Актуальность темы
исследования. За последние три десятилетия национальные экономические системы претерпели глубокие изменения: под воздействием процессов сокращения государственного регулирования быстро развивались финансовые рынки, модифицировались механизмы интеграции национальных хозяйственных систем в глобальную экономическую целостность и многофункционально проявлялся прогресс в области информационных и компьютерных технологий. В целом эти изменения носили позитивный характер, повышая эффективность перераспределения факторов производства и результатов хозяйственной деятельности и многократно ускоряя темпы экономического развития национальных и глобальной экономик.
В 2008 г. стало очевидно, что укрепление взаимозависимостей национальных экономических и финансовых систем в трансграничных масштабах привело к важным количественным изменениям в структуре их взаимосвязей, которые проявились в новом их качестве, выражающемся в способности предопределять современный вектор макроэкономической динамики в посткризисный период. Впервые, спустя почти 80 лет, прошедших со времени Великой депрессии, «обвал» котировок на американском финансовом рынке в результате кризиса системы ипотечного кредитования в США, обернулся современным глобальным экономическим кризисом, охватившим практически все страны мира. Уже со второй половины 2008 г. и западные и российские ученые стали говорить о нем как о системном кризисе сложившихся структурных связей в национальных экономических системах с государством в их эпицентре, сопоставимым по своей разрушительной силе с системным кризисом 1929;1933 г.
Центральным институтом, способным изменить в среднесрочной перспективе W-образную или L-образную форму экономического цикла в классические экономическую депрессию и экономический рост, оказалось государство. Располагая таким мощным механизмом воздействия на национальные экономику и финансы, как денежно-кредитная и бюджетно-налоговая политика, оно объективно превратилось в единственного экономического агента, который имеет соответствующий потенциал и административные возможности для поддержания воспроизводственного процесса на стадиях формирования ресурсной базы национальных финансовых и нефинансовых организаций и сбыта товаров, услуг и финансовых продуктов.
В условиях, когда ожидаемый от денежно-кредитной политики антикризисный эффект во всех странах мира, включая Россию, оказался более чем скромным, фундаментальным стал вопрос о контрциклическом потенциале бюджетно-налоговой политики. Высокую научную и практическую значимость эта проблема приобрела в России в связи с серьезным ухудшением состояние национальной экономики в конце 2008;2009 гг. г. и очевидностью институциональных (структурных) ограничений на пути выхода страны из кризиса. Это проявилось в ограниченном присутствии консервативных и долгосрочных инвесторов на российском фондовом рынке, в неразвитости институтов коллективных инвестиций, в неэффективности чрезмерной централизации финансовых потоков в межбюджетных отношениях в контексте наращивания несбалансированности консолидированного бюджета, в, отсутствии мотивации у субфедеральных властей самостоятельно решать проблемы инвестирования региональной экономики, в растущей зависимости*' консолидированного бюджета и курса национальной валюты от конъюнктуры мировых сырьевых товарных и финансовых рынков.
Традиционно наиболее эффективными считались инструменты денежно-кредитной политики в системе мер по профилактике кризисных явлений в макроэкономике. Однако современный финансовый кризис показал, что-монетарное воздействие государства на макроэкономический цикл на* стадии кризиса не дал ожидаемых результатов. Подтверждает это1 падение ВВП1 России, которое могло бы возрасти всего на 2 п.п. (до 10%) в случае отсутствия, массированной финансовой помощи со стороны монетарных органов власти (по разным оценкам, от 1,5 трлн.руб. до ¼ ВВП). В1 результате логически верным является теоретическая постановка проблемы обантикризисном потенциале фискальной политики государства, который в современных условиях проявлялся, главным образом, вг увеличении бюджетных расходов^ органов власти всех уровней.
А, между тем, роль налогово-бюджетной политики государства в периоды экономических спадов может быть значительнобольшей, что имеет серьезную практическую значимость. Отсутствие адекватной теоретической базы трактовки роли государства в аспекте антикризисного потенциала его фискальной политики в условиях, когда финансовый кризис 2008;2009 гг. продемонстрировал ограниченность контрциклической монетарной политики, отрицательно сказывается на перспективах окончательного выхода России из структурного кризиса.
Эти и другие причины обусловили научную новизну, практическую значимость, а также цель и задачи диссертационного исследования, посвященного разработке механизма повышения эффективности инструментов бюджетно-налоговой политики в РФ в условиях посткризисного развития.
Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: А. В. Алтынцева, Е. С. Гринфельда, A.M.
Лаврова, В. В. Климанова, Е. В: Коломина, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. И. Филимонова, Я. Б. Хесина, А. Н. Швецова, Н. А. Ширкевича, Л. И. Якобсона, и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области: методологий формирования эффективной бюджетно-налоговой политики до. сих пор нет совпадения мнений.
Споры о надлежащей роли налогово-бюджетной политики в управлении циклом деловой активности продолжаются много лет. Согласно одному направлению экономической теории, налоги, трансферты и. расходы могут разумно использоваться для противодействия колебаниям экономическойактивности: особенно если экономические колебания в основном связаны с, дисбалансами на. рынках, а не являются реакцией на изменения фундаментальных факторов, таких как производительность. Сторонники других-направлений утверждают, что меры налогово-бюджетной политики обычно? либо являютсянеэффективными, либо только ухудшают положение дел, так как. принимаются несвоевременно или создают вредные искажения. Последняя! точка зрения преобладала в дискуссиях на протяжении последних двух десятилетийсоответственно, налогово-бюджетная политика уступила ведущую роль денежно-кредитной политике. Однако признавалось и то, что иногда денежно-кредитная политика нуждается в поддержке бюджетного стимулирования, например, когда номинальные процентные ставки приближаются к нулю: или механизмы воздействия денежно-кредитной/ политики по какой-либо причине не срабатывают. ,.
Очень полезны в. этой связи были разработки известных исследователей проблем бюджетно-налоговой политики: Афанасьева М., Берездвиной Е.,. Бухвальда Е., Валентея С., Кадочникова П., Казакова М, Кудрина А., Кривогова И., Лаврова А., Лексина В., Лисина В., Пекарского С., Полтеровича В., Пыренкова П., Спнельникова-Мурылева С., Смирнягина Л., Трунина И., Улюкаева А., Умновой И. и др. ¦ i.
В диссертации использовались, публикации по проблемам антикризисного потенциала бюджетной политики таких западных ученых, как Э. Балдаччи, С. Барнет, Р. Барро, Д. Веймарк, Ч. Волш, Дж. Гали, М. Гертлер, Р. Гларида, Д. Гордон, Дж. Мелитц, Т. Монаселли, Т. Перссон, К. Рогофф, Л. Свенссон, Дж. Табеллини, Дж. Ван Хаген, X. Хьюджес, Р: Штраух и др.
Анализ исследований этих и других авторов по проблематике диссертации показал, что до сих пор остается открытым вопрос об антикризисном потенциале бюджетно-налоговой политики и его эффекте в условиях противодействия колебаниям циклов деловой активности, в особенности экономическим спадам,.в национальных экономических системах.
В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати по проблемам эффективности фискальной и монетарной политики в России и зарубежных странах.
Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные мате-матико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.
При рассмотрении сложившихся теоретических моделей реализации бюджетно-налоговой политики в различных по уровню экономического развития странах использовался историко-логический подход.
Цель диссертационного исследования заключается в структурировании методологических подходов к трактовке антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики в России и в обосновании мер антикризисного воздействия на систему национальных финансов с оценкой их эффективности в России в сравнении с западными странами.
Для реализации поставленной цели были обоснованы и решены следующие задачи:
— обобщить теоретические концепции российских и зарубежных ученых, трактующих антикризисный потенциал бюджетно-налоговой политики в национальной экономической системе, способной купировать развитие кризиса ликвидности в воспроизводственных системах, а также соподчиненность внешних и внутренних факторов, негативно воздействующих на макроэкономической равновесиевыявить сущностные характеристики механизма обособления производственной и финансовой систем и качественно новой роли фискальных властей в развитии национальных экономик, что в условиях развития финансовых кризисов локального и глобального характера приводит к нарушению равновесия на национальных финансовых рынках, а также показать участие монетарных и фискальных институтов в процессах трансмиссии глобальных кризисных явлений в российскую финансовую систему;
— определить структурные характеристики механизма развития кризиса финансовой системы и ее элементов в контексте зависимости от факторов глобальной нестабильности, оценить значимость антикризисных инструментов бюджетно-налоговой политики в процессе восстановления макроэкономического равновесия в стране и сокращения дефицитов всех уровней бюджетной системы;
— дать оценку адекватности и качества основных направлений реализации антикризисных мер в бюджетно-налоговой сфере, нацеленных на профилактику несбалансированности бюджетной системы, и обосновать необходимость восстановления доверия в качестве основы посткризисной реабилитации органов власти всех уровней;
— разработать комплекс мер, нацеленных на создание системы раннего выявления кризисных явлений в финансовой сфере и в макроэкономике, а также на оценку антикризисного потенциала финансовых институтов и адекватности финансовой инфраструктуры с целью формирования механизма эффективного контроля и результативного управления бюджетной системой как фискального приоритета в условиях мультипликации кризисных явлений под влиянием глобальных финансовых шоков.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются структурные связи в открытых экономических системах между экономическими агентами и фискальными властями по поводу реализации антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики посредством формирования эффективного механизма урегулирования разбалансированности бюджетной системы и нарушенного равновесия на рынке финансовых ресурсов в условиях кризиса и посткризисного развития национальных экономических систем на примере России.
В качестве объекта исследования выступает система инструментов бюджетно-налоговой политики, проводимой фискальными органами власти и нацеленной на ликвидацию последствий современного финансового кризиса.
Научная новизна работы заключается в выявлении закономерностей наращивания дисбалансов в национальных бюджетных системах, в определении сущностных характеристик и поэлементного состава механизма мультипликации глобальных финансовых дисбалансов на национальном уровне, в оценке антикризисного потенциала бюджетно-налоговой политики, что позволило выделить наиболее эффективные ее инструменты, способные сформировать условия для восстановления сбалансированности бюджетов всех уровней в качестве необходимого условия сокращения кассовых разрывов в системе национального воспроизводства и препятствия развитию финансовой нестабильности в стране.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
— определена роль бюджетной системы в развитии национальных финансов с учетом растущего воздействия внешних факторов, представленных глобальной экономикой и финансамисформулированы концепции оптимальной комбинации мер бюджетно-налоговой политики при взаимодействии правительства и центрального банка, а также лидерства фискальных и монетарных органов власти при условии консервативности каждого из них, а также возможность купирования ими механизма мультипликации кризисных явлений в национальных хозяйствах;
— обобщены результаты исследования финансовых кризисов за последние тридцать лет, выделены особенности их воздействия на состояние национальных экономических систем и на продолжительность фаз экономической рецессии, что позволило оценить возможности реализации контрциклического потенциала бюджетно-налоговой политики при условии монетарного и фискального лидерства в категориях равновесия по Нэшу, а также графически интерпретировать изолосы центрального банка и правительства в точке, отражающей минимально возможный уровень потерь для фискальных органов власти и для общественного благосостоянияпроведено комплексное исследование механизма реализаций антикризисных мер фискальной политики в западных странах и в России, которые в совокупности с монетарными вызвали кардинальную переоценку ожиданий инвесторов и рисков финансирования кредиторов как основы макроэкономической разбалансированности в страневыявлены последствия неэффективных действий фискальных органов власти в бюджетной системе, начиная с проблем наращивания ее дефицита и заканчивая ухудшением финансового состояния коммерческих банков, нарушением равновесия на финансовых рынках и макроэкономической нестабильностью;
— выявлены особенности влияния мер фискальной политики с учетом ее временных лагов (запаздываний) с дифференциацией внутренних лагов на короткие в случае проведения стимулирующей политики и длительные — при введении ограничительных мер, способствовавшие быстрому наращиванию дефицитов бюджетов всех уровней в национальной экономики, синхронному ухудшению финансовой устойчивости финансовых и нефинансовых институтов и проявлению сбоев в функционировании воспроизводственной системы, которые имеют в свой основе социальную напряженность на рынке труда, кризис доверия экономических агентов к государству, что, в конечном итоге, определяет продолжительность кризисного состояния национальной экономикисистематизированы основные проблемы действующей модели формирования и реализации, бюджетно-налоговой политики, определены критерии ее эффективности как механизма антикризисного воздействия на экономику, бюджетную и банковскую системы в контексте наращивания дефицитов бюджетов всех уровней и корпоративного долга финансовыми и нефинансовыми организациями, обусловивших в целом нарушение макроэкономического равновесия на стадиях кризиса и экономической рецессии;
— концептуально обоснована система мер контрциклической бюджетно-налоговой политики России, включающая мониторинг и анализ макроэкономических условий, состояния бюджетной системы и финансовых рынков, антикризисного потенциала бюджетных, финансовых и нефинансовых организаций, формирование условий для реального внедрения принципов результативности и эффективности в программно-целевое планирование бюджетных параметров, увеличение бюджетного эффекта роста масштабов государственной собственности, направленных в целом на купирование кризисных явлений в стране на стадии их зарождения.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на федеральном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетных параметров. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости бюджетной системы, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов федерального центра в условиях посткризисного развития.
Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».
Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от эффективности фискальных мер антикризисной направленности в условиях макроэкономической нестабильности.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4,0 печатных листа, одна из которых — в издании, рекомендованном ВАК РФ.
Результаты работы Правительства Российской Федерации должны оцениваться по основным макроэкономическим показателям и их положительной динамики (последовательный рост объемов производства и реализации продукции обрабатывающего сектора экономики страны, в том числе и в натуральном выражении, показателей эффективности работы этого сектора экономикитемпы роста общего объема ВВП и в расчете на душу населениятемпы роста показателей, характеризующих уровень и качество жизни населениясущественное улучшение демографической ситуации в стране). Необходимо, основываясь на передовом опыте программно-целевого бюджетирования, добиваться: существенного повышения социальной эффективности и результативности бюджетных программ и усиления ответственности государственных органов за результаты их осуществления. По нашему мнению, внедряя активно в бюджетный процесс программно-целевые методы бюджетного планирования, необходимо стремиться не к наращиванию объемных показателей деятельности министерств, ведомств, а добиться повышения качества предоставляемых государством услуг, повышения степени удовлетворения населения качеством этих услуг и поэтапного перехода от минимальных социальных стандартов к социальным стандартам среднего уровня. •, •.
2. Федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходовпланируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы, его применения возможно и целесообразно не. столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т. д. С точки зренияорганизации бюджетного процесса именно ведомственные целевые — программы, как основная форма реализации программно-целевого планирования, имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся:' четкаяпривязка к функциональной и • ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора^ возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму);
3. Федеральные и ведомственные целевые программы должны, рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
3.1. Общими. требованиями, предъявляемыми к бюджетным л138 ¦" .'. целевым программам, должны быть: четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти, исключая их дублирование в ФОИВ;
• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для достижения социально-экономической эффективности бюджетных расходов;
• описание поддающейся количественной оценке экономической и социальной эффективности ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков" для реализации программы;
• определение системы управления1 реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
3.2. Основными различиями между федеральными и ведомственными целевыми программами должны быть:
• уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа — соответствующим субъектом бюджетного планирования);
• межотраслевой (федеральная, целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;
• содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программаобъединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);
• принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ — в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств).
4. В перспективе целесообразно Правительству Российской Федерации объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода, по нашему мнению, будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.
5. Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами.
Как показывает теория государственного управления и опыт многих стран, идеология результативного управления не может быть внедрена по приказу «сверху». Результативное управление в органах исполнительной власти возможно только в том случае, если сами органы проявляют инициативу и готовы обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом.
6. Для обеспечения мотивации органа исполнительной власти и его отдельных сотрудников к повышению эффективности деятельности следует установить зависимость между тремя элементами управления:
1) цели и задачи органа исполнительной власти, формализованные в виде показателей результативности;
2) его текущая работа, т. е. процедуры, выполняемые подразделениями и отдельными сотрудниками;
3) ресурсы всех видов, которыми располагает орган.
Для Российской Федерации это означает необходимость проводить дальнейшую декомпозицию тактических задач органа исполнительной властидо уровня, позволяющего увязать непосредственные результаты деятельности органа с объемом и структурой его расходов. До сих пор нет механизма определения результативности каждого сотрудника и оценки его вклада в решение задачи ведомства. Декомпозиция тактических задач органа исполнительной власти означает введение показателей результативности более низкого уровня.
7. В России, используя передовой зарубежный опыт, необходимо реформирование отношений внутри исполнительной власти. С этой целью было бы целесообразно перевести министерства на контрактную систему найма руководителей департаментов. С руководителем департамента целесообразно ежегодно (или на 3 года) заключать договор, в котором указывались бы, во-первых, определяемые министерством результаты деятельности департамента, а во-вторых, ассигнования, выделяемые на расходы по оказанию перечисленных в договоре услуг. При этом руководителю департамента необходимо предоставить право самостоятельно принимать решения о распределении выделяемых ему бюджетных средств по статьям своей сметы. Как показывает международная практика, такая система улучшает контроль за государственными департаментами, поскольку идущая от них информация становится полнее, но в то же время проще и не дублируется. Кроме того, у исполнительных директоров и управленческого состава появляются новые стимулы для эффективной деятельности.
Аналогичную схему реформирования отношений внутри исполнительной власти, на наш взгляд, целесообразно было бы внедрить на правительственном уровне: председатель правительства — министры, их заместителиминистры и руководители федеральных служб и агентств,.
5. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов для стимулирования притока инвестиций в отдельные сектора экономики альтернативой прямых бюджетных расходов является предоставление государственных гарантий. С целью развития данного механизма необходимо: создание резервов не в полном объеме на весь срок предоставления гарантии, а с учетом рисков наступления гарантийного случая, в том числе не на полную суммусоздание фонда резервов за счет ассигнований Фонда национального благосостояниягибкое требование по предоставлению обеспечения со стороны принципала по обязательствам, по которым предоставляются госгарантии.
6. Распространение практики привлечения коммерческих банков к финансированию и управлению инвестиционными ресурсами в инфраструктурных проектах. В частности, представляется возможным более активное вовлечение крупнейших коммерческих банков в процесс мониторинга реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет государства, а в перспективе наделение их функциями государственного заказчика. Ожидается, что это позволит повысить эффективность управления государственными инвестициями и снизить издержки строительства с поправкой на качество.
7. Разграничение расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Во многих регионах и муниципальных образованиях наблюдается ситуация, когда значительную долю бюджетных доходов составляют субвенции на выполнение делегируемых полномочий, что несет в себе две группы рисков для повышения качества финансового управления государственными и муниципальными финансами. Во-первых, региональные и муниципальные власти могут быть не заинтересованы в максимально эффективном исполнении по сути чужих полномочий, а механизмы мониторинга эффективности исполнения делегированных полномочий недостаточно проработаны. Во-вторых, неизбежно возникают определенные трудности с финансированием делегируемых полномочий. Прежде всего существует определенная асимметрия информации, когда данные, непосредственно влияющие на объемы субвенций, поступают в федеральные министерства и ведомства от субъектов Российской Федерации. Кроме того, в ходе исполнения бюджета может получиться, что на исполнение одних делегируемых полномочий из федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации) конкретному субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) выделен избыточный объем финансирования, а на исполнение других полномочий — недостаточный. При существовании жестких условий расходования субвенций строго на определенное делегированное полномочие это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств и необходимости срочного внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации в конце финансового года.
В последнее время пересмотр разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы происходит практически ежегодно, что снижает предсказуемость основных параметров бюджетной системы для региональных и местных властей и негативносказывается1: на качестве управления государственными и муниципальными финансами.
В этой связи нецелесообразно вносить изменения в разграничение расходных полномочий в 2010: г. Вместе с тем целесообразно использовать данный период для мониторинга и оценки эффектности действующей системы разграничения полномочий .
Начинаяс 2011;2012 гг. необходимо предусмотреть возможность пересмотра сложившейся системы разграниченияполномочий с целью снизить число делегируемых полномочий, а также закрепить за каждым уровнем власти те полномочиякоторые могут быть наиболее эффективно выполнены, данным уровнем власти. Значительные ресурсы по «обмену полномочиями» между уровнями власти открываютсяв связи с принятием решения о финансировании: органов внутренних дел исключительно из федерального бюджета.
8: Оптимизация механизмов управления финансовой поддержкой субъектам Российской Федерации — <
В Российской Федерации согласно проекту бюджета на 2010 г. и на период до 2012 г.. насчитывается, свыше 87 различных трансфертов (4 в подразделе дотаций,. 43 в подразделе субсидий, в том числе федеральные целевые программы: и подпрограммы, 21 в подразделе субвенций: и 19s в подразделе: иных, межбюджетных трансфертов): По 35 направлениям, финансирование: составляет, менее 1 млрд. руб-, это значит, что для отдельного субъекта Российской: Федерации: финансирование по ряду направлений может. составлять десятки или: сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений- (субсидии и субвенции) издержки по оценке целевого использования-! данных средств, не говоря уже. об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств. ,.
9. Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Отчасти эта задача может быть решена с помощью совершенствования разграничения расходных полномочийВместе, с тем уже очевидна необходимость объединения большого числа незначительных по объему целевых межбюджетных трансфертов в блочные трансферты. •.
Суть блочных трансфертов заключается ^ том, что финансовые ресурсы, в, рамках одного межбюджетного трансферта можно использовать по нескольким направлениям.
При этом уровень власти, из бюджета которого выделяются блочные трансферты, может устанавливать как формулу распределения данных трансфертов, так и условия расходования средств по каждому направлению финансирования. Уровень власти, получающий блочный трансферт, может самостоятельно выбрать пропорции: использования?, выделенных средств по каждому направлениювключенному в блочный-трансферт.
Это повысит качество! управления государственными и муниципальными финансами за счет максимального учета предпочтений местного населенияшриреализации общенациональных приоритетов. После 2010 г. представляется-: целесообразным постепенно-заменить! значительную часть финансирования? в рамках национальных проектов, а также большую часть разрозненных субсидий регионам на блочные межбюджетные трансферты. В связи с высокой степенью дифференциации налогового потенциала, и стоимости оказания бюджетных услуг в регионах Российской: Федерации на федеральном уровне целесообразно выделение блочных субсидий с учетом: бюджетной! обеспеченности регионовОднако прогрессивность выравнивания должна быть существенно ниже, чем привыделении дотацийиз Фонда финансовой поддержки регионов. Предлагается выделять блочные: трансферты, пропорционально отставанию бюджетной обеспеченности регионов от бюджетной обеспеченности самого богатого региона.
Среди возможных направлений, которые могут быть включены в блочные трансферты на региональном, уровне, можно выделить следующие: капитальный ремонт школ, капитальный ремонт домов, собственники которых: образовали товарищество собственников жилья, приведение в нормативное состояние муниципальных дорог, переселение: из труднодоступных населенных пунктов, реформирование системы здравоохранения-и др:
Итак, увеличение государственных расходов и. снижение налогов повышают совокупный спрос, заменяя снижающееся частное потребление.
Государственные инвестиции также способствуют компенсации спада частных инвестиций. По данным Э. Балдаччи и G. Гупта1, увеличение дефицита бюджета на 1 процент ВВП сокращает продолжительность кризиса почти на два месяца. Это означает, что бюджетная экспансия в масштабах, сходных со средней величиной экспансии с проведенной странами Группы 20-ти во время нынешнего глобального финансового кризиса, может сократить продолжительность спада почти на год по сравнению с базисным сценарием, в котором дефицит бюджета остается таким же, как в предкризисном периоде.
При этом большое значение имеет структура бюджетной экспансии — ее распределение между текущими расходами, инвестиционными расходами или снижением налогов. Рост государственного потребления (государственных закупок товаров и услуг, и заработной платы) и снижение налогов на доходы* сокращают продолжительность финансовых кризисов. Напримерв. результате 10-процентного увеличения доли государственного потребления! в бюджете-продолжительность кризиса сокращается на три-четыре месяца больше, чем только благодаря увеличению" дефицита бюджета. Но этого нельзя сказать о капитальных расходах. Чем это объясняется? Мы полагаемчто реализация капитальных проектов в целом занимает больше времени, чем непосредственное повышение спроса посредством государственных закупок товаров и услуг. Эта картина, по всей видимости, соответствует темпам выплаты средств по текущим бюджетным пакетам. Многие страны Группы 20-ти быстро снизили налоги и увеличили государственное потребление и трансферты. Тем не менее, процедуры ассигнования бюджетных средств, трансфертов субнациональным органам государственного управления, закупок и платежей подрядчикам замедлили выделение средств на некоторые капитальные проекты (Horton, Kumar, and Mauro, 2009).
312'. Увеличения бюджетнопюф’фекта^ роста масштабов государственной собственности в системе мер по. реализацииантикризисного потенциала" фискальной политики.
2009 г. ознаменовался внесением целого ряда важных новаций в нормативно-правовую базу, касающуюся деятельности унитарных предприятий.
1 МВФ. Финансы & развитие. Декабрь 2009, с. 35 — 37.
145 и хозяйственных обществ с участием государства. Несомненно, они способны оказать серьезное влияние на имущественную политику государства в ближайшие годы.
Прежде всего необходимо отметить Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1188.
Документ предписывает федеральным органам исполнительной власти, за исключением Управления делами Президента РФ, в 3-месячный срок представить в установленном порядке проекты актов об уточнении перечней федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПов), находящихся в их ведении.
Росимуществу же поручено обеспечить до 1 июля 2010 г. в отношении ФГУПов, не включенных в эти перечни, проведение в установленном порядке мероприятий по реорганизации, ликвидации либо включению их в прогнозный план (программу) приватизации и осуществлять права собственника, в их отношении до завершения соответствующих мероприятий.
Содержание принятых государством антикризисных мер при доминирующей ориентации на ограничение расширения прямого участия государства в капитале, в принципе, допускало тот или иной приватизационный сценарий.
Однако выработка будущей повестки приватизации и ее возможного формата столкнулась с известными трудностями.
Во-первых, основная масса оставшейся непосредственно у государства собственности представлена либо низколиквидными объектами (требующими осуществления крупных инвестиций или недостаточными для получения контроля, как в случае с миноритарными пакетами акций), либо, напротив, объектами очень привлекательными (речь может идти, например, о контрольных или блокирующих пакетах акций в монополиях общенационального значения), продажа которых если и возможна, то только по адекватной рыночной цене при наличии определенных предпосылок. Весьма вероятно, что в ходе кризиса перечень проблемных активов, принадлежащих государству, может расшириться.
Во-вторых, финансовый кризис, следствием которого стали обвал фондового рынка, обесценение активов и отсутствие на российском рынке многих потенциальных инвесторов, сталкивающихся с серьезными проблемами в своих странах, выступает естественным ограничителем приватизации.
В такой ситуации перспективы серьезного увеличения бюджетных доходов от приватизации весьма и весьма1 проблематичны, особенно без учета активов в топливно-энергетическом комплексе. Надеяться на получение солидных сумм можно будет, по-видимому, когда более явно обозначатся тенденции к выходу российской экономики из кризиса, а в развитых странах он будет близок к завершению, следствием чего станет приток капитала и инвестиций в страны с так называемым emerging markets, включая Россию.
Именно поэтому включение в приватизационную программу крупных активов — таких, как Сбербанк, ВТБ, РЖД, «Аэрофлот», аэропорт «Шереметьево» — в ближайшей перспективе не планируется. Так, применительно к ВТБ достаточно сказать, что в среднесрочной перспективе допускается возможность продажи лишь миноритарного пакета его акций, тогда как в настоящее время доля государства в его капитале составляет 85,5%.
В-третьих, ориентация на доходы бюджета как единственный критерий при проведении приватизационной политики, особенно в условиях кризиса, находится в определенном противоречии с задачами так называемой структурной приватизации, прежде всего с привлечением инвестиций в целях модернизации производства.
Минэкономразвития совместно с Росимуществом готовит поправки в закон о приватизации, предусматривающие проведение аукционов с инвестиционными условиями.
Причем в ряде случаев, например, если продаются госпакеты инфраструктурных предприятий, в условия аукциона может быть включено и требование по сохранению профиля деятельности2.
В этой связи необходимо напомнить о весьма низкой эффективности инвестиционных конкурсов, продемонстрированной в 90-е гг. Объем инвестиций, поступивших от продаж на инвестиционном конкурсе (с учетом выполнения обязательств, взятых в, предыдущие годы), составил в 1997 г. всего 1,3% всех инвестиций в основной капитал (в 1994;1996 гг. — менее 1%). Наряду с этим немалая часть инвесторов, даже принимавших участие в инвестиционных конкурсах, демонстрировала яркие образцы.
2 Интервью заместителя руководителя Росимущества Э. Л. Адашкина РИА Новости, www.rosim.ru, 25.11.2009. недобросовестного поведения, срывая выполнение принятых обязательств. Следствием этого стала отмена их согласно второму закону о приватизации 1997 г. с заменой на коммерческие конкурсы с инвестиционными и / или социальными условиями3, когда права собственности переходят к победителю конкурса только после выполнения соответствующих обязательств. Действующий закон о приватизации 2001 г. допускает применение конкурса как самостоятельного способа приватизации, но являющийся исчерпывающим перечень его возможных условий4 не содержит условия привлечения инвестиций для реструктуризации предприятия. Де-факто речь может идти только о конкурсе с социальными условиями.
Говоря по существу о возможном возвращении к практике приватизации с инвестиционными обязательствами и ее перспективах, можно предположить, что этот аспект во многом сродни вопросу о целесообразности точной настройки действующей налоговой системы в сторону поощрения конкретных видов деятельности (например, инноваций), иначе говоря, о том, является ли государственное администрирование достаточно адекватным для контроля за использованием тех или иных правовых норм по декларируемому целевому назначению.
В-четвертых, кризисное положение, в котором оказались многие частные компании, поспешившие обратиться за поддержкой государства, высветило тот не вполне очевидный до последнего времени факт, что частный бизнес далеко не всегда является синонимом эффективного собственника и ответственного владельца активов. Сравнительная эффективность государственных и частных компаний в плане устойчивости к кризису и потребностей в поддержке государства требует дополнительного изучения с учетом современных реалий.
3 Коммерческий конкурс как самостоятельный метод приватизации активно применялся и в 1992—1997 гг., в основном в ходе малой приватизации, когда покупатель предприятия брал определенные обязательства, чаще всего по сохранению профиля его деятельности. После принятия закона о приватизации 1997 г. произошло фактическое объединение инвестиционного и коммерческого конкурса в один метод.
4 Условия конкурса могут предусматривать: (1) сохранение определенного числа рабочих мест- (2) переподготовку и (или) повышение квалификации работников- (3) ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо прекращение их использования- (4) проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
В-цятых, частичное смещение центра-тяжести при принятии решений о возможнойприватизации от государственных органов власти к различным интегрированным структурам с участием государства (один из примеров- -«Роснефтегаз», обеспечивающийего косвенный контроль над «Роснефтью» и «Газпромнефтыо»), ставшим по различным основаниям обладателями большого' количества активов (получение от государства при создании, приобретение в ходе слияний и поглощений), делает очень весомой, если не ключевой,.позицию менеджмента таких структур.
Если такие структуры инициируют продажу активов,, то государство вправе рассчитывать на определенное возмещение, по! крайней мере, за. активы,. ранее внесенные туда на безвозмездной основе. Представляется, что прежде всего это относится к созданным в 2007—2008? гг. госкорпорациям,.оказавшимся вне: правового поля подлинной корпоратизации, и к реципиентам: программ государственной поддержки впериод кризиса. В каких-то слз^чаях государство может, мириться" с: игнорированием бюджетных проблем входе проведения «большой приватизации» интегрированными: структураминог тогда, обязательный наборповеденческих требованийк таким хозяйствующим субъектам должен включать: отсутствие всех видовпросроченной задолженности, отказ, от участия в слияниях и поглощениях на определенный период, активизацию инвестиционной активности с учетом приоритетов! антикризисной программы правительства. ,.
ВШротивном случае весьма вероятно повторение характерной для’ранних этапов, российскойприватизации ситуации бесконтрольного: обогащения^ менеджмента, когда объектом корпоративного управления или приватизации становилась оболочка головной компании холдинга, лишившаяся* своих наиболее ценных дочерних производственных или финансовых активов. :
В-шестых, необходимо понимание того, что стимулирование приватизационного процесса само по себе: не является достаточным-условием для изменения ситуации на рынке корпоративного контроля. Очень, многое зависит от регулирования участия компаний с долей государства в капитале: в. слияниях и поглощениях. Первостепенное внимание в этом отношении должно быть уделено ограничению приобретения, непрофильных активов, более тщательной селекции решений, требующих, согласия? государства и как собственника, и как регулятора рынков.
Таким образом, на передний план выходят степень реальной подконтрольности государству менеджмента тех компаний, где оно участвует в капитале, его управляемости, лояльности, а также видение места и роли конкретных активов сквозь призму долгосрочного развития тех или иных интегрированных структур, включая государственные корпорации. Это актуализирует задачу улучшения корпоративного и стратегического управления в компаниях с участием государства.
В этой связи определенную роль могло бы сыграть распространение практики привлечения в органы управления таких компаний профессиональных директоров5.
Соответствующая работа была начала Росимуществом совместно с Минэкономразвития России во исполнение поручений президента РФ по итогам его встречи с представителями Российского союза промышленников и предпринимателей в апреле 2008 г.
В этих целях разрабатывались общие положения и нормативные акты, регламентирующие как процесс привлечения для участия в советах директоров акционерных обществ с долей в уставном капитале, — принадлежащей Российской Федерации, независимых управляющих, так и вопросы их непосредственной деятельности6, были внесены соответствующие изменения в.
5 Исходя из сложившейся традиции корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием, членов советов директоров, избираемых голосами по акциям, принадлежащим государству как акционеру, можно разделить на несколько групп: (1) представители интересов государства, являющиеся государственными служащими, которые обязаны голосовать в соответствии с директивами собственника- (2) представители интересов государства, являющиеся иными лицами (профессиональные поверенные), которые обязаны голосовать в соответствии с директивами собственника по ограниченному кругу из 5 вопросов, а по остальным вопросам — по своему усмотрению (этот механизм обеспечения представления интересов государства появился еще в 1996 г., но большого распространения не получил) — (3) независимые директора, голосующие на основе личного профессионального опыта и собственного суждения, отвечающие установленным критериям отбора. По оценке представителей Росимущества, лиц, относящихся ко второй и третьей группам, в целях обобщения можно называть профессиональными директорами.
6 В том числе были определены:
— критерии профессиональности и независимости членов совета директоров, применяемые к лицам, предлагаемым государством, для их отбора с последующим включением в качестве независимых директоров в акционерные общества;
— перечень акционерных обществ, в советы директоров которых целесообразно привлечь профессиональных директоров;
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами („золотой акции“)» в части, касающейся возможности избрания независимых директоров в органы управления акционерных обществ, акции которых принадлежат РФ.' В самом начале 2009 г. приказом Росимущества образована Комиссия по отбору независимых директоров, представителей интересов Российской Федерации и ревизоров для избранияв органы управления и контроля акционерных обществ и утверждено соответствующее положение7.
Со стороны государства велась работа по обеспечению заключения договоров с членами советов директоров, являющимися профессиональными директорами, осуществлялся мониторинг деятельности акционерных обществ с государственным участием, в составах советов директоров которых присутствуют профессиональные директора, для последующей оценки результатов эффективности внедрения*данного института.
На первом этапе работ по указанному направлению профессиональные директора были отобраны в 9 акционерных обществах специального перечня, утвержденных Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 января 2003 г. № 91-р, 100% акций которых принадлежат Российской Федерации (ОАО «Агентство по ипотечному и жилищному кредитованию, ОАО' «Акционерная компания по транспорту нефти «Транснефть», ОАО «Зарубежнефть», ОАО «Корпорация «Росхимзащита», ОАО «Международный аэропорт «Шереметьево», ОАО «Российские железные дороги», ОАО количество независимых директоров и профессиональных поверенных, определяемое в зависимости от размера пакета акций, принадлежащих Российской Федерации;
— порядок отбора профессиональных директоров, а также принцип составления перечня кандидатов для избрания в органы управления открытых акционерных обществ в качестве независимых директоров и профессиональных поверенных директоров;
— критерии отнесения члена совета директоров к независимым и формирования соответствующих требований к кандидатам.
7 Не касается АО, входящих в специальный перечень, в отношении которых позиция государства как акционера по ряду наиболее важных вопросов определяется решением самого правительства, его председателем или по его поручению заместителем председателя правительства. Изначально утвержден правительством РФ.
Россельхозбанк", ОАО «СГ-Транс» и ОАО «Современный коммерческий флот»).
На втором этапе реализации задачи по расширению присутствия профессиональных директоров в советах директоров (наблюдательных советах), акционерных обществ, акции которых принадлежат Российской Федерации, были проведены внеочередные общие собрания акционеров и избраны новые составы органов управления с участием профессиональных директоров еще в 7 обществах: ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии», ОАО «Российская топливная компания «Ростоппром», ОАО «ФСК «Единой энергетической системы», ОАО «Росагролизинг», ОАО «РусГИДРО», ОАО о.
Холдинг «МРСК» и ОАО «РАО «Энергетические системы Востока» .
Всего же, по данным Росимущества, к осени 2009 г. в советах директоров (наблюдательных советах) 253 АО работало 563 профессиональных директора, тогда как на конец 2008 г. их насчитывалось около 502. Таким образом, можно констатировать, что этим институтом было охвачено 7,6% компаний с федеральными пакетами акций от их общего количества на начало 2009 г. Наибольшее распространение он получил в электроэнергетике и связи.
Кроме того, в Росимуществе внедрялась также практика привлечения управляющих компаний для выполнения функций единоличных исполнительных органов акционерных обществ, но она была распространена еще меньше, чем институт профессиональных директоров (на конец 2008 г. к участию в органах управления акционерными обществами с долей государства в уставном капитале было привлечено всего 6 управляющих компаний).
Важнейшим участком деятельности профессиональных директоров в целях повышения эффективности и результативности деятельности акционерных обществ с государственным участием должно стать участие в деятельности 3 специализированных комитетов при органах управления таких АО (комитета по стратегическому планированию, комитета по аудиту, комитета по кадрам и вознаграждениям), председателями которых предложено избирать членов совета директоров общества, не являющихся государственными служащими 5 (независимых директоров или профессиональных поверенных).
8 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Отчет о деятельности за 2008 год. М., 2009.
Другими словами, проблемы сбалансированности и успешного выхода экономической системы на посткризисную траекторию роста столь велики, что для их решения будут привлекаться все, даже с большими негативными последствиями рычаги стимулирования темпов роста. В этой связи встает вполне очевидный вопрос: почему 'в качестве стимула повышательной макроэкономической динамики государство не рассматривает бюджетный эффект от растущих масштабов государственной собственности, формы которой становятся в результате кризиса все более многообразными.
В этой связи заслуживает внимания проблема влияние имущественной политики государства на бюджетную систему.
Перенос акцента имущественной политики государства с приватизации на управление государственной собственностью после 1999 г. предполагает более подробное рассмотрение финансовых аспектов этого процесса, его взаимосвязи с функционированием бюджетной системы. Прежде всего, речь идет о значительном абсолютном увеличении и существенной диверсификации источников пополнения доходной части бюджета.
Ведущая роль в организации работы по мобилизации соответствующих •поступлений в федеральный бюджет принадлежит органу по управлению федеральным имуществом9, который обычно вскоре по истечении календарного года обнародовал предварительные данные о доходах федерального бюджета от, управления государственным имуществом и приватизации. В то же время окончательные величины поступлений (с учетом различных корректировок и дополнений), публикуемые в бюджетной статистике, имеют отличия от данных органа по управлению федеральным имуществом по целому ряду позиций.
Все доходы федерального бюджета от имущества, — находящегося в государственной собственности, можно разделить на две части в зависимости от характера и их источников. Одну группу образуют поступления от использования государственного имущества (возобновляемые источники). Другая группа объединяет поступления, имеющие единовременное происхождение, которые не могут быть возобновлены ввиду перехода прав собственности от государства к другим юридическим и физическим лицам.
9 В настоящее время — Федеральное агентство по управлению государственным (до мая 2008 г. — федеральным) имуществом, или Росимущество, до 2004 г. — Министерство имущественных отношений РФ. после его продался, в том числе в рамках приватизационного процесса (невозобновляемые источники).
Классифицируя возобновляемые источники дохода от использования федерального имущества, можно разделить их на внутренние (находящиеся внутри России) и внешние (находящиеся за рубежом). В последнем случае речь идет только о прибыли, приходящейся на долю российского участника в СП «Вьетсовпетро».
Внутренние источники также можно разделить на две группы: (1) доходы по результатам хозяйственной деятельности и (2) доходы от аренды. Качественное различие между ними состоит в том, что в первом случае речь идет о доходах государства от функционирования самостоятельных хозяйствующих субъектов, деятельность которых,. осуществляемая преимущественно в конкурентной среде на определенных рынках товаров и услуг, должна прямо (унитарные предприятия) или опосредованно (хозяйственные общества) управляться им самим (через органы власти), тогда как во втором — государство является пассивным получателем арендной платы (за пользование недвижимостью и земельными участками), не будучи вовлеченным в организацию бизнес-процессов компаний-арендаторов. С 2001 г. круг внутренних возобновляемых источников дохода расширился за счет перечисления в федеральный бюджет части прибыли ФГУПов и арендной платы за землю. В табл. 3 и 4 представлены данные, содержащиеся (за небольшими исключениями) в законах об исполнении федерального бюджета за 2000;2007 гг., в части использования государственного имущества и его продажи только в виде материальных объектов10.
10 За пределами рассмотрения оставлены доходы федерального бюджета, полученные в качестве платежей за природные ресурсы (включая водные, биологические, доходы от использования лесного фонда и при пользовании недрами), возмещения потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий, в результате финансовых операций (доходы от размещения средств бюджета (доходы по остаткам средств федерального бюджета и от их размещения, с 2006 г. также доходы от размещения средств Стабилизационного фонда РФ, доходы от размещения сумм, аккумулируемых в ходе проведения аукционов по продаже акций, находящихся в собственности РФ), проценты, полученные от предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств федерального бюджета, проценты по государственным кредитам (поступления средств от правительств иностранных государств и их юридических лиц в уплату процентов по кредитам, предоставленным РФ, поступления средств от предприятий и организаций в уплату процентов и гарантий по кредитам, полученным Россией от правительств иностранных государств и международных финансовых организаций)), от.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Современный глобальный кризис, начавшись как экономический, трансформировался в структурный именно в контексте того, что государство изменилось качественно, превратившихся в крупнейшего собственника материальных и финансовых активов. Однако экономический эффект такого кардинального изменения функций государства и приобретения им нового статуса крупнейшего собственника и менеджера в российских акционерных компаниях оказался ничтожным. А, между тем, в условиях катастрофически низких темпов роста ВВП в стране в 2011;1012 гг. (на фоне более чем 8%-ного падения его в 2009 г.) и высокой инфляции, которая прогнозируется к снижению с 10% в 2010 г. до 7% в 2012 г., наполнение доходами федерального бюджета остается фундаментальной проблемой, от решения которой зависит эффективность самого государства и перспективы российской макроэкономики.
Все это в совокупности позволяет ставить теоретическую проблему с точки зрения позитивного подхода к трактовке функций государственной собственности в посткризисный период. Разрешение указанного противоречия на данном этапе, несомненно, связано с изменением модели финансирования деятельности государства на путях увеличения отдачи от собственности в руках государства и изменения на этой основе соотношения между налоговой и неналоговой составляющими доходов бюджета государства.
Таким образом, на передний план выходят степень реальной подконтрольности государству менеджмента тех компаний, где оно участвует в капитале, его управляемости, лояльности, а также видение места и роли конкретных активов сквозь призму долгосрочного развития тех или иных интегрированных структур, включая государственные корпорации. Это актуализирует задачу улучшения корпоративного и стратегического управления в компаниях с участием государства.
В этой связи определенную роль могло бы сыграть распространение практики привлечения в органы управления таких компаний профессиональных директоров.
Исходя из сложившейся традиции корпоративного управления акционерными обществами с государственным участием, членов советов директоров, избираемых голосами по акциям, принадлежащим государству как акционеру, можно разделить на несколько групп: (1) представители интересов государства, являющиеся государственными служащими, которые обязаны голосовать в соответствии с директивами собственника- (2) представители интересов государства, являющиеся иными лицами (профессиональные поверенные), которые обязаны голосовать в соответствии с директивами собственника по ограниченному кругу из 5 вопросов, а по остальным вопросам — по своему усмотрению (этот механизм обеспечения представления интересов государства появился еще в 1996 г., но большого распространения не получил) — (3) независимые директора, голосующие на основе личного профессионального опыта и собственного суждения, отвечающие установленным критериям отбора. По оценке представителей Росимущества, лиц, относящихся ко второй и третьей группам, в целях обобщения можно называть профессиональными директорами.
В этой связи система мер антикризисной бюджетно-налоговой политики должна быть нацелена, в первую очередь, на устранение отрицательной обратной связи между финансовой и экономической подсистемами. Это, прежде всего, восстановление доверия к институтам и рынкам и сокращение давления на банки по регламентации новых кредитов как части программы снижения размеров заемного капитала. Государственные органы должны определить принципы своего поведения хотя бы на среднесрочную перспективу и не менять их по конъюнктурным соображениям. Неопределенность в ожиданиях рынка в отношении волатильности и ликвидности связана с приоритетами, которые должны обозначить власти в связи с их выбором между конкурирующими требованиями: снижения морального риска или защиты от систематических рисков. Этот важный выбор позволит устранить три важнейших источника стресса для экономических агентов путем:
— возобновления финансирования рынков,.
— сокращения неопределенности в отношении проблемных активов организаций,.
— улучшения состояния компаний в связи со структурой капитала.
Для этого требуется создание соответствующего механизма, нацеленного во-первых, на мониторинг и анализ макроэкономических условий, состояния финансовых рынков, антикризисного потенциала финансовых учреждений и адекватности финансовой инфраструктурыво-вторых на адекватную оценку вероятности отклонения прогнозных показателей состояния макроэкономики и финансов от тех, которые свидетельствуют о вероятности выхода национальной системы из равновесного состоянияв-третьих, на разработку соответствующих мер восстановления макроэкономического и финансового равновесия путем принятия превентивных (в диапазоне стабильности) или корректирующих мер (при приближении системы к границе диапазона стабильности.), а также разработки и реализации комплекса антикризисных мер в условиях кризисного нарушения равновесия в экономике и финансах.
При этом государственная поддержка институтов должна быть нацелена на реструктуризацию слабых, но жизнеспособных организаций, все остальные должны быть отбракованы рынком. Однако если эти действия государства относятся к общественным благам, то инициированные им механизмы должны максимально ограничивать моральный риск и издержки налогоплательщиков.
В конечном итоге, предпринимаемые меры должны иметь среднесрочную цель реструктуризации финансовой системы в качестве эффективного механизма перемещения финансовых ресурсов в глобальных масштабах. В национальных рамках для этого необходимо решить проблему существования нежизнеспособных банков и восстановления двух основных сегментов? финансового рынка: банковского: кредитования и капитала: Рынкифинансирования и секьюритизации, критичные к ценообразованию1 и посредническому кредиту, должны быть укреплены, в том числе посредством сокращения рисков между контрагентами во времени через централизованный: клиринг.
В этой ситуацииучитывая предпочтение частного сектора избавляться от проблемных активов, нежели^ снижать долю заемного капиталагосударству следует предупредить продажи • активов по бросовым ценамичто сократило бы банковский капитал." Приобретение, активов государством' позволит. переоценить их и установить рыночные цены. В рамках правительственныхпрограмм: рекапитализации у частного сектора должнасохраняться инициатива • наращивания! капитала, а также его реструктуризации и оздоровления балансов. Для того чтобы защитить интересы государства, любойпредоставляемый им капитал должен иметь* преимущественный статус (при выплатах в случае банкротства). В случае критического снижения степени: доверия к финансовым институтам в. качестве временного шага, пока, доверие не вернется, неизбежными становятся официальные гарантии. При этом гарантии основного и субординированных долговых' обязательств финансовых институтов не должны предоставлятьсявсем институтами должны иметь защитный механизм: (платежи). .
Фискальный механизм финансовой стабильности должен охватывать все вышеуказанные факторы риска и уязвимости. Это требует системного наблюдения за отдельнымиэлементами финансовой системы и реальной-экономики (домашними хозяйствами, компаниями, государственным сектором). В этом контексте, полезным инструментом определения устойчивости различных частей экономики в экстремальных условиях служат стресс-тесты. Однако несмотря на то, что стресс-тесты, могут проводиться в отношении отдельных финансовых учреждений и, вероятно, всей банковской системы и даже отдельных секторов, возможностипроведения стресс-тестов в отношении всей финансовой системы ограничены, особенно в случае систем,* сочетающих в себе элементы банковского и рыночного финансированиячто частично объясняется недостатком данных и эмпирических моделей.
Задача при этом состоит в создании последовательной структуры для анализа аспектов финансовой* стабильности в целях: 1) раннего выявления возможных факторов уязвимости, до того как они приведут к понижательной коррекции на* рынкахвозникновению проблем у учреждений или отказу элементов, финансовой инфраструктуры- 2) принятия превентивных и-своевременных ответных мер политики во избежание финансовой нестабильностии 3) восстановления стабильности системы, если применение превентивных, и ответных мер окажется неудачным. Этот механизм должен действовать шире, чем традиционные «механизмы передачи воздействия потрясений», служащие основой многих существующих систем политики. При-этом каждый из1 элементов этого механизма требует применения различных диагностических инструментов и ответных мер политики — от воздержания от принятия мер до усиления надзора или наблюдения за. отдельными* учреждениями или< рынками, или, до предоставления дополнительной' i ликвидности рынкам с целью преодоления напряженности, или до вмешательства в работу конкретных учреждений:
