Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что Российская Федерация вступила в XXI век, проходя один из самых сложных этапов своего становления и решая ряд важнейших правовых, социально-политических и экономических задач, которые определяют основы и перспективы дальнейшего существования самого государства и населяющих его огромную территорию народов. В этом ряду задача укрепления российской государственности через развитие вертикали власти, регионального федерализма, совершенствование федеративных отношений посредством введения и развития института полномочных представителей Президента Российской Федерации является одной из определяющих на пути прогресса страны.

Институт полномочных представителей призван способствовать развитию федерации как формы демократической организации российского общества, что позволяет не только распределять полномочия между федеральным и субъектным уровнями власти, но и осуществлять ее вполне демократическими методами и механизмами. При этом должен быть сохранен баланс коренных интересов как всей Российской Федерации в целом, так и каждого из ее субъектов, без чего, собственно, невозможно формирование правового, демократического и подлинно федеративного государства в нашей стране.

Речь идет о координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в области социально-политических и культурно-национальных, этнополитических процессов в регионах, решении проблем, связанных с выравниванием уровней социально-экономического развития субъектов федерации. С другой стороны, приоритетное значение приобретает содействие интеграционным процессам в социально-экономической и культурно-национальной сферах жизнедеятельности народов России, развитие самоуправления территорий и народов на правовой основе как фундаменте государственности.

В этой связи становится ясным, что современное становление российского федерализма предполагает дальнейшую углубленную разработку его правовых и организационных основ, одним из интегрирующих факторов чего собственно и явился институт полномочных представителей Президента Российской Федерации. В этом плане особенно актуальным является исследование путей развития федерализма в России как формы государственного устройства с учетом таких специфических и противоречивых черт его исторического формирования, как централизация и децентрализация, стремление к унификации и уникальная полиэт-ничность отдельных регионов и т. д. Важное значение приобретает анализ особенностей становления федеративных отношений в Российском государстве, который позволяет использовать исторический опыт в определении перспектив их совершенствования. Такой ретроспективный анализ в современной правоведческой литературе представлен пока еще недостаточно.

Не менее актуальным в плане исследования процессов развития российского федерализма является изучение роли национального фактора. При его огромной значимости в российском государстве, дальнейшее развитие федеративных отношений обусловлено созданием правовых, организационных и материальных условий, способствующих наиболее полному учету и удовлетворению интересов всех народов России. В таком контексте приоритетную роль играет осмысление роли русского народа как исторически государствообразующего, играющего роль собирателя многих народов в единое многонациональное государство.

Вместе с тем, в имеющихся работах по проблемам федеративного устройства и федеративных отношений, порой, нет однозначного акцента на проблемы оптимального социально-экономического развития субъектов федерации именно как полноценных субъектов и как базы развития зрелой российской государственности. Становится все более очевидным, что данные процессы следует изучать в условиях противостояния центробежных и центростремительных тенденций, интеграционных и дезин-теграционных процессов. В данном контексте федерализм предстает как форма решения вопросов территориально-политической организации общества. Стержнем проблемы служит достижение единства в разнообразии — установление реального равноправия субъектов федерации независимо от того, являются они национально-территориальными (республики, автономии) или территориальными образованиями (края, области, города федерального значения). Эта проблема в ее полномасштабном политическом и социально-экономическом, правовом понимании является одной из интегративных задач полномочных представителей Президента РФ по развитию федеративных отношений в России.

Степень разработанности проблемы. В целом, проблемы федеративных отношений в России находятся в последние годы в сфере пристального внимания российских ученых и политиков. Одновременно получили новое признание и используются в научном обороте работы видных исследователей и ряда политиков прошлого. Среди них, например, труды К.С. и И. С. Аксаковых, С. Ю. Витте, И. Я. Данилевского, И. О. Ильина, Н. М. Карамзина, В. О. Кпючевского, К. Н. Леонтьева, Н. К. Михайловского, П. В. Струве, П.А.Столыпина1. Концепция «советского федерализма» на.

1 Витте С. Ю. По поводу непреложности законов государственной жизни. — СПб., 1914; Данилевский Н. Россия и Европа. — М., 1991; Драгоманов М. П. Политические сочинения. Т.1. — М., 1908; Займовский С. Российские Соединенные Штаты. — М., 1917; Ильин И. О. Россия. — М, 1991; Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций в трех книгах. — М., 1993; Леонтьев К. Восток, Россия и Славянство. Собр. соч. в 6-и т. Т.6. — М., 1991; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. — М., 1908; Струве П. В. Исторический смысл русской революции и национальные задачи. — М.-П., 1918; Ранние славянофилы: Хомяков И. В., Киреевский И. В., К.С. и И. С. Аксаковы. — М., 1910; Столыпин П. А. Нам нужна великая Россия. Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете. 1906;1911. — М., 1991 и др. чала 20-х годов XX в. исследовалась в трудах Ц. Н. Дурденевского, В. Д. Плетнева, П. И. Стучки, П. И. Трайнина, Н. Н. Фиолетова и других.

Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, конституционного, государственного права и управления, административного права: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, Г. В. Барабашева, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачилло, Р. Ф. Васильева, В. Г. Вишнякова, Н. А. Емельянова, Д. Л. Златопольского, Б. И. Краснова, Е. М. Ковешникова, Ю. М. Козлова, А. М. Колодкина, Э. Л. Кузьмина, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Г. В. Мальцева, О. О. Миронова,.

A.В.Мицкевича, А. Ф. Ноздрачева, М. И. Пискотина, С. М. Петрова,.

B.А.Прокошина, А. И. Попова, С. В. Соловьевой, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, Т. М. Шамбы, Б. С. Эбзеева, К. Ф. Шеремета и других.

В целом, очерченный круг проблем носит, конечно, междисциплинарный характер. Так, например, в политологическом аспекте эти проблемы глубоко проанализированы в трудах Р. Г. Абдулатипова, В. В. Бакушева, Л. Ф. Болтенковой, Г. И. Королевой-Конопляной,.

В.НЛысенко, А. А. Мацнева, В. А. Печенева и др.1. См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. — М., 1994; Гала-ев А.С., Королева-Конопляная Г. И. Федерализм в России: исторические предпосылки и современный этап развития. — М., 1997; Валентей С. Д. Российские реформы и российский федерализм // Федерализм. — 1996. — № 1- Дробижева J1.M. Историческое самосознание как часть национального самосознания народов // Традиции в современном обществе. — М., 1990; Евразия — исторические взгляды русских эмигрантов. -М., 1992; Королева-Конопляная Г. И., Мацнев А. А. и др. Россия: в поисках формулы национального возрождения // Социально-политический журнал. — 1994. — № 1−2- Королева-Конопляная Г. И. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм. — 1996. — № 3- Лысенко В. Н. Новый федерализм. — М., 1995; Мухамедшин Ф. Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношений нового типа (Политико-правовые аспекты) // Государство и право. — 1994. -№ 3. — С.49−59- ПеченевВА, Существует ли в Российской Федерации национальная и региональная политика? Какой ей быть? — Майкоп, 1995; Строев Е. С, Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. — 1996. — № 3- Столяров М. В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. — Казань, 1998 и др.

Однако при всей важности проблемы конституционного и муниципального регулирования федеративных отношений, ее анализ в научной литературе пока еще далек от системного. Тем более, что с введением института полномочных представителей Президента Российской Федерации к ним добавился новый комплекс связанных с этим теоретически не исследованных проблем как правоустанавливающего, так и правоприменительного характера.

Методологической и теоретической основой диссертации является объективно-диалектический метод познания федеративных отношений и региональных процессов, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, системный подход, а также част-нонаучные методы: структурно-функциональный анализ, сравнительное правоведение, изучение статистики и документов, а также специальные юридические методы анализа и толкования нормативных правовых актов.

Главным источником при написании работы послужила Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Широко использовались ежегодные Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, соответствующие Указы Президента, постановления и распоряжения федерального Правительства, Концепция государственной национальной политики Российской Федерации и др. Особое значение для решения поставленных в диссертации задач имели материалы круглых столов и парламентских слушаний по проблемам строительства в России демократического федеративного государства, международных и всероссийских конференций по федерализму1.

1 Конституция Российской Федерации. — М., 1994; Федеративный договор. — М., 1993; Е. С. Строев. Становление России завтрашней: опасности и шансы // Политические исследования. — 1996. — № 4- Проблемы и перспективы развития федеративных отношений в России. — Независимая газета, 1998. — 20 январяПроблемы развития российского федерализма: «Круглый стол» Совета Федерации 4 июня 1996 г. // Политические исследования. — 1996. — № 4- Процесс согласования интересов как политическая проблема (обзор: «круглых столов» Совета Федерации) // Политические исследования. — 1996. — № 4- Развитие федеративных отношений в России: проблемы и пер

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственного управления Российской Федерации и ее субъектов, небольшой опыт функционирования института полномочных представителей Президента РФ. Изучено соответствующее законодательство государств — членов СНГ, ряда зарубежных стран, различные нормативно-правовые акты, а также практика их применения и социально-экономическая эффективность их реализации.

Объектом исследования послужили современные федеративные отношения в Российской Федерации, состояние правовых институтов и механизмов их функционирования и развития.

Соответственно, предметом исследования являются правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, а также реальное и ожидаемое влияние на развитие федеративных отношений утверждающегося института полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Целью исследования является анализ влияния института полномочных представителей Президента РФ на углубление и укрепление федеральных отношений, усиление кооперативных взаимосвязей между субъектами жителей Федерации.

Достижение поставленной цели осуществляется на основе решения ряда задач. Среди них:

— анализ сущности и особенностей конституционно-правового регулирования федеративных отношений в современном российском государстве с учетом опыта мировой цивилизации в решении аналогичных проблемспективы: Доклад рабочей группы // Федерализм. — 1997. — № 1- Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект. — М., 1996; Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Первая Всероссийская научно-практическая конференция. — М., 1996.

— обоснование необходимости и эффективности института полномочных представителей Президента Российской Федерации посредством их интегративного правового воздействия на основные сферы жизнедеятельности: политическую, экономическую, социальную;

— изучение отечественного исторического опыта усиления вертикали власти с помощью различных государственно-правовых институтов;

— сравнительный анализ существующих моделей зарубежного и российского федерализма;

— изучение проблем правового регулирования федеративных отношений в России на региональном уровне;

— формулирование конкретных рекомендаций по совершенствованию современных федеративных отношений со стороны института полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в проведении комплексного сравнительно-правового анализа проблем взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, выделении основных задач и обосновании функций института полномочных представителей Президента Российской Федерации. Элементами научной новизны отличаются многие авторские выводы, касающиеся упорядочения взаимоотношений субъектов федерации и их роли в обеспечении системности государственного управления, а также в деятельности палат Федерального Собрания.

На защиту выносятся следующие выводы и предложения:

— федеративные отношения — это особый вид общественных отношений, отражающих распределение государственной власти между федерацией как целостностью и субъектами как составными частями. Они имеют сложную структуру, многогранное содержание и влияют на компетенцию, организацию и функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления;

— обосновывается актуальность и возможности правового статуса института полномочных представителей Президента Российской Федерации в формировании системы четкого взаимодействия между федеральным и региональными уровнями власти, обеспечивающими оптимальный баланс общегосударственных и субъектных интересов, дифференцированное и конкретное управление общественными процессами;

— раскрываются основные функции полномочных представителей Президента РФ, которые, с одной стороны, организуют взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также политическими партийными, общественными и религиозными объединениямиа с другой — осуществляют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за реализацией федеральных программ в федеральном округе. Таким образом, институт полномочных представителей Президента РФ показан в диссертации, во-первых, как форма приближения функций Президента Российской Федерации к субъектам федерации, во-вторых, как форма координации деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в-третьих, как форма контроля за реализацией Конституции Российской Федерации;

— обоснован вывод о том, что для России с точки зрения исторической перспективы наиболее предпочтительной является конституционная федерация, исключающая право выхода из нее образующих ее субъектов;

— выявлены особенности политической демократии и федеративного устройства государства в России в современный период, определены основные параметры горизонтального и вертикального разделения и координации власти, обозначены достижения, трудности и неудачи в реализации этих принципов;

— сделан вывод о том, что в российских условиях, процесс децентрализации должен носить дозированный характер, что предполагает строгое соблюдение приоритета Конституции Российской Федерации и всемерное укрепление властной вертикали, в данном случае — с помощью института полномочных представителей Президента РФ.

Сформулированные автором выводы и предложения представляют практическую значимость для федеральных и региональных органов государственной власти и управления и могут быть использованы в их деятельности. Помимо этого материалы исследования целесообразно использовать в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих и в научных исследованиях в рамках многих дисциплин управленческого цикла.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в ходе участия автора в ряде научно-практических конференций, в том числе путем научных сообщений на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте Российской Федерации, основные идеи отражены в авторских публикациях. Концептуальные положения диссертации, а также практические рекомендации реализованы автором на разных стадиях работы экспертной группы по подготовке соответствующих законодательных актов Московской городской Думы.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, перечня использованных законодательных актов и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Идея создания специального института, представляющего президентскую власть на местах и одновременно координирующего деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в конце срока правления первого российского Президента. Борисом Ельциным был тогда подписан указ о федеральных коллегиях. Это стало реакцией на изменение реального статуса полномочных представителей президента РФ в субъектах Федерации, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и то далеко не всегда объективно о деятельности региональных администраций. А многие из территориальных органов федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации.

Эволюция полпредов, наверное, была закономерной, потому что они фактически не имели четких полномочий. И вот, казалось, было найдено верное решение — наделить их координационными полномочиями в отношении территориальных представительств федеральных органов исполнительной власти.

В этой связи нельзя сказать, что инициатива Президента В. Путинаабсолютно новая, не имеющая никакой предыстории. Понятны и корни данной инициативы — это обращение к системе «ручного управления». Действительно, поскольку в стране уровень правового сознания и уровень самой правовой системы еще настолько низок, что она не работает во многих своих частях, «аспектах», государству, чтобы выживать, чтобы прекращать этот управленческий «кисель», необходимо временно переходить на так называемое «ручное управление». Те же губернаторы не понимают, что «реализовывать компетенцию» означает просто исполнять нормы права. По их мнению, это понятие надо интерпретировать совершенно по-иному — как умение управлять людьми (недавно именно в таком ключе высказался кандидат на пост губернатора Ульяновской области генерал Владимир Шаманов). В этом смысле учреждение института полпредов в федеральных округах выглядит вполне адекватным нынешнему состоянию правового и политического сознания нашей элиты.

Но в несколько ином плане идея федеральных округов существовала в программе Центра стратегических разработок («программе Грефа»). Там говорилось о необходимости окружного расположения федеральных органов власти таким образом, чтобы их дислокация и их юрисдикция не совпадали с границами субъектов Федерации. Однако в «программе Грефа» не предусматривалось, чтобы эти округа возглавлялись бы соответствующими должностными лицами. Просто предполагалось наличие округов как таковых. Однако бюрократическая логика ведет к тому, что надо все-таки поставить во главе округов начальников. Это во-первых.

И, во-вторых, в программе выражалось опасение, что «территориальное разведение различных по функциям ветвей власти позволит избежать попыток построения неконституционных властных органов в масштабах укрупненных регионов с самодостаточной экономикой». То есть, если сказать другими словами, опасно создавать большие округа, которые вбирают в себя и военные структуры, и прокуратуру, и суды, и другие органы власти, ибо в каких-то чрезвычайных обстоятельствах эти огромные структуры могли бы раздробить Россию. И, кстати, когда в мае 2000 г. появился указ о федеральных округах, многие аналитики высказывали аналогичные опасения.

Необходимо наличие собственно, правовой основы института полпредов. Важно сразу отметить, что с конституционно-правовой точки зрения создание института полномочных представителей Президента в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

Во-первых, ст. 78 Конституции РФ говорит о том, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. То есть Конституция не говорит, в каком масштабе они имеют право это делать, в каком территориальном разрезе, но в принципе разрешает это делать.

Во-вторых, может быть, основная статья для права Президента создавать подобные институты — это статья 80 Основного закона, в частности, ее 2-я часть. В ней говорится о том, что Президент — гарант Конституции, прав и свобод человекаон принимает меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности и (здесь это самое главное) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Многие конституционалисты называют эту статью «набором скрытых полномочий президента». В какой-та степени это подтвердил и Конституционный суд Российской федерации, когда рассматривал известное «чеченское дело» в 1995 г. Специальное подтверждение прав Президента РФ на эти «скрытые полномочия» потребовалось потому, что ст. 80 говорит о них в достаточно общей форме.

Как конкретно должно обеспечиваться согласованное функционирование органов государственной власти? Это может происходить и в том числе путем применения главой государства координирующих полномочий в отношении органов исполнительной власти. Здесь необходимо подчеркнуть, что в России официально нет отдельной президентской ветви власти и поэтому мало кто может понять, к какой власти, собственно, относится Президент. С одной стороны, он глава государства. Но можем ли мы оказать, что он не является главой федеральной исполнительной власти? Нет, поскольку де-факто он одновременно играет роль и главы исполнительной власти. В общем-то, в указе о полномочных представителях Президент фактически делегировал на соответствующий региональный уровень свои собственные полномочия. И он не превысил своих полномочий. Можно по-разному относиться к самой этой идее, но с правовой точки зрения создание института полпредов в федеральных округах не противоречит Конституции Российской Федерации. Такова юридическая реальность.

Какие еще аргументы можно привести в обоснование этого права Президента? Прежде всего нужно назвать ст. 71, касающуюся исключительных полномочий, где говорится об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти и формировании федеральных органов государственной власти. Иными словами, Президент использовал исключительное право Российской Федерации, устанавливая, где и как располагаются федеральные структуры. Это не компетенция субъектов Федерации.

Возникает вопрос: а как быть с судами, прокуратурой, налоговой полицией и даже с Федеральной службой безопасности, потому что в совместном ведении федеральной власти и субъектов Федерации находятся кадры судебных и правоохранительных органов? В ст. 129, в частности, говорится о том, что прокуроры субъектов Федерации назначаются генеральным прокурором России по согласованию с субъектами Федерации. Здесь я должен обратить внимание на два принципиальных соображения.

Во-первых, нужно отметить наличие внутреннего противоречия в самой Конституции РФ, потому что если, например, формирование федеральных органов является исключительным правом федеральной власти, то зачем тогда нужно согласование с субъектами Федерации? Здесь налицо логическое противоречие.

Во-вторых, это правило согласования предусмотрено для существующих судов и прокуратур субъектов Федерации. Но ничто не мешает изменить территориальную структуру судов, прокуратур и т. д. Правда, этому сейчас пока мешают законы о судебной системе и о прокуратуре. Однако тем не менее, можно, не меняя Конституцию РФ, изменить законодательство таким образом, чтобы у нас не было вообще понятий «прокурор субъекта Федерации» или «суд субъекта Федерации», а вместо них появились бы окружные суды и окружные прокуратуры. И в этом случае не надо будет ничего согласовывать.

Необходимо остановиться еще на одной важной проблеме правового характера, связанной с введением института полпредов в федеральных округах. Она состоит в том, должны ли руководители территориальных органов федеральной исполнительной власти подчиняться полномочным представителям? Здесь важно отметить, что указом полпредам предоставлены координационные, кадровые и другие полномочия, то есть все те полномочия, которыми обладает сам Президент. Но нужно заметить, что Президент не наделяет своих представителей юрисдикционными полномочиями, то есть, условно говоря, правом карать и миловать. Он наделяет их лишь «псевдополномочиями», «полуполномочиями», направленными на то, чтобы координировать действия. И, допустим, если структура ФСБ в какой-то области не хочет подчиняться указаниям и рекомендациям полномочного представителя, формально этот полпред ничего с этой структурой сделать не может. Президент не дает полпреду таких полномочий. Но, естественно, сами руководители территориальных органов федеральной исполнительной власти понимают, что полпред может официально или неофициально сообщить Президенту: такое-то должностное лицо не желает подчиняться его координирующей функции. В этом случае очевидно, что карьера этого должностного лица в значительной степени будет уже предрешена. То есть в данной ситуации работают механизмы не юридические, а политические.

Иное дело, если Президент наделит полпредов юрисдикционными полномочиями. Но я полагаю, что это будет уже нарушением законодательства, Конституции РФ. В указе же о полпредах нет таких функций, полномочий. Речь идет фактически только о рекомендательных полномочиях, то есть о том, что выполняет Администрация Президента России.

Поскольку полпред не наделен юрисдикционными полномочиями, он не ущемляет в правовом смысле и властных полномочий губернатора. С практической же точки зрения вопрос о том, кто конкретно является полпредом в данном федеральном округе, каков его политический вес и влияние, — очень важен. Губернатор, естественно, будет принимать это все в расчет. Но в правовом смысле полпред для губернатора — всего лишь новый «глаз» за ним. И в этом смысле можно, наверное, сказать, что губернатор оказался ущемленным, потому что вместо тех институтов, которые должны были бы смотреть за ним, — федеральной прокуратуры, ФСБ, МВД, ФСНП, но не смотрят или смотрят мало, появился «глаз», который специально предназначен для того, чтобы смотреть. К тому же этот институт появился одновременно с законом о праве отстранения губернатора от должности. В совокупности эти изменения в определенной степени ущемляют губернатора и в правовом смысле тоже. Но это не связано непосредственно с правовым статусом полпреда.

В силу отсутствия у полпредов юрисдикционных полномочий, они вряд ли будут вмешиваться в договорную практику о разграничении полномочий между Центром и субъектами Федерации. Другое дело, если в этих договорах содержатся антиконституционные положения, например, право помилования президентом Татарстана. Но при этом трудно представить, как полномочный представитель может повлиять на эту договорную практику. Разве что поставить вопрос перед федеральным Центром о целесообразности прекращении действия договора. Такую идею полпред может предложить.

Можно спорить о правовых основах слияния президентских структур со структурами исполнительной власти, но такова наша Конституция. И в данном случае ей никак не противоречат идеи округов и представителей президента в округах, потому что согласно нашей Конституции (еще раз поясню, что Президент де-факто глава исполнительной власти) Президент назначает председателя правительства и министров, а некоторые министры к тому же непосредственно ему подчинены, он имеет право председательствовать на заседаниях кабинета министров, он отправляет правительство в отставку, он вправе отменять постановления и распоряжения правительства. Так же, как американский президент де-юре является главой исполнительной власти, но де-факто (и сами американцы это признают) он является главой государства. У нас, наоборот, де-юре Президент глава государства, но де-факто он еще и глава исполнительной власти.

Поэтому, как представляется, не стоит долго обсуждать вопрос о правомочности создания округов и создания в них полномочных представителей президента. Более важно вести речь о целесообразности создания нового института. Выше я уже говорил, что его введение обусловлено в первую очередь уровнем правового сознания элит, уровнем развития самой правовой системы. Важной причиной создания института полпредов является и полная путаница в разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Здесь действительно огромное поле работы для юристов. Причем, эффективное решение всех проблем возможно только в единстве, т. е. системно.