Анализ организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Администрации Центрального района города Челябинска

• Введение
• Глава 1. Теоретические основы организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих
• 1.1. Цели, задачи и механизмы организации процесса обучения, подготовки и переподготовки персонала
• 1.2.Система подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих: зарубежный опыт
• 1.3. Нормативно-правовые основы и особенности организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Российской Федерации
• Глава 2. Анализ организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Администрации Центрального района города Челябинска
• 2.1. Система управления кадрами в Администрации Центрального района города Челябинска
• 2.2. Практика и проблемы организации обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Администрации Центрального района города Челябинска
• Глава 3. Совершенствование организации обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Администрации Центрального района города Челябинска
• 3.1. Направления совершенствования организации обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Администрации Центрального района города Челябинска
• 3.2. Программа мероприятий по совершенствованию организации обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Администрации Центрального района города Челябинска
• Заключение

• Список использованных источников

  и литературы

• Приложение

Проблема организации обучения, повышения квалификации и переподготовки муниципальных служащих на сегодняшний день является актуальной.

Во-первых, Прокуратурой города Челябинска при проведении в 2011 году проверок исполнения законодательства, определяющего порядок прохождения муниципальной службы, установлено, что не всеми муниципальными служащими муниципального образования — город Челябинск соблюдаются запреты и ограничения, предусмотренные законом, в том числе, предъявляемые к уровню образования. Факты отсутствия у муниципальных служащих необходимого уровня образования вскрыты в Администрации города, ее структурных подразделениях.

Во-вторых, сфера муниципального управления предъявляет высокие требования к чиновникам различных уровней управления, к их профессиональным качествам. Успешность профессиональной деятельности у многих муниципальных служащих затруднена в связи с тем, что в недавнем прошлом они были врачами, учителями, военными и др., т. е. сменили сферу и характер деятельности.

Существенные изменения в профессиональной деятельности, обусловленные переходом на муниципальную службу, вызвали необходимость преодоления сложившихся ранее стереотипов деятельности, взаимодействия, ценностных суждений и т. п., формирования новых профессионально значимых качеств. По результатам опроса муниципальных служащих только половина респондентов отмечает высокую степень соответствия содержания базового образования респондентов содержанию выполняемой ими работы (55,1% муниципальных служащих).

В-третьих, обучение является одним из самых эффективных методов мотивации муниципальных служащих.

В-четвертых, еще одной проблемой обеспечения качественного муниципального управления и профессионального мастерства, требующей проведения обучения муниципальных служащих, является постоянное изменение законодательства как в части компетенции местного самоуправления, так и в части содержания деятельности органов местного самоуправления. Это требует регулярного обновления знаний правовых основ.

Поэтому в целях повышения результативности деятельности муниципальных служащих необходимо и далее развивать единую систему профессионального обучения кадров для местного самоуправления. Это позволит обеспечить стабильно высокий уровень качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих за счет привлечения к процессу обучения профессионалов из научного сообщества, а также обладающих огромным практическим опытом сотрудников и руководителей органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления.

Подготовка кадров для органов местного самоуправления является одним из инструментов повышения эффективности муниципального управления. Отсутствие необходимых знаний и профессиональных навыков муниципальных служащих приводит к низкому качеству управленческих решений и, как следствие, к потере авторитета органов местного самоуправления у населения.

В связи с этим целью выпускной квалификационной работы является анализ организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих (с использованием материалов администрации Центрального района города Челябинска).

Объектом исследования выступает система обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Российской Федерации.

Предмет работы — система обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в администрации Центрального района города Челябинска.

В квалификационной работе выполняются следующие задачи:

1. Рассмотрение теоретических основ организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих;

2. Анализ нормативно-правового обеспечения процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Российской Федерации и Челябинской области;

3. Исследование зарубежного опыта обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих;

4. Провести анализ практики и проблем организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих администрации Центрального района города Челябинска;

5. Определить направления совершенствования организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих;

6. Разработать программные мероприятия по совершенствованию организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

В представленной работе использован ряд методов исследования.

Метод анализа и синтеза позволил разделить объект исследования на части и рассмотреть отдельно элементы каждого направления профессиональной подготовки муниципальных служащих.

При помощи метода анализа документов проведен обзор нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих.

Метод опроса дал возможность получить достоверные данные о состоянии процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих администрации Центрального района города Челябинска.

Метод сравнения позволил сопоставить существующую систему обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Российской Федерации с зарубежными странами, Челябинской области с другими субъектами РФ, администрации Центрального района г. Челябинска с другими органами государственной власти и местного самоуправления.

Метод обобщения дал возможность сформулировать выводы по проведенному исследованию.

Теоретико-методологические проблемы управления кадрами государственной и муниципальной службы рассматриваются в работах А. Н. Аверина, Г. Е. Асцатурова, Г. В. Атаманчука.

Вопросам организации муниципальной службы и правового обеспечения посвящены работы Д. Н. Бахраха, В. Э. Бойкова, Л. В. Вагиной, А. Г. Гладышева, В. А. Гневко, В. Д. Граждана, В. Г. Игнатова, А. К. Конькова, В. В. Лобанова, В. И. Патрушева, Б. Т. Пономаренко, В. А. Сулемова, А. И. Турчинова. Аверин А. Н. Профессиональная подготовка кадров. М., 2010.; Бойков В. Э. Россия: десять лет реформирования //Социологические исследования. 2011.№ 7.; Гневко В. А., Когут А. Е. Развитие местного самоуправления и проблемы кадрового обеспечения. СПб., 2010.; Гневко В. А., Рохчин В. Е. Территориальная политика переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. СПб., 2010.; Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М., 2010.; Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 2009.; Игнатов В. Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. Ростов-на-Дону., 2007.; Лобанов В. В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. М., 2009.; Сулемов В. А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. М., 2011.; Сулемов В. А. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. М., 2011.; Турчинов А. И. Профессионализация кадровой политики: проблемы развития теории и практики. М., 2010.

Методологическому и методическому подходу к анализу проблемы профессионализма государственных и муниципальных служащих уделено значительное внимание в работах Л. Ю. Беляковой, Т. Г. Калачевой, Л. И. Катаевой, Л. М. Митиной, О. В. Москаленко, Т. А. Полозовой.

Новизна проведенного исследования состоит в разработанной программе совершенствования процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих как администрации Центрального района города Челябинска, так и органам государственной власти Челябинской области, органам местного самоуправления города Челябинска.

Для органов государственной власти Челябинской области рекомендовано внести изменения в действующую программу развития муниципальной службы в Челябинской области.

Органы местного самоуправления города Челябинска могут воспользоваться рекомендацией о разработке системы контроля качества, пройденного муниципальным служащим обучения.

Непосредственно для руководства администрации Центрального района города Челябинска разработана рекомендация по использованию ротации кадров.

Глава 1. Теоретические основы организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих

1.1 Цели, задачи и механизмы организации процесса обучения, подготовки и переподготовки персонала

Овладение необходимыми знаниями, умениями, навыками, поддержание их на должном уровне и стремление к достижению профессионального мастерства является служебной обязанностью всех муниципальных служащих. Организованный и целенаправленный процесс овладения и постоянного совершенствования профессиональных знаний, умений и навыков необходим для успешного выполнения задач, возложенных на органы местного самоуправления населением и государством.

ФЗ о муниципальной службе устанавливает право и обязанность служащих на повышение квалификации, ФЗ о государственной гражданской службе — на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Данные виды обучения в соответствии со ст. 62 ФЗ о государственной гражданской службе являются видами дополнительного профессионального образования.

Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащего осуществляются в течение всего периода прохождения им государственной или муниципальной службы. Это правило предусмотрено в целях поддержания высокого уровня профессионального мастерства служащих.

В соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере образования дополнительные образовательные программы и дополнительные образовательные услуги реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан, общества, государства в пределах каждого уровня профессионального образования.

Основной целью системы профессионального образования муниципальных служащих сегодня можно считать рост профессионального уровня муниципальных служащих, подготовку управленческих кадров нового стиля мышления, владеющих не только необходимым уровнем профессиональных знаний, но и навыками, знаниями, необходимыми для выработки стратегии, миссии, маркетинга муниципального образования, разбирающихся в особенностях государственной и муниципальной экономики, проблемах государственного и муниципального управления, финансового менеджмента, управления человеческими ресурсами, управления социальными конфликтами на территории муниципалитетов Маленькая М. Инновационная системы дополнительного профессионального образования муниципальных служащих // Власть. 2011. № 9. С. 40−44.

Исходя из этого, можно определить основные задачи системы профессионального образования муниципальных служащих, которые необходимо сегодня решать органам местного самоуправления в тесном сотрудничестве с образовательными учреждениями:

— разработка методик определения потребностей в обучении кадрового состава органов местного самоуправления;

— построение системы непрерывного профессионального образования муниципальных служащих;

— создание оптимальной системы программ профессионального образования с использованием инновационных технологий в обучении, в т. ч. информационно-коммуникационных технологий;

— создание механизмов оценки эффективности обучения муниципальных служащих в системе профессионального образования;

— формирование в органах местного самоуправления климата, благоприятствующего обучению и развитию муниципальных служащих, через создание системы мотивации к обучению, разработку муниципальных правовых актов в сфере профессионального обучения муниципальных служащих, оптимальное распределение финансовых ресурсов на обучение муниципальных служащих.

Основные элементы системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих представлены в приложении 1.

Первичная подготовка муниципальных служащих осуществляется в высших учебных заведениях в соответствии с государственными образовательными стандартами.

Под профессиональной переподготовкой понимается обучение муниципальных служащих с целью получения дополнительных теоретических знаний, практических навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности. Профессиональная переподготовка осуществляется по программам в объеме свыше 500 часов, длится от 3 до 6 месяцев с отрывом от работы и от 6 месяцев до 1 года без отрыва от работы и заканчивается защитой дипломной работы.

Целью профессиональной переподготовки специалистов является получение ими дополнительных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, разделов науки, техники и технологии, необходимых для выполнения нового вида профессиональной деятельности. Профессиональная переподготовка осуществляется также для расширения квалификации специалистов в целях их адаптации к новым экономическим и социальным условиям и ведения новой профессиональной деятельности, в том числе с учетом международных требований и стандартов.

По результатам прохождения профессиональной переподготовки специалисты получают диплом государственного образца, удостоверяющий их право (квалификацию) вести профессиональную деятельность в определенной сфере. В результате профессиональной переподготовки специалисту может быть присвоена дополнительная квалификация на базе полученной специальности. Профессиональная переподготовка для получения дополнительной квалификации проводится путем освоения дополнительных профессиональных образовательных программ.

Под повышением квалификации понимается обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных задач. Повышение квалификации может включать краткосрочное тематическое обучение по профилю профессиональной деятельности (72 — 100 часов) с защитой реферата или обучение для углубленного изучения проблем по профилю профессиональной деятельности (свыше 160 часов) с защитой выпускной работы. Срок обучения с отрывом от работы составляет от 2 до 6 недель и без отрыва от работы от 6 недель до 6 месяцев. Обучение осуществляется по мере необходимости, но не реже раза в 5 лет в течение всей трудовой деятельности муниципального служащего.

Главной задачей повышения квалификации является удовлетворение потребностей специалистов в получении знаний о новейших достижениях в соответствующих отраслях науки и техники, передовом отечественном и зарубежном опыте.

Таким образом, в результате подготовки и переподготовки работник получает новую профессию или квалификацию, а в случае повышения квалификации — совершенствует свое мастерство по уже имеющейся специальности.

Основной целью стажировки является формирование и закрепление на практике профессиональных знаний, умений и навыков, полученных в результате теоретической подготовки. Стажировка осуществляется также в целях изучения передового опыта, приобретения профессиональных и организаторских навыков для выполнения обязанностей по занимаемой или более высокой должности.

Стажировка может быть как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования, так и одним из разделов учебного плана при повышении квалификации и переподготовке специалистов.

Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих является подсистемой образовательной системы в России и в качестве структурных элементов включает:

— государственные и негосударственные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования;

— профессиональные образовательные планы и программы (основные и дополнительные);

— соответствующие государственные образовательные стандарты;

— органы управления подготовкой и переподготовкой государственных и муниципальных служащих и подведомственные им учреждения и предприятия.

При функционировании системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих должны учитываться следующие принципы.

1. Обеспечение опережающего характера обучения.

Реализация этого принципа связана с определением и анализом проблем развития территории, решение которых требует дополнительного обучения муниципальных служащих, выявлением приоритетных направлений и целей, формированием системы мер, направленных на обеспечение дополнительного профессионального образования этих работников и создание действенной системы контроля хода ее реализации.

2. Преемственность процессов обучения.

Преемственность процессов подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих в соответствии с требованиями образовательных стандартов предполагает такую организацию обучения, когда содержание текущей учебы связано с предыдущим обучением и обеспечивает необходимое качество выполнения должностных обязанностей.

1.2 Система подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих: зарубежный опыт

Представляет интерес содержательная сторона обучения в зарубежных вузах: чему и как обучают слушателей. Наглядное представление об этом дает подготовка слушателей в академиях управления ряда земель ФРГ, в частности Баден-Вюртемберга, Гамбурга и других центрах. В академию принимаются в возрасте до 35 лет по направлению министерств или ведомств, а также на основе личного заявления. Обязательным условием поступления в академию является прохождение ряда тестов. Конкурс в академию составляет примерно два человека на место. Обучение носит преимущественно практическую направленность. Об этом свидетельствует модель учебного процесса. «Она включает следующие циклы»:)

3 месяца — основной курс в академии;

3 месяца — производственная практика;

4 месяца — углубленный курс в академии; 1 месяц — каникулы;

3 месяца — практика за рубежом;

1 месяц — обмен опытом и обобщение результатов учебной и практической работы слушателя.

Практическая направленность обучения предопределяет и состав преподавателей. Представители науки составляют в нем меньшинство, хотя и незаменимое при получении слушателями теоретических знаний. Основную массу преподавателей составляют практические работники: министры, директора предприятий, руководители банков, менеджеры крупных концернов, мэры и др. переподготовка персонал муниципальный служащий

В зарубежных вузах осуществляется, как правило, универсальная подготовка слушателей, рассчитанная на специалистов широкого профиля. Каждый вуз определяет свой набор дисциплин, необходимых для подготовки специалистов. В конце обучения дается оценка результатов работы каждого слушателя. Знания и практические навыки слушателей могут быть оценены как: выдающиеся, очень хорошие, хорошие, успешные.

При повышении квалификации кадров набор дисциплин составляется, исходя из предполагаемого назначения служащих на определенную должность.

Так, на одном из очередных учебных сборов в Федеральной академии государственного управления ФРГ содержание обучения было ориентировано на требования, предъявляемые к должности начальника отдела министерства. Программа обучения включала три раздела: управление и сотрудничество, руководство и планирование, государственное управление в обществе. Целевая установка обучения состояла в том, чтобы научить слушателей «применять знания и способности, требующиеся для руководства и управления самостоятельными организационными единицами в сфере государственного управления». Реализация цели обучения позволили слушателям повысить квалификацию и подготовиться к деятельности на предназначенной должности.

Многие страны стремятся комбинировать подготовку кадров для государственной службы в специализированных учебных заведениях и вузах общего профиля. Так, в США разработано свыше 190 программ по изучению государственного управления, из которых 14% приходится на специализированные вузы, 34% - на факультеты управления университетов, 31% - на политологические факультеты, остальные — на другие учебные заведения.

Большое внимание профессиональной подготовке государственных служащих уделяется, в частности, во Франции. Здесь действует более 240 управленческих учебных заведений. Самым престижным из них является Национальная школа администрации. Ее задача: обеспечить подготовку государственных функционеров высшего эшелона (по нашей терминологии — для аппарата управления), политического, экономического, административного управления, а также дипломатического корпуса. Выдержавшие вступительные испытания направляются на годичную стажировку в аппарат префектуры, мэрий, региональных советов, в посольства. Вторая часть стажировки проходит в аппарате управления крупных фирм, предприятий. Затем слушатели проходят в течение года обучение непосредственно в Национальной школе администрации.

Отбор на должности государственных служащих во Франции происходит лишь среди лиц, имеющих специальное управленческое образование.

Конституция Германии гарантирует всем гражданам равный доступ к работе в государственных ведомствах при условии, что они работоспособны и обладают качествами, необходимыми для выполнения этого вида деятельности. Религиозные и мировоззренческие аспекты не являются препятствием для поступления на государственную службу. Претендент на статус чиновника должен соответствовать определенным требованиям (образование, опыт практической работы, способность данного вида деятельности). В рамках этих принципов осуществляется подбор государственных служащих, чиновников в аппарат государственных структур, их дальнейшее продвижение по службе.

После принятия в должность наступает фаза проверки (испытательный срок), в ходе которой должностное лицо должно подтвердить свою способность к выполнению возложенных на него обязанностей. Продолжительность этого периода зависит от того, какую функцию выполняет чиновник. Для продвижения по службе в каждом конкретном случае учитывается качество работы и её практические результаты.

Важное значение имеют методы поиска, подбора кандидатов на должности государственных служащих, способы, критерии оценки их способностей, знаний, практического опыта, поскольку для государственной службы характерно иерархическое построение, каждый вышестоящий уровень должностей требует более высокого набора качеств, соответствующего интеллектуального, нравственного и профессионального уровня. При этом следует подчеркнуть, что применяемые методы оценки кадров должны исходить из действующего законодательства.

В последние два десятилетия в развитых странах растет интерес к японским фирмам и методам управления. Японский опыт притягателен на самом деле, так как, быстрые результаты экономики страны позволили Японии занять лидирующее место в мире.

В Японии в основном проходит процесс децентрализации управления как важнейшего условия ускорения процесса инноваций. Обычно централизованно формируются лишь стратегические цели и задачи. Конкретное выполнение проблем по управлению возложено во многом на местное управление.

В связи с быстрым изменением условий жизни, производства, ростом экономики, требуется и изменение политических методов управления.

В последние годы все чаше применяется так называемая диалоговая форма управления, корректирующая совместную работу центральных и региональных систем управления.

Одной из особенностей японской системы управления является ее строгая иерархичность. Продвижение по службе происходит, прежде всего, в зависимости от возраста и стажа, а потом учитываются уже все остальные качества. Почти отсутствует соперничество, никто никого не подсиживает, пытаясь обойти коллег по службе, старшие по положению помогают передавать свой опыт младшим, руководители не подавляют инициативу подчиненных, даже если на этом фоне они сами проигрывают — дело превыше всего.

М. Буллинг — президент правительства немецкой земли Баден-Вюртемберг, во главу угла работы Академии управления этой земли ставит, если можно так выразиться, «жесткость» системы приема, обучения и распределения.

К конкурсному экзамену допускается каждый, кто в свои 33−34 года успешно завершил образование, проработал не менее чем на двух должностях в системе госуправления и получил самые благоприятные характеристики с мест службы. Требовательность, предъявляемая на этих экзаменах к конкурсантам, настолько велика, что каждый поступающий заранее знает из опыта прошлых лет, что поступит в Академию лишь каждый второй.

Поступившим уготована далеко не райская жизнь. Учеба в Академии очень напряженная. В течение 1,5 лет учащиеся испытывают постоянный стресс. Каждый день с 8 утра до 22 вечера они находятся под наблюдением, их постоянно оценивают. Это по душе далеко не многим. Делается это вполне сознательно, чтобы никому, вступившему на эту стезю, государственная служба не казалась медом, ибо в реальной действительности «руководители всех звеньев, в том числе среднего и нижнего, регулярно испытывают на работе стресс, который они должны выдерживать. Закалка личности, происходящая на нижнем и среднем уровнях руководства, необходима для руководящих работников верхнего звена».

Ориентируясь на это обстоятельство, лица, получающие в Академии подготовку руководителей высшего звена, по меньшей мере, на протяжении 6−8 лет после окончания учебы работают в качестве руководителей среднего звена, как бы хорошо они себя не проявили. Кроме того, сам факт окончания Академии не создает автоматически привилегированных условий для выпускников в их дальнейшей службе, напротив они на равных конкурируют с теми, кто не окончил Академии.

Такая высокая требовательность к абитуриентам, обучающимся и выпускникам компенсируется наличием высококвалифицированного профессорско-преподавательского состава, несущего слушателям самые современные знания в области управленческой науки; специализированных аудиторий, оснащенных по последнему слову науки и техники; отличных бытовых условий; богатой культурной программы. Судите сами — земля Баден — Вюртемберг тратит на каждого из обучавшихся в Академии в среднем 150−200 тыс. марок в год! Даже для богатой Германии это немалая сумма. Тот, кто платит, такие деньги имеет моральное право требовать соответствующей отдачи.

Большое внимание в Академии уделяется практике. Производственная практика проводится на крупных и средних предприятиях земли Баден — Вюртемберг. Она включает в себя не только ознакомление с предприятием и участие в заседаниях правления, но и непосредственное участие в руководстве предприятием, что очень важно. Зарубежная практика проводится в США, Канаде, Японии, Франции, Великобритании. Причем, в самых разнообразных организациях: от Всемирного банка и министерств окружающей среды в Париже до конгресса США и губернаторства отдельного штата.

1.3 Нормативно-правовые основы и особенности организации процесса обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих в Российской Федерации

Законодательные основы организации муниципальной службы включают в себя три уровня правовых норм: нормы федеральных законов и иных нормативно-правовых актов; нормы законов и нормативно-правовых актов субъектов РФ; нормы муниципальных нормативно-правовых актов.

Согласно Закону № 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ (ред. от 21 ноября 2011 329-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.; 2011. № 48. Ст. 6730., одно из основных прав, которым обладает муниципальный и государственный служащий, — это право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, это же можно рассматривать и как одну из дополнительных гарантий.

Таким образом, систематическая профессиональная подготовка и поддержка уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей, является юридически обязательным элементом прохождения государственной службы каждым государственным служащим, а также прохождения муниципальной службы каждым муниципальным служащим.

На основании п. 7 части 1 ст. 11 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» от 2 марта 2007 № 25-ФЗ муниципальный служащий имеет право на повышение квалификации (в соответствии с муниципальным правовым актом) за счет средств местного бюджета. Это означает, что в муниципальном образовании должны быть отсутствие необходимого правового регулирования может считаться незаконным бездействием органов местного самоуправления урегулированы вопросы периодичности, задач, форм обучения, порядка его планирования, муниципальных минимальных стандартов в этой области, нормирования расходов на повышение квалификации и др. вопросы, обеспечивающие муниципальному служащему его права на повышение квалификации, т. е. являющиеся правовыми гарантиями реализации предоставленного законом права.

Обязанности муниципального образования по повышению квалификации муниципального служащего, установленные муниципальным правовым актом (актами), являются расходными обязательствами местного бюджета. При формировании бюджета расходы на исполнение данного обязательства должны быть включены в бюджет. Это требует очень тщательного планирования повышения квалификации муниципальных служащих, причем не на один год, а как минимум на среднесрочную перспективу.

Однако ФЗ о муниципальной службе устанавливает не только право муниципального служащего на повышение квалификации, но и его обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей (п. 5 ч.1. ст.12). Это означает, что наряду с формированием органами местного самоуправления заказа на периодическое повышение квалификации муниципальных служащих, сам служащий должен постоянно осуществлять самообразование и самообучение, отслеживать появление и изучать новые формы, методы, технологии муниципального управления, обеспечивающие высокую эффективность осуществления должностных обязанностей.

В соответствии с п. 3 статьи 5 ФЗ о муниципальной службе взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Это означает, что все установленные ФЗ о государственной гражданской службе требования к подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих в полной мере распространяются и на муниципальных служащих. Тем самым к правовой основе подготовки, переподготовки и повышению квалификации муниципальных служащих относятся нормы ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 21.11.2011 № 329-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.; 2011. № 48. Ст. 6730. и положения иных законодательных актов по вопросам подготовки, переподготовки и повышению квалификации государственных гражданских служащих.

Данные вопросы достаточно полно урегулированы в федеральном законодательстве. Основы регулирования вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, в том числе гражданских, закладывает ФЗ от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 28.12.2010, с изм. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. Развивая его нормы, ФЗ от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» устанавливает (ст.53), что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных рассматриваемым Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания. Соответственно, данные положения распространяются и на муниципальных служащих. В том числе требуется учитывать и положения законодательства субъектов РФ о государственной гражданской службе субъекта РФ.

Такие дополнительные условия на федеральном уровне установлены ч.4 ст. 62 указанного ФЗ. Основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку является: назначение гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе; включение гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе; результаты аттестации гражданского служащего. Эти основания развиваются и расширяются Указом Президента РФ от 28 декабря 2006 года N 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ». В утвержденном этим Указом Положении «О порядке получения дополнительного профессионального образования государственными гражданскими служащими РФ» в п. 3 перечисляются вышеназванные основания с уточнением случая по результатам аттестации: решение аттестационной комиссии о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы при условии успешного освоения им образовательной программы. Кроме того, Положением дополнительно определяются следующие условия и виды дополнительного образования:

профессиональная переподготовка гражданского служащего осуществляется с учетом профиля его образования в случаях, предусмотренных пунктом 3 Положения, а также в случае изменения вида его профессиональной служебной деятельности;

— гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «помощники (советники)», «специалисты» или «обеспечивающие специалисты», в случае его назначения в порядке должностного роста на должность гражданской службы категории «руководители» направляется на профессиональную переподготовку. По результатам профессиональной переподготовки гражданскому служащему может быть присвоена дополнительная квалификация. Необходимость в прохождении профессиональной переподготовки гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы категории «руководители», «помощники (советники)» или «специалисты», относящиеся к высшей и главной группам должностей, а также должности гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты», относящиеся к главной группе должностей, с присвоением им дополнительной квалификации, определяется представителем нанимателя;

— повышение квалификации гражданского служащего осуществляется в случаях, предусмотренных пунктом 3 Положения, по мере необходимости, определяемой представителем нанимателя, но не реже одного раза в три года;

— гражданский служащий, впервые принятый на должность гражданской службы, направляется на повышение квалификации по истечении испытательного срока или шести месяцев после поступления на гражданскую службу.

— гражданский служащий в случае его назначения в порядке должностного роста на должность гражданской службы иной группы в пределах одной категории должностей направляется на повышение квалификации;

— стажировка гражданского служащего осуществляется в случаях, предусмотренных пунктом 3 Положения, по мере необходимости, определяемой представителем нанимателя. Целью стажировки, которая проходит в государственных органах или иных организациях, является изучение передового, в том числе зарубежного, опыта; закрепление теоретических знаний, полученных гражданским служащим в период профессиональной переподготовки или повышения квалификации, и приобретение практических навыков и умений для их эффективного использования при исполнении им своих должностных обязанностей.

Применяя данные положения к муниципальным служащим на основании введённого принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы необходимо учитывать, исходя из квалификационных требований и реестра муниципальных должностей муниципальной службы в субъекте РФ, соотношение должностей государственной гражданской и муниципальной службы.

Учитывая, что муниципальным служащим, в отличие от государственных, не гарантировано право на подготовку и переподготовку, а лишь на повышение квалификации, необходимо ограничиться указанными выше случаями для направления муниципальных служащих на подготовку или переподготовку. Причем такое направление должно быть напрямую связано со служебной необходимостью для нанимателя в подготовке или переподготовке специалистов, а не формально наступившими случаями.

Статёй 62 ФЗ о государственной гражданской службе установлено, что повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Этот срок, определяющий периодичность повышения квалификации, не должен нарушаться и в отношении муниципальных служащих. При этом, при необходимости, срок между повышением квалификации может быть уменьшен. Особенно это актуально в настоящее время в связи с проведением реформы местного самоуправления, административной и бюджетной реформ, изменением в разграничении компетенции между уровнями публичной власти.

В соответствии с ФЗ о государственной гражданской службе за гражданским служащим в период получения им дополнительного профессионального образования сохраняется замещаемая должность и денежное содержание. Аналогичная норма с учетом единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных и государственных гражданских служащих должна действовать и в отношении муниципальных служащих, однако вводиться это положение должно муниципальным правовым актом, регулирующим вопросы муниципальной службы и устанавливающим расходные обязательства местного бюджета.

Как уже отмечалось ранее, отношения муниципальных служащих по службе регулируются трудовым законодательством. ТК РФ вопросам профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации посвящает две главы. ТК РФ установлено, что трудовое законодательство регулирует отношения по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя.

Одним из основных принципов правового регулирования трудовых и непосредственно связанным с ними отношений признаётся обеспечение равенства возможностей работников на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации.

В соответствии со ст. 21 ТК РФ работник имеет право на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации в порядке, установленном ТК РФ, иными федеральными законами.

Статьёй 196 ТК РФ определено, что необходимость профессиональной подготовки и переподготовки кадров для собственных нужд определяет работодатель. Эта потребность в МО определяется исходя из необходимости наиболее оптимального функционирования органов местного самоуправления.

Для большинства служащих в ходе их профессиональной деятельности необходимо повышение профессионального уровня, включающее:

получение новых знаний и навыков;

применение полученных, но не использовавшихся до сих пор знаний и навыков;

повышение и расширение профессиональной квалификации;

улучшение качественных и количественных показателей службы;

адаптация к изменившимся условиям производственного процесса Травин В. В., Дятлов В. А. Менеджмент персонала предприятия. АНХ при Правительстве РФ, М., Дело, 2003.

С учетом этого, в МО должен быть проведен анализ потребности в обучении по направлениям, специальностям, необходимым знаниям, навыкам и умениям, количеству специалистов и т. п. Такой анализ должен основываться на определённой в МО стратегии, компетенции органов местного самоуправления, установленных муниципальными правовыми актами функциях органов местного самоуправления и оказываемых населению услугах, определенных компетенциях работников, принятых и планируемых к внедрению технологиях и стандартах управленческой деятельности, статистических данных о наличии специалистов соответствующего уровня, квалификационных данных имеющегося персонала, структуре органов и штатном расписании, профессионально-должностных характеристиках и т. д. Таким образом, в МО, на основании положений законодательства и исходя из потребностей управления, формируются параметры муниципального заказа на обучение муниципальных служащих.

Статьёй 196 ТК РФ устанавливается, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, работодатель обязан проводить повышение квалификации работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов деятельности. Для муниципальных служащих число таких видов деятельности ограничено. Можно назвать, например, организацию аварийно-спасательных служб и формирований, работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по гражданской обороне, по защите государственной тайны и некоторые другие. Значительно шире используется данная норма в отношении работников муниципальных учреждений и предприятий (образования, здравоохранения, противопожарной службы, электроэнергетики, строительства и т. п.).

Право работников на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации, включая обучение новым профессиям и специальностям, реализуется в соответствии со ст. 197 ТК РФ путем заключения дополнительного договора между работником и работодателем. Так как ФЗ о муниципальной службе не вводит особенностей регулирования трудовых отношений муниципальных служащих в данной части, то должны применяться положения ТК РФ о заключении дополнительного договора.

Необходимо учитывать, что профессиональное обучение и переобучение являются не обязанностью, а правом сторон. Это вытекает из того, что работодатель на основании ст. 196 ТК РФ сам определяет, нужно ли ему подготавливать или переподготавливать по каким-либо специальностям кадры, а муниципальному служащему право установлено лишь на повышение квалификации, что не равнозначно профессиональному обучению и переобучению.

ТК РФ предусматривает гарантии работникам только при совмещении работы с обучением при получении образования соответствующего уровня, причем впервые (ст. 177 ТК РФ). В соответствии с законодательством РФ в сфере образования дополнительные образовательные программы и дополнительные образовательные услуги реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан, общества, государства в пределах каждого уровня профессионального образования, не являясь самостоятельным уровнем образования (Закон РФ «Об образовании», ст. 26, 27). Таким образом, гарантии для лиц, совмещающих работу с обучением, не распространяются на случаи дополнительного образования. Вместе с тем, ст. 177 ТК РФ также предусматривается, что гарантии и компенсации могут предоставляться работникам, направленным на обучение работодателем, в соответствии с трудовым договором или соглашением об обучении, заключенным между работником и работодателем в письменной форме.

В настоящее время в учебных заведениях существует единый образовательный стандарт по специальности «Государственное и муниципальное управление». В учебных заведениях используются общие подходы, формы и методы для обучения, профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Каждый муниципальный служащий имеет обязанность поддерживать свою квалификацию на уровне, достаточном для исполнения своих должностных обязанностей. Повышение квалификации и переподготовка муниципальных служащих осуществляются за счет средств местного бюджета. На период повышения квалификации и переподготовки за муниципальными служащими сохраняется средний заработок по занимаемой (или ранее занимаемой) должности.

Под повышением квалификации имеется в виду обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в соответствии с требованиями образовательных стандартов в целях поддержания уровня их квалификации, достаточного для исполнения должностных полномочий. Ежевский Д. О. Правовые основы прохождения муниципальной службы в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. N 3. С. 57 — 73

Повышение квалификации муниципальных служащих осуществляется:

а) для достижения и поддержания ими уровня квалификации, достаточного для эффективного исполнения должностных обязанностей;

б) при должностных перемещениях без изменения профиля основной деятельности;

в) для лиц, впервые принятых на государственную, муниципальную службу;

г) при включении в резерв кадров на замещение руководящих должностей муниципальной службы;

д) по решению аттестационной комиссии.

Профессиональная переподготовка осуществляется:

а) при должностных перемещениях (назначение на муниципальную должность иной специализации или более высокой группы должностей), требующих получения углубленных знаний в конкретных областях деятельности;

б) при включении в состав резерва кадров на должность более высокой группы должностей;

в) для лиц, впервые принятых на муниципальную службу, в течение первых лет работы.

Повышение квалификации и профессиональная переподготовка муниципальных служащих осуществляются в учебных заведениях, реализующих профессионально-образовательные программы в сфере муниципальной службы. Это учреждения высшего профессионального или дополнительного профессионального образования, в том числе негосударственные и зарубежные.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих осуществляются с целью:

1) повышения эффективности исполнения муниципальными служащими должностных обязанностей и полномочий;

2) создания условий для продвижения по службе квалифицированных кадров;

3) повышения качества работы органов местного самоуправления для достижения стоящих перед ними целей и решения возникающих проблем.

Профессиональная переподготовка муниципальных служащих осуществляется в следующие сроки:

— от 3 до 6 месяцев — с отрывом от муниципальной службы;

— от 6 месяцев до 1 года — без отрыва от муниципальной службы.

Возможно также обучение с частичным отрывом от службы. Формы профессиональной переподготовки устанавливаются образовательным учреждением в зависимости от сложности образовательных программ и в соответствии с потребностями заказчика (органа местного самоуправления, органа государственной власти субъекта РФ, др.) на основании заключенного с ним договора.

В рамках переподготовки обучение может быть:

а) равномерным, с учетом охвата всех должностных групп;

б) разовым, с учетом охвата всех муниципальных служащих какой-либо должностной группы;

в) периодическим, когда обучение муниципальных служащих одних и тех же должностных групп предусматривается с циклом периодичности не менее 5 лет.

Под повышением квалификации понимается непрерывное обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью освоения ими современных методов решения профессиональных, управленческих задач и постоянным повышением требований к образовательным стандартам.

В рамках профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих важное место занимает стажировка. Основной целью стажировки является формирование и закрепление на практике профессиональных знаний, умений и навыков, полученных в результате теоретической подготовки. Она также осуществляется в целях изучения передового опыта, приобретения профессиональных и организаторских навыков для выполнения обязанностей по занимаемой или более высокой должности.

Стажировка может быть как самостоятельным видом дополнительного профессионального образования, так и одним из разделов учебного плана при повышении квалификации и переподготовке специалистов. Она проводится как в Российской Федерации, так и за рубежом, в ведущих научно-исследовательских организациях, образовательных учреждениях, консультационных фирмах, федеральных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления.

Направлению муниципальных служащих на профессиональную переподготовку или повышение квалификации предшествует работа кадровых служб органов местного самоуправления. Профессиональная переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих, как правило, осуществляются за счет средств бюджета субъекта РФ или муниципального образования.

При формировании заказа субъекта РФ одним из первых шагов кадровых служб является составление расчета потребности в обучении кадров. Он составляется ежегодно, при этом годовым периодом расчета считается календарный год с 1 января по 31 декабря расчетного года.

При определении потребности в обучении кадров в расчет не включаются муниципальные служащие:

1) оставляющие муниципальную службу в расчетном году;

2) обучающиеся в высших учебных заведениях и аспирантуре;

3) предположительно находящиеся в расчетном году в длительных отпусках (отпуска по беременности и родам, уходу за ребенком) и длительных служебных командировках.

Повышение квалификации муниципальных служащих также является одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы. В целях решения конкретных задач организации профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих необходимо:

— провести организационные мероприятия, определяющие финансовые механизмы профессиональной переподготовки и повышения квалификации служащих;