет ответственности.
Подводя итог проведенному исследованию временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в.
177 Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М., 2007. С. 650−663. референдуме, еще раз перечислим обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерациипериод избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа (указанное положение не действует в случаях, когда на референдум выносится проект новой Конституции либо вопрос, предусмотренный международным договором) — период военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации либо ее отдельных местностях (инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения) — период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатовв двухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума не допускается проведение повторного референдума, т. е. референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме.
Указанный перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон.
Проведенный выше анализ приводит к следующим выводам:
1) установление ограничений для использования института референдума не противоречит принципу народного суверенитета, а лишь доказывает несостоятельность упрощенного толкования этого принципа;
2) ограничения для вопросов референдума могут вводиться российским законодателем. Из этого, однако, не следует, что такие ограничения могут быть произвольными. Сложность данной проблемы предопределяет повышенные требования к качеству соответствующих законодательных решений. Регламентируя практическое использование правового института, отнесенного к высшему непосредственному выражению власти народа, законодатель должен быть особо аккуратен, щепетилен в выборе приемов и средств.
