Муниципальные выборы как фактор демократизации политического процесса

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ.

Актуальность темы

.

Процесс становления демократических отношений в России сложен и во многом связан с формированием нового массового политического сознания граждан. Закономерности этого процесса в максимальной степени проявляются в ходе выборов в различные органы власти. Постоянно сменяющие друг друга избирательные кампании стали центральным явлением политической жизни пореформенной России.

Первые демократические выборы, явившиеся прологом принципиальных преобразований системы публичной власти и несшие с собой сильный эмоциональный заряд, породили у населения надежду на формирование истинно народной власти. Однако постепенно их эйфорическое восприятие сменилось во многом апатией. В общественном сознании они не смогли дать россиянам подлинной демократии. Более того, очень часто они используются как инструмент сохранения господства номенклатуры, как удобная стартовая площадка для политической карьеры безнравственных, а нередко и криминальных личностей.

Поэтому сегодня чрезвычайно важно показать сущность выборов в органы власти как подлинного института свободы и демократии, если угодно, «оправдать» их в глазах народа и попытаться выяснить те причины, по которым избирательный процесс зачастую не выполняет своих функций. При этом отправной точкой, думается, должно стать местное самоуправление, являющееся фундаментом российской государственности. За последнее десятилетие оно кардинальным образом реформировано, превращено из государственного управления на местах в совершенно самостоятельный способ народовластия. Здесь как нельзя ясно кристаллизуется принцип взаимной ответственности власти и населения, необходимости действенного участия послеДЗюборы в местные органы власти являются первым шагом по пути подлинной демократии, в деле формирования гражданского общества и одновременно индикатором политических отношений доминирующих в данный период. Выяснение их глубинной сущности откроет значительные перспективы реформирования действующих публичных институтов.

В последнее время местные выборы стали мощной составной частью демократизации политического процесса в целом, позволяя на уровне муниципального образования формировать представительные органы власти, осуществлять контроль за их деятельностью, периодически обновлять местные политические элиты, активизировать политическое участие граждан.

При этом возрождение выборных начал сопряжено с выработкой нового подхода к сочетанию процессов демократизации и общественного развития. Это актуализирует необходимость, во-первых, укрепления представительных основ и перевода органов государственной власти и органов местного самоуправления на подлинные начала выборности, во-вторых, проведения анализа новой природы законодательства о выборах, применения адекватных форм правового регулирования избирательных процессов, которые во многом сопряжены с поиском направлений правовой гармонизации, подведения под совершаемые в рамках избирательного процесса действия и применяемые избирательные технологии прочной законодательной основы, в-третьих, использования выборов не только в качестве конституционного, но и политического инструмента обеспечения общественного развития.

Общественная востребованность современных методов ведения избирательных кампаний стимулирует продолжение начатой работы по разработке избирательных технологий, выявлению их специфики на муниципальных выборах.

Степень изученности проблемы.

Проблематика местного самоуправления детально рассматривалась российскими учеными уже с конца XIX века. Среди плеяды выдающихся отечественных исследователей можно назвать Васильчикова А. И., Веселовского Б. Б.,.

Лазаревского Н.И., Свешникова М. И. и др.1 Признавая важность их вклада в разработку общих вопросов самоуправления нельзя не отметить отсутствие системного анализа института местных выборов, посредством которых формировались и формируются соответствующие органы власти.

И сегодня, как правило, обращение к муниципальным выборам также носит вторичный характер в ходе исследования избирательной системы государства или способов организации местного самоуправления.

В частности, вопросы соотношения выборов в органы государственной власти и демократии в своих трудах рассматривали Алескеров Ф. Т., Бойко Е. А., Гомеров И. Л., Комарова В. В., Ортешук П., Собянин A.A., Суховольский В. Г. и др.2.

Юридические аспекты избирательного процесса анализировались Веденеевым Ю. А., Ефремовой H.H., Иванченко A.B., Колюшиным E.H., Кузьминской Е. Ф., Лысенко В. И., Михайловской И. Б., Наумовым В., Постниковым А. Е. и др.3.

Технологии избирательных кампаний исследовались Дубовым И. Г., Зотовой З. М., Ковлером А. И., Комаровским B.C., Кудиновым О. П., Кузьменом О. В., Максимовым А., Русовой Ю. О. и др.4.

1 См.: Васильчиков А. И. О самоуправлении. — Спб., 1872- Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет в 4-х томах. — Спб.: Изд-во О. Н. Поповой, 1909;1911; Лазаревский Н. И. Земское избирательное право // 1864−1914 гг. Юбилейный земский сборник. Под ред. Веселовского Б. Б., Френкеля З. Г. — Спб.: Изд-во О. Н. Поповой, 1914; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. 4.1. — Спб., 1892.

2 См.: Алескеров Ф. Т. Ортешук П. Выборы. Голосование. Партии. — М.: Академия, 1995; Бойко Е. А., Гомеров И. Л. Культура политических выборов: политологический анализ. — Новосибирск: СибАГС, 1995; Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России. — М.: Ось-89, 1998; Собянин A.A., Суховольский В. Г. Демократия, ограниченная фальсификациями: выборы и референдумы в России в 1991;93 годах. — М., 1995 и др.

J См.: Веденеев Ю. А., Лысенко В. И. Избирательный процесс в РФ: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. — 1997. — № 8. — С.5−13- Ефремова H.H. Становление избирательного права в России // Государство и право. — 1998. — № 3. — С.111−118- Иванченко A.B. Избирательные комиссии в РФ: история, теория, практика. — М.: Весь мир, 1996; Колюшин E.H. Право и финансирование выборов. — М.: Юридическая литература, 1998. — 192 е.- Михайловская И. Б., Кузьминская Е. Ф. Право избирать и факторы, влияющие на его реализацию. — M., 196- Наумов В. Избирательное законодательство РФ: этапы становления. — М., 1998; Постников А. Е. Избирательное право России. — М., 1996 и др.

4 См.: Анохин М. Г., Комаровский B.C. Политика: возможности современных технологий. — М.: РАГС, 1998; Дубов И. Г., Русова Ю. О. Как победить на выборах в России. — М., 1993; Зотова 3.M. Избирательная кампания: технологии, организация и проведение. — M., 1995; Ковлер А. И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. — М., 1995; Кудинов О. П. Комплексная технология проведения эффективной избирательной кампании в российском регионе. — М.: Банковское дело, 1997; Кузьмен О. В. Технологии избирательных кампаний. — М., 1998; Максимов А. «Чистые» и «грязные» технологии выборов. — М., 1999 и др. х4.

Вопросы истории и современности местного самоуправления подняты в работах Бакушева В. В., Барабашева Г. В., Барзилова С. И., Бегунова А. Г., Бутова В. И., Быстренко В. И., Герасименко Г. А., Гильченко JI.B., Головкина H.H., Емельянова H.A., Еремяна В. В., Замотаева А., Игнатова И. Г., Казанчева Ю. Д., Кутафина O.E., Писарева А. И., Постового Н. Г., Фадеева В. И., Федорова М. В., Чернышова А. Г. и др.5.

Международный опыт по рассматриваемым проблемам нашел отражение в трудах Дюрана Э. В., Емельянова H.A., Острома В., Харлофа Э. М. и др.6.

Таким образом, в науке изучение местного самоуправления, а также избирательного процесса имеет серьезную основу. Однако, при обилии литературы, избранная нами тема, находясь на стыке указанных направлений, на уровне научного анализа фактически не разработана.

Актуальность темы

ее сложность и дискуссионность, а также недостаточная разработанность определили цель и задачи исследования.

Целью диссертации является исследование специфики влияния муниципальных выборов на демократизацию современного политического процесса.

Реализация общей цели предполагает решение следующих конкретных задач:

• раскрыть значение и сущность муниципальных выборов через уточнение категориального аппарата, формирование дефиниции муниципальных выбо.

5 См.: Бакушев В. В. Городское управление и самоуправление в России. — М.: Сварог и Ко, 1998; Барабашев Г. В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. — 1996. — № 11. — С.137−143- Барзилов С. И., Чернышов А. Г. Политологическая структура современной российской провинции: проблемы формирования открытого общества. — M.: Магистр, 1998; Бегунов А. Г. Местное самоуправление: проблемы и пути совершенствования. — Ижевск, 1998; Быстренко В. И. История государственного управления и самоуправления в России. — Новосибирск, 1997; Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. — М.: Наука, 1990; Емельянов H.A. Реформа местной власти: от управления к народовластию. — Тула, 1997; Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решение. — Тула: Тигимус, 1997; Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII-начало XX вв.). — М.: Новый юрист, 1998; Игнатов В. Г. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России. — Ростов-на-Дону: СКАГС, 1997;.Казанчев Ю. Д., Писарев А. Н. Муниципальное право. — М.: Новый юрист, 1998; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. — М.: Новости, 1995; Фадеев В. И. Муниципальное право России. -М.: Юрист, 1994 и др.

6 Дюран Э. В. Местные органы власти во Франции. — М.: Интратэл-Р, 1996; Емельянов H.A. Местное самоуправление: международный опыт. — Тула: ГМПРИП «Левша» 1997; Емельянов H.A. Муниципальные системы зарубежных стран. — М.: Гриф, 1998; Остром В. Смысл американского федерализма: что такое самоуправляющееся общество. — М.: Арена, 1993; Харлоф Э. М. Местные органы власти в Европе. — М.: Финансы и статистика, 1992. ров, выявление их специфических особенностей, определение взаимосвязи муниципальных выборов и демократии, исследование российского и международного опыта в рассматриваемой области;

• проанализировать демократизацию избирательного процесса, типы и виды избирательных систем, специфику муниципальных избирательных систем;

• выявить проблемы и оценить перспективы муниципальных выборов в современной России посредством рассмотрения организационно-правовых основ муниципальных выборов и определения роли избирательных комиссий в муниципальном избирательном процессе;

• исследовать особенности стратегии и тактики на муниципальных выборах, специфику избирательных технологий, их влияния на развитие демократических начал;

• проанализировать роль финансовых ресурсов в осуществлении избирательного процесса на местном уровне.

Объектом исследования является современный избирательный процесс в России.

Предметом исследования выступают особенности избирательного процесса на муниципальном уровне и его влияние на демократизацию политической жизни России.

Общая гипотеза работы.

Муниципальные выборы стали мощным фактором активизации участия граждан в политической жизни общества. В связи с этим открывается широкая возможность влияния муниципальных выборов на политический процесс и его демократизацию, в частности. Выявляются предпосылки для исследования особенностей и механизмов влияния муниципальных выборов на демократизацию политического процесса.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Муниципальные выборы, будучи формой политической активности граждан, являются важнейшей составной частью демократизации политического процесса. В современных условиях избирательная реформа должна рассматриваться в качестве одного из политико-правовых средств его стабилизации, содействовать развитию институтов гражданского общества.

2. Местные выборы в России явились предтечей и институциональной базой формирования государственных представительных органов. Практика формирования земств принесла неоценимый опыт народного участия в осуществлении публичной власти. Имея массу недостатков и противоречий, выборы в земские учреждения, тем не менее, стали отправной точкой последующих выборов всех уровней.

3. Современные перспективы развития муниципального избирательного процесса в России могут рассматриваться в двух плоскостях, определяемых международным опытом в этой области. Сегодня, в тех или иных модификациях, действуют две принципиально отличающиеся модели организации выборов на местах. Это североамериканский вариант с широкой свободой предвыборной агитации, превращающей ее в шоу, и европейский вариант, суть которого в минимальном пропагандистско-эмоциональном воздействии на избирателя. В настоящее время у нас наблюдается тенденция «американизации» муниципальных выборов. В России целесообразно, учитывая современные зарубежные политические подходы, выработать собственные адаптированные к российским условиям электоральные технологии.

4. В России создана правовая база муниципальных выборов, включающая федеральное, региональное и местное законодательство, которое отвечает требованиям самых высоких мировых стандартов. Однако оно не способно решить всех проблем по формированию местной власти, поскольку их основание находится в сфере общегосударственных политических отношений.

5. Решающим фактором на муниципальных выборах является личность кандидата, его авторитет на данной территории, а успех кампании определяется в ходе непосредственного общения кандидата с избирателями. В тоже время, тенденцией стало широкое задействование кандидатами финансовых ресурсов и современных избирательных технологий, однако их влияние пока не становится доминирующим, поскольку они слабо учитывают особенности политического процесса на муниципальном уровне.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна.

Осмыслены и связаны понятия «демократия», «местное самоуправление», «муниципальные выборы», иные смежные категориидана целостная ретроспективная картина развития института местных выборов в России.

Исследован муниципальный избирательный процесс путем сопоставления его целостной нормативной модели с реальными социальными, политическими, психологическими и другими механизмами.

Дан критический анализ современной избирательной системы и принципов права, заложенных в их основу, через соотношение норм федерального, регионального и местного законодательства, в частности законодательства Владимирской области и Г. Владимира. Выявлено, что на местных выборах преимущественно используется мажоритарная система с образованием одномандатных или многомандатных избирательных округов. Автором сформулированы соответствующие замечания и предложения, исходя из практики организации и проведения муниципальных выборов.

Исследованы проблемы финансового обеспечения местного избирательного процесса. В том числе, освещены вопросы финансирования избирательных комиссий, проанализированы расходы кандидатов в ходе предвыборных кампаний с выводом об отсутствии определяющего влияния денежных ресурсов на результаты голосования.

Раскрыты особенности стратегии и тактики на муниципальных выборах. Органы местного самоуправления избираются для решения конкретных местных проблем, что и определяет характер требований к кандидатам.

Выявлено, что на практике избирательный процесс деформируется различными «стартовыми» условиями кандидатов, их финансовыми и организационными ресурсами, а также использованием специальных методик, привлечением политических технологов, обеспечивающих создание положительного «имиджа». Это приводит к увеличению возможности различных групп лоббировать свои интересы на уровне местного самоуправления.

Обосновано положение о том, что для современной электоральной культуры характерно доминирование личностных ориентаций над партийными, установлена высокая степень корреляции между ними.

Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформированные в отечественной и зарубежной философской, политической, юридической науке, поскольку феномен муниципальных выборов носит комплексно-научный характер.

Методологической основой исследования явилась совокупность общих и специально-научных методов познания. В его основу положен основной диалектический принцип, стержень которого составляет всеобщая связь, становление и развитие, которое осмысливается с помощью всей исторически сложившейся системы категорий и законов. Автором использовались исторический, социологический и сравнительный методы, комплексный анализ, метод включенного наблюдения.

Источниковая база работы включает Всеобщую декларацию прав человека, Европейскую хартию о местном самоуправлении, Конституцию Российской Федерации, Декларацию прав и свобод человека и гражданина, Федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Центральной избирательной комиссии РФ, законодательство субъектов Федерации и местные нормативные акты, монографии и материалы периодической печати, реальные процессы, явления, события, технологии избирательных кампаний, наблюдаемые автором во Владимирской, Костромской и Рязанской областях.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности применения ее выводов при организации и проведении муниципальной избирательной кампании.

Собранный материал может быть использован в учебных курсах по общей и прикладной политологии, муниципальному управлению, муниципальному праву, избирательному процессу.

Апробация результатов исследования.

Рукопись диссертанта обсуждена и получила положительную оценку на проблемно-исследовательской группе и заседании кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы. Результаты исследования прошли апробацию в выступлениях на совещаниях и семинарах организаторов избирательного процесса в городах Москве, Владимире, Костроме, Рязани, на международном семинаре «Местные выборы в больших городах», организованном Советом Европы и Союзом Российских городов 27−28 февраля 1997 г. в Г. Владимире, в средствах массовой информации.

Наиболее важные положения изложены в публикациях автора.

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и библиографического списка. Текст снабжен сносками, графиками, схемами, таблицами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги работы, посвященной исследованию и анализу муниципальных выборов как фактора демократизации политического процесса, следует обратить внимание на следующее.

Муниципальные выборы, как процесс объективирования политической воли населения локального территориального образования, играют важную роль в демократизации политических процессов. Их суть в трансформации прямой демократии в представительную, непосредственного самоуправления в управление. Развитие местных политических институтов с необходимостью требует осмысления сущности и специфики избирательной кампании на муниципальном уровне и с уверенностью можно сказать, что сегодня для этого накопился значительный материал.

В диссертации раскрываются значение и сущность муниципальных выборов, с комплексно — научной точки зрения, выявляются их специфические особенности.

На наш взгляд, принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления наиболее полно реализует право населения муниципального образования на местное самоуправление, одновременно с этим, он тесно связан с реализацией самостоятельного статуса местного самоуправления, так как только избранные населением органы местного самоуправления и его должностные лица могут быть независимы в проведении муниципальной политики.

В работе доказано, что исторически в России местные выборы предшествовали государственным. Они стали элементом и индикатором прогрессивных преобразований, заложивших фундамент формирующейся отечественной демократии. При этом процесс становления местного самоуправления испытывал значительные трудности, так как за реформами неотвратимо следовали контрреформы,. сводящие на нет предыдущие достижения. Тем не менее, техника выборов публичной власти совершенствовалась именно в земствах. Преодоление принципа сословности избирательной системы явилось основой демократических реформ Временного правительства в 1917 году и вывело Россию на совершенно иной уровень государственного строительства. Однако местные выборы советского периода, находившиеся в сфере действия принципа демократического централизма, в реальной практике противоречили сущностным характеристикам подлинной демократии, их роль сводилась к маскировке авторитарного политического режима.

Богатую пищу для размышления дает международный опыт организации и проведения местных выборов. Внимания заслуживает полная гласность, сопровождающая принятие электоральных решений, готовность властей сотрудничать с избирателями, а также a priori нейтральное отношение властей ко всем участникам предвыборной гонки. Предметом для использования могут быть привычные, например, для французов вещи, как-то присылаемый на дом каждому избирателю пакет информационно — агитационных материалов по всем без исключения кандидатам в депутаты, либо возможность проголосовать по почте, имеющая место в Швеции и Португалии.

Серьезного изучения и творческого применения заслуживает европейская модель политического маркетинга, сочетающая в себе необходимый минимум современных подходов и технологий организации избирательного процесса и в то же время отвергающая его американизацию, превращение политики в дорогостоящий спектакль., Расходы на выборы строго регламентированы законом и контролируются как государством, так и обществом.

Диссертантом выявлены проблемы и перспективы муниципальных выборов в современной России посредством рассмотрения организационно — правовых основ муниципальных выборов и определения роли избирательных комиссий в муниципальном избирательном процессе. Новые парадигмы государственного развития обусловили коренное изменение избирательного процесса и, в целом, иное восприятие муниципальных выборов в общественном сознании. Сегодня наша избирательная система нормативно отвечает самым высоким международным стандартам, но как таковая решить проблему отчуждения власти и народа не может. Разноплановое воздействие на избирателя лишает его, во многом, возможности объективного выбора, и сегодня, пожалуй, только муниципальный уровень остался неким островком минимального эмоционально-психологического воздействия на электорат, хотя тенденции, к сожалению, меняются.

Практика проведения выборов на местном уровне постоянно выдвигает перед организаторами и непосредственными участниками выборного процесса новые проблем. Муниципальный избирательный процесс требует постоянного контроля и совершенствования с точки зрения обеспечения права и свободы граждан Российской Федерации.

Автором проанализирована роль финансовых ресурсов в осуществлении избирательного процесса на местном уровне, а также избирательные технологии, применяемые в ходе муниципальных выборов. Мы выявили существенные отличия муниципальных избирательных кампаний, среди которых локальный характер кампаниисжатые, по сравнению с государственными выборами срокиограниченность материальных и людских ресурсов- «привязанность» основных кандидатов к регионунепосредственная осведомленность кандидатов о социально — экономической и политической обстановке на местеориентация кандидатов на жителей конкретного района и соответствующие проблемынепосредственное общение с избирателями, которое возможно именно благодаря пространственной ограниченностивторостепенность политических и идеологических аспектов и первичность хозяйственно — прагматических- «домашний» характер муниципальных выборов.

Как показали исследования, самым эффективным способом предвыборной агитации на ограниченной территории является метод, получивший в теории и практике название «от двери к двери». Аксиомой на муниципальных выборах стало детальное изучение проблем населенного пункта, буквально, каждого дома. Компетентность в этой сфере и ее умелая демонстрация, деловитость являются существенным плюсом в глазах избирателя. Сегодня, в ходе местной избирательной кампании динамично осуществляется создание и продвижение политического имиджа кандидатов из числа новой генерации предпринимателей, до этого мало знакомых избирателям. Но финансово — экономический фактор на муниципальном уровне имеет меньшее значение, чем социально — психологический, так как в большей степени важна сама личность кандидата, его известность и общение в среде избирателей. Прямой личностный контакт гражданина с претендентами на депутатский мандат в условиях сравнительно короткого времени, отпущенного на предвыборную агитацию, принесет больше голосов, чем дорогие акции. В этом отношении муниципальные выборы существенно отличаются от федеральных и региональных. Арсенал приемов предвыборной агитации позволяет избирателю значительно объективнее оценивать претендента. «Медиадизация» образа, то есть его «раскрутка» в средствах массовой информации столь типичные на уровне страны или региона в городке или поселке теряют свое значение. Поэтому подмена реальной личности «политическим фантомом» затруднена.

Все вышесказанное диссертант продемонстрировал на многочисленных примерах, почерпнутых из практики проведения местных выборов во Владимирской, Костромской и Рязанской областях.

В ключе развития местного самоуправления в России очень важно обеспечить демократизм муниципальных выборов, позволив народу свободно формировать и выражать политическую волю. При этом, тем не менее, необходимо адекватно оценивать значение избирательной системы для демократии вообще, поскольку она является лишь одним из факторов политического процесса наряду с экономическими, социальными и многими другими.

Диссертационное исследование позволяет сформулировать отдельные предложения.

1. Внедрять на муниципальном уровне модели политического маркетинга, сочетающие в себе необходимый минимум современных подходов и технологий организации электорального процесса и в то же время отвергающие его театрализацию, превращение политики в дорогостоящий спектакль.

2. Обеспечить в законодательном порядке условия для гласности и прозрачности финансирования муниципального избирательного процесса, регламентировать объемы средств, привлекаемых кандидатами для проведения местной предвыборной кампании, усилить контроль за формированием и использованием избирательных фондов.

3. Ввести в широкую практику программы обучения членов избирательных комиссий, направленные на активизацию деятельности последних в деле контроля за соблюдением законодательства о муниципальных выборах.

4. Проработать механизм и меры ответственности должностных лиц, не обеспечивших надлежащих условий для организации и проведения муниципальных выборов.