Актуальность темы
диссертационного исследования. Земельный вопрос практически на всех этапах исторического развития российского государства был одним из самых болезненных1. Веками вокруг него шла ожесточенная борьба, политические стычки, острые дискуссии. И во все времена он требовал повышенного внимания со стороны государственной власти.
Россия, площадь которой составляет 1,7 млрд. гектаров, является крупнейшим государством в мире. Большая часть территории страны занята землями лесного фонда (около 50%), а также предприятий, организаций и граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством (38,5%). Значительные площади занимают земли городов и других населенных пунктов, промышленности, транспорта, природоохранного, оборонного и иного назначения.
Выбор темы диссертационного исследования обусловлен двумя причинами и реалиями сегодняшнего времени. Во-первых, за последние 40 лет из оборота выбыло около 12 млн. гектаров продуктивных сельскохозяйственных угодий. К сожалению, в настоящее время этот процесс продолжается. Практически во всех регионах падает плодородие почв, ухудшается качественное состояние угодий. Огромные площади пойменных земель и пахотных угодий затоплены и подтоплены. Это приводит к подъему уровня грунтовых вод до критических отметок, вторичному засолению почв, особенно на территории юго-восточной части России. По данным государственного земельного кадастра, из 222 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий более 50 млн. гектаров подвержено разрушительным процессам водной и ветровой эрозии, почти 70 млн. гектаров относится к категории эрозионно-опасных земель, около 30 млн. гектаров переувлажнено и заболочено, более 70 млн. гектаров имеет повышенную См.: Земельный вопрос / Под ред. Е. С. Строева. М.: Колос, 1999. С. 11.
2 См.: Громов С. Л. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Земельный вестник России. 2000. № 1. С. 41. кислотность почв, 16 млн. гектаров засолено, 23 млн. гектаров представлено солонцами, солонцеватыми комплексами1. Во многих регионах идет истощительное использование почв, что привело к значительному снижению их плодородия. За последние десять лет для нужд промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей в России изъято 849 тысяч гектаров сельскохозяйственных угодий, из них почти половина — пашня2. Таким образом, деятельность государства, в настоящее время, должна быть направлена, прежде всего, на принятие мер по предотвращению деградации земель, в результате виновных действий хозяйствующих субъектов, а также, на рациональное использование земель, как основы жизнеобеспечения граждан России.
Во-вторых, при переходе российского общества к рыночной экономике государственный контроль за охраной и использованием земли приобретает еще большее значение, чем раньше3. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время, такая деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. В юридической и экономической литературе бытует утверждение об эффективности рынка как саморегулятора земельных отношений. Как будто владельцы земли сами позаботятся о лучшем ее использовании и государству незачем их контролировать. Совершенно справедливо Ю. Г. Жариков в связи с этим отмечает: «Тезис: «то, что выгодно предприятию — выгодно и государству» даже при цивилизованном рынке таит в себе опасность неограниченного произвола собственника. Именно этому толкованию отношений государства и хозяйствующих субъектов обязано появление ошибочного утверждения: «Можно делать все, что не запрещено законом». Государственное.
1 См.: Громов С. Л. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Земельный вестник России. 2000. № 1. С. 41.
2 См.: Волков С. Глазами землемера // Сельская жизнь. 2002. № 32−33.
3 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // Под ред. С. А Боголюбова. М., 2002. С. 266. регулирование состоит не только в запретах. Оно строится на принципе мировой практики: «собственность обязывает», так как закон накладывает немало требований в публичных интересах. Все владельцы земли подотчетны и ответственны за свои действия перед государством, перед законом"1.
В настоящее время формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. По данным землеустроительной службы Российской Федерации, на 1 января 2000 года насчитывалось 11,9 млн. собственников земельных долей, на которые приходилось 117,6 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий2. Общее количество зарегистрированных сделок с землей по стране достигает 730 тыс. в год3. В то же время, отмечается тот факт, что в России пока не созданы условия для цивилизованного рынка земли4. Для государства принципиально важно избежать ситуации, когда покупателем земли сможет стать не тот, кто может работать на ней, а тот, у кого капитал5. Посредством создания четкой системы органов государственного земельного контроля, жесткого контроля государства за охраной и использованием земель, выработки эффективных мер воздействия на нарушителей земельного законодательства, мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов государство может соединить интересы частных собственников с всеобщими интересами, как это сделано во многих развитых странах. Например, в законах Великобритании, Конституциях Германии, Чехии, Польши и других стран закреплены положения об обязательном эффективном использовании земли. В Конституции Баварии, например, записано, что распределение и использование земли находится под государственным надзоромземля, находящаяся в сельскохозяйственном обороте, служит всему народуприобретение земли, используемой в сельском и лесном хозяйстве, Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ (сравнительно-правовой анализ) / Под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой. М.: НОРМА, 1999. С. 91.
2 См.: Волков С. Глазами землемера // Сельская жизнь. 2002. № 32−33.
3 См.: Бюллетень информации «Земля». 2001. № 1. С. 108.
4 См.: Интервью председателя комитета Госдумы по аграрным вопросам В. Плотникова // Бюллетень информации «Земля». 2001. № 3. С. 56.
5 См.: Серков А. В. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель (материалы «круглого стола») // Государство и право. 1998. № 5. С. 34. должно зависеть от доказательств способности приобретателя к ее должной обработке, и она не должна служить только для вложения капитала1.
Состояние научной разработанности проблемы. До настоящего времени исследованию правового института государственного земельного контроля не уделялось должного внимания. Об этом свидетельствует небольшое количество современных источников, направленных на изучение данного института. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные стороны выбранной темы. В связи с этим, диссертант использовал научные труды следующих ученых-правоведов: Ф. Х. Адиханова, Г. А. Аксененка, С. А. Боголюбова, Г. Е. Быстрова, А. К. Голиченкова, В. Н. Демьяненко, В. В. Демьяненко, И. А. Елисеевой, Б. В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, И. А. Иконицкой, Б. Д. Клюкина, Н. И. Краснова, О. И. Крассова, Г. А. Ларионова, E. J1. Мининой, И. Ф. Панкратова, О. В. Пелишенко, В. В. Петрова, Н. А. Попова, А. А. Рябова, Е. С. Строева, М. Ю Тихомирова, Г. В. Чубукова и других.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили и труды отечественных юристов — ученых в области административного, гражданского, уголовного права — М. В. Баглая, А. Ю Винокурова, В. П. Виноградова, О. С. Иоффе, И. Я Козаченко, Г. П. Новоселова, Ю. И. Скуратова, М. С. Студеникиной, В. А. Тархова и других.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской л.
Федерации, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты, принятые по вопросам государственного земельного См.: Попов А. И. Региональная политика в Росси: проблемы государственного управления. М.: РАГС, 1999. С. 162.
2 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Официальное издание. М., 1993. контроля. Для сравнительного анализа были привлечены нормативные правовые акты СССР и РСФСР.
Цель и задачи исследования
Основная цель диссертационного исследования заключается в комплексном теоретическом исследовании правового регулирования института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации, подготовке практических рекомендаций и предложений по совершенствованию действующего в этой области законодательства.
Для достижения указанной цели были решены следующие задачи: прослежены тенденции развития правового института государственного земельного контроля в Российской Федерацииизучены и обобщены имеющиеся научные материалы, определены степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по ее отдельным направлениямвыявлены недостатки действующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по осуществлению государственного земельного контроля, и предложены пути их устраненияисследованы понятие, организация государственного контроля за охраной и использованием земель, система и функции органов государственной власти его осуществляющихпроанализирована практическая деятельность государственных органов контроля за охраной и использованием земельопределена позиция автора по ряду дискуссионных вопросов и внесены некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего институт государственного земельного контроля.
Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации по осуществлению контроля за охраной и использованием земель.
Предметом исследования выступают понятие государственного земельного контроля, его правовая основа, система государственных органов власти, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель, их функции, а также порядок организации государственного земельного контроля.
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач, диссертант использовал принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа правового института государственного земельного контроля в Российской Федерации. А именно: исторический, диалектический, статистический, сравнительный методы научного исследования, а также методы анализа и синтеза. В процессе диссертационного исследования проанализированы соответствующие положения Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными целями, задачами и заключается в том, что данное теоретическое исследование представляет собой попытку комплексного анализа правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Впервые дана характеристика законодательного регулирования данного вопроса с позиций сегодняшнего дня. Результатом исследования явилось более глубокое уяснение роли, места и содержания института государственного земельного контроля в современной юридической науке и практике.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации — это деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, направленная на соблюдение всеми землепользователями требований охраны и рационального использования земли, носящая всеобщий и постоянный характер.
2. Деятельность по осуществлению государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации должна регулироваться федеральным законом. В этой связи, п. 2 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации целесообразно изложить в следующей редакции: «Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, в порядке установленном федеральным законом о государственном земельном контроле». Предлагается структура федерального закона о государственном земельном контроле.
3. Система органов государственного земельного контроля, представляет собой сложный механизм, разные части которого должны взаимодействовать между собой. В п. 1 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации, в связи с этим, предлагается внести изменения, предусмотрев представительные и исполнительные органы государственной власти, в качестве органов, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель. На органы государственного земельного контроля, при этом, целесообразно возложить функцию организации взаимодействия между ними.
4. В земельном и административном законодательстве составы земельных правонарушений сформулированы нечетко, и во многих случаях не детализируются, что является существенным недостатком действующего законодательства, так как точная квалификация земельных правонарушений имеет определяющее значение при констатации факта нарушения и применения к нарушителю финансовых и иных санкций, предусмотренных законодательством. В этой связи, законодателю предлагается разработать полный перечень земельных правонарушений.
5. В целях индивидуализации административного наказания за правонарушения в области охраны и использования земель, целесообразно расширить перечень санкций, применяемых к виновным, дополнив его такой мерой ответственности как предупреждение.
6. На основании ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой, земля относится к недвижимому имуществу, следует расценивать в качестве уголовно-наказуемых деяний в области охраны и использования земель и преступления, предусмотренные ст. 159 Уголовного кодекса Российской Федерации «Мошенничество», ст. 167 Уголовного кодекса Российской Федерации «Умышленное уничтожение или повреждение имущества», ст. 168 Уголовного кодекса Российской Федерации «Уничтожение или повреждение имущества по неосторожности», так как предметом указанных правонарушений может являться недвижимое имущество, в том числе и земельные участки.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в части регулирования правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации могут быть использованы:
Законодателями в правотворческой деятельности при разработке нового и совершенствовании действующего законодательства.
Научными работниками при проведении исследований по данной и другим темам аграрно-правовых проблем.
Преподавателями высших и средних специальных учебных заведений в целях повышения эффективности образовательного процесса при изучении студентами аграрного, сельскохозяйственно-кооперативного и земельного права.
Практическими работниками при применении норм земельного законодательства.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась по главам и в целом на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права». Основные положения, предложения и выводы диссертационного исследования апробированы при чтении лекций, проведении семинарских занятий, личном участии автора в процессе подготовки проекта Положения о порядке осуществления государственного земельного контроля в Российской Федерации, на ежегодных научных конференциях аспирантов и сотрудников Саратовской государственной академии права, а также в практической деятельности Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области. По теме диссертации опубликованы статьи в журнале «Вестник Саратовской государственной академии права», издано учебное пособие.
Заключение
.
Углубление земельной реформы в России вызывает необходимость совершенствования правового механизма государственного земельного контроля. В настоящей работе сделана попытка комплексного анализа правового института государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Изучение указанного института было осуществлено не только путем исследования действующего законодательства, но и материалов практики органов государственного земельного контроля. Были проанализированы нормативные правовые акты Союза ССР и РСФСР.
В ходе исследования выявились недостатки и пробелы действующего законодательства, регулирующего организацию государственного контроля за охраной и использованием земель. Основным из них является отсутствие нового специализированного правового акта в этой области общественных отношений, при том, что действующее Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, безнадежно устарело и не соответствует современным условиям осуществления деятельности по государственному земельному контролю. На федеральном уровне не разработаны новые формы процессуальных документов. В связи с этим, территориальные органы государственного земельного контроля, для обеспечения своей деятельности, сами разрабатывают такие формы, а это совершенно недопустимо, так как, во-первых, нарушается требование единообразного оформления документации при осуществлении контроля за охраной и использованием земель, во-вторых, противоречит п. 2 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации — порядок осуществления государственного земельного контроля устанавливается Правительством Российской Федерации. Кроме того, федеральное законодательство о государственном земельном контроле не дает четких указаний по поводу правил проведения обследований земель. Особого внимания требует вопрос правовой и социальной зашиты должностных лиц осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием земель.
В ходе проведения диссертационного исследования были сделаны общие выводы о том, что для улучшения работы по организации государственного контроля за охраной и использованием земель и повышения его результативности целесообразно: деятельность по осуществлению государственного контроля за охраной и использованием земель урегулировать Федеральным закономукрепить вертикальную структуру органов государственного земельного контроля, не сокращая численности земельных инспекторовналадить на должном уровне взаимодействие органов, осуществляющих государственный контроль за охраной и использованием земельулучшить материально-техническое обеспечение государственного земельного контроля и установить систему материального поощрения государственных земельных инспекторов за эффективную работу по выявлению и устранению нарушений земельного законодательствавнести изменения и дополнения в отдельные статьи действующего Земельного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об охране окружающей среды», ряд статей указанных нормативных правовых актов изложить в новой редакциирасширить перечень административных санкций применяемых за правонарушения в области охраны и использования земель, разработать четкий перечень земельных правонарушенийунифицировать правовой механизм прекращения прав на землю собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, в случаях нарушения ими земельного законодательства.
С учетом задач, стоящих перед органами государственного земельного контроля на современном этапе, в работе автором даны обоснованные предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Российской Федерации, регулирующего правовой институт государственного контроля за охраной и использованием земель. Последовательное претворение в жизнь данных рекомендаций, думается, позволит повысить уровень правового регулирования указанной сферы деятельности органов государственной власти, что, безусловно, будет существенным шагом к успешному регулированию государством общественных отношений, возникающих в области охраны и использования земли.
В последнее время нашим законодателем сделаны определенные положительные шаги в области совершенствования правового института государственного контроля за охраной и использованием земель. Действующий Земельный кодекс Российской Федерации ставит государственный земельный контроль на первое место среди видов земельного контроля, тем самым, подчеркивая его важность. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях повышает ответственность землепользователей за правонарушения в области охраны и использования земель.
Принятие указанных законодательных актов в определенной мере способствует совершенствованию исследуемого нами правового института, повышению его эффективности на основе улучшения взаимодействия контролирующих, правоохранительных и судебных органов, широкомасштабного внедрения передовых методов контроля за состоянием земель, что в комплексе с мерами организационного, экономического и воспитательного характера должно обеспечить формирование бережного отношения к земельным ресурсам и создание необходимых условий для сохранения и повышения плодородия почв в новых экономических условиях. В тоже время остается еще много вопросов, требующих безотлагательного изучения данной проблематики, решение которых, как представляется, послужит устранению имеющихся пробелов в действующем законодательстве.
