Актуальность темы
исследования обусловлена повышением роли групп интересов в политическом процессе, созданием новых механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и органов политической власти в контексте продолжающихся трансформационных преобразований в современной России. В условиях изменений политической системы сформировались объективные предпосылки для институционализации интересов различных групп. Важнейшим проявлением этого процесса является становление института лоббизма, который представляет собой совокупность специфических каналов, позволяющих осуществлять воздействие общественных структур на содержание и результативность государственной политики.
Институт лоббизма свойственен политическим системам различных типов независимо от характера политического режима и особенностей политической культуры общества. Обеспечивая представительство интересов в органах власти, лоббизм оказывает существенное влияние на политический процесс современных государств, так как способствует переориентации политики в сторону отстаивания групповых интересов. В одних странах (США, Великобритания, Франция, ФРГ) лоббизм имеет формальный статус, тогда как в других (РФ, Индия, Китай) — реализуется преимущественно в качестве неформальных политических практик.
В современной России лоббизм становится неотъемлемым элементом политического процесса, социальной и экономической жизни: действует значительное число субъектов лоббизма, которые активно отстаивают свои интересы в органах государственной власти и используют различные методы оказания влияния на принятие политических решений.
Особую актуальность представляют проблемы совершенствования института лоббизма в условиях структурных изменений политической системы общества. Конфликт формальных и неформальных составляющих в ситуации принятия политических решений имеет дисфункциональные последствия при неопределенности политико-правового статуса субъектов, оказывающих влияние на этот процесс. В связи с этим возникает необходимость изучения процесса институционализации лоббизма, а также прогнозирования перспектив его развития.
Степень научной разработанности проблемы. Лоббизм стал предметом научного анализа для широкого круга ученых. Однако исследования, в которых осуществлялись бы попытки изучения его развития в контексте проблемы институционализации, малочисленны.
Анализируя степень научной разработанности проблемы лоббизма как социально-политического явления, прежде всего, необходимо отметить классические труды зарубежных исследователей (А. Бентли, М. Дюверже, Д. Коул, А. Круассан, В. Меркель, Е. Херринг, Ф. Шмиттер, И. Шумпетер и др.), которые заложили основы политологического анализа плюрализма, корпоративизма и неокорпоративизма, групп давления, неформальных отношений в политическом процессе.
В работах отечественных авторов (А.Б. Белоусов, А. Д. Берлин, Т. В. Васильев, Г. Е. Григор, Я. В. Коженко, Р. Ф. Кулябцев, A.B. Павроз, В. В. Субочев, Т. М. Сырунина, Е. Б. Тихомиров, A.B. Шапошников и др.)" .
Bentley A. The Process of Goverment. — Cambridge, 1967; Дюверже M. Партийная политика и группы давления // Социально-гуманитарные знания. — 2000. — № 4- Коул Д. Ж. Капитализм в современном мире. -M.: Политиздат, 1958; Круассан А., Меркель В. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях // Политические исследования. — 2002. — № 1, № 2- Herring P. Group Representation before Congress. — Washington, 1929; Шмиттер Ф. Неокорпоратизм // Политические исследования. — 1997. — № 2- Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия: пер. с англ. / предисл. и общ. ред. B.C. Автономова. -М.: Экономика, 1995.
2Берлин А.Д., Григор Г. Е. Корпоративный лоббизм: теория и практика. — М.: Международный университет в Москве, 2005; Белоусов А. Б. Дискретная модель лоббистской коммуникации // Политические исследования. — 2006. — № 4- Васильев T.B. Лоббизм как форма политической деятельности: природа, функции, современные виды // Вестник Московского государственного университета. — Серия 12. -«Политические науки». — 2004. — № 4- Павроз A.B. Группы интересов и лоббизм в политике. — СПб.: Изд-во С.-Петербург, ун-та, 2006; Субочев В. В. Формы и методы лоббистской деятельности в правовой действительности Российского государства // Правовая политика и правовая жизнь. — 2002. — № 4- Субочев В. В. Лоббизм как инструмент отстаивания законных интересов // Право и политика. — 2007. -№ 3- Сырунина Т. М. Лоббирование: согласование частных интересов // Сравнительное конституционное обозрение. — 2008. — № 4- Тихомиров Е. Б. Лоббизм как специфическая форма коммуникации исследуются концептуализация понятия «лоббизм», его типы, методы, функции, соотношение категорий «лоббизм» и «корпоративизм», структурная организация лоббистской деятельности.
В трудах другой группы ученых (С.Г. Верещагин, Е. А. Дмитриева, С. М. Елисеев, Т. А. Золотухина, Л. А. Иванченко, Л. Е. Ильичева, С. С. Костяев, С. П. Перегудов, С. С. Сулакшин, П. А. Толстых и др.)3 анализируются преимущественно практические аспекты функционирования лоббизма. Указанные авторы характеризуют деятельность субъектов лоббизма в политической системе, выявляют механизмы влияния на органы государственной власти.
Необходимо выделить группу исследователей, внимание которых сосредоточено в основном на проблемах правового регулирования и оптимизации лоббистской деятельности в России и других странах (И.Ю. Богдановская, Н. Г. Зяблюк, И. Б. Жуган, С. С. Костяев, В. В. Красинский, В. А. Лепехин, А. П. Любимов, С. П. Сиротенко и др.)4. с общественностью // Вестник Московского государственного университета. — Серия 18. — «Социология и политология». — 2002. — № 3- Шапошников A.B. Лоббизм как явление общественной жизни и категория политической науки // Вестник Московского государственного университета. — Серия 12. — «Политические науки». — 2004. — № 2. Коженко Я. В. Особенности институцлонализации лоббизма в современной России // Юристь-Правоведъ. -2006. — № 3- Коженко Я. В. Лоббизм как политико-правовой институт: концептуальная версия // Научные труды / Российская академия юридических наук. — М., 2006. — Т. 1- Кулябцев Р. Ф. Группы давления в политике // Вестник Астраханского государственного университета. — 2006. — № 6.
3Верещагин С. Г. Политическая практика лоббирования налоговых льгот в России // Право и политика. -2007. — № 4- Дмитриева Е. А. Лоббирование корпоративных интересов в органах государственной власти России // Власть. — 2004. — № 4- Елисеев С. М. Взаимоотношения бизнеса и власти в Армении (в оценках экспертов) // Социологические исследования. — 2009. — № 6- Золотухина Т. А. Российский лоббизм: современное состояние и перспективы развития // Право и политика. -2008. — № 10- Иванченко Л. А. Бизнес и власть: союзники или оппоненты // Экономика и управление. — 2006. — № 4- Ильичева Л. Е. Лоббизм корпоративизм. — М.: «Экономика», 2001; Ильичева Л. Е. Представительство интересов в России конца XIX.
— начала XX века. URL: http://www.ispr.ru/BIBL10/JURNAL/Science/junialll2.html (дата обращения: 23.07.2009) — Ильичева Л. Е. Институционализация лоббизма в политическом процессе современной России: становление, приоритеты развития: диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. -М.: Изд-во РАГС, 2002; Костяев С. С. Лоббизм российского бизнеса в США // Мировая экономика международные отношения. — 2009. — № 4- Перегудов С. П. Политическая система России после выборов 2007;2008 гг.: фактор стабилизации и дестабилизации // Политические исследования. — 2009. — № 2, № 5- Сулакшин С. С. Как национальной промышленности защищать свои интересы? // Власть. — 2002. — № 10- Толстых П. А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
— М.: Канон-Плюс, 2005.
4Богдановская И. Ю. Лоббизм и право: опыт США // Современное право. — 2007. — № 2- Зяблюк Н. Г. Лоббизм и судебная система в США // США, Канада: экономика, политика культура. — 2001. — № 6, № 7- Жуган И. Б. Лоббизм на современном этапе. Правовые основы и анализ эффективности современного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. — 2005. — № 4- Костяев С. С. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США // Мировая экономика и международные.
Также следует отметить группу авторов (В.Д. Граждан, И. А. Батанина, Е. В. Бродовская, C.B. Васильева, М. А Краснов, И. М. Клямкин, О. В. Крыштановская, A.B. Малько, A.B. Салахматин, Ю. Б. Стульников, С. С. Сулакшин, JI.M. Тимофеев, В.Н. Южаков)3, которые акцентируют внимание на проблеме соотношения формальных практик взаимодействия групп интересов с органахми власти и коррупционной составляющей лоббистской деятельности.
Несмотря на большое количество работ общетеоретического и прикладного характера, отчетливо просматривается дефицит системных исследований, направленных на изучение процесса институционализации лоббизма в условиях трансформирующегося российского общества.
Объектом исследования является лоббизм как институт представительства групповых интересов в органах государственной власти.
Предметом исследования выступает процесс институционализации лоббизма в современной России. отношения. — 2005. — № 5- Красинский В. В. Правовая оценка российского лоббизма // Юридический мир. -2004. -№ 8−9- Лепехин В. А. Лоббизм. — М.: Российский юридический издательский дом, 1999; Любимов А. П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). — М.: Издательство Государственной Думы, 2003; Любимов А. П. Качество подготовки законопроекта субъектом права законодательной инициативы // Российская юстиция. — 2006. — № 2- Любимов А. П. Правовое регулирование лоббистской деятельности за рубежом // Представительная власть -21 век: законодательство, комментарии, проблемы. — 2008. — № 4- Любимов А. П. Практика использования терминов «лоббизм», «лоббистская деятельность» в нормативных правовых актах и иных официальных документах в Российской Федерации. URL: http://lobbying.ru/content/sections/articleid1233linkid64.htm! (дата обращения: 19.06.2009) — Сиротенко С. П. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в некоторых иностранных государствах // Международное публичное и частное право. — 2008. — № 6.
5Граждан В. Д. Гражданское общество как система негосударственного управления // Власть. — 2004. -№ 3- Батанина И. А., Бродовская Е. В. Административная реформа как фактор снижения интенсивности коррупционных практик в Тульском регионе. — Тула: Изд-во ТулГУ, 2008; Васильева C.B. Цивилизованный лоббизм — средство или следствие борьбы с коррупцией? // Сравнительное конституционное обозрение. -2008. — № 4- Клямкин И. М., Тимофеев Л. М. Теневой образ жизни (Социологический автопортрет постсоветского общества) // Политические исследования. — 2000. — № 5- Краснов М. А., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. — 2005. -№ 2- Крыштановская О. В. Бизнес-элита и олигархии: итоги десятилетия // Мир России. — 2002. — № 4- Малько A.B. Антикоррупционная политика современной России: от имитации к реальным решительным действиям // Правовая политика и правовая жизнь. — 2005. — № 3- Малько A.B. Антикоррупционная политика России: проблемы формирования // Правовая политика и правовая жизнь. — 2003. — № 3- Малько A.B. Лоббизм как проявление теневых сторон российской правовой жизни // Юридическая мысль. — 2004. — № 1 — Саламатин A.B. Лоббизм и коррупция // Современное право. — 2007. — № 4- Стульников Ю. Б. Цивилизованный лоббизм как фактор взаимодействия власти и гражданского общества // Власть. — 2008. — № 8- Сулакшин С. С. Лоббизм и коррупция: как их разделить? // Российская Федерация сегодня. — 2002. — № 18.
Цель диссертационного исследования заключается в комплексном анализе института лоббизма, выявлении специфики политических, правовых, социальных, экономических и культурных факторов, влияющих на процесс институционализации лоббизма в современной России.
Достижение цели осуществлялось через постановку и решение следующих исследовательских задач:
— охарактеризовать политическую сущность института лоббизма на основе анализа базовых подходов к категории «лоббизм»;
— определить сложившиеся в мировой практике типы и модели лоббизма;
— выявить базовые механизмы регулирования лоббизма и современное состояние системы правового обеспечения лоббистской деятельности;
— выделить основные тенденции развития института лоббизма в трансформирующейся России;
— определить специфику лоббирования на региональном уровне;
— выработать рекомендации для оптимизации развития формальной лоббистской деятельности на федеральном и региональном уровнях.
Гипотеза исследования. Специфика института лоббизма в посткоммунистической России отражает искажения в институциональной структуре политической системы общества, связанные с неконвенциональным давлением на нее неформальных субъектов. Отсутствие эффективных социально-политических и правовых механизмов взаимодействия групп интересов и государства в современной России стимулирует развитие латентных форм и методов лоббирования, что усиливает коррупционную составляющую его образа в сознании массовых и элитных групп. Однако правовое регулирование лоббистской деятельности только отчасти способно повлиять на характер лоббизма. Наиболее значимыми факторами воспроизведения «российской модели» лоббирования являются: распространение вертикальных политических отношений, ограниченное использование в политическом процессе консенсусных практик, деформирование институционального рынка. Следовательно, сохранение и укрепление демократического вектора развития политической системы, повышение конкурентности политического пространства, формирование сети функциональных институтов социально-политического представительства будут способствовать раскрытию позитивного потенциала лоббистской деятельности в России.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили положения и выводы ведущих западных и российских ученых, специализирующихся на изучении проблем представительства интересов, формирования групп давления и функционирования института лоббизма.
Для раскрытия темы диссертации наиболее значимыми явились концепции групп интересов и плюрализма (А. Бентли, Р. Даль, М. Дюверже), корпоративизма и неокорпоративизма (Р.-Ж. Шварценберг, Й. Шумпетер, Ф. Шмиттер), институциональных изменений (А. Круассан, В. Меркель) и др.
Методологическую основу исследования образуют использованные во взаимосвязи неоинституциональный, структурно-функциональный и сетевой подходы.
Неоинституционалъный подход позволил изучить процесс взаимодействия формальных институтов (парламент, правительство) и неформальных институтов (группы давления).
Опираясь на принципы структурно-функционального подхода, автор исследовал структурные и функциональные связи между элементами рассматриваемых отношений.
Сетевой подход использовался для описания практики поведения групп давления, основных технологий и методов сетевого влияния на органы государственной власти.
Диссертантом также использовались методы системного, сравнительного и типологического анализа.
С помощью эмпирических методов (экспертный и массовый опросы, контент-анализ документов) была отражена специфика функционирования института лоббизма на федеральном и региональном уровнях. Для обработки результатов массового опроса была использована статистическая программа SPSS v.10.0.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили качественные и количественные социально-политические исследования, выполненные в 1999;2009 гг., часть из которых проведена при непосредственном участии автора:
— «Институт лоббизма в информационных источниках административных элит» (2009 г.). Контент-анализ ежегодных Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ за 2000;2009 гг., ежегодных Посланий Губернатора Тульской области Тульской областной Думе за 20 052 008 гг. Руководители: Бродовская Е. В., Муращенков C.B., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Количество анализируемых материалов — 14;
— «Социально-политическая ситуация в Тульской области: характеристика, тенденции развития, перспективы» (1999;2009 гг.). Региональный мониторинг. Руководитель: Батанина И. А., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Общий массив опрошенных — 3000. Выборочная совокупность репрезентативна по полу, возрасту и образованию;
— «Развитие института лоббизма в Тульской области» (2008 г.). Экспертный опрос. Руководители: Бродовская Е. В., Муращенков C.B., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Объем выборочной совокупности — 30;
— «Административная реформа как фактор снижения интенсивности коррупционных практик в Тульском регионе» (2007;2008 гг.). Региональный мониторинг. Руководители: Батанина И. А., Бродовская Е. В., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ № 08−03−280а. Общий массив опрошенных — 2000. Выборочная совокупность репрезентативна по полу и возрасту;
— «Административная реформа как фактор снижения интенсивности коррупционных практик в Тульском регионе» (2008 г.). Экспертный опрос. Руководители: Батанина И. А., Бродовская Е. В., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ № 08−03−280а. Объем выборочной совокупности — 153;
— «Административная реформа как фактор снижения интенсивности коррупционных практик в Тульском регионе» (2008 г.). Контент-анализ периодической печати. Руководители: Батанина И. А., Бродовская Е. В., лаборатория социально-политических исследований Тульского государственного университета. Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ № 08−03−280а. Количество анализируемых материалов — 35.
Для комплексного освещения проблемы диссертациоиного исследования использовались и другие источники информации:
— нормативно-правовые акты Российской Федерации, иные официальные документы органов власти федерального и регионального уровней;
— данные всероссийских опросов ведущих аналитических центров;
— фундаментальные работы по исследуемой проблеме;
— публикации в научных периодических изданиях.
Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна:
1. Составлена структурная операционализация категории «лоббизм», что позволило разработать систему показателей, включающую в себя институциональные и структурно-функциональные компоненты этого явления.
2. Выделены и охарактеризованы четыре модели лоббизма, реализующиеся в настоящее время в мировой практике: институциональная плюралистическая, институциональная корпоративная, неинституциональная корпоративная, квазиинституциональная корпоративнаяи две теоретические модели лоббизма: неинституциональная плюралистическая, квазиинституциональная плюралистическая.
3. Выявлена специфика социально-экономических (наличие отдельных групп интересов, способных оказывать давление на органы государственной властилиберализация экономики), правовых (отсутствие законодательной базы и установленных процедур отстаивания интересов), культурных (фрагментарность интересов большинства населения, неразвитость гражданской политической культуры) и политических (трансформация политической системы, развитие новых институтов) факторов, влияющих на институционализацию лоббизма в трансформирующейся России.
4. Разработана система рекомендаций органам власти федерального и регионального уровней, представляющая собой совокупность мер информационного и правового характера, направленных на регулирование лоббистской деятельности и стимулирование развития формального лоббизма.
Положения, выносимые на защиту:
1. Применение неоинституционального, структурно-функционального и сетевого подходов позволило выявить ряд базовых характеристик института лоббизма, среди которых особое место принадлежит дуалистичной (формальной / неформальной) природе, амбивалентному (конструктивному / неконструктивному) влиянию на политическую систему общества, сложносоставной структуре сетей, способных развиваться как в направлении инклюзии, так и эксклюзии. Институт лоббизма представляет собой один из элементов системы социально-политического представительства и может стимулировать ее развитие только в условиях демократического государства и гражданского общества.
2. Субъектно-институциональная специфика лоббистской деятельности определена основными типами представительства интересов: плюралистическим, корпоративным, кланово-корпоративным. Для современной России характерно доминирование корпоративного типа представительства интересов, модифицированного спецификой посткоммунистического трансформационного процесса. Кризисы легитимности, навязанный негативный консенсус элит, дефицит демократических акторов и другие особенности, связанные с межрежимным переходом стимулировали ограничение числа субъектов лоббирования и способствовали становлению в России квазиинституциональной модели лоббизма.
3. Сущность российской модели лоббизма заключается в том, что в условиях неопределенного политико-правового статуса субъектов лоббирования взаимодействие с властными структурами зависит от системной или антисистемной направленности их деятельности. Исходя из этого, вместо формирования функциональной системы представительства частных интересов, сохраняется клиентелистский, а не партнерский вариант отношений между властными и гражданскими структурами. Распространенность неконвенциональных лоббистских практик в определенной мере является следствием специфичного развития системы социально-политического представительства в период трансформации посткоммунистической России.
4. Процесс институционализации лоббизма не завершен, так как не преодолен латентный характер его функционирования и не созданы эффективные механизмы общественного контроля. Вместе с тем лоббизм превращается в активную социальную силу, обладающую материальными, информационными ресурсами и существенным политическим весом. В качестве основных тенденций развития института лоббизма в современной России можно выделить следующие. Во-первых, в условиях трансформирующегося общества усиливается влияние групп давления, прежде всего, на исполнительные органы власти, ответственные за принятие важных политических решений, тогда как лоббирование законопроектов в парламенте осуществляется реже. Во-вторых, отсутствие функциональных каналов связи гражданского общества и государства ведет к дальнейшей монополизации рынка лоббистских услуг бизнес-структурами, что находит свое выражение в лоббировании преимущественно экономических интересов субъектами и не способствует созданию плюралистического механизма лоббирования с участием различного рода социальных групп.
5. Институционализация лоббизма в регионах во многом дублирует параметры данного процесса на федеральном уровне: в качестве лоббистов выступают представители крупного и среднего бизнеса, промышленных предприятий, особенно занятых в оборонно-промышленном комплексе, а также отдельных некоммерческих организаций. Исходя из специфики их деятельности, в органах законодательной и исполнительной власти лоббируются, как правило, экономические и политические решения. Среди значимых региональных субъектов лоббистской деятельности можно выделить такие, как Торгово-промышленные и Общественные палаты. Осуществляя общественную экспертизу законодательных и подзаконных актов органов государственной власти и местного самоуправления регионов, данные структуры, по сути, артикулируют интересы различных социальных групп. Однако потенциал их влияния на политический процесс дифференцируется в зависимости от региональной принадлежности.
6. Базовым барьером оптимизации процесса институционализации лоббизма в России является то, что в настоящее время отсутствует единая концепция правового регулирования его развития в субъектах Федерации. Анализ федеральных и региональных законопроектов о лоббизме свидетельствует о поверхностной и фрагментированной регламентации лоббистских практик. Несовершенство действующего законодательства ведет к возникновению разнообразных латентных форм лоббистской деятельности, то есть к неконвенциональному лоббированию интересов ассоциаций, корпораций, общественных организаций и др. Негативным по отношению к процессу институционализации фактором является отождествление в политическом дискурсе рынка коррупции и сети лоббистских организаций. Преодоление институциональных и социокультурных барьеров развития лоббизма позволит не только изменить его структурно-функциональные параметры, но и оптимизировать российскую систему социально-политического представительства в целом.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что его результаты расширяют базу для дальнейших теоретических и практических разработок в области изучения института лоббизма как специфической формы представительства интересов в органах власти.
В работе предложены рекомендации по оптимизации развития формальной лоббистской деятельности, которые могут представлять интерес для органов государственной «власти, политических партий, средств массовой информации и структур, вовлеченных в лоббистскую деятельность.
Материалы и выводы диссертационного исследования могут найти применение в преподавании следующих дисциплин: «Теория политики», «Государственное и муниципальное управление», «Политическая система современной России», «Политические отношения и политический процесс в современной России».
Тема исследования соответствует паспорту специальности 23.00.02 «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», пункту 6 «Группы интересов в политике. Социальные структуры групп интересов. Типология, основные черты групп интересов. Группы давления как инструмент воздействия на процессы государственного и политического управления. Тактика групп интересов».
Апробация работы. Материалы и выводы диссертации апробированы автором в следующих формах:
1) изложение основных положений и выводов в ряде научных статей общим объемом 3 п.л.;
2) выступления на научно-практических конференциях: Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносовские чтения» (2005, г. Москва) — Х1У-ХУШ Всероссийские чтения студентов, аспирантов и молодых ученых «XXI век: гуманитарные и социально-экономические науки» (2005;2009, г. Тула) — ХХХИ-ХХХУ Международные молодежные научные конференции «Гагаринские чтения» (2006;2009, г. Москва) — Международная научно-практическая конференция «Молодежь в социально-гуманитарных науках» (2006, г. Тула) — Всероссийская научно-практическая конференция «Политический процесс в условиях подготовки к избирательным кампаниям 2007;2008 гг. в Российской Федерации» (2007, г. Казань) — II, III магистерские научно-технические конференции (2007, 2008, г. Тула) — Российско-польская политологическая школа «Государство. Политика. Общество» (2007, г. Тула) — Всероссийская научно-практическая конференция «Социально-политическая трансформация России и молодежь» (2007, г. Тула) — Международная научно-практическая конференция «Парламентаризм в региональном политическом процессе: история и современность (к 15-летию Тульской областной Думы)» (2008, г. Тула) — VI Международная молодежная научно-практическая конференция «Политика и бизнес в меняющемся мире» (2008, г. Обнинск) — Научная конференция «Демократические реформы в России в конце XX — начале XXI веков: успехи, неудачи и перспективы» (2009, г. Тула) — Международная научно-практическая конференция «Гражданское общество. Взгляд студенчества» (2009, г. Тула);
3) использование материалов исследования в процессе семинарских занятий со студентами Тульского государственного университета в рамках изучения дисциплины «Теория политики»;
4) обсуждение вопросов диссертации на кафедре социологии и политологии Тульского государственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Исследование теоретико-методологических основ изучения лоббизма, а также практики его функционирования в политической системе посткоммунистической России дает основание сделать следующие выводы.
1. Современная теория лоббизма находит свое отражение в концепциях групп интересов, групп давления, плюрализма, корпоративизма и неокорпоративизма, теории сетей, институциональных изменений. Применение неоинституционального, структурно-функционального и сетевого подходов позволило уточнить сущность категории «лоббизм», которую можно определить как систему целенаправленного воздействия определенных социальных групп на властные структуры с целыо удовлетворения своих интересов посредством воздействия на решения последних.
В современной политической науке лоббизм рассматривается в трех основных формах: в качестве политического института, политической деятельности, неформальной политической практики.
Лоббизм как политический институт характеризуется рядом признаков: наличием определенного круга субъектов, вступающих в процессе политической деятельности в отношения с органами государственной властисуществованием определенной, более или менее формализованной организации, действующей в рамках нормативно-правовой системывыполнением отдельных социально-значимых функций, интегрирующих данный институт в систему социально-политического представительства (информационная функция, замещение представительства, упорядочение плюрализма общественного мнения и др.).
Как конструктивный институт лоббизм может развиваться только в условиях демократического государства и гражданского общества. В ситуациях институциональных искажений политической системы, в отсутствие правовых и иных механизмов его контроля институт лоббизма может характеризоваться дисфункциональными особенностями, нарушая стабильность и равновесие в политической, социальной, экономической и культурной сферах, способствуя появлению сбоев и деструктивных ситуаций в работе других политических институтов.
2. Политическая сущность лоббистской деятельности характеризуется рядом признаков: реализацией права каждого гражданина или группы представлять интересы в органах государственной властиартикуляцией интересов различных организаций в процессе формирования государственной политики посредством специальных сотрудников либо консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами.
В структуре лоббистской деятельности можно выделить такие элементы, как субъект, объект, предмет и методы. В качестве субъектов лоббирования чаще всего рассматриваются группы давления, то есть акцент делается на опосредованных участниках лоббистских отношений, а не на непосредственных — лоббистах, которые играют роль необходимого связующего звена между группой давления и органами государственной власти.
Общим объектом лоббистской деятельности является система органов государственной власти, на которые направлено воздействие заинтересованных субъектов с целью принятия политических решений. В качестве объектов лоббирования выступают органы законодательной, исполнительной, иногда судебной власти. Степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в, стране правовых норм и политической практики, а также определяется спецификой интереса группы давления, возможностью его осуществления на различных уровнях государственной власти.
Целью лоббистской деятельности является ее планируемый результат, то есть тот вариант решения вопроса, на достижение которого направлены усилия лоббиста. Основным атрибутом цели является предмет. Он, прежде всего, определяется интересами группы давления и выступает в виде ресурса, проблемы или позиции.
Методы лоббистской деятельности — это основные способы и технологии, используемые лоббистами на практике (выступления лоббистов на слушаниях в комитетах и комиссиях парламентапривлечение к выработке нормативных документов экспертовосуществление личных встреч, контактов, переговоровфинансирование избирательных кампаний и др.). Использование различных методов (формальных и неформальных) зависит от транспарентности отношений групп давления и органов государственной власти, а также от традиций, ценностей политической культуры общества.
Политическая природа современного лоббизма многоаспектна, поэтому его классификация основывается на нескольких критериях: по субъекту (лоббизм органов государственной власти, корпоративный, отраслевой, региональный, иностранный), по объекту (законодательный, исполнительный и судебный), по предмету (политический, экономический, социальный, культурный), по методам (конвенциональный (легальный) и неконвенциональный (латентный) — прямой и косвенный) и др.
Различия в лоббизме также определяются моделями его существования в тех или иных политических условиях. Модель рассматривается в качестве совокупности признаков, характерных для института лоббизма и проявлений лоббистской деятельности, свойственных политическим системам различных государств и регионов.
Базируясь на совокупности критериев для типологии моделей лоббизма (плюрализм субъектов лоббирования, доступность каналов представительства интересов, институциональная завершенность механизмы, признание, контроль, структура, профессиональный статус лоббистской деятельности), особенности построения процесса лоббирования, использование лоббистами легальных и латентных методов в их деятельности, наличие законодательства о лоббизме и др.), можно выделить следующие: институциональную плюралистическую (США, Великобритания), институциональную корпоративную (Франция, ФРГ), неинституциональную корпоративную (Индия, Китай), квазиинституциональную корпоративную (РФ) — две теоретические модели лоббизма: квази институциональную плюралистическую и неинституциональную плюралистическую.
3. Базовыми механизмами регулирования лоббизма являются информационный и правовой. Первый заключается в предоставлении законодателям и государственным служащим экспертных оценок, подтверждающих объективный характер требований заинтересованных субъектов, а также предполагает возможность контролировать процесс лоббирования средствами массовой информации, что, в свою очередь, создает стимулы для регулирования данной деятельности институтами гражданского общества.
Правовой контроль заключается в законодательном обеспечении лоббизма, что возможно на основе нормативно-правового регулирования. Такой механизм является более эффективным, поскольку предполагает ведение процедуры регистрации и аккредитации лоббистов, регламентацию взаимоотношений лоббистов с клиентами и органами власти, отчетность лоббистов и др.
Анализ практики правового регулирования лоббизма в современной России позволяет сделать вывод об отсутствии в настоящее время нормативно-правового акта, способствующего оптимизации формальной лоббистской деятельности, а также иных механизмов, способных установить конвенциональный характер отношений лоббистов и органов власти. Принятие в современных условиях закона о регулировании лоббистской деятельности затруднено действием следующих факторов: социально-политических (отсутствие заинтересованности в правовом регулировании лоббизма у институциональных групп давления, детерминированной эффективным лоббированием интересов в системе существующего латентного социально-политического представительства и др.) и правовых (неопределенность правовой конструкции лоббистской деятельности, невозможность правовыми принципами отграничить ее от коррупционной деятельности).
4. Российскую модель лоббизма можно определить как квазиинституциональную корпоративную, базовыми характеристиками которой являются следующие ее параметры: распространение вертикальных политических отношений, ограниченное использование в политическом процессе консенсуальных практик, деформирование институционального рынка.
Специфика функционирования лоббизма в политической системе современной России определяет тенденции, характерные для его развития:
— во-первых, доминирование корпоративного представительства интересов, модифицированного особенностью посткоммунистического трансформационного процесса;
— во-вторых, преимущественное использование в политическом процессе неконвенциональных практик взаимодействия групп давления и органов государственной власти, которое является следствием специфичного развития системы социально-политического представительства в период трансформации посткоммунистической России;
— в-третьих, усиление влияния групп давления на исполнительные структуры при сохранении давления на законодательные органы власти.
5. Развитие института лоббизма на региональном уровне заметно не отличается от его функционирования на федеральном: в качестве субъектов лоббистской деятельности выступают крупный и средний бизнес, промышленные предприятия, органы государственной власти и ряд некоммерческих организаций. Среди значимых региональных субъектов лоббизма можно выделить Торгово-промышленные и Общественные палаты, правовой статус которых позволяет им артикулировать интересы различных социальных групп. Однако потенциал их влияния на политический процесс дифференцируется от региональной принадлежности.
Лоббисты преимущественно используют неформальные способы продвижения своих интересов во властные структуры, что детерминирует отрицательную позицию массовых и элитных групп по отношению к процессу лоббирования.
Среди факторов, не способствующих становлению и развитию формального лоббизма на региональном уровне, следует выделить: коррумпированность чиновников, отсутствие эффективного информационного и правового контроля лоббистской деятельности, дисфункции органов государства и др.
6. В практике регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации и ее субъектах не сложилось целостного подхода к данной проблеме. Анализ имеющих место в современной России законопроектов подтверждает, что они поверхностно и весьма фрагментарно регламентируют лоббистскую деятельность, не смогут (в случае их принятия) способствовать возникновению и закреплению институциональных форм конвенционального лоббизма.
Законодательство Российской Федерации построено таким образом, что само не способствует развитию формального лоббизма на региональном уровне, поскольку нормативно-правовые акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральному законодательству. Таким образом, принятие единого федерального закона поспособствует развитию формального лоббизма в России и ее субъектах.
В будущем федеральном нормативно-правовом акте необходимо предусмотреть следующие области правового регулирования: цели деятельности лоббистоввзаимоотношения лоббистов с клиентами, работодателями и органами государственной властиограничения на занятие лоббистской деятельностьюметоды лоббистской деятельностиправа лоббистовпорядок регистрации лоббистовпорядок аккредитации и работы лоббистов в федеральных органах государственной властиотчетность лоббистовответственность лоббиста и другие положения, значимые для правотворческой деятельности.
Необходимо привести в соответствие с будущим законом о лоббизме иные нормативно-правовые акты и предусмотреть следующие изменения:
— в пункт 1 статьи 17 (перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии) Федерального закона РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» добавить формулировку: в соответствии с настоящим Федеральным законом лицензированию подлежат следующие виды деятельности (в числе прочих): взаимодействие юридических и физических лиц с законодательными и исполнительными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов;
— в главу 2 (основные права профсоюзов) Федерального закона РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» добавить статью, посвященную правам профсоюза лоббировать свои интересы в органах государственной властив статье 27 (права общественного объединения) Федерального закона РФ «Об общественных объединениях» и статье 24 (виды деятельности некоммерческой организации) Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» предусмотреть соответствующие права.
В отсутствие правового регулирования лоббизма в субъектах Российской Федерации и, таким образом, легального механизма влияния на органы власти рекомендуется администрациям регионов разработать систему действенных мер, не допускающих лоббирование неформальными способами. Например, организовать службу или учреждение, которое будет заниматься отбором ценных общественных предложенийв рамках реализации административной реформы разработать новые кодексы поведения представителей законодательных органов власти с учетом возможности оказания на них давления со стороны заинтересованных лиц.
В целом проведенное исследование дает основание заключить, что процесс институционализации лоббизма в посткоммунистической России не завершен, так как легально данный институт не встроен в политическую систему государства, не созданы эффективные механизмы контроля и регулирования лоббистской деятельностине сформированы условия для развития эффективных каналов коммуникации гражданского общества с органами государственной власти. Преодоление институциональных и социокультурных барьеров развития лоббизма позволит не только изменить его структурно-функциональные параметры, но и оптимизировать систему социально-политического представительства в современной России.
