Конституционно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Одним из ключевых условий утверждения народовластия в современной России является формирование действенной системы местного самоуправления, способствующей решению, как публичных, так и гражданских дел.

Закрепив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя1, Российская Федерация взяла на себя ^ обязательства по созданию необходимых условий его институционализации и развития, важное место среди которых занимают вопросы территориальной организации, поскольку от оптимальности размеров муниципальных образований в значительной мере зависит эффективность реализации полномочий функционирующих в них органов.

Конституция Российской Федерации в ст. 131 определила ^ общие подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оставил установление и изменение границ муниципальных образо.

1 Конституция Российской Федерации. М., 1993. Гл. 1. ваний за субъектами Российской Федерации с учетом мнения населения, местной специфики и условий.2.

Однако в субъектах Российской Федерации, в силу неоднозначности теоретико-методологических подходов и отсутствия соответствующих норм федерального законодательства, наиболее важные аспекты этой проблемы остаются за пределами правового разрешения, что сдерживает развитие местного самоуправления, порождает различного рода юридические коллизии.

Все это убеждает в необходимости глубокого осмысления и научного анализа практики правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, что во многом определило тему настоящего диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых аспектов.

Степень научной разработанности проблемы. Существенный вклад в разработку проблем, связанных с институционализаци-ей местного самоуправления и его территориальных основ, внесли современные ученые: Г. В. Атаманчук, Ю. С. Васютин,.

2 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Гл. 2 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506- 2000. № 32. Ст. 3330.

Н.А. Емельянов, О. Е. Кутафин, B.C. Мокрый, И. И. Овчинников, А. И. Попов, Е. Н. Щендригин и др.3.

Особо следует отметить в изучении правового регулирования территориальной организации местного самоуправления заслуги ученых кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, в частности профессора Н. А. Емельянова, 4 чьи труды легли в теоретико-методологическую основу настоящей работы.

Вместе с тем, ряд аспектов, анализируемых в диссертации, еще не получили должного научного обоснования в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу мало изученных.

3 Атаманчук Г. В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 1- Васютин Ю. С., Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации и зарубежных странах (сравнительно-правовой анализ). М.- Орел, 2000; Емельянов Н. А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М., Тула, 1998; Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации деятельности местного самоуправления в субъекте Российской Федерации: теоретические и практические аспекты (по материалам Самарской области). М., 1997; Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Попов А. И. Муниципальное право Москвы. М., 1999; Щендригин Е. Н. Государственная власть и местное самоуправление в России. СПб., 1997 и др. i Например, см.: Емельянов Н. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М.- Тула, 1997; Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. М.- Тула, 1997; Муниципальные системы зарубежных стран. М.- Тула, 1998 и др.

Поэтому исследование особенностей правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и поиск путей его совершенствования/ поскольку без этого весьма сложно не только установить юрисдикционные границы муниципальных образований, но и в целом интенсифицировать деятельность системы муниципального управления, несомненно, будут представлять научный и практический интерес.

Объектом диссертационного исследования являются правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования — конституционно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального и других отраслей права, исследовать особенности и проблемы регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и предложить механизмы его совершенствования .

Основные задачи диссертационного исследования: проанализировать теоретико-правовые подходы к территориальной организации местного самоуправленияраскрыть особенности территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерациивыявить специфику и проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерациипредложить практические рекомендации, направленные на совершенствование механизмов правового регулирования территориальной организации и повышение эффективности функционирования местного самоуправления в современной России.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составили положения, обобщения, идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов по проблемам конституционного, муниципального и других отраслей права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам государственного строительства и муниципального управления.

Для достижения поставленных задач использовались современные способы познания правовой регламентации общественных отношений в области территориальной организации местного самоуправления в условиях демократического обновления российского общества.

В качестве методов исследования применялись общенаучные и специально-правовые, в том числе проблемный, системного анализа, сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и другие.

В силу специфики темы диссертационного исследования потребовалось обращение к основам политической, исторической, социологической и иных наук.

Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, материалы парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, уставы и нормативно-правовые акты муниципальных образований.

Эмпирическая база исследования основана на анализе функционирования органов государственного и муниципального управления.

Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая деятельность автора в Администрации Саратовской области.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику применения норм конституционного, муниципального и других отраслей права органами государственного и муниципального управления, касающихся территориальной организации местного самоуправления.

Настоящая работа является комплексным исследованием правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, где наряду с теоретическими подробно рассматриваются практические аспекты правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации с учетом местных особенностей и специфики и предлагаются меры, направленные на его совершенствование.

На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны: в ходе систематизации теоретико-правовых подходов к определению территориальных основ раскрыто юридическое содержание употребляемого в диссертации термина «территориальная организация местного самоуправления» применительно к российским условиям, предполагающего в организационно-правовом отношении обособление части территории со статусом муниципального образования, подтвержденного соответствующими правовыми нормами, устанавливающими его границы: район, уезд, город, поселок, волость и иные, размеры которых фиксируются путем перечисления пограничных населенных пунктовв результате обобщения отечественного и зарубежного опыта раскрыто понятие «юрисдикционный режим местности», который предполагает специфический вид правового регулирования общественных отношений, исходя из особенностей той или иной местности, и заключается либо во введении изъятий и ограничений, либо установлении приоритетов и льгот физическим и юридическим лицам для обеспечения оптимальных условий жизнедеятельности и показана значимость его развития как одного из наиболее важных институтов муниципального правас учетом сложившихся политико-правовых и социально-экономических условий демократизации российского общества актуализирован зарубежный опыт территориальной организации системы управления обществом и государством и адаптирован ряд моделей территориального разграничения муниципальных систем: национальной (территориальной), регламентарной (административной), государственной (административно-территориальной), поселенческой (локальной) — раскрыты конституционно-правовые принципы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, где доминирующими должны стать: оптимальность территории, ресурсная обеспеченность, численность и плотность населения, а самое главное — учет его мнения и интересов, как незаменимые факторы демократичности выбора и культурно-исторической поливариантности моделей территориального разграничения Российского государства, базирующихся на балансе субъекта и объекта управления и соизмеримости предметов ведения и полномочийаргументировано положение о том, что первичное звено территориальной организации местного самоуправления является важным элементом территориального разграничения любого государства и его системы управления, в связи с чем обоснована необходимость разработки и скорейшего принятия федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства Российской Федерациина основе сравнительно-правового анализа законодательства субъектов Российской Федерации сформулировано авторское определение муниципального образования, как территориально-правовой, целостной, социально-экономической системы, образуемой с целью поддержания жизнеобеспечения и устойчивого развития локальных территорий в интересах населения, уточнен его юридический статус с учетом административно-территориального и поселенческого подходов и основных организационно-правовых форм реализации местного самоуправления, обоснована необходимость разработки единой методики установления границс учетом динамики и тенденций развития действующего законодательства выдвинуты и аргументированы предложения по совершенствованию правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в современной России с учетом специфики и особенностей формирования муниципальных образований и организационно-правовых форм реализации конституционного права населения на местное самоуправление.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать необходимость совершенствования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации в целях оптимизации системы управления обществом и государством и могут использоваться в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем теории права и государства, конституционного, муниципального, административного и других отраслей права, в преподавании этих дисциплин, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности работников государственного и муниципального управления.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях и учебно-методических семинарах кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научно-практических конференциях, парламентских слушаниях по проблемам регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации и ряде других научных публикациях.

Структура диссертации определяется целью и задачами диссертационного исследования и состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы, приложения.

Заключение

.

Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать ряд обобщающих выводов, предложений и рекомендаций .

1. Территориальное разграничение местного самоуправления относится к числу наиболее сложных, а потому дискуссионных парадигм муниципального права, поскольку зависит от административно-политического устройства государства, так как организация власти и функционирование образуемых органов немыслимы без ограничения определяемой компетенцией юрисдикции, соизмеримой с границами административно-территориальных единиц. В этой необходима четкая правовая регламентация административно-территориального устройства России, особенно в части установления его первичного звена, являющегося важным элементом системы управления обществом и государством. Поэтому в настоящее время назрела необходимость в разработке и принятии федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации, где нашли бы отражение и вопросы территориальных основ местного самоуправления.

2. Нормы ч. 3 ст. 5, п. «б» ст. 71, п. «д», «м», «н» ст. 7 7 и ст. 131 Конституции Российской Федерации создают необходимые юридические условия для совершенствования этого государственно-правового института в системе единой территориальной организации Российского государства, которая обеспечивает организационную и функциональную самостоятельность муниципальных образований и установление соответствующих взаимосвязей между ними, что является непременным условием эффективности реализации управленческих функций.

3. Четкое установление границ каждой территориальной единицы, включая географические, экономические, правовые и иные пределы осуществления полномочий, исключает нежелательное дублирование со стороны других органов.

Первичное звено территориальной организации местного самоуправления является важным звеном территориального разграничения любого государства и его системы управления.

Статус территориальной единицы предполагает организационно-правовое оформление с целью оптимальной реализации полномочий по обеспечению жизнедеятельности населения.

В Российской Федерации на законодательном уровне предпринята попытка регламентировать территориальное разграничение местного самоуправления через понятие «муниципальное образование», которое по-прежнему, как теоретико-правовая дефиниция, в виду отсутствия единых подходов остается мало исследованной.

Многообразие факторов, подчеркивающих местную специфику, порождает сложную природу правовой регламентации территориальной организации местного самоуправления.

Статья 131 Конституции Российской Федерации закрепила ряд фундаментальных принципов относительно правовой регламентации территориальной организации местного самоуправления: население реализует право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и иных территориях независимо от характера муниципальных образованийтерриториальные основы определяются с учетом исторических и иных местных традиций и особенностейизменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Пункт 1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», детализируя конституционную норму, определяет в качестве территорий, где может осуществляться местное самоуправление — города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы). Отсутствие строгого перечня позволяет субъектам Российской Федерации в своем законодательстве устанавливать и другие виды территорий, в пределах которых может осуществляться местное самоуправление, что расширяет понятие территориальных основ местного самоуправления в силу различия подходов к формированию муниципальных образований.

Организация местного самоуправления выходит за пределы общего понятия территориальных основ, приводя к коммутации моделей территориальной организации местного самоуправления в зависимости от городских и сельских условий.

К настоящему времени в субъектах Российской Федерации сложились в основном три модели территориальной организации местного самоуправления: административно-территориальная с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получившая распространение более чем в половине субъектов Российской Федерацииболее чем в 20 субъектах действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений и сельских округовсмешанная модель с двухуровневыми муниципалитетами, где верхний уровень составляют — крупные города и сельские районы, нижний — внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа, также реализована более чем в 20 субъектах Российской Федерации.

Наиболее уязвимым, с правовой точки зрения, остается процедура изменения границ муниципальных образований, поскольку объективно трудно учесть мнение всего населения. Поэтому при формировании наиболее эффективной модели территориальной организации местного самоуправления доминирующими должны служить не только оптимальность размеров территории, ресурсная обеспеченность, численность и плотность населения, но его мнение на этот счет.

С определенной степенью условности Российская Федерация представляет собой уникальную совокупность муниципальных образований, отличных друг от друга по этническому составу, численности населения, социально-экономическому потенциалу и т. д., что существенно затрудняет формирование единых подходов к определению территориальных основ местного самоуправления.

Проведенный сравнительно-правовой анализ регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации позволил установить и систематизировать основные критерии ее законодательного закрепления, учитывающие политические, экономические, исторические и иные местные условия, а также зависимость от модели управления, разграничения предметов ведения и полномочий, финансово-экономической самодостаточности, механизмов ответственности перед населением и государством.

Не смотря на тяготение федерального законодателя к поселенческому принципу, подавляющий перевес сохранился за административно-территориальным, что во многом явилось следствием отечественного традиционализма системы управления. Подобную практику оправдывает исторический отечественный и зарубежный опыт, указывающий на обратную зависимость успеха коммунальных реформ от территориальных изменений. К тому же в сложившихся социально-экономических и политических условиях органы местного самоуправления способны эффективно и рационально выполнять возложенные на них полномочия в границах административно-территориальных единиц, которые обладают более развитой инфраструктурой, ресурсным обеспечением, в том числе и кадровым, позволяющими оставаться самостоятельными и устойчивыми к амплитудам кризисных колебаний. В целом, не смотря на различия в правовом поле субъектов Российской Федерации формирования муниципальных образований, предпочтение должно отдаваться финансово-экономической самодостаточности территорий.

Российское муниципальное право не разграничивает понятий и не позволяет установить организационную и территориально-правовую специфику «муниципальных поселений», «муниципальных земель», «приграничных территорий» и ряда других, давно имеющих в зарубежных государствах четкую правовую регламентацию.

В разрешении на федеральном уровне нуждаются проблемы, связанные с особым статусом местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, дабы найти такое сочетание правовых норм, которое гарантировало бы без нарушения особого режима реализацию конституционных прав населения на местное самоуправление.

Нуждается в ревизии законодательство об организации местного самоуправления в особых экономических, курортных зонах, природных заповедниках федерального значения и т. д.

Открытым для правовой регламентации остается специфика организации местного самоуправления в наукоградах.

Попытки субъектов Российской Федерации в условиях асимметрии развития федеративных отношений самостоятельно урегулировать национально-этнические аспекты могут привести к нежелательным осложнениям не только в муниципальном, но и государственном строительстве, поскольку федеральный законодатель институционально не определил местное самоуправление, в силу чего оказался не в состоянии установить уровень его функциональной компетенции.

Нуждается в изменении и дополнении Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении порядка, образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований, а также условий, при которых подобные действия считаются не допустимыми .

В качестве наиболее сложных проблем правового регулирования территориальных основ местного самоуправления, явившихся следствием отсутствия федерального законодательства, являются: закрепление особого статуса столиц республик и административных центров краев и областей с привязкой к порочной практике выстраивания межбюджетных отношенийотсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий, муниципальной собственности, финансовых ресурсов ит. д.- неурегулированность земельных правоотношений и ряд других.

Для устранения обозначенных проблем нуждается в доработке и скорейшем принятии проекты Федеральных законов «О государственных и муниципальных землях" — «О порядке передачи федеральной собственности в муниципальную собственность» и ряд других.