Актуальность темы
исследования.
Радикальные реформы, проводимые в России в течение последних двадцать лет, привели к коренной перестройке всей политической системы нашего общества и попытке создания нового эффективного государственного аппарата. Усложнение системы общественных отношений, появление огромного количества организационных форм государственно-политической деятельности с неизбежностью увеличивают роль органов государственной власти и управления в политической жизни общества. В любом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Современный этап развития российской государственности, формирование новой системы и структуры государственного управления, смена политических лидеров, обуславливают актуальность обращения к анализу количественных и качественных показателей ее развития. Одним из наиболее информативных показателей, отражающий многогранность социально-политических оценок, является эффективность государственной власти и управления.
Вместе с тем, понятие эффективности является сложно исследуемым параметром социально-политической деятельности государства, поскольку несмотря на официальное закрепление в нормативных документах курса на повышение эффективности функционирования государственно аппарата путем его модернизации, отсутствует официальное определение самого этого понятия и критериев, позволяющих оценивать степень достижения поставленной «цели.'Тем^ге-менеегобращениетс-анализу'степени-эффективности.функцио^. нирования государственного аппарата позволяет не только дать совокупную оценку политических процессов в российском обществе, но и определить перспективы его дальнейшего развития.
Проблемы эффективности государственной власти в России рассматриваются в рамках различных наук, таких как социология, экономика, право, однако именно политологический анализ данной проблемы позволяет комплексно подойти к ее решению и раскрыть не только внешние факторы, влияния, но и внутренний механизм формирования и реализации в системе общественных отношений. Более того именно политологический аспект анализа эффективности государственного управления определяет потребность исследования исторических традиций формирования системы государственной власти той или иной территориальной общности, а также степени влияния на нее генетического кода национальных образований.
Особенности формирования современной системы государственной власти и управления в России определяют потребности дифференциации анализа ее эффективности на две взаимосвязанные составляющиелидерскую и институциональную. Россия, традиционно относящаяся к государствам с сильными авторитарными традициями организации государственной власти, в условиях формирования правового государства характеризуется доминированием влияния на динамику развития политической системы ее политических лидеров. Вместе с тем, другой тенденцией современного периода ее развития является осуществление масштабного реформирования системы государственного управления, результатом которого является формирование его новой институциональной структуры. Обозначенные параметры определяют актуальность рассмотрения эффективности государственной власти и управления в контексте политологического анализа ее лидерской и институциональной составляющей.
Степень научной разработанности темы диссертации также подтверждает ее актуальность.
— Актуальность-обращения—к—научному—познанию-различных—аспектовреализации власти в обществе не снижается с течением времени. Проблемы государственной власти и управления являются предметом многочисленных исследований политологов, юристов, социологов, философов, историков и других специалистов.
В перечне мыслителей, обращавшихся к проблемам власти на различных этапах истории можно назвать такие имена, как Конфуций, Геродот, Сократ, Платон, Аристотель, Г. В. Лейбниц, Т. Гоббс, Дж. Локк, Н. Макиавелли, Г. В. Ф. Гегель, Дж. Вашингтон, Т. Джефферсон, Наполеон, К. Маркс, Ф. Энгельс, Б. Н. Чичерин, В. И. Ульянов (Ленин), Б. Рассел, Ф. Д. Рузвельт, У. Черчилль, Ш. Де Голь и многие другие. В последнее столетие на Западе проблемы власти специально изучались, таким авторами, как X. Арендт, Ж. Блон-дель, Т. Болл, Е. Вятр, А. Гамильтон, У. Б. Гэлли, ЭКанэтти, С. Луке, Ж. Ма-ритен, О. Массинг, П. Моррис, Г. Спенсер, ЮХабермас, Э. Хейвуд и др. Всемирное признание получили результаты исследований в области власти, полученные М. Вебером, Э. Гидденсом, Н. Луманом, В. Парето, Т. Парсон-сом и М. Фуко.
Анализу власти посвящены труды и многих российских ученых. Среди них: А. Л. Алюшин, Г. В. Атаманчук, Г. К. Ашин, М. В. Ильин, М. А. Исаев, С. Б. Каверин, В. ВКрамник, С. Московичи, C.B. Разворотнева, В.Ф. Хали-пов.
В настоящее время в зарубежной и отечественной литературе понятие «власть» связывается с концепциями властных отношений, созданными на базе определенного философского или общесоциологического учения. Так, сторонники классической теории власти рассматривают ее как ens realissimum («реальное сущее» — лат.) политики, высший, уровень политического действия и его первопричину, являющуюся количественно и качественно. измеряемым материальным благом, существующим только в поле потенциального конфликта и проявляющимся в одностороннем отношении — от причины (власть) к действию (вынужденное изменение поведения слабой стороны).
Сторонники консенсусной теории считают, что власть соответствует человеческой способности не только действовать и что-то предпринимать, но и объединяться с другими, действовать в согласии с ними.
Использование термина «государственная власть» в нормотворчестве указывает на то, что законодатель также неоднозначно трактует содержание данного понятия. Например, в контексте ст. 10 Конституции Российской Федерации, очевидно, что государственная власть отождествляется с реализацией властных полномочий, но никак не с самими органами власти.
Вместе с тем, в целях политологического анализа наиболее обоснованным является выработанный в науке подход, основанный на рассмотрении понятия «государственная власть» путем его отождествления со свойством государственных органов, обладающих совокупностью государственно-властных полномочий, так как именно посредством реализации данного свойства государственного аппарата народ осуществляет принадлежащую ему власть.
Государственная власть реализуется через государственное управлениецеленаправленное воздействие государства, его органов на общество в целом, те или иные его сферы. Огромный научный вклад в разработку различных проблем государственного управления был сделан такими представителями советской школы, как В. Г. Афанасьев, Г. В. Атаманчук, Б. С. Бушу ев, Р. Ф. Васильев, А. В: Венделин, В. З. Веселый, М. И. Еропкин, А. П. Ипакян, Ю. М. Козлов, М. П. Лебедев, В. И. Новоселов, Ю. Д. Радзевич, Ю. А. Тихомиров, А. П. Шергин. Так Г. В. Атаманчук под государственным управлением понимал практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Рассмотрение" понятия~эффективности-в-науке-невозможно-без-обраще-ния к проблемам целеполагания государственной управленческой деятельности. Именно степень достижения цели государственного управления является основным мерилом его эффективности. Рассматривая проблему теоретического осмысления целей государственного управления необходимо отметить высказанное Г. В. Атаманчуком мнение, согласно которому «смысл и цели нормального государства состоят в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа».1 Примерно такой же точки зрения придерживаются и большинство других исследователей в области государственного управления. К примеру, Н. И. Глазунова формулирует масштабную цель государственного управления — повышение качества жизни, называя ее «показателем интеллекта власти», выраженную через упрочение правового и общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных потребностей граждан, права народа на достойное че2 ловеческое существование.
Вместе с тем цели реализации государственной власти и управления переплетаются с понятием функций государства. В юридической, политической и философской литературе можно столкнуться с различными определениями понятия «функция государства». Основные положения о функциях государства освещены в трудах по общей теории государства и права (к примеру, в работах Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, М. И. Байтина, А. Б. Венгерова, А. П. Глебова, B. Bi Лазарева, Р. З. Лившица, Г. Н. Манова, М. Н. Марченко, A.B. Мелехина, Л. И. Спиридонова, В. Н. Хропанюка, В. М. Чхиквадзе и др.).3.
Рассмотрение эффективности государственной власти и управления опосредует обращение к научному определению самого понятия эффективность применительно к данной сфере общественных отношений. Понятие эффективности в политологию было введено С. Липсетом в вышедшей в 1960 г. работе «Политический человек. Социальные основания политики». Среди ученных, исследующих проблемы эффективности государственной власти и управления на современном этапе можно назвать В. В. Головина, Л. -А-КалгановугИ-А-ИванниковагИтАт-Зелепукина-и-других.
1 Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. -М.: Экономика, 2000. -С. 47.
2 Глазунова Н. И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити-Дана, 2003. -С. 382.
3 Алексеев С. С. Теория государства и права. -М., 1985; Лившиц Р. З. Государство и право в современном мире // Теория права: новые идеи. -М., 1991. Вып. 1. -С. 13 — 16- Теория государства и права: Учебник / Под ред. Г. Н. Манова.- М., 1994; Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева, — М.: Юрист, 1994; Байтин М. И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. № 3- Мелехин A.B. Теория государства и права (две части). -М., 2000.
Показатели качества и эффективности государственного управления являются предметом многочисленных дискуссий в Европе и мире на протяжении последнего десятилетия. С 1996 г. по настоящее время общепринятым является интегральный показатель государственного управления GRICS, который разработан Институтом Всемирного банка Наряду с рассмотренными количественными методами оценки эффективности государственного управления существуют системы качественной оценки, например, базовая оценка современного состояния SIGMA. Изучению проблемы разработки критериев и методологии оценки эффективности государственного управления были посвящены научные исследования таких авторов, как С. Нака, М. Каглер и Н. Мэннинг, Р. Мухерджи и О. Гокекус. Примером смешанной оценки эффективности государственного управления может послужить подход, предложенный в работах Э. Кампоса.
Проблема анализа влияния лидерской составляющей на эффективность реализации государственной власти в обществе имеет огромный теоретический и практический опыт. Многие мыслители на протяжении веков уделяли внимание науке государевого правления. Конфуций, Платон, Аристотель, Н. Макиавелли, Дж. Локк, Ш. Монтескье, М: М*. Сперанский, H.A. Бердяев и другие философы, историки, государственные деятели указывали на ключевую роль обладателя верховной власти в процессах, приводящих государство к подъему или упадку. Всемирный опыт свидетельствует о том, что рецепт успешного правления достаточно прост и состоит в том, что верховная государственная власть и ее носители должны следовать божественным предписаниям, праву и закону.
— ИгА—Исаевгисследующий-тему-правовых-порядков-и-пространств,-в-ко-торых они функционируют, указывает на такой аспект верховной государственной власти, как двойственность между волевой личностью суверена и императивным характером властной функции.1.
1 Исаев И. А. Топос и номос: пространства правопорядков. -М.: Норма, 2007. С. 63.
К проблемам конфигурации власти, возникшей во время президентства В. Путина, обращаются такие социологи, как О. Крыштановская, О. В. Га-ман-Голутвина, Ю. Пивоваров, В. К. Левашов.
Подводя итог анализу степени научной разработанности проблемы эффективности государственной власти и управления, необходимо отметить, что, не смотря на значительное количество исследований в данной сфере, имеют место теоретические разрывы в исследовании эффективности реализации государственной власти и управления в современном российском обществе. Необходимо также отметить имеющее место относительные несовершенство методов предметного анализа влияния на степень эффективности институциональной и лидерской составляющей государственной власти. Так же необходимо отметить фрагментарность и неразработанность междисциплинарных, интегральных подходов к исследованию проблемы управления эффективностью государственной власти, отсутствие политологических концепций, позволяющих охарактеризовать объективные процессы влияния различных факторов на качественные показатели развития.
Вместе с тем, количество и глубина исследованийвопросов реализации государственной власти и управленияопределение понятия эффективность применительно к деятельности государственных органов, рассмотрение факторов влияния на реализацию власти политических лидеров и их характеристика в рамках проблем политологии, общей теории управлениятеории государства и права, административного права, конституционного права, а также прикладных исследований, создает необходимую теоретическую базу для проведения политологического анализа эффективности государственной власти-и-управления-в-России:—1;
Цель настоящей диссертационной работы — анализ теоретико-методологических аспектов исследования проблемы эффективности государственной власти и управления, а также анализ реализации государственной власти и управления в России с позиций рассмотрения проблемы эффективности и определения перспектив развития.
В соответствии с указанной целью решаются следующие задачи:
— раскрыть понятие, цели и формы реализации государственной власти и управления в современном обществе с позиций последующего политологического анализа ее эффективности;
— дать определение понятия эффективность государственной власти и управления и раскрыть и методологию ее политологического анализа;
— провести анализ динамики и особенностей формирования современной системы государственной власти в России;
— провести социально-политический анализ эффективности функционирования системы государственной власти и управления в России на современном этапе;
— раскрыть механизм влияния политических лидеров на повышение эффективности государственной власти;
— провести анализ итогов административной реформы институциональной структуры, государственной власти и управления в-России и определить перспективы дальнейшего развития.
Объектом исследования являются институциональная и лидерская составляющая государственной власти и управления.
Предметом исследования являются оценка эффективности государственной власти и управления в России.
Методологической и теоретической основой работы являются юридические, политологические и философские научные концепции государствен-ной-власти-и-управления—а-также-оценки-их-эффективности—В-частностиг широко используется системный подход, методы сравнительного исторического анализа социальных феноменов, совокупность которых обеспечивает современную научную интерпретацию сложных политических институтов и процессов. Методологическую основу составили фундаментальные социологические, юридические и междисциплинарные разработки по проблемам государственной власти и управления, эффективности государственного управления, политического лидерства и институционализации государственной власти.
В работе использовались концепции, положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных социологов, политологов, философов и правоведов, исследующих проблемы эффективности государственной власти, политического лидерства, институционализации государственной власти и административной реформы в России.
Эмпирической' базой исследования послужили положения и выводы, полученные в ходе анализа зарубежного опыта и российской практики организации политической системы, ее трансформации и реформирования, оценки эффективности реализации государственной власти, анализа особенностей политической системы России, как на современном этапе, так и с позиций исследования ее исторического своеобразия, оценки политологов и юристов эффективности государственного управлениянаучные работы российских и зарубежных ученых, статьи и публикации в российских и зарубежных средствах массовой информацииматериалы семинаров, конгрессов, конференций и круглых столов. Автор подверг анализу опубликованные результаты конкретно-прикладных исследований, социологических и политологических исследований.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обобщении различных подходов к изучению проблем эффективности государственной власти и управления в России на современном этапе ее развития.
— К-результатам-исследованиягобладающими-признаками-научной-новизны, относятся следующие:
— на основе, проведенной в работе систематизации различных походов к исследованию государственной власти и управления автором обосновывается, что природа и функции государственной власти определяют целевую направленность деятельности органов государственной власти и управления, особенности форм реализации властных полномочий, а соответственно и являются исходной базой для оценки их эффективности;
— на основе систематизации научных определений понятия эффективность раскрывается ее понятие применительно к политологическому анализу деятельности органов государственной власти и управления, а также дается сравнительная характеристика различных практических методик ее анализа;
— обоснованна необходимость обращения в рамках анализа эффективности государственной власти и управления к вопросу об особенностяхформирования их современной системы в России. Именно данный анализ обосновывает необходимость практического исследования эффективности государственной власти и управления в контексте ее институциональной и лидерской составляющей;
— на основе анализа результатов различных социальнополитических исследований дается общий анализ эффективности функционирования системы государственной власти и управления в России на современном этапе;
— проводится анализ особенностей политического лидерства в России и дается характеристика влияния диспозиционных оснований лидерских моделей президентов России на оценку эффективности реализуемой1 ими программы;
— рассматривается влияние результатов административной реформы органов государственной власти и управления на динамику эффективности их деятельности, а также перспективы дальнейшего развития.
Положения, выносимые на защиту:
1. Основную роль в государственном управлении играет целеполагание,.
— представляющее-собой-процесс-обоснования-целей-развития-управ— ляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Общественный интерес, стимулирующий публичное управление в современном правовом демократическом государстве заключается в установлении приоритета прав и свобод человека и гражданина.
2. Эффективной является такая государственная власть, которая обеспечивает поступательное развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни. При этом эффективность власти не ограничиваясь способностью контролировать ситуацию в обществе, включает ее способность использовать имеющиеся в ее распоряжении ресурсы в целях решения назревших и неотложных задач. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели взаимоотношений власть — общество выступает правовой тип властвования, заключающийся^ правовой организации, правовом функционировании и правовом целеполагании власти.
3. Эффективное государственное управление заключается в инициирующем воздействии на социальную систему, способствующее выведению ее на собственный желаемый уровень развития, согласование ценностных ориентаций и. социальных интересов различных групп населения не только по поводу целей, но и средств развития.
4. Исторические особенности развития* государственной власти в России предопределили, конституционное закрепление доминирования в системе разделения властей президентской власти, обеспечивающей согласованное функционирование и взаимодействие всех иных органов государственной власти. Президентская власть в силу ее единоначалия отождествляется у населения страны, склонного к авторитарному правлению и жесткому администрированию различных сторон жизнедеятельности общества, с централизующим госу-дарственны"Г^чШ1<�Ш7~ФсрйШШ1оё отнесение России к полупрезидентской республике, на практике свидетельствует о фактическом установлении республиканской формы правления с премьерско-президентским типом разделения власти, институционализирован-ность которой доказывается неконфликтностью и способностью инкорпоровать новые общественные силы и новые кадры, не жертвуя при этом своей институциональной целостностью.
5. Эффективность государственного управления определяется возможностями органов государственной власти реагировать на факторы воздействия внешней среды, сохраняя при этом стабильность и устойчивость политической системы и должна быть инкорпорирована не: как имманентно присущий системе управления фактор, 4 а в качестве движущей системы развитиясистемы государственного управления и корпоративного управления на уровне высшего звена.
6. Современное состояние системы государственного управления в России находится-под влиянием системных мероприятий административной реформы, преобразований в лоне государственной гражданской службы, изменений в области государственного строительства, но при этом обеспечивают социальнуюстабильность и относительно высокий в целом уровень доверияграждан к политиче скои системе. Системный" анализэффективности: организации управленческой деятельности"органов^публичношвластив России! свидетельствует о том, что население является не потребителем: государственных услуг, а объектом управления, граждане не доверяют государственному аппарату, обеспокоены его деятельностью и ее: результатами, а часть населения страны испытывает страх перед действиями отдельных исполнительных структур. В то же время сами граждане, в общем, не готовы к активному взаимодействию с органами власти, к участию в мероприятиях по< контролю-заПих-деятельн" о^тьюили~в~инь1х~меро~ приятиях, связанных с обсуждением и принятием решений, соответственно решение проблемы, повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти заключаются в необходимости выстраивания отношений с внешней средойнаселением.
Научно-теоретическая значимость диссертации обусловлена актуальностью исследования системного анализа эффективности государственной власти и управления в России на современном этапе ее развития. Полученные в результате проведенного в представленной работе исследования выводы, позволяют углубить имеющиеся научные представления об основах политологического анализа эффективности государственной власти и управления, как в общетеоретическом плане, так и применительно к особенностям российской политической системы. Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут использоваться в процессе разработки практических мер по совершенствованию системы органов государственной власти и управления, установлению ее связи с обществом в целях достижения целей правового социального государства, которым является Россия в соответствии с Конституцией. Материалы проведенного исследования могут использоваться так же при чтении общих и специальных курсов по политологии.
Апробация работы. Результаты исследования были опубликованы в статьях и тезисах научных докладов, в том числе в журналах из списка ВАК РФ. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополи-тики СКАГС.
Структура диссертации определяется логикой последовательного решения основных задач исследования и включает в себя: введение, 2 главы, состоящие из 6 параграфов, заключение и список литературы из 158 источников.
Выводы:
Современное состояние системы государственного управления в России находится под влиянием системных мероприятий административной реформы, преобразований в лоне государственной гражданской службы, изменений в области государственного строительства. Эти разнообразные структурные преобразования — особенно попытки реформировать аппарат государственного управления — создали за последние годы ситуацию, которую трудно назвать однозначно позитивной.
Сложившаяся в России система официальной оценки эффективности государственного управления определяется основными направлениями административной реформы, проводившейся в стране с 2003 года. При этом в России при доминировании идеологии экономического подхода к государственному управлению («новый государственный менеджмент», «качество г государственного производства услуг», «экономия ресурсов») система оценки-эффективности формировалась под влиянием также идеологии рационального управления (принцип бюрократии), патернализма, «реактивного государства» и др. То есть система оценки эффективности не была однородной и не учитывала узость «экономизма» применительно к государственному управлению, отсутствие объективных оценок ее социальной эффективности.
Вместе с тем, сложившаяся в России система управления весьма успешно функционировала как инструмент воспроизводства базовых социально-экономических параметров. Позитивные характеристики функционирования системы управления определялись, прежде всего, тем, что этот инструмент обеспечил социальную стабильность и" относительно высокий в целом уровень доверия граждан к политической системе. Однако высокий уровень доверия населения не следует переоцениватьанализ политических процессов в современных обществах показывает, что массовые настроения весьма пластичны и подвержены быстрым изменениям.
Базовой технологией обеспечения функционирования системы госуправления в режиме воспроизводства стала пролонгация в 2008 -2009 годах сложившейся в предшествовавший период общей стратегии на централизацию системы власти и управления, усиление административных составляющих в системе методов управления. Вместе с тем, стремление к централизации процесса принятия политических решений порой превалирует над попытками организационного обеспечения власти, формирования административной вертикали сверху донизу. В то же время фактическая организационная недостроенность вертикали власти способствует усилению разрывов между уровнями принятия решений, нарастанию нескоординированности действий и сокращению влияния согласительных механизмов для кооперации действий различных органов власти и управления.
При этом недостаточная эффективность государственной власти в современной России обусловлена несколькими факторами: в историко-культурном аспекте российские реформаторы в определенной степени повторяли опыт «вестернизаторов» прошлого, используя такую модель модернизации, которая ориентируется на положительные примеры других стран, без выяснения того, какие ценностные ориентации людей скрываются за их достижениямиреформы в России проводятся на основе нормативистского, программно-целевого подхода в управлении, слабо учитывающего социокультурные возможности управляемой системы и исходящего из иллюзии о всесильности властиблуждание между реформацией и реставрацией, представляющее собой циклы реформ, где движение по пути демократии и законности прерывается контрреформами, связанными с восстановлением в той или иной форме начал авторитаризма и вседозволенности, мотивированной соображениями практической целесообразности. В свою очередь эффективность на современном этапе развития системы государственной власти и управления должна быть инкорпорирована не как имманентно присущий системе управления фактор, а в качестве движущей системы развития системы государственного управления и корпоративного управления на уровне высшего звена.
Политический лидер в стране, где сильны традиции авторитарной власти определяет не только вектор развития политической системы, но всего общества в целом. При этом личность правителя во многом определяет не только характер руководства в государстве, но порой влияет и на изменение формы правления в государстве.
На современном этапе оценить деятельность главы государства дозволяют факты, характеризующие не только состояние общества и государства, но и такой показатель, как нравственный критерий. Глава государства и руководители всех уровней властной пирамиды своими поступками и мыслями оказывают влияние на сознание людей, которые склонны подражать своим лидерам. И если люди какое-то время находились под слабым руководством, то они склонны к деградации сознания, что в дальнейшем отражается на качестве принимаемых ими решений в личной и общественной жизни.
В современной России отчетливо проявляются две главные тенденции, во многом изменяющие представления о лидерстве — институциализация и профессионализация.
Институциализация лидерства сегодня проявляется, прежде всего, в том, что процесс рекрутирования, подготовки, движения к власти, деятельность политических руководителей осуществляется в рамках определенных норм и организаций. Функции лидеров определены разделением власти на законодательную, исполнительную, судебную, ограничены конституциями и другими законодательными актами. Профессионализация лидерства заключается в том, что лидерство сегодня — это особого рода предпринимательство, осуществляемое на специфическом-рынке, при котором политические предприниматели в конкурентной борьбе обменивают свои программы решения общественных задач и предполагаемые способы их реализации на руководящие должности. При этом специфика политического предпринимательства состоит в персонализации «политического товара», его отождествлении с личностью потенциального лидера, а также в рекламировании этого «товара» как общего блага.
Главная особенность в процессе формирования современного политического лидерства в России заключается в том, что оно, с одной стороны, приобрело некоторые черты, характерные политическим лидерам демократических государств, а с другой — унаследовало черты, свойственные лидерам номенклатурной системы. Кроме того, в большинстве случаев российские лидеры зачастую совмещают роль владельца средств производства, выполняющего функции организатора производства, и роль политика, выполняющего функции организатора политической жизни.
Одним из основных факторов развития политической системы России является доминирование роли Президента РФ в системе государственной власти и управления. При этом президентская форма правления означает не только усиление власти Президента, но и всей системы государственной власти, которая в основном формируется по инициативе или по согласованию с Президентом РФ.
Социологические исследования позволяют сделать выводы о том, что политическое сознание российских граждан традиционно моноцентрично, в нем доминирует, как правило, эмоциональный образ одного или немногих политического лидеров, что определяется следствием влияния особенностей формирования и традиций политической культуры российского гражданского общества. Вместе с тем, необходимо отметить низкий политический рейтинг политических партий, который свидетельствует не только о социальной неэффективности российской политической элиты, ее замкнутости на собственных интересах, но и отсутствии традиций рационального отношения граждан к демократическим институтам и политической системе в целом.
Высокий рейтинг одобрения деятельности ныне действующего Президента РФ обусловлен широкомасштабным процессом, в который вовлечены все заинтересованные в политике акторы.
Рассматривая диспозиционные основания лидерской модели ныне действующего президента Д. А. Медведева, необходимо отметить, что, несмотря на очевидную незавершенность ее формирования, она обладает чертами «теоретического» лидерства, делая акцент на смысловом наполнении своей работы, беря на себя роль не просто менеджера, а идеолога. Принятие именно такой лидерской модели стало результатом адаптации президента к институциональной трансформации и перераспределению властных ресурсов в рамках системы «президент — председатель правительства — доминирующая партия».
Дальнейший процесс укрепления президентской власти и повышения ее эффективности в Российской Федерации связано с необходимостью решения ряда проблем. К их числу относятся необходимость закрепления института Президента РФ в системе органов государственной власти страны в целом и органов исполнительной власти в частности в качестве системообразующего центра власти в стране, а также определения пределов полномочий главы государства по централизации государственной власти. Достаточно серьезной проблемой в процессе укрепления президентской* власти в России является отсутствие реальных полномочий у органов президентского контроля и надзора за соблюдением действующего законодательства в системе исполнительной власти и в региональных органах государственной власти.
Проводимая в России административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальнойсистемы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для. решения неотложных социально-экономических проблему для повышения уровня и качества жизни населения.
Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов, исполнительнойвластиизменение их системы, структуры и режима функционированияпростота и эффективность работы государственных органовсовершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектамидемократизация управления, его открытость и доступность для граждан — объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой — между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни. Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти.
Основной акцент в проведении реформирования институциональной структуры государственной власти и управления в России на современном этапе заключается в анализе и всесторонней оценке функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.
При этом основными проблемами, на решение которых было направлена трансформация институциональной структуры органов государственной власти и управления в рамках проводимои административной реформы являлись перегруженность федерального центра различными управленческими функцияминаличие громоздкого управленческого аппарата на всех уровня*- вла" стивмешательство федерального центра в компетенцию органов госуДаР^-венной власти субъектов Федерации. Основной проблемой системы го^УдаР" ственной управления в России являлось преобладание прямых вертикаЛьных связей над горизонтальными взаимосвязями и обратными связями, способствовавших развитию таких тенденций как единообразие, центризм, унифицированность, безответственность первых лиц, формализм. Сложившаяся: в Дореформенный период система государственного управления была не сИоС0^~ на реагировать на внешние и внутренние вызовы, что способствовало ззклю-чению самоорганизационных механизмов внутри самого общества, ххрив0″ дящих к мощным потрясениям, посредством которых общество реагир0−60 на вызовы, преодолевая сопротивление консервативной системы госу^^Рст" венного управления.
Модернизация публичной власти, в том числе в рамках формировав0-*1 ее институциональной структуры путем проведения административной Р" мы, основываясь на объективных предпосылках — экономических, ных, духовных, вместе с тем имеет свои параметры, которые устанавли^^10Т" ся законодательством, прежде всего Конституцией. При этом «конституционно-правового закрепления параметров развития публичнойела» сти является установление пределов ее модернизации, что выражается ^ раничении правомочий субъектов осуществлять и модернизировать, пу^-3−1314″ ную власть.
Основной целью административной реформы являлось преодол:-^7−11 116 разрыва между состоянием государственного и муниципального управл*^-^1151 и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления.
Вместе с тем, системный анализ эффективности организации управленческой деятельности органов публичной власти в России позволяет сделать выводы о том, что население является не потребителем государственных услуг, а объектом управления. В то же время сами граждане, в общем, не готовы к активному взаимодействию с органами власти, к участию в мероприятиях по контролю за их деятельностью или в иных мероприятиях, связанных с обсуждением и принятием решений. Многие граждане не доверяют государственному аппарату, обеспокоены его деятельностью и ее результатами, а часть населения страны испытывает страх перед действиями отдельных исполнительных структур.
Соответственно решение проблемы повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти заключаются в необходимости выстраивания отношений с внешней средойвыданном случае — с населением. Социальная сущность и предназначение государства предопределяют его активную роль в процессе создания необходимых и достаточных условий для свободного развития и достойного существования каждого члена общества, что обеспечивается построением и функционированием соответствующих организационно-правовых институтов. Только в этом случае обеспечивается их социальное признание и констатацию дееспособности государственной власти.
Заключение
.
Наиболее общим является признание эффективной такой государственной власти, которая обеспечивает поступательное развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни. При этом эффективность власти, не ограничиваясь способностью контролировать ситуацию в обществе, включает ее способность использовать имеющиеся в ее распоряжении ресурсы в целях решения назревших и неотложных задач: Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели* взаимоотношений власть — общество выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации, правовом функционировании и правовом целеполагании власти.
На более глубинном уровне власть оценивают по предоставляемой ею возможности самореализации для каждого члена общества. Оценка эффективности' власти выражается в различных проявлениях степени доверия к субъектам власти, в том числе на выборах. Категория доверия власти представляет собой сплав нравственных и правовых моментов, которые характеризуют результат справедливой организации власти. Данное определение понятия эффективности свидетельствует о его тесной связи с проблемой признания обществом правомерности, справедливости существующей политической власти, а соответственно с другим ее свойством — легитимностью. Вместе с тем в случае недостатка легитимности политической власти в обществе ее эффективность может стабилизировать политическую систему общества и являться способом ее легитимации. Легитимная и эффективная государственная власть свидетельствует о политической стабильности власти в обществе.
Современное состояние системы государственного управления в России находится под влиянием системных мероприятий административной реформы, преобразований в лоне государственной гражданской службы, изменений в области государственного строительства. Эти разнообразные структурные преобразования — особенно попытки реформировать аппарат государственного управления — создали за последние годы ситуацию, которую трудно назвать однозначно позитивной.
Сложившаяся в России система официальной оценки эффективности государственного управления определяется основными направлениями административной реформы, проводившейся в стране с 2003 года. При этом в России при доминировании идеологии экономического подхода к государственному управлению («новый государственный менеджмент», «качество государственного производства услуг», «экономия ресурсов») система оценки эффективности формировалась под влиянием, также идеологии рационального управления (принцип бюрократии), патернализма, «реактивного государства» и др. То есть система оценки эффективности не была однородной и не учитывала узость «экономизма» применительно к государственному управлению, отсутствие объективных оценок ее социальной эффективности.
Вместе с тем, сложившаяся в России система управления весьма успешно функционировала как инструмент воспроизводства базовых социально-экономических параметров. Позитивные характеристики функционирования системы" управленшг определялись, прежде всего, тем, что этот инструмент обеспечил социальную стабильность иотносительно высокий в целом, уровень доверия граждан к политической системе. Однако высокий уровень доверия населения не следует переоцениватьанализ политических процессов в современных обществах показывает, что массовые настроения весьма пластичны и подвержены быстрым изменениям.
Базовой технологией обеспечения функционирования системы госуправления в режиме воспроизводства стала пролонгация в 2008 -2009 годах сложившейся в предшествовавший период общей стратегии на централизацию системы власти и управления, усиление административных составляющих в системе методов управления. Вместе с тем, стремление к централизации процесса принятия политических решений порой превалирует над попытками организационного обеспечения власти, формирования административной вертикали сверху донизу. В то же время фактическая организационная недостроенность вертикали власти способствует усилению разрывов между уровнями принятия решений, нарастанию нескоординированности действий и сокращению влияния согласительных механизмов для кооперации действий различных органов власти и управления.
Проводимая в России административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.
Оптимизация и упорядочение-функций федеральных органов исполнительной властиизменение их системы, структуры и режима функционированияпростота и эффективность работы государственных органовсовершенствование отношении между ними и1 хозяйствующими, субъектамидемократизация управления, его открытость и доступность для граждан — объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизациейдецентрализацией" и деконцентрацией, с другой — между формами и методами правового регулирования разныхсфер общественной жизни. Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти.
Демократической основой Российской Федерации должна являться постоянная прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате — к нарушению гражданского мира и согласия в стране. Это перспектива, которая никого и никогда не может устроить. Если не предпринимать организационных и правовых мер, то исторические традиции сильной преданности всех граждан, независимо от на.
18^ циональности, российскому государству могут быть нарушены и в перепек— тиве утрачены, что явится фатальным событием как для многонационального народа России, так и для государства.
