Актуальность диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации гарантирует право граждан на информацию с учетом необходимости защиты государственной тайны и закрепляет, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ч. 4, ст. 29)1. Вместе с тем в сфере защиты государственной тайны назрело немало проблем, требующих решения как с практической точки зрения, так и в научном плане, и в первую очередь в сфере конституционно-правового обеспечения. В связи с этим в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации отмечено: «Ухудшается ситуация с обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну"2.
Обеспечение защиты государственной тайны на государственно-правовом уровне предполагает более глубокое теоретическое и практическое осмысление места и роли конституционно-правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой области. Закон Российской Федерации «О государственной тайне», принятый в 1993 г., в известной мере не учитывает современных тенденций обеспечения национальной безопасности в указанной сфере. Возникла необходимость решения комплекса научно-теоретических задач по совершенствованию конституционноправовых основ обеспечения защиты государственной.
1 Конституция Российской Федерации [Текст]. — М.: Приор, 2006.-32, [1] с.
2 Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации ПР-1895 от 9 сентября 2000 г. [Текст] // Российская газета. — 2000. — 28 сентября. тайны в условиях, когда государством все более полно признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина.
Новые политические и экономические условия, реалии международной обстановки требуют реализации новых подходов к проблеме защиты государственной тайны. В современных условиях все более остро видится проблема практического осуществления органами государственной власти и объектами экономической деятельности мероприятий по защите государственной тайны. Назрела разработка конституционно обоснованных критериев определения целесообразности засекречивания и изъятия из свободного обращения сведений, составляющих государственную тайну. Сегодня остро ощущается недостаток конституционно-правовой методологии отнесения той или иной информации к государственной тайне.
В современных условиях обострения противоречий между потребностями в свободном обмене информацией и необходимостью сохранения определенных ограничений в ее распространении становится все более актуальной проблема защиты сведений, составляющих государственную тайну, в ходе научных исследований и разработок. Реальную опасность утечки сведений, составляющих государственную тайну, представляет возросший объем открытого опубликования научно-технических данных, а также международное сотрудничество предприятий оборонного комплекса, которые из-за отсутствия необходимого финансирования вынуждены активно заниматься поиском любых возможностей реализации результатов проведенных работ.
Концепция национальной безопасности Российской Федерации формулирует задачу ускоренного формирования научного задела и национальной технологической базы, привлечение частного капитала, создание при поддержке государства инфраструктуры, обеспечивающей коммерциализацию результатов научно-исследовательских разработок с одновременной защитой интеллектуальной собственности в стране и за рубежом, развитие общедоступной сети научно-технической и коммерческой информации. Все это потребует передачи частным предприятиям значительного количества материалов, содержащих государственную тайну, что, в свою очередь, делает необходимым подготовку сотрудников таких предприятий к работе с подобными материалами, а также должное обеспечение защиты государственной тайны на указанных предприятиях.
Требуют развития и совершенствования вопросы координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности в области обеспечения сохранности государственной тайны. Таким образом, актуальность настоящего исследования предполагает необходимость научного анализа механизма конституционно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности и правовой защиты государственной тайны и разработку предложений по его совершенствованию.
Степень разработанности темы. Анализ результатов исследований в данной области позволяет констатировать, что проблемы правового регулирования обеспечения защиты государственной тайны являются актуальными для конституционно-правовой науки и практики, требуют дальнейшего развития. Значительное количество публикаций посвящено частным вопросам правового регулирования отношений в сфере информационной безопасности, обеспечения безопасности информации и защиты государственной тайны. В той или иной мере указанные вопросы рассматривались в работах А. Б. Агапова, В. И. Булавина, М. А. Вуса, Т. Д. Зражевской, И. Н. Глебова, А. П. Курило, А. А. Малюк, А. А. Фатьянова, А. А. Стрельцова, Д. С. Черешкина и др.
Однако публикаций, непосредственно посвященных конституционным основам защиты государственной тайны, с учетом современной ситуации в стране в этом вопросе в отечественной науке мало. Указанная проблема затрагивается учеными в основном, как правило, в связи с отдельными судебными разбирательствами, связанными со случаями разглашений сведений, составляющих государственную тайну отдельными гражданами. Однако монографических работ конституционалистов в этой сфере за минувшее пятилетие практически не издано.
Объектом исследования является обеспечение информационной безопасности в современной России.
Предметом исследования является система правовых средств обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации.
Цель исследования состоит в том, чтобы выявить систему средств обеспечения защиты государственной тайны и предложить теоретические и научно-практические разработки по совершенствованию вопросов, связанных с конституционно-правовым регулированием защиты государственной тайны в Российской Федерации. Для достижения указанной цели предполагается решить следующую научную задачу:
— исследовать виды и особенности защиты государственной тайны в Российской Федерации, имея в виду уточнить определение конституционного понятия «сведения, составляющие государственную тайну»;
— исследовать особенности становления и развития в России нормативно-правового обеспечения защиты государственной тайны;
— провести сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта правового регулирования защиты государственной тайны, выявить сильные и слабые стороны действующего российского законодательства;
— рассмотреть вопрос о конституционно-правовых формах защиты государственной тайны в Российской Федерации, распределения полномочий при взаимодействии и координации деятельности в этой области органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправленияраскрыть роль и место органов внутренних дел в конституционной системе защиты государственной тайны в России;
— проанализировать, как в области защиты государственной тайны гарантируются конституционные права и свободы человека и гражданина;
— разработать предложения и выводы по совершенствованию конституционно-правовой системы защиты государственной тайны в Российской Федерации.
Источники исследования включают Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы главы Российского государства, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, определяющие систему законодательства и систему права Российской Федерации. В число анализируемых источников входят официально-документальные материалы зарубежных стран, а также аналитические данные о конституционной практике их применения.
Методологическую основу диссертации составляют положения структурно-функционального анализа, в рамках которого автор предполагает использовать приемы юридической методики и техники, сочетающей как общефилософскую методологию, так и специфический юридико-технический инструментарий. В процессе исследования применены исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, системный, статистический и иные методы научного познания.
Научная новизна исследования определяется тем, что оно представляет собой исследование новейшей практики реализации норм Конституции и действующего законодательства в сфере обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации. Всесторонне исследуются нормы конституционного права, регулирующие общественные отношения в сфере защиты государственной тайны. Впервые содержательно обоснованы и выдвинуты положения, позволяющие устранить неоднозначность в толковании учеными конституционности порядка отнесения сведений, к государственной тайне, сформулированного в Законе Российской Федерации «О государственной тайне», а также устранить неоднозначность толкования исследователями конституционности содержания ст. 12 Уголовного кодекса Российской Федерации.
В работе обобщен опыт российского и зарубежного правового регулирования защиты государственной тайны. Проанализированы полномочия и деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере защиты государственной тайны. По результатам автором представлены новые разработки и предложений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой области.
Определен генезис развития в России правовых норм в области защиты государственной тайны. В научный оборот введены новые, не использованные ранее научные источники. Установлены закономерности и основные пути развития защиты государственной тайны в России.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Исследование понятийного аппарата позволило выявить несовершенство эмпирического подхода, используемого при определении степени секретности сведений, относимых к государственной тайне, т.к. этот подход не в полной мере отвечает одному из принципов отнесения сведений к государственной тайне «принципу обоснованности».
2. Действующее законодательство нуждается в изменении, с этой целью предложен проект Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О государственной тайне», который позволит правильно расставить акценты в подходе к выявлению сведений, составляющих государственную тайну, роли и месту основополагающих нормативных актов в системе защиты государственной тайныустранить неоднозначное толкование исследователей о конституционности порядка отнесения сведений к государственной тайне.
3. Действующая система лицензирования по допуску к проведению работ со сведениями, составляющими государственную тайну, не охватывает лицензирования высших органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 27 Закона Российской Федерации «О государственной тайне»). Выведение отмеченных органов власти изпод процедуры лицензирования приводит к ослаблению системы защиты государственной тайны.
4. Организационные изъяны в системе допуска к государственной тайне, которые заключаются в том, что не определен порядок принятия решений о допуске к государственной тайне руководителей субъектов Российской Федерации и руководителей органов местного самоуправления, могут быть устранены с помощью внесения дополнений в Правительственную инструкцию о допуске должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (ст.23), что позволит устранить этот изъян.
5. Юридическая коллизия в несовпадении сроков максимального права выезда гражданина-секретоносителя (10 лет) и максимального срока засекречивания сведений, составляющих государственную тайну (30 лет), может быть устранена с помощью корректировки сроков возможного выезда за границу лиц, осведомленных о сведениях особой важности и совершенно секретных (исключения противоречий между Законом Российской Федерации «О государственной тайне» (ст.13) и Федеральным законом о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (ст. 15).
6. Уголовный кодекс Российской Федерации требует внесения изменений в содержание ст. 12 с тем, чтобы ответственность российских граждан за деяния, совершенные за пределами России, была бы, не меньшей, чем ответственность иностранцев и апатридов. Это позволит устранить приоритет иностранного законодательства перед отечественным, исключить неоднозначное толкование исследователей о конституционности указанной нормы.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем содержатся выводы о сущности конституционно-правового регулирования защиты государственной тайны в Российской Федерации, позволяющие расширить теоретические взгляды на правовую природу и содержание этого института. Теоретические положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных актов по защите государственной тайны, в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и для дальнейшей научной разработки проблем конституционно-правового регулирования.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры «Конституционное и муниципальное право» Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования, практические предложения и рекомендации опубликованы в статьях и выносились на обсуждение в ходе научно-практических конференций. «Права человека и гражданское общество» и «Обеспечение прав и свобод личности в современной России». Основные положения диссертации согласно актам внедрения учитываются при разработке нормативно-правовых документов рабочим аппаратом Межведомственной комиссии по защите государственной тайны (Федеральная служба по техническому и экспертному контролю России), и одобрены для использования в учебном процессе юридического факультета Московского государственного университета сервиса.
По теме диссертационного исследования автором опубликовано 7 научных работ в объеме свыше 3печатных листов.
1. Вопросы совершенствования нормативно-правового регулирования при отнесении сведений к государственной тайне // Право и экономика: Сб. научн. тр. — М, 2006. 0,5 пл.;
2. Сравнительно-правовые аспекты правового обеспечения защиты государственной тайны // Право и экономика: сб. научн. тр. — М, 2006. 0,4 пл.;
3. Некоторые вопросы конституционно-правового обеспечения защиты государственной тайны в деятельности федеральных органов государственной власти // Военная наука и оборонная политика. — 2006. — № 1.
— 0,5 пл.;
4. Конституционно-правовые основы защиты государственной тайны в Российской Федерации //Гуманитарный вестник. — 2006. — № 8. — 0,5 пл.;
5. Сравнительно-правовые аспекты конституционного регулирования защиты государственной тайны // Гуманитарный вестник. — 2006. — № 8. — 0,4 пл.;
6. Развитие правового регулирования в области защиты государственной тайны в истории России // Наука и практика. — 2006. — № 5. -0,4 пл.;
7. Совершенствование нормативно-правовой базы в области защиты государственной тайны в истории России // Обеспечение прав и свобод личности в современной России — Материалы межвузовской научно-практической конференции. — 22.12.2006. Московский университет МВД РФ.
— 0,4 пл.
Заключение
.
Проведенное исследование конституционно-правовых основ защиты государственной тайны в Российской Федерации позволило сделать следующие выводы и предложения по повышению эффективности конституционно-правового регулирования, совершенствованию нормативно-правовой базы и организационной структуры государственного управления защитой государственной тайны:
1.Понятие «государственная тайна впервые на конституционном уровне озвучено в Конституции Российской Федерации в 1993 году и связано с определенными ограничениями прав граждан, обусловленными необходимостью обеспечения безопасности и суверенитета государства, так как в самом определении этого понятия задается общесистемный признак государственной тайны «непосредственная связь этих сведений с ущербом для безопасности Российской Федерации, а также указывается на наличие конкретных предметных областей, в которых могут образовываться сведения, составляющие государственную тайну, исходя из баланса интересов государства, общества и граждан. Определение «государственная тайна» сформулировано законодательно, а категории сведений, составляющих государственную тайну, представлены законодательно в Перечне сведений, составляющих государственную тайну.
2. Основные категории защиты государственной тайны, их главные черты и принципы определены на законодательном уровне в законе Российской Федерации «О государственной тайне» и ряде подзаконных актов. Вместе с этим эмпирический подход, используемый при определении степени секретности сведений, относимых к государственной тайне, не может в полной мере отвечать одному из принципов отнесения сведений к государственной тайне «принципу обоснованности. В связи с тем, что практическая реализация принципа разумной достаточности требует наличия инструментария для качественных и количественных оценок эффективности засекречивания информации, на современном этапе актуально проведение научных исследований в области разработки методологии определения порядка определения ущерба, который может быть нанесен безопасности.
Российской Федерации вследствие несанкционированного распространения сведений, составляющих государственную тайну.
3. Правовое понимание государственной тайны дуалистично: это одновременно и сведения определенного характера, к которым ограничивается доступ, и механизм их защиты от неправомерного распространения. Правовой институт государственной тайны это прежде всего институт регулирования информационных и общественных отношений. С одной стороны государственная тайна «объект отношений между людей, а с другой «ресурс управления, принятия решений. Особенности защиты государственной тайны отражены в правовом институте государственной тайны, имеющем три составляющие: сведения, относимые к государственной тайне (а также принципы и критерии, по которым сведения классифицируются как государственная тайна) — режим секретности «механизм ограничения доступа к указанным сведениям, т. е. механизм их защитысанкции за неправомерное получение и (или) распространение этих сведений.
Все три компонента правового института государственной тайны регулируются государством. Образующие их нормы существенным образом воздействуют друг на друга, находятся в ограниченной взаимосвязи с нормами других правовых институтов и отраслей права. Конституционное право своим общим регулирующим воздействием, устанавливая права и свободы человека и гарантии их реализации, в равной степени воздействует на все три субинститута, требуя, чтобы любая из норм, их образующих, не противоречила нормам Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
4. История организации защиты государственной тайны в России документально прослеживается со времен Петра I. Исторический опыт обеспечения сохранности государственных секретов в ряде вопросов явился прообразом настоящего порядка, в частности порядка обращения с секретными документами. На разных этапах развития Российского государства уровень постановки дела защиты государственных секретов был различен в зависимости от государственного строя, экономических и политических интересов России, безопасности страны, обеспечения прав субъектов правоотношений на доступ к государственной тайне. Ни в русском, ни в советском праве законодательного определения государственной тайны не былоотсутствовали на законодательном уровне и перечни сведений, составляющих государственную тайну, доступные для ознакомления всех граждан и должностных лиц, а также законодательно не был определен порядок отнесения сведений к государственной тайне, порядок доступа граждан и должностных лиц к государственной тайне, а также порядок допуска предприятий, организаций и учреждений к работам, сведения о которых составляют государственную тайну. Регулирование вопросов, связанных с обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, как правило, осуществлялось на подзаконном уровне и в советский период носило сугубо закрытый характер. В начале постсоветского периода регулирование защиты государственной тайны вышло на конституционный и законодательный уровни. Это позволило ликвидировать правовой вакуум, сложившийся в тот период в области защиты государственной тайны и создать потенциальные возможности совершенствования в этой области.
5. Проведенный анализ зарубежного правового регулирования защиты государственной тайны показывает, что:
5.1 Понятие «государственная тайна» присутствует в Конституциях ряда зарубежных государств, однако оно в прямом виде присутствует в законодательстве далеко не всех зарубежных стран. В значительном числе иностранных государств это понятие в прямом или косвенном виде содержится в уголовном законодательстве, содержащем уголовно-правовую защиту сведений, подлежащих засекречиванию.
5.2. Во всех странах указанные сведения имеют общий для всех признак: они содержат информацию, связанную с государственной безопасностью.
5.3. По сравнению с зарубежными странами определение «государственная тайна», приведенное в Российском законодательстве наиболее конкретно и полно отражает сущность данной правовой категории.
5.4. По сравнению с американской системой отнесения сведений к государственной тайне российская система более ориентирована на нормативное регулирование, при этом определяющей этой системы является ст. 29 Конституции Российской Федерации, в которой Перечень, сведений, составляющих государственную тайну, определяется законодательно. Являясь основой критерия для оценки степени сбалансированности интересов личности, общества и государства в информационной сфере, этот перечень по сравнению с аналогичным американским нормативным актом, более предпочтителен, так как конкретностью своих формулировок исключает возможность ущемления прав граждан.
5.5. Основания для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне в регламентах Российской Федерации, ФРГ и США имеют много общего, хотя и специфичны в каждой стране. По сравнению с зарубежными законодательными актами только российское законодательство обеспечивает важнейшее условие соблюдение прав граждан при допуске их к государственной тайне. Это позволяет во многом препятствовать субьективизму и позволяет гражданину отстоять справедливость.
5.6. Общими для всех стран являются:
— эмпирический подход к определению степени секретности сведений, относимых к государственной тайне;
— влияние на степень секретности информации, то насколько заинтересованы в ее добывании другие иностранные государства.
5.7. Уголовное право в большинстве стран является важным источником для формирования всей системы тайнообразования и защиты сведений, составляющих государственную тайну.
5.8. Сравнительный анализ уголовно-правовой защиты государственной тайны, действующей в зарубежных государствах и российской аналогичной системы позволяет выделить как сильные, так и слабые стороны российского законодательства по этому вопросу, в частности в настоящем диссертационном исследовании прийти к выводу о необходимости внесения изменений в статью 12 УК РФ.
6. В действующем законодательстве государственная тайна рассматривается в качестве родового понятия, в явном виде указывающего на принадлежность тайны к государству, то есть на собственника сведений, составляющих государственную тайну. Следовательно, защита государственной тайны это прерогатива государства. Анализ конституционно-правовых актов, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления по защите государственной тайны позволил сделать следующие выводы:
6.1 Полномочия и права федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления по организации защиты государственной тайны определены в действующем законодательстве.
6.2. В число полномочий, возложенных законодательно на ряд федеральных органов государственной власти, входят полномочия по отнесению сведений к государственной тайне. Вместе с тем порядок отнесения сведений к государственной тайне, закрепленный в статье 29 Конституции Российской Федерации и установленный в законе Российской.
Федерации «О государственной тайне» вызывает неоднозначное толкование ряда ученых и исследователей, в части его конституционности, что, по мнению автора исследования, требует изменения подходов к терминологии и понятийному аппарату в этой области и прежде всего изменения наименований соответствующих нормативно-правовых актов.
6.3. Присутствие в системе государственного управления защитой государственной тайны излишних звеньев, отсутствие единого центра управления системой защиты государственной тайны не лучшим образом сказывается на реальном уровне защищенности относимых к ней сведений. Необходимо совершенствование этих вопросов и прежде всего нормативно-правового обеспечения.
6.4. Сложившийся и нормативно закрепленный порядок осуществления контроля за обеспечением защиты государственной тайны в стране, не может удовлетворить потребностям функционирования данной системы укрепления правопорядка в ней, так как не охватывает своим воздействием все органы государственной власти, где проводятся работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Необходимо распространение контроля на все органы государственной власти, внесение соответствующих поправок в соответствующие нормативно-правовые акты.
6.5. В целях повышения эффективности государственного управления в области защиты государственной тайны необходимо совершенствование нормативно-правовой базы, касающейся:
— совершенствования механизма отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания;
— совершенствования системы допуска и доступа к сведениям, составляющим государственную тайну, в частности в установлении порядка допуска к государственной тайне руководителей субъектов и органов местного самоуправленияобеспечения финансирования мероприятий по защите государственной тайны в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправлениясовершенствования системы лицензирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
— выработки критериев, устанавливающих ограничения для участия иностранного капитала в жизненно важных для безопасности России сферах экономики, способствующих эффективной защите государственной тайны;
— совершенствования координации и взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
— создания условий эффективного функционирования системы защиты государственной тайны и ее обеспечения в органах государственной власти, органах местного самоуправления с учетом специфики их деятельности;
— устранения противоречия между статьей 13 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» и статьей 15 Федерального закона о порядке выезда за границу лиц, осведомленных в сведениях особой важности и совершенно секретных.
Изложенные положения затрагивают лишь некоторые аспекты обеспечения защиты государственной тайны. Однако они могут служить отправным моментом для дальнейших исследований проблемы обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации.
