Анализ полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Глава 1. История Государственной Думы России.

§ 1.Государственная Дума России в дореволюционный период.

§ 2.Высшие законодательные органы России (1917;1993гг.).

Глава 2. Государственная Дума Российской Федерации.

§ 1.Структура Государственной Думы.

§ 2.Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания.

Российской Федерации.

Заключение

.

Функции законодательной власти в Российской Федерации осуществляет парламент — избираемый или частично назначаемый коллегиальный орган, за которым Конституция признает высшее право законодательства. Он представляет суверенитет народа, и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона.

«Парламент» — это общеродовой термин. В Англии, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган непосредственно именуется парламентом. В остальных странах этот государственный орган называется иначе: сейм — в Польше, фолькетинг — в Дании, альтинг — в Исландии, конгресс — в США.

Парламенты могут иметь двухпалатную и однопалатную структуру. В основном в федеративных государствах парламенты состоят из двух палат — верхней и нижней. Это обусловлено, с одной стороны, необходимостью представлять интересы субъектов федерации, разных по населению и занимаемой территории, но имеющих одинаковый конституционно-правовой статус; с другой стороны, стремлением к более устойчивому равновесию сил, когда ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе Колясников А. Государственная Дума и ее место в общественном устройстве современной России // Красная звезда. 2003. 15 ноября.

Двухпалатная структура парламента означает такое строение парламента, когда парламент состоит из двух палат, формируемых в особом порядке. Парламент при наличии двухпалатной системы вправе избрать один из принципов работы: а) принцип равенства палат в объеме и характере полномочий — у палат равное число депутатов, одинаковый объем полномочий, сходные повестки пленарных заседаний, проведение палатами совместных заседаний и создание совместных органов и др. и б) принцип верхней и нижней палаты — у каждой палаты свой круг полномочий, разный характер работы, как правило, отсутствуют общие органы палат, различный количественный состав палат и порядок их формирования и др.

Последний принцип исповедуют большинство современных парламентов с двухпалатной структурой построения.

Принцип деления парламента на верхнюю и нижнюю палату означает следующее. Одна палата (именуемая нижней) выражает прямое представительство всего населения и формируется путем общенациональных выборов. Другая палата (именуемая верхней) представляет интересы субъектов Федерации и формируется путем представительства от каждого такого субъекта. Такой подход отражен в строении Федерального Собрания, состоящего из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. При этом Государственная Дума является представительством всего многонационального народа России, а Совет Федерации отражает федеративный характер российской государственности. Условно эти палаты именуются нижней (Государственная Дума) и верхней (Совет Федерации), хотя Конституция РФ этими терминами не оперирует.

Двухпалатная структура палат исторически возникает в период буржуазно-демократических революций в качестве способа сдерживания одной палатой (верхней) радикализма другой (нижней). Представляя привилегированные слои общества, верхние палаты формировались менее демократическим путем по сравнению с нижними, имели более длительный срок легислатуры, им принадлежало право вето на законы, принимаемые нижней палатой, и др.

Таким образом, верхние палаты играли сдерживающую роль по отношению к нижним и тем самым обеспечивали стабилизирующее воздействие парламента на события общественной жизни. В современный период эта роль верхней палаты утратила свое значение. В унитарных государствах верхняя палата стала играть в большей степени роль парламентского экспертного учреждения, что в значительной мере повышает качество принимаемых парламентом законов. Иное значение принцип двухпалатности парламента приобрел в федеративных государствах, применительно к которым утвердилось двойное представительство народа в общенациональном парламенте: посредством прямого пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права; через равное представительство каждого из субъектов федерации.

Все вышесказанное позволяет говорить об актуальности темы данной работы.

Цель данной работы рассмотреть конституционный статус Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Задачи работы:

— рассмотреть историю Государственной Думы России;

— рассмотреть структуру Государственной Думы РФ;

— охарактеризовать полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Методологической базой данной работы являются общенаучный диалектический метод познания, а также методы анализа, историко-правовой, сравнительно-правовой, специально-юридический.

ГЛАВА 1.ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РОССИИ.

§ 1.Государственная Дума России в дореволюционный период.

В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название Государственная Дума. Дважды ее разгоняло правительство, но она просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные Думы).

Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления. В целом работа Государственной Думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.

Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года. Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера С. Ю. Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.

Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом полновластие царя, то есть самодержавный характер его власти, сохранялся.

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. Сами выборы были не всеобщими (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств), не равными (один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской — на 4 тысячи, в крестьянской — на 30, в рабочей — на 90 тысяч), не прямыми — двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех — и четырехстепенными См.: Исаев И. А. История государства и права России. — М., 2008. С. 174.

Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.

23 апреля 1906 года Николай II утвердил свод Основных государственных законов, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство.

Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в свод Основных государственных законов был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени. В дальнейшем Николай II использовал этот параграф для того, чтобы проводить законы, которые Дума наверняка не приняла бы.

Потому Думы, за исключением третьей, фактически функционировали лишь по нескольку месяцев.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий.

Ее самой многочисленной фракцией были кадеты — 179 депутатов. Октябристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы — 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартийных — 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России, или, как они тогда назывались, «трудовики». Фракция насчитывала в своих рядах 97 депутатов, и эту квоту практически сохранила все созывы.

С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т. д.

Через восемь дней председатель Совета министров И. Л. Горемыкин отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Вообще за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В конце концов она была распущена царем, войдя в историю как «Дума народного гнева».

Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года, председателем которой был Головин Федор Александрович. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой, хотя по замыслу царской администрации должна была быть более правой.

Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве народной избранницы не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена.

В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, зато увеличилось число верноподданных избранников, в том числе крайне правых экстремистов.

Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок — с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий.

Эта Дума была значительно реакционнее двух предыдущих. Об этом свидетельствовал и партийный расклад. В третьей Думе было 50 крайне правых депутатов, умеренно правых и националистов — 97. Появились группы: мусульманская — 8 депутатов, литовско-белорусская — 7, польская — 11.

Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к национальным окраинам, а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию, то есть требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр.

Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например бюджетная, состояли из нескольких десятков человек.

Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Законопроекты, поступавшие в Думу из министерств, прежде всего рассматривались думским совещанием, состоявшим из председателя Думы, его товарищей, секретаря Думы и его товарища. Совещание делало предварительное заключение о направлении законопроекта в одну из комиссий, которое затем утверждалось Думой.

Каждый проект рассматривался Думой в трех чтениях. В первом, которое начиналось с выступления докладчика, шло общее обсуждение законопроекта. По завершении прений председатель вносил предложение о переходе к постатейному чтению.

После второго чтения председатель и секретарь Думы делали свод всех принятых по законопроекту постановлений. В это же время, но не позднее определенного срока, разрешалось предлагать новые поправки. Третье чтение являлось, по существу, вторым постатейным чтением. Смысл его состоял в нейтрализации тех поправок, которые могли пройти во втором чтении при помощи случайного большинства и не устраивали влиятельные фракции. По завершении третьего чтения председательствующий ставил на голосование законопроект в целом с принятыми поправками.

Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.

Четвертая, последняя в истории самодержавной России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период — канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей, разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей.

Обстановка не позволила четвертой Думе сосредоточиться на крупномасштабной работе. Ее постоянно лихорадило. К тому же с началом в августе 1914 года мировой войны, после крупных провалов русской армии на фронте дума вступила в острейший конфликт с исполнительной властью.

3 сентября 1915 года после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 года.

Но проработала Дума недолго. 16 декабря 1916 года была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена. Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 года одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.

§ 2.Высшие законодательные органы России (1917;1993гг.).

После Февральской революции 1917 г. в стране стала быстро расти сеть советов рабочих, солдатских, крестьянских депутатов. В мае 1917 г. состоялся I съезд крестьянских советов, а в июне — рабочих и солдатских.

II съезд советов рабочих и солдатских депутатов, открывшийся 25 октября, провозгласил переход всей власти к советам (в декабре крестьянские советы присоединились к рабочим и солдатским). Избранный съездом ВЦИК (Всероссийский Центральный исполнительный комитет) оказался носителем законодательных функций.

III Всероссийский съезд советов в январе 1918 г. принял два акта, имевших конституционное значение: «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и постановление «О федеральных учреждениях Российской республики». Здесь было официально оформлено образование Российской Советской Федеративной Социалистической Республики — РСФСР.

В июле 1918 г. V съезд советов принял Конституцию РСФСР. В ней устанавливалось, что именно съезд советов является «высшей властью», компетенция которой никак не ограничивается. Съезды должны были собираться не реже двух раз в год (с 1921 г. — один раз в год). В периоды между съездами их функции переходили к ВЦИКу, но и этот последний с осени 1918 г. перешел к сессионному порядку работы (а в 1919 г. вообще не собирался, т.к. все его члены были на фронте). Постоянно действующим органом оказался Президиум ВЦИК, состоявший из узкого круга лиц. При ВЦИКе сложился значительный рабочий аппарат, включавший несколько отделов, различные комитеты и комиссии.

Установленная конституцией избирательная система была многоступенчатой: депутаты всероссийских съездов избирались на губернских и городских съездах. При этом один депутат от городских съездов приходился на 25 тысяч избирателей, а от губернских — на 125 тысяч (что давало преимущества рабочим). К участию в выборах не допускались 7 категорий лиц: эксплуататоры и лица, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, служители культа, бывшие служащие полиции, члены царствовавшего дома, умалишенные, а также лица, осужденные в судебном порядке. Голосование было открытым (к началу 20-х гг. в стране окончательно установилась однопартийная система).

РСФСР оказалась не единственной советской республикой, образовавшейся на территории бывшей Российской империи. В итоге гражданской войны советская власть победила в провозгласивших независимость Украине, Белоруссии, Грузии, Армении, Азербайджане (три последние объединились в Закавказскую федерацию — ЗСФСР). 30 декабря 1922 г. состоялось решение об объединении советских республик в единое федеративное государство — СССР (решение принял I Всесоюзный съезд советов).

На II Всесоюзном съезде 31 января 1924 г. была принята первая Конституция СССР. Установленный в ней государственный механизм Союза был вполне аналогичен РСФСР. Высшим органом власти в стране провозглашался всесоюзный съезд советов (созывался один раз в год, а с 1927 г. — один раз в два года), ЦИК (двухпалатный), собиравшийся на сессии три раза в год), Президиум ЦИК (в подчинении которого находилось более 100 учреждений). С начала 30-х годов на сессиях ЦИК установилась специфическая процедура: депутаты утверждали списком (без обсуждения) постановления, принятые Президиумом.

Именно СССР стал фактическим наследником дореволюционной российской государственности. Что ж касается РСФСР, то ее правовой статус в ряде отношений был ниже, чем у других союзных республик, поскольку многие российские вопросы отошли в ведение союзных учреждений.

5 декабря 1936 г. VIII Всесоюзный съезд советов принял новую Конституцию СССР. Она вводила всеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании. На смену съездам советов и ЦИКу пришел Верховный Совет СССР. Он также собирался на сессии два раза в год, рассматривал законопроекты и утверждал указы своего Президиума.

21 января 1937 г. была принята и новая Конституция РСФСР, также заменившая съезды советов на Верховный Совет республики, депутаты которого избирались на 4 года по норме 1 депутат от 150 тысяч населения.

В новой Конституции более детально были прописаны структурные, организационные, процедурные и другие вопросы формирования и деятельности Верховного Совета и его руководящих органов. В частности, впервые за годы советской власти депутаты получили право парламентской неприкосновенности, наряду с Председателем Президиума Верховного Совета был введен пост избираемого съездом Председателя Верховного Совета.

В последующие годы полномочия и статус высшего органа законодательной власти в Российской Федерации неоднократно пересматривались и уточнялись. Заметными вехами на этом пути стали: законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г., закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. Большинство этих изменений и дополнений были связаны с начавшимися в стране глубокими социально-экономическими и политическими преобразованиями и роли в них представительных институтов.

Самым принципиальным изменением в системе государственной власти этого периода стало введение в 1991 г. поста Президента РСФСР и соответствующее перераспределение властных функций между различными ветвями власти. Хотя Съезд народных депутатов как высший орган государственной власти и Верховный Совет, состоящий из двух палат — Совета Республики и Совета Национальностей, как его постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган сохраняли широкие полномочия в области законодательной деятельности, определения внутренней и внешней политики, принятия решений по вопросам государственного устройства и т. д., многие их прежние права, включая подписание и обнародование законодательных актов, формирование правительства и назначение его Председателя, контроль за их деятельностью, отошли к Президенту РСФСР как высшему должностному лицу и главе исполнительной власти в Российской Федерации.

Подобное перераспределение общественных ролей в условиях отсутствия парламентских традиций, отработанного механизма согласования интересов, а также личные амбиции руководителей с обеих сторон не раз служили причиной острых правовых и политических коллизий во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей, что, в конце концов, привело в октябре 1993 г. к их открытому конфликту, завершившемуся роспуском Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета Российской Федерации и ликвидацией системы советов.

21 сентября 1993 г. Президент России Б. Н. Ельцин издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым предписывалось «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации». Этим Указом вводилось в действие Положение о выборах депутатов Государственной Думы. В соответствии с этим Положением предлагалось провести выборы в Государственную Думу — нижнюю палату Федерального Собрания Российской Федерации.

В развитии представительной и законодательной власти в РФ наступал новый этап.

Первая Государственная дума избиралась вместе с Советом Федерации в день референдума по Конституции 12 декабря 1993 года сроком на 2 года.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1.Структура Государственной Думы.

Государственная Дума в Российской Федерации является палатой Федерального Собрания, органом законодательной власти См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. — М., 2001. С. 189. По Конституции РФ 1993 г. Государственная Дума формируется путем выборов и представляет население всей страны. В состав Государственной Думы входят 450 депутатов, избираемых по партийным спискам, на основе пропорциональной избирательной системы, по единому федеральному избирательному округу.

Внутренняя организация данной палаты Федерального Собрания и порядок ее работы определяются Регламентом Государственной Думы. В Думе создаются партийные фракции, депутатские группы, парламентские комитеты и комиссии.

Общее руководство Государственной Думой осуществляют избираемый ею Председатель Думы (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящий из Председателя и его заместителей. Руководители комитетов входят в Совет палаты только с правом совещательного голоса.

Государственная Дума является постоянно действующим органом. Осенняя сессия Государственной Думы в соответствии со ст. 40 Регламента ГД продолжается с 1 сентября по 25 декабря, а весенняя — с 12 января по 20 июня.

Председатель Государственной Думы и его заместители избираются из числа депутатов Думы тайным голосованием, но палата может принять решение и о проведении открытого голосования.

Кандидаты, давшие согласие выдвигаться на эту должность, обязаны выступить на заседании палаты и ответить на вопросы депутатов Государственной Думы. Самоотвод принимается без голосования. Избранным на данную должность считается кандидат, за которого проголосовало более половины общего числа депутатов Государственной Думы.

Если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и никто из них не набрал требуемого числа голосов, то проводится второй тур голосования, когда баллотируются два кандидата, получившие наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Государственной Думы может голосовать только за одного кандидата. Избранным по итогам второго тура считается кандидат, за которого также проголосовало более половины общего числа депутатов. В противном случае Государственная Дума проводит повторные выборы Председателя либо принимает решение о выборах первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы, после чего снова возвращается к изложенной процедуре. При этом допускается повторное выдвижение ранее выдвигавшихся кандидатов.

Выборы заместителей Председателя Государственной Думы проводятся по аналогичной схеме, но Регламент предусматривает возможность при решении данного вопроса проголосовать списком за предложенных кандидатов.

Председатель Государственной Думы выполняет следующие функции:

— ведет заседания палаты;

— ведает вопросами внутреннего распорядка;

— организует работу Совета Государственной Думы;

— осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

— назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы;

— назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Руководителя Аппарата — управляющего делами Государственной Думы, с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Руководителя Аппарата Государственной Думы;

— представляет палату во взаимоотношениях с Президентом России, Советом Федерации, Правительством, субъектами РФ, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Судами, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами и высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

— участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом страны для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

— направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения;

— подписывает постановления Государственной Думы;

— направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов и принятые федеральные законы;

— направляет Президенту России принятые федеральные законы;

— издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

— представляет к назначению на должность и к освобождению от должности постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде РФ.

В соответствии с Регламентом ГД палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя.

Председатели Госдумы:

Государственная дума I созыва (14 января 1994 г. — 17 января 1996 г.) — Рыбкин Иван Петрович (избран 14 января 1994 г. — постановление Государственной Думы № 8-I ГД), фракция Аграрной партии России (АПР).

Государственная дума II созыва (17 января 1996 г. — 18 января 2000 г.) — Селезнёв Геннадий Николаевич (избран 17 января 1996 г. — постановление Государственной Думы № 7-II ГД), фракция КПРФ.

Государственная дума III созыва (18 января 2000 г. — 29 декабря 2003 г.) — Селезнёв Геннадий Николаевич (избран 18 января 2000 г. — постановление Государственной Думы № 6-III ГД), фракция КПРФ, с 4 июня 2002 г. — независимый депутат.

Государственная дума IV созыва (29 декабря 2003 г. — 24 декабря 2007 г.) — Грызлов Борис Вячеславович (избран 29 декабря 2003 г. — постановление Государственной Думы № 5-IV ГД), фракция «Единая Россия».

Государственная дума V созыва (с 24 декабря 2007 г.) — Грызлов Борис Вячеславович (избран 24 декабря 2007 г. — постановление Государственной Думы № 3−5 ГД), фракция «Единая Россия».

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя в его отсутствие, а также по его поручению ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей.

В Государственной Думе для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет (ст. 13−15 Регламента ГД), в состав которого с правом решающего голоса входят Председатель Думы и его заместители. Кроме этого, в работе Совета с правом совещательного голоса участвуют председатели комитетов. Любой депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения о проекте порядка работы палаты.

Основные функции Совета Государственной Думы См.: Парламентское право России / Под общ. ред. О. Н. Булакова. — М., 2007. С. 234.:

а) формирование проекта примерной программы законопроектной работы на текущую сессию;

б) принятие решений о включении в эту программу того или иного законопроекта;

в) формирование календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц;

г) установление порядка работы палаты на очередное заседание;

д) созыв внеочередных заседаний палаты по предложению Президента России или по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Думы, или по предложению Председателя Государственной Думы;

е) назначение того или иного комитета Государственной Думы ответственным за подготовку законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы (если вопросы законопроекта относятся к ведению и другого комитета, то назначает его соисполнителем), направление его для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, а в случае необходимости — другим субъектам права законодательной инициативы и определение срока подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту;

ж) направление законопроекта (вместе с материалами к нему), подготовленного ответственным комитетом палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалов к нему Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект, Правительству России и депутатам Государственной Думы;

з) по предложению комитетов Государственной Думы принятие решения о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы при отсутствии необходимых документов;

и) принятие решения о проведении парламентских слушаний, о награждении Почетной грамотой Государственной Думы.

Необходимо отметить, что Государственная Дума вправе отменить решение Совета.

Немаловажная роль в деятельности Государственной Думы отводится депутатским объединениям (ст. 16−18 Регламента ГД). По регламенту все фракции обладают равными правами.

Депутатское объединение, сформированное на основе партийного списка, прошедшего в Думу по федеральному избирательному округу, именуется фракцией и должно быть зарегистрировано независимо от числа ее членов. Регистрацию фракций проводит Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы на основании:

а) сообщения Центральной избирательной комиссии о результатах выборов;

б) письменного уведомления руководителя фракции об ее образовании;

в) протокола организационного собрания фракции, который включает в себя решение о целях ее образования, официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях;

г) письменных заявлений депутатов Государственной Думы о вхождении во фракцию.

После прекращения полномочий Временной комиссии контроль над изменениями в составах депутатских объединений осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении.

Таблица 1 — Список фракций Государственной Думы V созыва.

В соответствии со ст. 101 Конституции Государственная Дума из числа депутатов палаты образует комитеты и комиссии. Комитеты Государственной Думы в рамках своей компетенции предварительно обсуждают законопроекты и готовят их к рассмотрению Государственной Думой, а также дают заключения по законопроектам и проектам постановлений. В соответствии с решением палаты они подготавливают запросы в Конституционный Суд, а в соответствии с решением Совета или по поручению Председателя Думы разрабатывают проекты постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд страны. Кроме того, они организуют парламентские слушания, дают заключения и вносят предложения о разделах проекта федерального бюджета и, наконец, организуют собственную деятельность.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

В соответствии со ст. 20 Регламента Государственная Дума образует ряд комитетов. Перечень комитетов указанный в ст. 20 Регламента не исчерпывающий: в случае необходимости палата может образовать и другие комитеты. Комитеты создаются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва. Каждый комитет имеет положение о своей деятельности, которое утверждается постановлением палаты.

Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется палатой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Как правило, в комитетах создаются подкомитеты по основным направлениям деятельности.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Но голосование может проводиться и по единому списку. Состав комитета и комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов депутатов.

Быть членом одного из комитетов (не более!) — обязанность каждого депутата Государственной Думы, за исключением Председателя, его заместителей и руководителей депутатских объединений. Заседания комитета и комиссии проводятся не реже двух раз в месяц. В заседании комитета с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии, а также вправе присутствовать полномочные представители Президента и Правительства России в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета или комиссии, а также статс-секретари — заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти. На заседание могут быть приглашены эксперты, представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений и средств массовой информации.

Комитеты могут проводить совместные заседания, но решения принимают раздельно. Они вправе привлекать к своей работе различных экспертов, запрашивать необходимые документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций.

§2.Полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления См.: Парламентское право России / Под общ. ред. О. Н. Булакова. — М., 2007. С. 238.:

а) об одобрении проекта закона РФ о поправках к Конституции РФ, проекта федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;

б) о согласии Президента РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

в) о недоверии и доверии Правительству РФ;

г) о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ;

д) об объявлении амнистии;

е) о выдвижении обвинения против Президента РФ;

ж) о запросе в Конституционный Суд РФ;

з) о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд РФ;

и) о парламентском запросе;

к) о других вопросах в рамках своей компетенции.

Проекты постановлений вместе с текстом заявления, обращения или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания палаты.

Кроме этого, проект постановления может быть внесен Президентом страны, Советом Федерации и его членами, депутатами, депутатскими объединениями, комитетами и комиссиями Государственной Думы, Правительством России, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, а также Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным судами по вопросам их ведения. Все проекты постановлений вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правового управления.

В Конституции предусмотрены различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом или при участии других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно по форме и по содержанию. Председатель Правительства назначается Президентом России (ч. 1 ст. 11 Конституции). Однако в решении этого вопроса участвует законодательная власть в лице Государственной Думы (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции). Это полномочие Государственной Думы связано с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. Согласно п. «г» ч. 1 ст. 83 Конституции, Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре, представленной Президентом России.

Реализация Государственной Думой рассматриваемого полномочия связана с соблюдением условий, установленных в ст. 111 Конституции РФ.

Первое условие ограничивает Думу по времени при рассмотрении вопроса о выражении согласия Президенту на назначение на должность Председателя Правительства — в течение недели со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства.

Другим условием, сдерживающим свободу Государственной Думы при определении ее позиции по кандидатуре на должность Председателя Правительства, является положение ч. 4 ст. 111. В Конституции установлено, что в случае трехкратного принятия Думой решения об отклонении представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства Президент без предварительного согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Условия реализации Государственной Думой полномочий в вопросе назначения Председателя Правительства представляют юридические средства содействия выработке Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя Правительства и элемент системы сдержек и противовесов. Конституция не требует, чтобы при втором и третьем представлениях фигурировала «новая» кандидатура, но она и не исключает этого. В части 4 ст. 111 Конституции сказано, что после трехкратного отклонения представленных «кандидатур» Президент сам назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Регламент Думы (ст. 144−148) предусматривает следующую процедуру согласования кандидатуры Председателя Правительства в Государственной Думе. Президент России официально представляет в палату кандидата на должность, и палата в течение недели со дня внесения обязана рассмотреть данную кандидатуру. В свою очередь, кандидат представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства страны и отвечает на вопросы депутатов. По окончании этой процедуры представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение принимается по усмотрению палаты тайным или открытым голосованием. Согласие считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовали большинство депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой данной кандидатуры Президент РФ в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Процедура рассмотрения остается прежней. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленного Президентом кандидата на должность Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства распускает Думу и назначает новые выборы.

Выражение недоверия Правительству России (в соответствии со ст. 117 ч. 3 Конституции) — один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. Данная процедура происходит в следующем порядке. Группа депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы выносит мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству, которое подается в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления палаты и списка депутатов — инициаторов выражения недоверия. Палата обязана рассмотреть данный вопрос в недельный срок после его внесения. В ходе обсуждения задаются вопросы Председателю Правительства и другим его членам, депутаты высказываются за выражение недоверия или против него. Преимущественное право выступления в этом случае принадлежит представителям депутатских объединений; последнее слово предоставляется Председателю Правительства РФ.

Если в ходе обсуждения депутаты, инициировавшие выражение недоверия, отзовут свои подписи и при этом численность депутатов, внесших указанное предложение, станет менее одной пятой от общего числа, то данный вопрос снимается с обсуждения без дополнительного голосования.

Постановление о недоверии Правительству РФ может быть принято как открытым, так и тайным (по решению палаты) голосованием. Предложение о выражении недоверия Правительству РФ считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.

После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев, Президент либо объявит об отставке Правительства, либо распустит Государственную Думу.

Нужно сказать, что в соответствии со ст. 117 ч. 4 Конституции России Председатель Правительства может сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. В таком случае Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке по описанной выше процедуре.

Можно говорить об ответственности Правительства перед Государственной Думой на условиях, предусмотренных п. 3 и 4 ст. 117 Конституции; пределы этой ответственности определяет Президент. При выражении недоверия (или отказе в доверии) Правительству Президент принимает решение либо об отставке Правительства, либо о досрочном роспуске Государственной Думы. Оценивая значение вотума о доверии, нельзя не отметить его последствий для федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Вместе с тем Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания по основаниям, упомянутым в ст. 117 Конституции, а также в период действия военного и чрезвычайного положения и в течение шести месяцев перед окончанием срока полномочий Президента (ч. 3, 5 ст. 109 Конституции). Следовательно, в эти периоды у Президента нет альтернативы — возможна только отставка Правительства. Однако в другие периоды досрочный роспуск может быть весьма реальным для Государственной Думы, если она не одобрит деятельность Правительства.

Кроме этого, палата производит назначение на должности:

Уполномоченного по правам человека (предложения о кандидатах могут вноситься Президентом России, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе). Назначение на данную должность (ст. 155−158 Регламента) производит именно Государственная Дума, а не какой-либо иной орган, поскольку в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» одной из основных его функций является совершенствование законодательства РФ по правам человека и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Уполномоченный вправе выступать с докладом на очередном заседании Государственной Думы, а также обратиться в Думу с предложением о проведении парламентских слушаний и о создании парламентской комиссии по расследованию нарушения прав и свобод;

Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов (кандидатура Председателя Счетной палаты представляется Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам). Процедура назначения определена ст. 159−164 Регламента Думы. Ввиду того, что Счетная палата призвана помогать парламенту в осуществлении контроля над исполнением государственного бюджета и других финансовых законов, а в ряде случаев следить за финансово-хозяйственной деятельностью государственных корпораций и предприятий, образование данного органа палатами Федерального Собрания на паритетных началах вполне оправданно;

Председателя Центрального банка РФ, членов Совета директоров Центробанка и представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета. (Кандидатуру Председателя Центробанка представляет Президент России. В соответствии со ст. 167 Регламента Думы одна кандидатура на данную должность не может быть представлена более двух раз.).

Данный орган, выполняя на основании ч. 2 ст. 75 Конституции свою основную функцию — защиту и обеспечение устойчивости рубля, подотчетен Государственной Думе. Он ежегодно, не позднее 15 мая, представляет Государственной Думе на рассмотрение годовой отчет, утвержденный Советом директоров, а также заключение проверяющей его аудиторской фирмы, которую определяет Государственная Дума. В свою очередь, Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту и на заключение Правительству страны.

Кроме этого, Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей. Председатель Банка России докладывает Государственной Думе два раза в год о результатах деятельности Банка и основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики.

Взаимодействию Государственной Думы и Центрального Банка посвящены ст. 165−175 Регламента Думы, в соответствии с которыми Государственная Дума может освободить от должности Председателя Банка России лишь по представлению Президента и не в любом случае, а только если:

— истек срок полномочий;

— невозможно исполнять служебные обязанности, что подтверждено заключением государственной медицинской комиссии;

— подано личное заявление об отставке;

— совершено уголовно наказуемое деяние, установленное вступившим в законную силу приговором суда;

— нарушены федеральные законы, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка.

Процедура освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ та же, что и при назначении.

Таким образом, в силу определенной самостоятельности Центрального банка России от других органов государственной власти, применяется более усложненная процедура назначения на должность и освобождения от нее.

Еще один важный орган назначается с участием и Президента и парламента — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК), при этом в ее формировании участвует также не одна Государственная Дума, а обе палаты.

Следует отметить и такой аспект деятельности Государственной Думы, как участие в процедуре отрешения от должности Президента России. Конституция страны устанавливает, что Президент может быть отрешен от должности только верхней палатой парламента, Советом Федерации, на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления Процедуре выдвижения обвинения против Президента посвящена гл. 22 Регламента Государственной Думы. Отрешение Президента от должности может быть начато при внесении предложения по инициативе не менее чем одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ, и должно быть направлено на заключение специальной комиссии, образованной палатой, для оценки соблюдения процедуры и обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.

Данная комиссия призвана проверить обоснованность выдвинутого обвинения, соблюдение кворума, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил до принятия палатой решения о выдвижении обвинения.

Комиссия на своих заседаниях заслушивает сообщения выступающих об известных им фактах и рассматривает необходимые документы, заслушивает представителя Президента РФ и выносит заключение, после чего вопрос рассматривается на заседании Государственной Думы.