Конституционно-правовые основы становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования. Становление современного местного самоуправления является, по оценке Президента Российской Федерации В. В. Путина, важнейшим условием развития российской демократии с её собственными традициями народного самоуправления.1 Поэтому исследование новых явлений, возникающих в процессе развития муниципальной демократии, выдвигается как одна из актуальных проблем в науке конституционного и муниципального права.

Муниципальная реформа в целом, её характер и результаты — тема, имеющая актуальное значение как для многонационального народа России, так и для органов государственной власти. Она охватывает не только юридические, социальные и экономические, но и политические, межэтнические отношения, значительно осложнившие её осуществление. На начальном этапе законодательной реформы организации местного самоуправления и в современных условиях его развития не сложилось чёткого понимания влияния национально-территориального принципа образования Кабардино-Балкарской Республики на разграничение всей её территории между поселениями и регулирование муниципально-территориальной организации. Этим обусловливается первостепенное значение законодательного определения пространственной сферы муниципальной демократии в республике и справедливого установления границ муниципальных образований. Восполнению существующего пробела в решении этих вопросов могут способствовать исследования конституционно-правовой практики организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике в аспекте культурно-исторических особенностей проживающих на её территории народов.

В настоящее время правовое регулирование процессов становления и развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 // Российская газета. 13 декабря 2012. нуждается в новых концептуальных подходах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года».1 Важным условием его реализации должно стать совершенствование организации местного самоуправления с учётом возможностей использования форм традиционной территориальной самоорганизации народов России на основе особенностей системы их расселения, учитывающей многообразие региональных и этно-культурных укладов жизни населения.

При изменении территориальной основы местного самоуправления Кабардино-Балкарской Республики возникают теоретические, практические, а также юридические проблемы, анализ и разрешение которых представляют значительный интерес для науки конституционного и муниципального права. В связи с этим актуализируется потребность концептуального обоснования формальной институционализации исторических и иных местных традиций в осуществлении местного самоуправления. Раскрытие научной проблематики, связанное с разработкой влияния на общественные отношения конституционной категории исторических (национальных) традиций кабардинского и балкарского народов является принципиально важным для понимания и толкования актуальных вопросов организации и развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике. Однако научных работ по этой проблематике недостаточно, что подтверждает актуальность темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. На современном этапе укрепления конституционного строя накоплен достаточно большой объём знаний, характеризующих правовую природу местного самоуправления в Российской Федерации. Исследования Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, А. Р. Еремина, В. Т. Кабышева, А. А. Сергеева, Н. С. Тимофеева и других учёных дают возможность оценить.

1 СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477. этот опыт в плане определения состояния и перспектив развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

В юридической науке традиции и теоретические основы природы местного самоуправления как института публичной власти, осуществления муниципальной реформы раскрыты в научных трудах С. А. Авакьяна, И. В. Бабичева, В. Г. Барабашева, Н. А. Богдановой, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, Л. Е. Лаптевой, В. И. Фадеева.

Значительный вклад в развитие отечественной теории местного самоуправления внесли И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, С. Г. Соловьёв, В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет. В то же время вопросы развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике затрагиваются лишь в работах, посвященных более широким политико-правовым проблемам. В связи с этим исследуемая проблематика остаётся в конституционной и муниципально-правовой теории вне фундаментальных разработок и требует специального изучения и обобщения.

Объектом исследования выступают общественные отношения в сфере организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике.

Предмет исследования составляют правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления в Кабардино-Балкарии, а также нормативные правовые акты, определяющие его осуществление в республике.

Цель и задачи исследования

Основная цель работы заключается в выявлении основных закономерностей и факторов становления местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике в условиях политико-правовой модернизации и разработка научно обоснованных предложений по его развитию под влиянием исторических, национальных традиций и этнокультурного уклада жизни населения.

Достижение этой цели предполагает решение следующих задач:

— исследование и обоснование эволюционного и реформационного начал в развитии отечественного законодательства о местном самоуправлении и установление его периодизации;

— изучение теоретических закономерностей и современных тенденций становления муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии;

— теоретический анализ реализации в законодательстве Кабардино-Балкарии конституционных принципов и положений Европейской хартии местного самоуправления, а также раскрытие особенностей правового регулирования муниципально-территориальной организации в многонациональной республике;

— определение конституционно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления и их взаимодействия с органами государственной власти;

— обобщение и анализ опыта институционализации исторических (национальных, этнических) и иных традиций в осуществлении местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике;

— анализ обеспечения принципов верховенства Конституции Российской Федерации, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления средствами прокурорского надзора;

— разработка рекомендаций по совершенствованию правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач использован комплекс разнообразных методов научного исследования. Местное самоуправление как социально-правовое явление анализируется на основе общенаучных (анализ, синтез, системный подход), конкретно-научных (теоретико-правовой, статистический), частно-научных (формально-юридический, толкования правовых норм) методов познания. Исследование законодательной реформы по организации местного самоуправления опирается на сравнительно-правовой метод, что позволяет выявить общее и особенное в его осуществлении. Достигается это путём сравнительного сопоставления эволюционного и реформационного процессов развития муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии. Для достижения диссертационной цели использовался также социологический метод.

Нормативной правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, Декларация Содружества Независимых Государств от 29 октября 1994 года «О принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества», федеральное законодательство в сфере местного самоуправления, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, законодательство республики по вопросам муниципальной реформы, приказы Генерального прокурора Российской Федерации, уставы муниципальных районов, городских округов и других муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике.

Теоретической основой исследования являются научные труды по конституционному и муниципальному праву: С. А. Авакьяна, И. В. Бабичева, Н. А. Богдановой, Н. С. Бондаря, О. Е. Кутафина, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пешина, А. А. Сергеева, В. И. Фадеева, В. Е. Чиркина, Б. С. Эбзеева и других учёных, содержащие концептуальные воззрения и доктринальные толкования природы местного самоуправления, становления муниципальной демократии, взаимоотношений государственных и муниципальных органов.

Эмпирической основой исследования являются постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, нормативно-интерпретационные установления Суда по вопросам муниципальной реформы в Кабардино-Балкариидокументы ведомственных совещаний Генеральной прокуратуры Российской Федерацииправотворческая и правоприменительная деятельность соответствующих органов государственной власти Российской Федерации и.

Кабардино-Балкарской Республикистатистические данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Кабардино-Балкарской Республике за 2004 — 2012 годыобобщенные статистические показатели прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными и исполнительными органами местного самоуправления по различным формам отчетности прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики за 2008 — 2012 годырезультаты проведенного автором конкретного социологического исследования — письменного опроса (анкетирования) 735 граждан в различных муниципальных образованиях в Кабардино-Балкарской Республикеопубликованные в период с 2006 по 2012 годы в периодической печати и размещенные на официальных сайтах в сети Интернет сведения о различных аспектах реализации муниципальной реформы в Кабардино-Балкарской Республикепрактика реализации гражданами Кабардино-Балкарской Республики права на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления.

Научная новизна исследования проявляется в системном анализе социально-правового содержания местного самоуправления и раскрытии закономерностей становления муниципальной демократии в многонациональной Кабардино-Балкарии. При этом диссертантом мотивированы современные подходы к решению теоретических, юридических и практических проблем осуществления муниципальной реформы в Кабардино-Балкарской Республике, а также установлена периодизация законодательства о местном самоуправлении, раскрыты понятия системы местного самоуправления в Кабардино-Балкарии, дана характеристика конституционно-правовой основы местного самоуправления республики.

В свете последних изменений в федеральном законодательстве и законах Кабардино-Балкарской Республики, Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от.

12 декабря 2012 года в диссертации предложена современная трактовка состояния и перспектив реализации идей самоорганизации и самоуправления населения и сформулированы практические рекомендации по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Периодизация развития законодательства Российской Федерации в сфере местного самоуправления, определяющая основные моменты становления и развития законодательства об организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике, охватывает пять этапов. Первый этап (1990 — 1993 годы) характеризуется определением в законодательстве СССР и Российской Федерации понятия «местное (территориальное) самоуправление». Второй этап (1993 — 1998 годы) связан с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, Федерального Закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и закреплением конституционной модели местного самоуправления. Третий этап развития местного самоуправления (1998 — 2003 годы) обусловлен ратификацией Российской Федерацией 14 апреля 1998 года Европейской хартии местного самоуправления и реализацией в Кабардино-Балкарии Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утверждённых Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года. На четвертом этапе (октябрь 2003 года — январь 2006 года) осуществлены правовые, организационные и финансовые мероприятия, необходимые для развития в Кабардино-Балкарской Республике и других субъектах Российской Федерации системы организации местного самоуправления с учётом положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ). Пятый, новейший этап (2006 годнастоящее время) характеризуется вступлением в силу всех положений.

Федерального закона № 131-Ф3 и реализацией Закона Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике».

В научном и практическом плане данная периодизация характеризует особенности воспроизведения идей самоуправления на конкретных этапах их развития в Кабардино-Балкарской Республике и отображает их преемственность и взаимосвязь.

2. Территориальная организация местного самоуправления как понятие муниципального права представляет собой совокупность законодательно закреплённых видов муниципальных образований и правовых норм, регулирующих порядок разграничения территории субъекта Федерации между муниципальными образованиями, установления и изменения их состава и границ. Под территориальной самоорганизацией населения в Кабардино-Балкарской Республике понимается пространственная основа муниципальной демократии, обеспечивающая устойчивость исторически сложившейся системы расселения кабардинского и балкарского этносов, этно-культурных укладов жизни в республике.

3. Взаимодействие в Кабардино-Балкарской Республике органов государственной власти и органов местного самоуправления и одновременно их организационное обособление — это необходимый для реального осуществления конституционных прав и свобод граждан способ обеспечения публичной власти. Самостоятельность муниципальной системы должна быть обеспечена полнотой передаваемых органам местного самоуправления полномочий и экономически гарантированной свободой действий для их реализации в рамках закона. Юридическое значение наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями заключается в соразмерном распределении ответственности в социально-экономической сфере, в обеспечении реального участия органов местного самоуправления в осуществлении социальных функций Кабардино-Балкарской Республики как государства в составе Российской Федерации.

4. Система местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике представляет собой совокупность организационных форм, в которых она осуществляется, и взаимосвязанных между собой элементовзаконодательства Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, субъектов местного самоуправления, муниципального нормотворчества, обеспечивающих функционирование местного самоуправления как самостоятельного института общества. Эта система включает в себя также нравственные, культурные принципы, исторические традиции, этно-культурный уклад жизни населения, которые являются важной и необходимой духовной (идейной) предпосылкой для принятия законов и их претворения в жизнь.

5. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике представляют собой комплекс правовых актов международного, федерального, регионального, муниципального уровней, находящихся во взаимосвязи и определяющих правовые, территориальные, организационные основы и гарантии самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления, призванного обеспечить практическую возможность реализации права населения на самоорганизацию и самоуправление, осуществление муниципальной власти. Сочетание в законодательстве Кабардино-Балкарии взаимосвязанных конституционных положений, принципов Европейской хартии местного самоуправления и преемственных национально-исторических традиций детерминирует возникновение качественно новых характеристик местного самоуправления в республике.

6. Конституционный принцип законности в организации и осуществлении местного самоуправления является гарантией обеспечения правовых начал муниципальной демократии в обществе. Законность в осуществлении местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике и соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов в нормотворческой деятельности муниципальных органов в значительной мере обеспечиваются органами прокуратуры путём проведения надзорных мероприятий и реализацией актов прокурорского реагирования.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяются предложенными научными выводами и разработанными рекомендациями по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении, в частности законов Кабардино-Балкарской Республики о статусе и границах муниципальных образований, о порядке определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства.

В работе обоснованы концептуальные подходы к решению возникающих проблем развития муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии, что имеет значение для обогащения научных знаний об этой форме народовластия в многонациональной Российской Федерации.

Ценность проведенного исследования обусловлена перспективностью использования в науке и практике теоретических положений о выявленных закономерностях и факторах становления муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии, раскрытием особенностей правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, анализом своеобразия осуществления муниципальной реформы в республике. Содержащиеся в диссертации научно обоснованные выводы и предложения могут быть использованы в процессе правотворчества и правореализации, преподавании учебных курсов конституционного и муниципального права. Достоверность и обоснованность выводов и положений, содержащихся в исследовании, обеспечены и теоретически подтверждены использованием при его проведении современных методов научного познания, широкого круга научных и документальных источников.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и одобрена кафедрой государственно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Основные выводы и предложения изложены в 10 научных публикациях диссертанта общим объемом 3.1 п.л., в том числе 5 в изданиях, входящих в Перечень, рекомендованный Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации, сообщены на международных, всероссийской и региональной научно-практических конференциях, а именно:

— 1У-ой Всероссийской научной конференции молодых учёных «Наука и устойчивое развитие» (г. Нальчик, 2010 год);

— Международной научно-практической конференции «Региональная политика в России на современном этапе» (г. Майкоп, 2010 год);

Международной научной конференции «Перспектива-2011» (г. Нальчик, 2011 год);

— У1-ой Северо-Кавказской региональной научно-практической конференции «Конституция и проблемы укрепления законности» (г. Владикавказ, 2011 год).

В настоящее время результаты исследования используются в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации» на юридическом факультете федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кабардино-Балкарский государственный университет имени X. М. Бербекова», а также в законотворческой деятельности Парламента Кабардино-Балкарской Республики и в надзорной деятельности прокуратуры Кабардино-Балкарской Республики.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений.

Заключение

.

Разработка научной проблематики организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, исследование конституционных основ становления муниципальной демократии в Кабардино-Балкарской Республике важны для определения закономерностей и перспектив ее развития, стратегий в правотворческой и правоприменительной деятельности в этой сфере.

В настоящее время правовое регулирование процессов становления и развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике нуждается в новых концептуальных подходах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года». Важным условием его реализации должно стать совершенствование организации местного самоуправления с учётом возможностей использования форм традиционной территориальной самоорганизации народов России на основе особенностей системы их расселения, учитывающей многообразие региональных и этно-культурных укладов жизни населения.

Местное самоуправление в его родовом значении не может быть декретировано, законодательство не вводит местное самоуправление, а лишь способно создавать условия для осуществления народом этой формы своей власти. Анализируя формально-юридическую и нормативно-иерархическую сущность Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо сделать вывод о том, что этот закон определил существенные изменения в законодательной компетенции Кабардино-Балкарии в сфере местного самоуправления и стимулировал обновление законодательства, развитие в республике муниципальной демократии.

Регулируя общественные отношения в этой сфере, Парламент Кабардино-Балкарской Республики может конкретизировать и развивать принципы и положения Федерального закона № 131-Ф3. Приоритет федерального регулирования в организации местного самоуправления является оправданным и, по нашему мнению, обусловлен необходимостью укрепления единой конституционной модели местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

Важной целью нормативных правовых актов о местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике является адаптация федерального законодательства к традициям её народов и национально-территориальным особенностям. В связи с этим перед органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики стоит непростая задача — совместить при реализации нового республиканского законодательства изменение территориальной организации местного самоуправления и исторически сложившуюся этно-территориальную структуру расселения проживающих в республике народов и одновременно обеспечить единство муниципально-правового пространства в условиях федеративного государства.

Закрепленные в законодательстве Кабардино-Балкарской Республики принципы осуществления местного самоуправления являются конкретизацией федеральной программы преобразования муниципальной сферы и в совокупности с ней образуют правовой фундамент муниципальной демократии в республике. При этом конституционно-правовую основу местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Кабардино-Балкарии, федеральное законодательство в этой сфере и находящиеся в нормативном единстве с ними республиканские нормативные правовые акты, а также муниципальные правовые акты.

Нормативное правовое регулирование организации местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике следует, на наш взгляд, рассматривать не как окончательно сложившийся комплекс, а как локальную, эволюционирующую сообразно изменениям в общественных отношениях систему законодательства, трансформирующуюся адекватно преобразованиям в федеральном законодательстве.

На начальном этапе законодательных реформ по организации местного самоуправления и в современных условиях его развития в Кабардино-Балкарии не сложилось чёткого понимания политико-правового значения соотношения общих территориальных принципов организации местного самоуправления и национально-территориального принципа образования республики. Это существенно влияет на законодательное определение пространственной сферы муниципальной демократии в ней и затрудняет справедливое установление границ территорий муниципальных образований. Этот ключевой фактор и сложившееся этно-территориальное разграничение в республике определяют наш вывод о том, что преемственность территории исторического расселения коренных народов республики (кабардинцев и балкарцев), являющаяся системообразующим элементом, должна обеспечиваться путём разграничения всей территории Кабардино-Балкарии между поселениями.

Социокультурное значение и юридическое содержание концепции муниципально-территориальной организации в Кабардино-Балкарской Республике, с нашей точки зрения, в значительной мере детерминированы устоявшимися в отечественной науке доктринальными толкованиями о том, что «право народа на этническую идентичность включает в себя историческую легитимность занимаемой территории», что «основанием национальной идентичности служит единство территории», что «самоопределение народа как территориальной общности людей есть одновременно определение юридического статуса территории, на которой они проживают», что «вопросы территориальной организации местного самоуправления должны решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов».

В многонациональной республике понимание природы и статуса местного сообщества, по нашему мнению, должно быть скорректировано и построено на его осмыслении как сложного социального организма. В Кабардино-Балкарской Республике в основе институциональной конфигурации самоорганизации и самоуправления населения лежит не эфемерное гомогенное местное сообщество, а этнические общности, для которых условием благополучного существования является сохранение национальной идентичности и исторически сложившейся системы расселения при определении территориальной организации местного самоуправления.

Изменение веками складывавшихся границ между этносами республики, разграничение всей территории между поселениями в процессе перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления и «собирание» территорий муниципальных образований не могут осуществляться без учёта этно-территориальной составляющей и национально-культурного уклада жизни. По нашему мнению, необходимо сбалансирование в законодательстве республики этно-территориальной составляющей и федеральных императивов относительно пространственной основы муниципальных образований. Территориальная самоорганизация населения в Кабардино-Балкарской Республике должна рассматриваться как пространственная основа муниципальной демократии, социально-правовой институт, обеспечивающий устойчивость исторически сложившейся системы расселения кабардинского и балкарского этносов, этно-культурных укладов жизни. Вместе с тем территориальная организация местного самоуправления как правовое понятие представляет собой, на наш взляд, совокупность законодательно закреплённых видов муниципальных образований и правовых норм, регулирующих порядок разграничения территории субъекта Федерации между муниципальными образованиями, установления и изменения их состава и границ.

При трактовке различных теорий местного самоуправления наиболее перспективным, на наш взгляд, представляется дуалистический подход, позволяющий аргументировать устоявшееся в науке доктринальное суждение о том, что Федеральный закон № 131-Ф3 придал конституционной модели местного самоуправления новую качественную определенность: повысив удельный вес государственных начал в местном самоуправлении, он в то же время упрочил гарантии муниципальной демократии.

Рассматривая с учётом утверждённых Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года № 1370 Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации концептуальные представления о теоретических и правовых основах взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, следует сделать вывод о том, что юридическое значение такого процесса заключается в соразмерном распределении ответственности в социально-экономической сфере, в обеспечении реального участия органов местного самоуправления в осуществлении социально-экономических функций Кабардино-Балкарской Республики как государства в составе Российской Федерации.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике и одновременно организационное обособление структур самоуправления — это, на наш взгляд, необходимые для реального осуществления общепризнанных прав и свобод граждан условие и способ обеспечения публичной власти. Самостоятельность муниципальной системы должна быть обеспечена полнотой передаваемых органам местного самоуправления полномочий и экономически гарантированной свободой для их реализации в рамках закона.

Конституционно-правовой императив об учете исторических и иных местных традиций в организации местного самоуправления, по нашему мнению, занимает самостоятельное положение в системе социальных механизмов, опосредующих общественные отношения в этой сфере.

Формализованные в силу своего интеллектуального и регулятивного значения в законодательных актах о местном самоуправлении, данные традиции в условиях верховенства закона непосредственно входят в содержание действующего права в Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики и имеют в нём целенаправленное юридическое действие.

Институционализацию исторических традиций необходимо рассматривать в качестве начала, на котором построены принципы территориальной самоорганизации и самоуправления населения в Кабардино-Балкарии. Муниципально-территориальная организация в Кабардино-Балкарской Республике имеет не только юридический, но и гуманитарный, и политический аспекты. Важнейшим условием совершенствования правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Кабардино-Балкарии является сочетание муниципально-территориальной организации и административно-территориального устройства республики с национально-территориальным принципом её образования.

Реализация положения Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление конституционной модели местного самоуправления, не может быть, по нашему мнению, поставлена в зависимость от усмотрения законодателя Кабардино-Балкарской Республики. Конституционная иерархия нормативных актов в правовой системе Российской Федерации обязывает органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики при принятии нормативных решений, касающихся пространственной основы муниципальных образований, руководствоваться Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем, с нашей точки зрения, в правовой системе действует презумпция добросовестности и компетентности законодателя субъекта Федерации. Его прагматичный подход к разграничению территории республики между поселениями и установлению границ муниципальных образований, специфика нормативных решений по данным вопросам детерминированы необходимостью учёта национально-территориального разграничения, фактором исторически сложившейся системы территориального расселения народов республики.

Правовая политика в сфере развития местного самоуправления в Кабардино-Балкарии основывается на Конституции Российской Федерации, Конституции Кабардино-Балкарии, общепризнанных принципах и нормах международного права и находит свое выражение в законах республики и иных нормативных правовых актах, издаваемых во исполнение и развитие федеральных законов. Конституция Кабардино-Балкарской Республики институирует также важнейшие принципы муниципальной демократии, заложенные в Европейской хартии.

Доминантой развития правовой основы муниципальной демократии в Кабардино-Балкарии, по нашему мнению, должны быть не только чисто юридические, но и, в силу современных реалий, социально-культурные начала. Система правового регулирования местного самоуправления в республике должна быть выражена в многообразном комплексе правовых средств, отличающемся сочетанием взаимодействующих между собой конституционных положений, принципов Европейской хартии, федерального законодательства и преемственных национально-исторических традиций.

Конституционный принцип законности в осуществлении местного самоуправления, означающий обязательность для муниципальных органов и должностных лиц следовать требованиям законодательства в своей нормотворческой и правоприменительной деятельности, на наш взгляд, является гарантией обеспечения функционирования муниципальной демократии в республике.

Прокурорский надзор в Кабардино-Балкарии, выполняя важную правовую и социально значимую функцию обеспечения законности в деятельности муниципальных органов, мотивирован соображениями защиты демократических принципов. С точки зрения автора, существует прямая зависимость перспектив развития местного самоуправления от состояния конституционной законности.

Прокурорская надзорная деятельность в Кабардино-Балкарской Республике реализуется в следующем алгоритме: прокурор осуществляет надзор за соблюдением конституционных положений в муниципальном нормотворчестве, оценивает его с точки зрения правовой бездефектности (законности, соответствия нормам и правилам действующего законодательства), выявляет юридический изъян, использует различные способы восстановления законности и, при необходимости, разрешает коллизию посредством принесения протеста или обращения с иском в суд. Прокуратура, являясь государственным органом, обеспечивающим соблюдение Конституции Российской Федерации, должна иметь возможность реализовывать основной принцип правового государствасоблюдение законодательства органами государственной и муниципальной власти. Вмешательство прокуратуры в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления обусловлено, на наш взгляд, необходимостью обеспечения законности регулирования муниципальных отношений, что важно для дальнейшего совершенствования правовой основы местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике.

Взаимосвязь между принципом самостоятельности местного самоуправления и принципом законности в его деятельности заключается в том, что муниципальная власть основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законах, надзор за соблюдением и исполнением которых возложен на прокуратуру, обеспечивающую достижение в сфере местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике конституционно значимой цели — укрепление принципа законности.