Конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта Российской Федерации

Теоретические аспекты конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.

Конституционно-правовое регулирование финансовой деятельности в Российской Федерации: понятие и содержание.

Понятие и содержание конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.

Конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Конституционно-правовые основы финансовой деятельности Астраханской области.

Конституционно-правовые основы финансовой политики Астраханской области.

Бюджетный процесс в Астраханской области сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов российской Федерации).

Заключение

.

Библиография.

Стр. 3.

151 156.

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена рядом обстоятельств.

На сегодняшний день термин «конституционно-правовые основы» в отечественной юридической науке получил широкое распространение, и именно поэтому требуется более тщательное его теоретическое обоснование и изучение. При этом актуальность обращения к понятию «конституционно-правовые основы» обусловлена необходимостью доктринального понимания особенностей конституционно-правового регулирования финансовой деятельности и финансовых отношений.

В российской науке формируется особый подход к изучению вопросов эффективности федеративных отношений. Помимо особенностей конституционного закрепления федеративного устройства России, правовых форм отношений Российской Федерации и ее субъектов, ключевыми в оценке российского федерализма признаются сегодня финансово-экономические аспекты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, поскольку федерализм жизнеспособен в той степени, в какой реальны финансы субъектов федерации. Отметим, что именно на уровне субъекта Российской Федерации происходит создание валового внутреннего продукта, осуществляется собственно экономическое и социальное развитие, которое в своей совокупности и определяет уровень производительных сил страны в целом. Не только для Российской Федерации, но и для любого федеративного государства одной из самых сложных проблем выступает проблема разграничения государственных финансов на общегосударственные финансы и финансы субъекта федерации, тогда как сочетание единства финансовой системы и разумного распределения денежных средств является одним из наиболее необходимых методов сохранения политического компромисса в государстве.

Состояние научной разработанности темы.

Правовым и экономическим аспектам финансовой деятельности государства посвящено большое количество работ, находящихся в рамках нового направления науки конституционного права — «конституционная экономика». Однако в научной литературе недостаточно представлена теоретическая разработка как понятия «конституционно-правовые основы», так и более узкого понятия «конституционно-правовые основы финансовой деятельности». Можно назвать диссертацию А. Н. Туляя, защищенную более 10 лет назад, и посвященную конституционным аспектам финансовой деятельности государства, однако в ней не затронут уровень субъекта Российской Федерации1. В определенной степени указанных понятий, применительно к сфере бюджетных отношений, касается в своем труде Ю.А. Крохина". Также отдельные фрагменты, посвященные конституционно-правовым основам финансовой деятельности, можно найти в диссертационных работах по административному праву3, однако авторы ограничиваются анализом положений Конституции Российской Федерации, не проводя комплексного теоретико-правового исследования соответствующих понятий.

Таким образом, в этом аспекте тему настоящей диссертационной работы можно охарактеризовать как мало исследованную и в теоретическом отношении не достаточно разработанную.

Теоретическую основу исследования составили труды представителей конституционно-правовой науки Р. Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, А. О. Александрова, М. В. Баглая, П. Д. Баренбойма, М. Н. Бродского, Б. Н. Габричидзе, С. В. Васильевой, Г. А. Гаджиева, Ю. А. Дмитриева, Р. В. Енгибаряна, М. В. Глигич-Золотаревой, Н. А. Илькиной, Ю. Д. Казанчева, Е. И. Козловой, А. Н. Кокотова, Е. В. Колесникова, Е. И. Колюшина, С. А. Комарова,.

1 См.: Туляй А. Н. Конституционные основы финансовой деятельности в Российской Федерации. Дисс.. канд. юрид. наук. — Томск, 1999.

2 См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. Н. И. Химичевой. М.: НОРМА, 2002.

3 См.: Лукьянова Т. Г. Финансовая деятельность государства как правовая категория. Дисс.. канд. юрид. наук. — М., 2008; Смирникова Ю. Л. Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации. Дисс. .канд. юрид. наук. М., 2002.

Г. Н. Комковой, И. В. Котелевской, Е. А. Кремянской, М. А. Крыловой, В. А. Кряжкова, Ю. В. Кудрявцева, М. И. Кукушкина, М. А. Кулешовой, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, JI. В. Лазарева, В. И. Лафитского, А. Н. Лебедева, А.

A. Ливеровского, В. Д. Мазаева, В. В. Маклакова, А. Ф. Малого, В. A. May, А. Н. Медушевского, Д. Н. Миронова, С. И. Некрасова, Е. Е. Никитиной, Е. А. Николаева, С. А. Осипяна, А. Е. Постникова, О. Г. Румянцева, С. Л. Сергевнина, Г. Р. Симонян, В. Г. Стрекозова, Н. А. Сыроедова, Ю. А. Тихомирова, И. А. Умновой, С. Н. Чернова, В. Е. Чиркина, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева и др.

При освещении конституционных основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации автор опирался также на труды специалистов иных отраслей права, таких как Н. М. Артемов, К. С. Бельский, А. В. Брызгалин, Д. В. Винницкий, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, М. А. Гурвич, С.

B. Запольский, М. В. Карасева, Т. В. Конюхова, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Н. В. Миляков, В. А. Парыгина, С. Г. Пепеляев, Г. В. Петрова, Е. В. Покачалова, М. М. Рассолов, Е. А. Ровинский, И. Н. Рукавишникова, А. Д. Селюков, Э. Д. Соколова, А. А. Тедеев, Г. П. Толстопятенко, Н. И. Химичева, А. И. Худяков, С. Д. Цыпкин, Н. А. Шевелева, Р. А. Шепенко, С. О. Шохин, Н. Д. Эриашвили и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации нормами Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволяющие исследовать конституционно-правовые основы финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования являются: а) нормы Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федераций, а также нормы иных нормативных правовых актов, выступающие конституционной основой финансовой деятельности субъекта Российской Федерацииб) нормы, развивающие конституционные положения, в том числе регулирующие отдельные вопросы разграничения и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере финансовой деятельностив) решения Конституционного Суда Российской Федерацииг) доктринальные положения, содержащиеся в трудах ученых-правоведов.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертации является комплексная теоретическая разработка категорий «конституционно-правовое регулирование» и «конституционно-правовые основы» применительно к финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. А также на основе теоретической и практической базы конституционного и других отраслей права в работе ставилась цель создать юридическую конструкцию, позволяющую оценить состояние конституционности нормативного правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации, выработать предложения по совершенствованию регионального законодательства в сфере финансов.

Цель диссертационного исследования предопределила необходимость постановки и решения следующих задач:

1) дать теоретико-правовое обоснование категорий «конституционно-правовые основы» и «конституционно-правовое регулирование» применительно к сфере финансовой деятельности субъекта Российской Федерации;

2) раскрыть конституционно-правовое содержание понятия «финансовая политика субъекта Российской Федерации»" (на примере Астраханской области);

3) определить влияние решений Конституционного Суда Российской Федерации на формирование содержания конституционно-правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации;

4) сформулировать предложения по изменению законодательства Астраханской области.

Методологическая основа диссертационного исследования. В основу исследования был положен системный подход, что позволило рассмотреть проблему комплексно, в единстве и взаимосвязи составляющих ее элементов. Для достижения поставленной в диссертационном исследовании цели использовались общенаучные методы (индукция, дедукция, анализ, синтез, сравнение, абстрагирование), а также специальные научные методы познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, текстологический анализ, а также другие специальные методы).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа представляет собой одно из первых в отечественной правовой науке исследование нормативного правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации с позиций науки конституционного права.

В диссертации дано теоретико-правовое обоснование категорий «конституционно-правовое регулирование» и «конституционно-правовые основы» применительно к финансовой деятельности субъекта Российской Федерации, что позволило сформулировать авторское определение понятия «конституционно-правовое регулирование финансовой деятельности субъекта Российской Федерации».

Опираясь на выявленное содержание категории «конституционно-правовое регулирование финансовой деятельности субъекта Российской Федерации», проведен авторский анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации, позволяющий выделить ключевые направления развития конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.

В диссертации сформулирован авторский подход к определению конституционно-правового содержания понятия «финансовая политика субъекта Российской Федерации», при этом данное понятие отграничено от понятий «финансовая деятельность субъекта Российской Федерации», финансовое регулирование деятельности субъекта Российской Федерации", «финансовое планирование субъекта Российской Федерации».

Основные положения, имеющие научную новизну или содержащие элементы научной новизны, выносимые на защиту:

1. Конституционно-правовое регулирование финансовой деятельности субъекта Российской Федерации понимается как многоплановое действие конституционно-правовых норм на отношения формирования, распределения, использования денежных фондов субъекта Российской Федерации, осуществления финансового контроля, выражающееся в закреплении: а) целей и задач финансовой деятельности субъекта Российской Федерацииб) механизмов конституционно-правовой ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также механизмов федерального вмешательства в финансовую деятельность субъекта Российской Федерации в целях обеспечения реализации основ конституционного строя Российской Федерациив) конституционно-правовых средств финансовой деятельности субъекта Российской Федерацииг) конституционно-правовых механизмов решения коллизий, возникающих в сфере финансовой деятельности субъекта Российской Федерации.

2. Истолковывая Конституцию Российской Федерации, в том числе, положения, определяющие федеративное устройство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации своими решениями формирует реальное содержание конституционно-правового регулирования финансовой деятельности субъектов Российской Федерации.

3. Анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации позволил выделить наиболее актуальные направления развития конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации: а) основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в бюджетно-финансовой сфереб) основы единства и целостности бюджетно-финансовой системы Россиив) взаимосвязь бюджетно-финансовой самостоятельности субъектов РФ и принципа субсидиарности в финансово-экономической сфере.

4. Результаты исследования конституционно-правовых основ финансовой деятельности субъекта Российской Федерации могут быть востребованы как один из наиболее четких индикаторов конституционности нормативного правового регулирования финансовой деятельности в Российской Федерации и конституционно-правового развития российского общества, политической системы, федерализма.

5. Вывод о конституционности нормативного правового регулирования финансовой деятельности субъекта Российской Федерации должен быть скоррелирован с реальными показателями состояния финансово-экономической системы каждого конкретного субъекта Российской Федерации.

6. Отношения общества и государства по поводу формирования и расходования средств бюджета отражают степень реализации демократических институтов, содержащихся в Конституции Российской Федерации, в частности, принципа разделения государственной власти. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации (на примере бюджетного процесса) позволяет сделать вывод о доминировании исполнительной власти в правоотношениях формирования, распределения и использования денежных фондов субъекта Российской Федерации.

7. На основе анализа практики правового регулирования финансовой деятельности субъектом Российской Федерации (на примере Астраханской области) сделан вывод о том, что существующая тенденция изменения федерального законодательства приводит к «вымыванию» из уставов субъектов Российской Федерации конституционно-правовых норм, определяющих основы финансовой системы субъекта Российской Федерации, за счет замены их федеральным отраслевым регулированием, что свидетельствует об унитаризации федеративного пространства России1.

8. В конституционно-правовом смысле понятие «финансовая политика субъекта Российской Федерации» можно рассматривать как один из предметов ведения субъекта Российской Федерации и как полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации, реализуемое ими в рамках данного предмета ведения.

Как предмет ведения «финансовая политика субъекта Российской Федерации» — это сфера общественных отношений, возникающих по поводу участия субъекта Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в юридическом закреплении пределов, принципов и способов регулирования финансовых мероприятий, а также по поводу формирования специальной финансовой компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как полномочие «финансовая политика субъекта Российской Федерации» — это права и обязанности органов государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении принятия нормативных правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий в сфере определения основных направлений развития финансовой системы субъекта Российской Федерации, закрепления пределов, принципов и способов регулирования финансовых мероприятий субъектом Российской Федерации.

9. В условиях «вымывания» собственного конституционно-правового регулирования субъектами Российской Федерации сферы финансовой.

1 К примеру, в нормы Бюджетного Кодекса РФ, регулирующие важнейшие вопросы правового положения субъектов бюджетных правоотношений, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, за 10 лет внесено более 60 изменений (т.е. в среднем — раз в два месяца), которые требовали соответствующих изменений не только в законодательстве, но и в Уставе Астраханской области. В результате из Устава Астраханской области исчезли нормы, закреплявшие принципы финансовой политики области, основы налоговой системы, основы бюджетного устройства и процесса, вопросы расходования средств областного бюджета, внебюджетных фондов Астраханской области, денежно-кредитной политики в Астраханской области.

На сегодняшний день в законодательстве Астраханской области, и в подзаконных актах, регулирующих вопросы бюджетной, налоговой деятельности, межбюджетных отношений, мы видим многочисленные ссылки на Бюджетный кодекс РФ, но практически не обнаруживаем ссылок на Устав Астраханской области. деятельности, сделан вывод о необходимости совершенствования в финансово-правовых актах субъектов Российской Федерации положений, развивающих конституционные принципы. В частности, предлагается усиление реализации в финансовом законодательстве субъектов Российской Федерации элементов народовластия, дополнительное обеспечение открытости и гласности бюджетного процесса субъекта Российской Федерации, соблюдения паритетности представительства законодательной (представительной) и исполнительной ветвей государственной власти в бюджетном процессе.

С учетом изложенного формулируются предложения по изменению бюджетно-финансового законодательства Астраханской области.

9.1. В целях реализации положений статьи 2, части 1 статьи 45, части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации а) часть 3 статьи 10 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008;03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» изложить в следующей редакции:

Публичная независимая экспертиза проводится до внесения законопроектов на рассмотрение в Государственную Думу Астраханской области. Для проведения публичной независимой экспертизызаконопроект, сопроводительное письмо, а также документы и материалы, перечисленные в пунктах 1−6, 14,16 статьи 11 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008;03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» направляются субъектом права законодательной инициативы в Экспертную комиссию. Срок проведения публичной независимой экспертизы и представления субъекту права законодательной инициативы мотивированного заключения — не более 15 календарных дней с момента поступления законопроекта в Экспертную комиссию". б) часть 4 статьи 10 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/200 803 «О бюджетном процессе в Астраханской области» дополнить положениями следующего содержания:

В случае непредставления Экспертной комиссией мотивированного заключения в установленный настоящей статьей срок председатель Экспертной комиссии направляет в адрес Губернатора Астраханской области письменное объяснение по данному факту. Письменное объяснение председателя Экспертной комиссии публикуется в официальных изданиях Администрации Астраханской области и размещается на официальном Интернет-сайте Администрации Астраханской области".

9.2. В целях наиболее полной реализации конституционного принципа разделения государственной власти часть 1 статьи 20 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008;03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» дополнить абзацем третьим следующего содержания:

Распределение дополнительных доходов, фактически полученных при исполнении бюджета Астраханской области сверх общего объема доходов на цели, отличные от перечисленных в законе о бюджете Астраханской области, осуществляется после внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон Астраханской области о бюджете Астраханской области.

Финансирование расходов бюджета Астраханской области сверх ассигнований, утвержденных Законом Астраханской области о бюджете Астраханской области, осуществляется после внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон Астраханской области о бюджете Астраханской области".

9.3. В целях реализации положений статей 3, 10, части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации дополнить статью 25 Закона Астраханской области от 07.07.2008 № 39/2008;03 «О бюджетном процессе в Астраханской области» частью второй следующего содержания:

В случае принятия Государственной Думой Астраханской области постановления о неутверждении отчета об исполнении бюджета Астраханской области должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения в средствах массовой информации и на Интернетсайтах Администрации Астраханской области и Государственной Думы Астраханской области".

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что его выводы и положения развивают науку конституционного права в части доктрины конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, а также разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере государственных финансов.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что, несмотря на предметное исследование диссертантом практики Астраханской области, возможно использование выводов диссертации для совершенствования законодательства иных субъектов Российской Федерации.

Теоретические выводы и практические положения диссертации используются в процессе подготовки учебных программ и преподавании учебных дисциплин «Конституционное право России», «Правовой статус субъекта Российской Федерации» на юридических факультетах высших учебных заведений города Астрахани.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-практических семинарах, проводимых кафедрой конституционного права СПбГУЭФ, всероссийских и международных конференциях, а также нашли свое отображение в публикациях автора по теме исследования.

По теме диссертационного исследования опубликовано 4 научных работы, общим объемом 2 п.л.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти параграфов, объединенных в две главы, заключения и списка использованных источников.