Нормативные правовые акты субъектов федерации в правовой системе России

Актуальность темы

исследования. Происходящие в стране социально-экономические и политические преобразования происходят не так быстро и эффективно, как того требует обстановка. Их реализация затрудняется не только стратегическими просчетами государственно-властных структур, но и недостатками правового регулирования.

Активизация правотворчества, наблюдавшаяся в последние годы, наряду с ее положительными моментами породила и негативные последствия. Они, в частности, проявляются в довольно многочисленных противоречиях между федеральным и региональным законодательством, в различных подходах к правовому регулированию на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В концепции национальной безопасности Российской Федерации подобные проявления характеризуются как «опасные факторы, размывающие единое правовое пространство страны». В этих условиях перед юридической наукой стоит задача выявления причин такого положения и выработки научных рекомендаций по устранению указанных недостатков. Одним из путей разрешения этой задачи является необходимость анализа правовых актов, как основы правового регулирования и, прежде всего, нормативных правовых актов субъектов федерации.

Конституция Российской Федерации определяет Россию как демократическое, правовое и федеративное государство. Тем самым в качестве одной из основ конституционного строя страны закрепляется федерализм, оказывающий влияние и на характер правового регулирования.

Согласно ст. 76 Конституции России субъекты федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных правовых актов. К сожалению, в отечественной литературе достаточной научной разработки не получила как сама категория «собственного правового регулирования», так и отдельные ее элементы, в частности нормативные правовые акты.

Особенностью федеративного устройства государства является наличие двух уровней законодательства — федерального и регионального. Поэтому задачей юридической науки является определение необходимого баланса между ними.

Имеющаяся научная литература по этому вопросу касается, прежде всего, проблемы разграничения предметов ведения, законодательного регулирования субъектов и федерации.

Однако не менее важное значение имеет анализ особенностей правового регулирования субъектов федерации.

В юридической литературе проблема особенностей правового регулирования, специфики нормативных актов субъектов федерации практически не затрагивалась. Вместе с тем она имеет весьма важное как научнотеоретическое, так и практическое значение. Требуют научного осмысления такие вопросы, как особенности правовой системы субъектов федерации, особенности системы законодательства, специфика нормативных правовых актов субъектов федерации, их место в правовой системе субъектов и Федерации в целом и т. д. Юридической наукой не разрешены до конца проблемы правотворчества субъектов федерации, его специфика, особенности, проблема качества нормативных актов, особенности их действия во времени и пространстве. Это касается как содержательной, так и формально юридической сторон.

Реализация принципов федерализма в РФ привела к перераспределению правотворческих полномочий между РФ и ее субъектами, породив новые отношения в правовой системе России. Эти отношения принципиально отличаются не только от отношений, имеющихся в рамках РСФСР, но и от отношений СССР и союзных республик в его составе.

А эти изменения требуют теоретического научного осмысления со стороны юридической науки. Правовое регулирование в федеративном государстве отличается противоречивостью. С одной стороны, субъекты федерации нуждаются в стабильном едином правовом пространстве, эффективном законодательстве, основанном на общих демократических принципах. С другой — объективно их стремление получить больше самостоятельности в решении не только региональных проблем, но и в решении вопросов жизнедеятельности федерации. Это противоречие особенно ярко появилось в постсоветской России, когда ее субъекты получили возможность иметь столько суверенитета, сколько сумеют переварить.

Подобные стремления привели к развалу единого правового пространства государства, к противоречиям между законодательством субъектов и федерации. Причем эти противоречия касались не только содержания актов, но и принципов федерализма, его основ.

В этих условиях научно-теоретическая разработка проблем правового регулирования субъектов федерации, определение места, роли их законодательства в системе законодательства России, в российской правовой системе представляется весьма актуальной. Не вызывает сомнения, что указанный вопрос является одним из ключевых в развитии федеративных отношений и необходимым условием осуществления задач, стоящих перед современной Россией.

Степень научной разработанности проблемы.

В отечественной науке имеется достаточно большое количество работ, посвященных проблемам федерализма, правовых форм его обеспечения. В трудах специалистов по конституционному праву подробно рассмотрены проблемы взаимоотношения между федерацией и ее субъектами, разграничения полномочий между центром и регионами, конституционного и законодательного регулирования этих отношений.

Однако вопросы собственного правового регулирования субъектов федерации, нормативных актов, как основных средств этого регулирования и важнейших элементов системы законодательства, их особенностей, не получила необходимой комплексной разработки с позиций науки теории государства и права. Не рассмотрены в общетеоретическом плане виды, особенности нормативных правовых актов субъектов федерации, их действие во времени и пространстве, их соотношение с иными источниками права, в частности, с договорами. В более глубокой общетеоретической разработке нуждается проблема правотворчества субъектов федерации, определения места и роли нормативных актов субъектов в системе законодательства и правовой системе субъектов и Федерации в целом. Научно-теоретическая разработка указанных проблем должна создать необходимую базу для отраслевых наук и научную основу для законодательной практики субъектов федерации.

В юридической литературе проблема специфики нормативных актов субъектов федерации практически не затрагивалась, хотя и имеет весьма важное как научно — теоретическое, так и практическое значение. Требуют научного осмысления такие вопросы, как особенности правовой системы и системы законодательства субъектов федерации, специфика их нормативных правовых актов.

Целью исследования является комплексный анализ нормативных правовых актов субъектов федерации, являющихся основой их собственного правового регулирования, определение их особенностей, роли и места в правовом регулировании Российской Федерации.

Для достижения указанной цели автор ставит перед собой следующие задачи:

1. На основе достижений науки теории государства и права определить содержание понятий «собственное правовое регулирование субъектов Российской Федерации», «правовая система субъектов Федерации», «система законодательства субъекта Российской Федерации».

2. Выявить специфику нормативных правовых актов субъектов федерации, их виды, особенности структуры.

3. Показать функции, место и роль нормативных актов субъектов федерации в правовой системе субъектов и федерации в целом.

4. Выявить специфику правотворчества субъектов федерации, подчеркнув проблему качества законов и иных нормативных актов субъектов.

5. Исследовать предметы ведения Федерации и ее субъектов, определить их особенности в различных сферах общественной жизни.

6. Рассмотреть возможные направления собственного правового регулирования субъектов федерации.

Объектом исследования являются научно-правовые аспекты собственного правового регулирования субъектов федерации и нормативно-правовые акты субъектов как важнейшее средство такого регулирования.

Предметом исследования являются действующие нормативные правовые акты Российской Федерации и регулируемые ими федеративные и региональные общественные отношения.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции республик, Уставы иных субъектов федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, а также договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий.

Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач в работе использовались концептуальные положения диалектико-материалистического метода, а также такие синтетические методы исследования, такие как сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, формально-юридический, системно-структурный и функциональный, технико-юридический и нормативный анализ, изучение судебной практики.

Теоретическая основа исследования. Работа проводилась преимущественно на базе анализа и обобщения научных трудов отечественных ученых-теоретиков С. С. Алексеева, В, К. Бабаева, М. И. Байтина, В. Б. Исакова, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, Р. З. Лившица, Н. И. Матузова, А. В. Мицкевича, Л. А. Морозовой, М. Н. Марченко, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, И. С. Самощенко, В. К. Самшуллина, И Н. Сенякина, В. Н. Синюкова, Ю. А. Тихомирова, В. А. Толстика, В. Е. Чиркина, А. Ф. Шебанова, А. Ф. Черданцева, А. С. Шабурова, Л. С. Явича.

Учитывая тот факт, что рассматриваемые проблемы связаны с функционированием федеративного государства, в диссертации использовались исследования по вопросам развития федеративных отношений, проведенные Р. Г. Абдулатиповым, Л. Ф. Болтенковой, Д. Л. Златопольским, Л. М. Карапетяном, А. Н. Кокотовым, Л. М. Лепешкиным, В. Д. Переваловым, М. С. Саликовым, Б. С. Эбзеевым и др.

Научная новизна исследования обусловлена отсутствием комплексной научно-теоретической разработки проблемы нормативных актов субъектов федерации, а также сформулированными выше целями и задачами. Диссертация является одной из первых попыток проведения комплексного исследования актуальных проблем собственного правового регулирования субъектов федерации и нормативных правовых актов субъектов как основы этого регулирования. Изучение данного явления с указанных позиций ранее не проводилось, хотя имеет, безусловно, определяющее значение для обеспечения эффективности правового регулирования федеративных отношений.

Теоретические нововведения выражаются также в разработке содержания понятия «собственное правовое регулирование субъектов федерации», «правовая система субъекта федерации», их отграничения от иных сходных и близких по смыслу понятий.

Результатом обобщения и систематизации проблемных аспектов явилось более глубокое уяснение специфики, роли и места нормативных правовых актов субъектов федерации в российской правовой системе.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Наличие собственного правового регулирования субъектов федерации является необходимым условием функционирования федеративного государства и проведения в жизнь проявлением принципа федерализма. В работе подробно рассмотрены особенности этого регулирования.

2. Показано наличие и осуществлена разработка таких категорий, как «правовая система субъектов федерации» и «система законодательства субъектов федерации «, которая в свою очередь является элементом правовой системы субъектов федерации. В работе проведен научно-теоретический анализ указанных категорий и подчеркнута ошибочность положения о наличии системы права субъектов федерации, отличной от системы права Федерации в целом.

3. Специфика собственного правового регулирования вызывает необходимость наличия нормативных правовых актов субъектов федерации. Их особенности и форма проявляются, прежде всего, в содержании, которое определяется спецификой национального, исторического, религиозного развития региона, а также спецификой его географических, климатических и т. д. условий.

4. Эффективность нормативных правовых актов субъектов федерации определяется их качеством, которое, в свою очередь зависит от их актуальности, своевременности, юридико-технического совершенства.

В целях повышения эффективности правотворчества в субъектах федерации необходимо принятие специального закона о правовых актах субъекта федерации, принципиальные положения которого требуют закрепления в федеральных «Основах о нормативных актах в РФ».

5. Обладая определенными особенностями, нормативные акты субъектов федерации являются элементами единой федеральной правовой системы. Для обеспечения единства правового пространства необходима унификация законодательства субъектов федерации. Эта унификация обеспечивается подзаконностью нормативных актов субъектов, их соответствием Конституции РФ и федеральному законодательству, единством принципов правотворчества. Кроме того, обеспечению этой цели служат специфические правовые акты — основы федерального законодательства, модельные нормативные акты федеральных органов федеральной власти, разработка единой правовой политики в определенных сферах правового регулирования.

6. Важное значение в регулировании общественных отношений имеет определение места нормативных актов в системе правовых актов, в частности, их соотношение с договорами субъектов федерации и международными актами, нормативными актами федерации и актами судебных органов.

7. Для выявления природы и содержания нормативных актов необходимо осмысление задач, стоящих перед федеральным законодателем и законодателем субъектов. Эти задачи различаются i* далеко не всегда совпадают.

8. Осмысление задач позволяет выявить оптимальные границы собственного правового регулирования, пределы совместного ведения и федерального регулирования.

9. Анализ практики совместного ведения и собственного правового регулирования позволил внести ряд предложений по совершенствованию законодательства в целях повышения эффективности правового регулирования отношений в условиях федеративной организации общества и государства.

Практическая значимость научного исследования. В исследовании делается ряд выводов и практических положений, которые могут быть использованы при формировании законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Материалы исследования могут быть использованы в научной работе, а также в учебном процессе при преподавании курса теории государства и права, конституционного права.

Апробация работы. Диссертационное исследование прошло неоднократное обсуждение на кафедре теории и истории государства и права в Курганском государственном университете, а также на кафедре теории государства и права Уральской государственной юридической академии. Основные положения отражены в научных публикациях, а также изложены в докладах на научных конференциях.

Положения работы включены в учебную программу и используются автором в педагогической деятельности при преподавании курса «Теория государства и права» и «Проблемы правоведения».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Современная Россия проходит динамичный, меняющийся и противоречиво развивающийся процесс новой государственности. Сейчас мы являемся свидетелями интенсивных темпов законотворческой деятельности субъектов Федерации. Получив право на издание собственных законов, субъекты начали активно его реализовывать. Ситуационный фактор сработал молниеносно. «Накопление» законов в субъектах идет очень быстро. Общее число действующих на сегодняшний день региональных законов превышает 19 тыс. Практически нет сферы общественной жизни, которую нельзя было бы проиллюстрировать принятием серии региональных законов.

Анализ данных законов позволяет сделать вывод о том, что субъекты Федерации не нашли еще строго выверенного предмета для собственного правового регулирования. Большинство законов субъектов Федерации издается в сфере их совместного с Федерацией ведения. Причем чаще всего региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Федерации. Субъекты выбрали тактику опережающего Федерацию законотворчества. Это стало уже тенденцией в развитии законодательства.

Что касается законов субъектов Федерации, принимаемых ими за пределами совместного с Федерацией ведения, то их количество невелико. И этот перекос, насколько можно судить по планам законопроектных работ субъектов Федерации, преодолевается с трудом. А ведь именно за границами совместного ведения поле деятельности для регионального законотворчества должно быть наиболее широким, так как остается объективная потребность в решении вопросов, связанных с установлением режима муниципальной собственности, порядком составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, муниципальным образованием, здравоохранением, инфраструктурой, экологией, созданием различных внебюджетных фондов, регулированием таких форм непосредственной демократии, как сходы граждан, местные референдумы и т. д.

Законы субъектов Федерации входят в общую правовую систему Российской Федерации. Поэтому они должны подчиняться установленной в Федерации иерархии нормативных актов. Не должно быть вторжения субъекта в сферу исключительного ведения Федерации либо присвоения им в одностороннем порядке каких-то полномочий за счет ограничения компетенции Федерации в области совместного с ней ведения.

Вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ решен Конституцией Российской Федерации в соответствующих статьях (статьи 11, 71, 72 и 78). Эта проблема еще долго останется весьма актуальной, сложной и многогранной проблемой. Верное ее решение обеспечивает целостность федеративного государства, эффективность его управления и самостоятельность субъектов РФ в решении вопросов, входящих в круг конституционно им установленных полномочий. Особенно сложна система федеративных экономических отношений и она не может существовать без единых правил, то есть законодательства.

Это одна из сфер, где интересы Российской Федерации и ее субъектов переплетаются. За десять лет конституционной реформы в России произошло существенное перераспределение законотворческих функций между Российской Федерацией и ее субъектами.

В связи с этим в диссертации изучен и оценен опыт развития законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, выявлены положительные и отрицательные стороны и на этой основе разработаны предложения и рекомендации по его дальнейшему обновлению и совершенствованию.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят ощутимый вклад в формирование российского законодательства, их роль в создании новой правовой системы продолжает возрастать.

Представляется, что сближение законодательных процессов Российской Федерации и её субъектов ускорит принятие тех федеральных законов, которые необходимы для эффективного разграничения предметов совместного ведения и полномочий. Поэтому, с одной стороны субъекты Российской Федерации должны активнее принимать участие в федеральном законотворческом процессе, в совершенствовании механизма согласования интересов Российской Федерации и субъектов РФ в процессе подготовки и принятия федеральных законов (в реализации права законодательной инициативы, в парламентских слушаниях, в анализе первичных законопроектов и др.). С другой стороны, федеральные органы должны создать действенную процедуру учёта предложений субъектов РФ по законопроектам. На ранних стадиях активнее привлекать субъекты РФ (уже принявших соответствующие законы и, следовательно, уже обладающих определенными наработками в правотворческой и правоприменительной деятельности) для участия в разработке модельных законопроектов.

Решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий сегодня должно осуществляться федеральными законами. Это позволяет установить единообразное правовое регулирование, уменьшить возможность появления коллизий. Тем самым достигается равенство всех субъектов РФ не только в правотворческих полномочиях, но и в фактическом регулировании важных сфер общественных отношений какими являются предметы совместного ведения.

Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в своей законотворческой деятельности стремятся к тому, чтобы их законодательство в своей основе соответствовало федеральному. Однако настораживает тот факт, что еще действует ряд законов субъектов РФ, которые существенно расходятся с нормами федерального законодательства.

Проблема приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами сегодня как никогда актуальна, порой она имеет не столько юридический, сколько политический характер. Коллизии, которые возникают между Федерацией и ее субъектами, порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства федеративных отношений, прежде всего, в сфере разграничения полномочий, вызваны особенностями периода становления подлинно федеративных отношений, а также объясняются процессом укрепления регионов в качестве субъектов. Необходимо избавляться от попыток вмешиваться в компетенцию субъектов Российской Федерации. В перспективе полагаем возможным пересмотреть объем федеральных полномочий, более четко определить полномочия субъектов РФ, разгрузив Федерацию в полномочиях по предметам совместного ведения. Практика показывает, что со многими задачами субъекты РФ могут успешно справиться сами.

В последнее время идет активная работа по устранению имевшихся в конституциях и законах республик, уставах, законах и иных нормативных актах краев, областей городов федерального значения, автономной области, автономных округов противоречий с положениями Конституции Российской Федерации. Необходимо, чтобы начавшаяся столь активно работа по приведению в соответствие регионального законодательства законодательству Федерации превратилась в постоянный мониторинг. Ее следует рассматривать как важнейшую политико-юридическую задачу, при решении которой нужно полнее использовать метод сравнительного правоведения, выбирая все лучшее, что имеется как в законодательстве Федерации, так и в законодательстве регионов.

В диссертации отмечается, что процесс приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным не должен быть односторонним, его необходимо регламентировать. Введенное Конституцией РФ понятие «соответствие» законодательства субъектов РФ федеральному должно практически реализоваться на определенном уровне соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, в четком разграничении, какие сферы правового регулирования относятся к Российской Федерации, а какие — к субъектам РФ. Возможна совместная работа как по совершенствованию конституций и уставов, законодательства республик и других субъектов, так и всего федерального законодательства, включая Конституцию РФ. Целесообразно чтобы в отношениях Российской Федерации и ее субъектов доминировали различного рода переговорные, согласительные процедуры и взаимные компромиссы. Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России должно выполняться при безусловном соблюдении основополагающих принципов федеративных отношений и уважения прав самостоятельности субъектов Российской Федерации. Предлагаемая диссертантом система мер обеспечения соответствия уровней законодательства исходит из необходимости укрепления российской государственности.

В разрешении указанных противоречий первые шаги сделаны Президентом РФ, Конституционным Судом РФ. Предпринимаются дополнительные меры по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Они всесторонне освещены в исследовании, показаны пути формирования единого российского правового пространства. Сегодня следует говорить о том, что правовая система России значительно обогащается и развивается на уровне субъектов РФ. Как показывает практика, правильное разграничение предметов ведения и полномочий и эффективное правовое регулирование (наличие развитой системы законодательства) предоставили возможность субъектам Российской Федерации проводить экономические реформы с учетом особенностей регионов, добиваться благополучия и достойной жизни населения России. Эта цель требует согласованных действий Федерации и ее субъектов. Необходимую согласованность действий должны обеспечить соответствующие правовые и организационные механизмы по разграничению предметов ведения и полномочий.