Местное самоуправление: состояние и пути оптимизации

Актуальность темы

исследования. Становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов — системы местного самоуправления. Основное его назначение — приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненноважных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления — объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В рамках целенаправленной работы по развитию федеративных отношений проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.

Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: слабость институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и прежде всего экономических и социальных.

Чеченская Республика относится к числу социально проблемных субъектов Российской Федерации. Несмотря на последовательную политику органов государственной власти по восстановлению этого региона, его политическая система и соответственно демократические институты находятся в стадии формирования. В процессе своего становления находится и система местного самоуправления. Этот институт в силу его социальной природы востребован чеченским обществом, однако реализация его управленческих полномочий, социальных ресурсов и ценностей во многом зависят от заинтересованной поддержки населения, от эффективного взаимодействия местной власти с органами государственной власти.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью: во-первых, теоретического анализа сущности местного самоуправления, особенностей его развития в конкретном регионе РФво-вторых, социологического изучения реального состояния, проблем и, перспектив развития местного самоуправления в Чеченской Республикев-третьих, определения ключевых направлений оптимизации местного самоуправления на основе учета национальной политики и социально-экономических особенностей региона.

Степень научной разработанности темы.

Современное научное исследование системы местного самоуправления опирается на фундаментальную теоретическую базу и обширные эмпирические данные, сформированные представителями различных наук.

Впервые термин самоуправление «selfgovemment» появился в английском политическом языке в конце XVII века.

В 50-е годы XIX века понятие «самоуправление» было заимствовано представителями германской юридической школы, которые стали использовать его в немецкой транскрипции (Selbstverwaltung), но уже только по отношению к местным органам власти.

С конца XIX века получает развитие системный подход к изучению местного самоуправления. Научное обоснование форм и методов местного самоуправления, сфер деятельности, принципов разделения полномочий местных и государственных органов власти содержится в работах Р. Даля, М. Догана, К. Мангейма, Ж. Менделя, Ф. Хантера и др. На рубеже XIX—XX вв. данная тема исследовалась немецкими учеными JI. Штейном, Р. Фон Молем и Р. Гнейстом в рамках государствоведческая теории.

В отечественной науке можно выделить ряд этапов генезиса научных представлений о местном самоуправлении: a) XVIII—XIX вв. — первые теоретические вопросы самоорганизации и самоуправления, разработка теории свободной общины (К.С. Аксаков, И. Д. Беляев и др.) — б) конец Х1Хг начало XX века — дальнейшее развитие идей теории свободной, самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права в трудах А. И. Васильчикова, Н. М. Коркунова, М. М. Ковалевского, А. Д. Градовского, Б. Н. Чичерина и др.

К началу XX в. в России складывается первая школа муниципального (городского) самоуправления профессора Л. А. Велихова.

Начиная со второй половины XX века в зарубежной науке получает развитие теория и методологии стратегического управления в системе местного самоуправления (Г.Минцберга, Б. Альстрэнда и Дж. Лэмпела).

В отечественной науке начала 90-х годов местное самоуправление рассматривалось с одной стороны как низовое звено вертикали государственной власти (Г.В.Атаманчук, Е. Е. Некрасов, С. И. Чурсина). А с другой, — обосновывалась его негосударственная природа.

Значительное количество работ было посвящено социально-экономическим и социально-политическим проблемам местного самоуправления (Ю.П.Алексеева, М. Г. Анохининым, В. Н. Артемьевым, А. Г. Гладышева, В. С. Комаровским, В. Н. Лексина, С. И. Чурсиной, А. Н. Швецовой, и др.).

В работах Н. М. Римашевской, Н. Е. Тихоновой, Ж. Т. Тощенко, Г. А. Цветковой целенаправленно исследуются вопросы качества жизни социальной зашиты интересов и прав местных сообществ.

Вместе с тем, малоизученными остаются особенности становления и развития местного самоуправления в конкретных субъектах Российской Федерации, результативность взаимодействия местной власти с органами государственной власти, социальная эффективность муниципальной власти и другие не менее значимые проблемы.

Эти и другие обстоятельства обусловили выбор цели, задач, объекта и предмета диссертационной работы.

Цель диссертационного исследования — определить состояние и пути оптимизации системы местного самоуправления на региональном уровне (на материалах Чеченской Республики).

Для реализации цели были решены следующие задачи:

— систематизированы теоретико-методологические подходы к анализу системы местного самоуправления как института гражданского общества;

— определены факторы становления местного самоуправления в Чеченской Республике, эволюция его форм в контексте реформирования местной власти;

— выявлено отношение населения к органам местной власти, степень активности и участия в решении социальных проблем местного значенияисследовано реальное состояние и тенденции социально-экономических и социально-политических процессов в Чеченской республикепроведена диагностика проблем политического, правового, экономического и социального характера, влияющих на становление системы местного самоуправления в Чеченской Республике;

— разработаны и обоснованы перспективные пути оптимизации развития системы местного самоуправления в Чеченской Республике.

Объект исследования — система местного самоуправления как социальный институт.

Предмет исследования — факторы становления и развития местного самоуправления в Чеченской Республике.

Теоретико-методологическую базу исследования составили общенаучные методы познания общественных явлений: системный, историко-сравнительный подходы, социологический и статистический методы изучения социальных явлений и процессов. Сложный и многоуровневый характер данной проблемы обусловил применение социологических и философских подходов (системного и деятельностного) в выявлении сущности и особенностей развития института самоуправленияв условиях конкретных регионов. В диссертации использованы современные концепции федерализма как основы российской государственности и демократизации деятельности органов региональной и местной власти.

Данные подходы позволили обозначить ключевые элементы складывающейся модели системы местного самоуправления в конкретном субъекте РФ — Чеченской Республике.

Эмпирическую и документальную базу исследования составили'. — результаты социологических исследований, проведённых автором: а) «Общественно-политическая ситуация в Чеченской Республике» (июнь 2007 г.) N=80. Экспертный опросб) «Социальные ресурсы местного самоуправления» (апрель-май 2008 г.) N=900. Анкетный опрос жителей г. Грозного, Ахчой-Мартановского, Урус-Мартановского, Надтеречного районов, селах: Закан-Юрт, Серноводск, Асиновская по общей репрезентативной выборке. вторичный анализ материалов социологических исследований, проведенных Социологическим центром РАГС при Президенте РФ (руководитель д.ф.н., профессор В.Э.Бойков) по общероссийской репрезентативной выборке: «Состоялось ли гражданское общество в России?» — ноябрь 2005 г.- «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государственных услуг физическим лицам» — ноябрь 2005;

— данные федеральной службы государственной статистики и ее территориального отделения в Чеченской Республике за период с 2005 по 2008 годы;

— законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Чеченской Республики;

— аналитические статьи по исследуемой теме, опубликованные в журналах «Социологические исследования», «Социология власти», «Государственная служба», «Вопросы государственного и муниципального управления» и другие за период с 2005 по 2008 гг.;

— информационные ресурсы Интернет.

Основные научные результаты, полученные лично автором и их научная новизна.

1. Уточнены основные теоретические подходы к пониманию сущности местного самоуправления как социального института: системный, обусловленный сложностью института самоуправлениядеятельностный, акцентирующий внимание на реальных условиях жизни и их отражении в сознании людей.

2. Конкретизирована социологическая интерпретация понятия «самоуправление» как относительно автономного функционирования и развития конкретного административно-территориального образования на основе участия членов местного сообщества в процессе выработки решений по ключевым проблемам жизнедеятельности муниципальных образований и контроле за их исполнением.

3. Определены проблемные области в деятельности системы местного самоуправления: слабость демократических принципов выборности органов местной власти при доминировании влияния региональной властиограниченность форм прямого волеизъявления граждансложность становления территориального общественного самоуправленияслабость материальной базы.,.

4. Выявлены показатели отношения, населения к местной власти: непонимание со стороны населения, сущности, социальной роли и ресурсов местного самоуправлениязначительная степень отчуждения населения от местной власти на фоне высокого уровня доверия* к институту президентства и. к личности Президента Р.Кадырова.

5. Обозначены критерии эффективности местной, власти: уровень и качество жизни населения муниципальных образованийобеспечение правовых и социальных гарантийжизнедеятельности жителейучастие населения-, в разработке и принятии решений, учитывающих: интересы населения: и в целом муниципального образованиядоверие/недоверие к органамместного самоуправления всех категорий населения, проживающих: на территории;

6. Определены, и обоснованы пути, оптимизациисистемы, местного! самоуправления в ЧеченскойРеспублике: взаимодействие всех организационно-правовых форм самоуправления, отнесённых к. сфере обеспечения жизнедеятельности населенияреализация целевых программ в коммунальной, медицинской, образовательной, и других сферахадресная поддержка социально* уязвимых слоев населенияподдержка социальных и культурных инициатив местных сообществ и др.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Система местного самоуправления является необходимым компонентом гражданского: общества, представляет собой не только низовой уровень публичной властино и социальный институт, отражающий и реализующий жизненноважные интересы и потребности населения на уровне конкретных муниципальных образований.

2. Результаты проведённого в рамках диссертационной работы исследования позволяют сделать вывод о том, что сложившаяся ситуация в современной России и реформирующаяся модель местного самоуправления имеют противоречивые тенденции. Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов. Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ не всегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.

3. Дифференциация российских регионов по ключевым показателям их развития обусловливает и региональную специфику становления и развития системы местного самоуправления, в том числе и в Чеченской Республике, одном из сложных и проблемных регионов страны. В силу ряда внешних и внутренних факторов развитие местного самоуправления идет здесь по особому пути, обусловленному социально-экономическими, политическими и национальными особенностями. Одна из серьёзнейших проблем, связана с институционально-правовой основой местного самоуправления, определением границ территорий, на которых осуществляется эта форма власти. Требуют научной детальной проработки и вопросы законодательно-нормативного регулирования деятельности муниципальной власти в общей логике федерального и регионального уровней власти.

5. Местное самоуправление востребовано в республике национальными традициями образа жизни чеченского народа, однако его социальная эффективность прямо зависит от наличия в действиях власти осознания того, что именно население, проживающее на территории муниципального образования, является основным субъектом муниципальной системы управления, принимающим непосредственное участие в процессе принятия решений по вопросам местного значения.

6. Результаты социологических исследований по вопросам доверия населения к местной власти, проведённых в республике, показали, что эффективность действия этого института власти зависит от степени осознания населением территориального интереса, сформированности представлений о формах гражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления в целом в России.

7. Специфика развития системы местного самоуправления заключается в научно обоснованном, целенаправленном и постоянном взаимодействии двух групп факторов: объективного характера, связанного с чётким разграничением компетенций органов местного самоуправления и органов государственной власти, и отрегулированностью их деятельностисубъективного характера, отражающего включённость населения в муниципальное управление.

8. Современный процесс становления местного самоуправления в Чеченской Республике позволяет в долгосрочной перспективе отметить рост субъектности поселений, их укрепление в качестве сильной политической и управленческой структуры, способной принять на себя и часть государственных полномочий. Если же замкнуться только на городском и районном уровне, то это может вновь привести к огосударствлению местной власти.

Достоверность и надёжность полученных результатов.

Надёжность основных положений и выводов диссертационного исследования обусловлена применением основополагающих теоретико-методологических принципов социологического анализа, а так же научными методами сбора и анализа социологической информации, использованием источниковой и эмпирической базы. Достоверность работы определяются репрезентативностью эмпирических данных, обоснованием выводов и доказательной базой, позволившими выявить типологические особенности региона и схожесть региональных тенденций с общероссийскими в развитии местного самоуправления, апробацией результатов исследования и их применением в практике управления в Чеченской Республике.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в: а) систематизации теоретических подходов к сущности и социальной роли системы местного самоуправления как института гражданского обществаб) дальнейшем развитии научных представлений о развитии местного самоуправления в современном российском обществев) обосновании необходимости учёта региональной специфики в социологическом изучении и практике развития данной формы публичной властиг) определении концептуальных основ исследования и перспектив дальнейшего развития системы местного самоуправления в таком проблемном субъекте РФ, каковым является Чеченская Республика.

Теоретические положения работы позволяют обогатить и конкретизировать региональное направление исследований в рамках социологии управления, уточнить соответствующий понятийный и категориальный аппарат.

Практическая значимость исследования.

Выводы и отдельные рекомендации диссертационной работы учтены при разработке модельных Уставов муниципальных районов, городских и сельских поселений. Основные положения диссертации могут быть использованы в управленческой деятельности органов власти регионального и муниципального уровней, для подготовки учебных курсов по социологии управления, региональной политике и местному самоуправлению.

Программа и инструментарий социологического исследования, апробированные автором в конкретном регионе (Чеченской Республике), могут быть полезны при проведении других исследований в этом направлении.

Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социологии Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования.

Российская академия государственной службы при Президенте РФ". Основные идеи и положения диссертации изложены в докладе на международной аспирантской конференции (Санкт-Петербург, 2006 г.), в 3 публикациях автора общим объёмом 1,6 п.л., в том числе — 1 работа в издании, рецензируемом ВАК.

Структура диссертации отвечает цели и задачам исследования. Состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения, списка литературы и приложения.

Заключение

.

Местное самоуправление, как интегрированный элемент гражданского общества, является остро дискуссионной темой на современном этапе российской истории. Как социально-политическое явление общества местное самоуправление не получило глубокого и всестороннего исследования. Решение правовых и экономических вопросов, безусловно, способствует улучшению состояния муниципальной системы, но не изменяет положения дел «в корне». Между тем, местное самоуправление представляет собой одну из важнейших сфер гражданских прав, реализация которых связана с демократизацией российского общества. Пассивность населения, его неучастие в осуществлении местного самоуправления парализует действенность всей муниципальной системы, не позволяет добиться эффективности предпринимаемых административных мер.

В современной системе власти местное самоуправление является обязательной составляющей, в задачу которой входит обеспечение эффективного управления на местах за счет осуществления обратной связи с населением и использования общественного контроля над властью. Именно в этом проявляется его сущность и социально-политическая значимость.

Укрепление демократии в России, прогресс реформ будут во многом зависеть от того, насколько эффективным окажется становление гражданского общества на всех уровнях и какое развитие получит один из его фундаментальных институтов — местное самоуправление.

Достижение этой цели возможно в том случае, если местное самоуправление будет рассматриваться не только как низовой уровень публичной власти, но и как общественный институт, поскольку именно в этом заключается его основное отличие от государственной власти. Формирование реального местного самоуправления нельзя сводить только к административным реформам, так как этот процесс связан с существенным изменением уклада жизни населения, его социально-политического состояния.

Сегодня население не ощущает себя основным субъектом системы самоуправления и отдает свое право на участие в управлении на откуп органам местного самоуправления. Сложнейшей задачей остается убедить его в том, что муниципальные органы — это форма реализации его гражданского права на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому демократизация местной власти, усиление коллегиальных начал в ее деятельности, развитие эффективных механизмов контроля за органами и должностными лицами местного самоуправления остается делом отдаленного будущего.

Средством преодоления создавшейся ситуации является формирование основ гражданского общества через развитие самоуправления, создание гражданского общества при ведущей роли объединений граждан, в первую очередь местных сообществ, которые являются базовой структурой гражданского общества.

Принципиальное отличие России от других стран состоит в неравномерности социально-экономического развития ее регионов, что в свою очередь влияет на специфику формирования инфраструктуры территорий, где осуществляется местное самоуправление, и на политическое сознание ее жителей. Специфика политического развития России имеет некоторую двойственность и противоречивость. С одной стороны, в стране есть необходимый минимум демократических институтов. С другой стороны, налицо нарушение принципа разделения властей и, главное, отсутствие эффективного механизма поддержания легитимно принятых норм принуждения к исполнению законов.

Одним из объяснений этому может служить использование нехарактерной для России системы организации власти. Оказалось, что предложенная модель местного самоуправления не соответствует ни объективному состоянию современного российского социума, ни историческому опыту отечественного самоуправления. Отсюда перманентное состояние напряженности в отношениях между государственными и муниципальными органами власти.

Российская система власти практически всегда была основана на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляла мало места для реального самостоятельного управления под свою ответственность, поскольку точкой отсчета была не община, а государство. Именно за ним было верховенство в определении компетенции местного самоуправления, что не могло не ограничивать развитие гражданской инициативы, которая включает контроль и защиту от чрезмерного государственного влияния на жизнь местного сообщества.

Отдельной проработки требует вопрос поиска механизмов обеспечения взаимодействия органов местного самоуправления и населения. В работе акцентируется внимание на социальном аспекте местного самоуправления и его роли как демократического института власти, взаимосвязь демократических процессов с институционализацией местного самоуправления. Сложный характер происходящих в российском обществе перемен объясняет противоречивое состояние основной проблематики местного самоуправления.

Становление муниципального института, во время которого прослеживаются как общие тенденции, так и некоторые особенности на региональном уровне, исследуются на примере Чеченской Республики.

Среди регионов России наибольшим обострением кризисных явлений выделяется Чеченская республика, где социально-экономический кризис усугубляется политическими проблемами, разрушением основ экономики и распространением специфических форм криминальной деятельности с крайне тяжелыми экологическими последствиями. Поэтому именно для ЧР особое значение приобретает проработка региональных аспектов перехода к устойчивому развитию, включая широкий круг демографических, социальных, экономических и собственно экологических проблем. Все эти проблемы невозможно будет решать без развитой системы местного самоуправления. Специфика развития данного процесса обусловлена характером формирования региональной политической элиты.

Реформа местного самоуправления, проводимая сегодня в республике, может привести к дальнейшему ухудшению ситуации, если не будут приняты адекватные меры по оздоровлению обстановки. Сегодня крайне важно оценить проводимую федеральными и региональными властями политику и попытаться определить ее возможные направления в перспективном плане. Несомненно, что большая работа, которая уже ведется и которую еще предстоит сделать во многом зависит и от муниципальной власти. Только совместные действия помогаю установить мир и стабильность в регионе.

Проделанный социологический анализ развития органов местного самоуправления в Чеченской Республике позволяет прийти к следующим выводам:

1. В обществе действуют в единстве системы самоуправления (снизу) и организующая деятельность (сверху). На каждом уровне власти действуют разнообразные формы самоорганизации и управления.

2. В кризисные периоды возрастает роль самоорганизующих общественных структур. Для того чтобы успешно управлять в период деградации и хаоса, необходимо усиливать деятельность местных органов власти.

3. Местное самоуправление является более гибким, эволюционным, способным воспринимать качественно новое, в том числе более открыто для самосовершенствования.

4. В становлении местного самоуправления доминируют социально-экономические аспекты. Проблемы безработицы, пенсионного обеспечения, занятости населения, качества жизни, здравоохранения, экологические проблемы.

5. В системе политических элементов становления местного самоуправления важным являются социально-правовые компоненты и характер взаимодействия государственных органов власти и органами местного самоуправления.

Сегодня в Чеченской Республике, в становлении местного самоуправления важную роль играет формирование законодательства, разработка и развитие новых моделей социального управления и распространение их в муниципальных округах республики. Большинство респондентов выступают за разграничение полномочий между центром и регионов на договорной основе. Большим доверием пользуется в республике президент, но не представители местных властей. Местная власть должна быть выборной, выборы целесообразно проводить отдельно от федеральных или совместно с региональными. В современных условиях развития Чеченской Республики выборы в органы местного самоуправления будут служить стабилизацией общества.

Актуальной остается проблема совершенствования экономического. обеспечения органов местного самоуправления, и прежде всего, вопросы межбюджетных отношений местных бюджетов и бюджетов субъекта Федерации, его финансовой самодостаточности для решения поставленных задач.

Таким образом, решение данных задач будет способствовать более эффективному решению социально-экономических задач на местах, в частности, вопросов, связанных с миграционными процессами, межнациональными и межконфессиональными отношениямипониманию гражданами тех возможностей, которые способны эффективно решать органы местного самоуправления на местах, что будет способствовать развитию полноценного гражданского общества как в Чеченской Республике, так и в России в целом.

На основе выявленных в ходе исследования причин неэффективного развития местного самоуправления автором подготовлены следующие рекомендации, направленные на оптимизацию процесса становления местного самоуправления в Чеченской Республике. Эти рекомендации могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти:

— развивать территориальный интерес граждан путем обозначения проблем локального характера и предложения вариантов гражданского участия в их решении;

— повышать информированность населения путем разъяснения сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления;

— популяризировать идею местного самоуправления, привлекая средства массовой информации и активно пропагандируя использование гражданских прав в данной сфере;

— создавать условия благоприятствования для развития института местного, самоуправления на основе поддержки самоуправленческих инициатив населения и активной информационноразъяснительной работы с населением;

— в сфере законодательства соблюдать баланс инноваций и традиций для обеспечения эффективности действия системы местного самоуправления;

— соответствующим структурам органов государственной власти осуществлять действенный контроль за соблюдением квалификационных требований при формировании органов местного самоуправления;

— надзорным органам эффективно использовать методы политико-правового контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Проблема местного самоуправления находится сегодня на пике актуальности. Ее перемещение в эпицентр научных исследований обусловлено продолжающимся реформированием структуры власти в целях повышения ее эффективности. Социологический подход к проблеме имеет долгосрочные перспективы, так как позволяет взглянуть на местное самоуправление с малоизученной стороны.