Совершенствование механизмов формирования интегрированных структур с участием государства

Актуальность исследования: С момента начала экономических преобразований в России происходит активное формирование централизованных объединений хозяйствующих субъектов — интегрированных структур. Подобные образования действуют в настоящее время едва ли не во всех сферах хозяйствования, многие из них играют ключевую роль в функционировании отдельных отраслей и регионов, а некоторые — и всей российской экономики.

Важной особенностью интеграционных процессов в современной России является активное участие в них государства. Формирование крупных хозяйственных объединений с государственным участием выступало и продолжает выступать в качестве приоритетного направления промышленной политики государства, одного из важнейших механизмов осуществления институциональных преобразований в реальном секторе. Данный механизм способен содействовать решению целого ряда актуальных задач социально-экономического развития России, в числе которых рациональное реформирование предприятий и отраслей, создание условий и мотиваций для их долгосрочного поступательного развития, повышение эффективности управления государственной собственностью, увеличение налоговых и иных поступлений от ее использования, обеспечение рационального взаимодействия и взаимовыгодного сотрудничества государства и частного бизнеса, привлечение инвестиций в производство и др.

Между тем, на сегодняшний день уровень развития методического аппарата формирования интегрированных структур с государственным участием представляется недостаточным. В частности, на государственном уровне отсутствует четкая стратегия формирования подобных структур, не разработан общий методологический подход к использованию интеграционных механизмов для целей промышленного реформирования. Кроме того, сами механизмы формирования объединений с государственным участием характеризуются весьма низким уровнем теоретической и практической проработанности. Все это нередко приводит к использованию нерациональных интеграционных схем, отсутствию в составе создаваемых объединений необходимых участников и в конечном итоге существенным образом сказывается на эффективности интеграции.

Цель исследования: разработка методологических и методических рекомендаций по совершенствованию механизмов формирования интегрированных структур с участием государства.

Задачи исследования:

— уточнить понятие «интегрированная структура», классификацию форм и механизмов интеграции хозяйствующих субъектов;

— изучить практический опыт формирования промышленных объединений в России и за рубежом и специфику участия государства в данном процессе;

— выявить факторы, оказывающие непосредственное влияние на процессы формирования интегрированных структур с государственным участием;

— выявить и проанализировать ключевые проблемы, связанные с применением различных механизмов формирования интегрированных структур с государственным участием;

— уточнить и дополнить методологический аппарат формирования интегрированных структур с участием государства;

— разработать рекомендации, направленные на совершенствование механизмов создания интегрированных структур и развитие практики их применения.

Объект исследования: интегрированные структуры, создаваемые при непосредственном участии государства.

Предмет исследования: механизмы формирования интегрированных структур с государственным участием.

Метод и база исследования: Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды ряда специалистов и исследовательских коллективов, посвященные вопросам формирования и функционирования объединений хозяйствующих субъектов, управления государственным сектором экономики, реформирования промышленного комплекса, трансформации отношений собственности. В исследовании использованы труды С. Авдашевой, О. Белоусова, Ю. Винслава, Д. Гвишиани, В. Дементьева, Ю. Другова, Л. Евенко, Ю. Иванова, М. Ильина, П. Кузнецова, А. Кумара, В. Лексина, Е. Ленского, Г. Мальгинова, Б. Мильнера, А. Мовсесяна, Я. Паппэ, В. Рапопорта, В. Рудашевского, Ю. Симачева, Б. Смити-енко, А. Тихонова, Ж. Фурнье, И. Храбровой, В. Цветкова, А. Швецова, М. Эскиндарова и др. авторов, а также научные работы Института системного анализа РАН, Института экономики РАН, Межведомственного аналитического центра, Государственного университета — Высшей школы экономики, Института экономики переходного периода, Международного центра социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», фонда «Бюро экономического анализа» и нек. др. организаций.

Основными источниками информации для исследования послужили: а) данные государственной статистической отчетностиб) материалы анкетного обследования предприятий-участников интегрированных структур, функционирующих в обрабатывающих отраслях российской промышленности, проведенного в 2000;2001 гг. Межведомственным аналитическим: центром при участии авторав) нормативные правовые акты Российской Федерации в сферекорпоративного управления, антимонопольного регулирования, управления государственной собственностью, приватизации и др.- г) статистические и аналитические материалы министерств и ведомств, исследовательских центров и институтовд) материалы российских и зарубежных средств массовой информации (в т.ч. электронных) и специализированных изданий.

Научная новизна исследования:

1. Выделен набор существенных признаков интегрированной структуры (юридическая самостоятельность, централизация управления, прозрачность и легитимность механизмов управления, экономическое единство) на основании которых уточнено понятие «интегрированная структура».

2. Обоснованы ключевые задачи формирования интегрированных структур с государственным участием в современных российских условиях: (1) мобилизация внутренних и привлечение внешних инвестиционных ресурсов, (2) обеспечение рациональных взаимоотношений и эффективного взаимодействия между предприятиями, (3) сокращения количества непосредственно управляемых государством объектов.

3. Определена совокупность базовых формальных механизмов формирования интегрированных структур с государственным участием: внесение акций в уставный капитал головной компании, закрепление акций в хозяйственном ведении или оперативном управлении головной компании, передача акций в доверительное управление головной компании, создание финансово-промышленной группы, назначение работников головной компании представителями государства в органах управления акционерного общества («перекрестное представительство»), передача головной компании полномочий исполнительного органа акционерного общества. Выявлены основные преимущества и недостатки каждого из механизмов.

4. Предложен новый механизм формирования интегрированных структур с государственным участием, позволяющий проводить интеграцию унитарных предприятий без предварительного изменения их организационно-правовой формы: передача полномочий руководителя унитарного предприятия головной компании.

5. Разработан методологический подход к формированию интегрированных структур с государственным участием, включающий пять базовых сценариев создания таких структур:

— создание объединения на основе механизма перекрестного представительства с последующим внесением акций в уставный капитал головной компании;

— создание объединения на основе механизма доверительного управления с последующей передачей акций в собственность головной компании;

— создание объединения на основе механизма закрепления акций в хозяйственном ведении или оперативном управлении головной компании с последующим ее акционированием;

— создание финансово промышленной группы с последующим внесением акций в уставный капитал головной компании;

— создание финансово-промышленной группы.

Определены условия (критерии) использования каждого из сценариев. Практическая значимость исследования: Предложенные в рамках исследования рекомендации могут быть использованы органами государственной власти, а также предприятиями и организациями государственного и частного секторов экономики на всех стадиях процесса формирования интегрированных структур с государственным участием. В частности, предлагаемые процедуры подготовки, согласования и утверждения проектов создания интегрированных структур, а также рекомендации по совершенствованию интеграционных механизмов могут использоваться органами власти при проведении работ по модификации существующих и разработке новых нормативных и методических документов в сфере интеграции. Разработанные сценарии формирования интегрированных структур с государственным участием могут быть применены заинтересованными ведомствами, а также собственниками предприятий смешанной собственности и частных предприятий при практическом осуществлении интеграции. Кроме того, положения исследования целесообразно использовать в рамках курсов повышения квалификации государственных служащих и руководящих работников предприятий и организаций.

Апробация результатов исследования: Положения диссертации были апробированы: а) в рамках прикладных экономических исследований, научно-исследовательских работ и научных мероприятий (общей численностью около 20), осуществлявшихся Межведомственным аналитическим центром в 2000;2003 гг. по заказу органов государственной власти, государственных и частных компанийб) при разработке Межведомственным аналитическим центром:

— предложений по проекту закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О финансово промышленных группах» (2000 год);

— предложений по проекту закона «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ» (2002 год);

— проекта Регламента разработки и согласования проектов документов по созданию интегрированных структур в ОПК (2002 год);

— проекта Концепции преобразования государственных унитарных предприятий научно-технической сферы (2003 год);

— проекта указа Президента РФ «О передаче в доверительное управление находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ» (2003 год). в) в научных публикациях автора, а также в рамках докладов на научных конференциях, семинарах, «круглых столах», в т. ч.

— «Государственный сектор в промышленности: состав, структура, основные тенденции развития» и «Управление пакетами акций, находящимися в федеральной собственности» (международный семинар в рамках проекта Таэю ЕОЬШБ 9607, Москва, 2000 г.);

— «Интеграционные процессы в государственном секторе промышленности» (5-я международная научная конференция Ассоциации исследователей экономики общественного сектора, Санкт-Петербург, 2002 г.);

— «Доверительное управление принадлежащими государству акциями» (6-я международная научная конференция Ассоциации исследователей экономики общественного сектора, Санкт-Петербург, 2003 г.).

Список опубликованных работ:

1. Проблемы законодательного регулирования процессов создания и функционирования финансово-промышленных групп в России. — Инвестиции в России, 2001, № 2, с. 7−15 (1,2 п.л.).

2. Государственная политика в промышленном комплексе России и его трансформация в период реформ. — Вопросы экономики, 2002, № 6, с. 92−107 (0,9 п.л.), в соавторстве.

3. Проблемы функционирования института государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственным участием в капитале. / Управление информационными потоками. Сборник трудов Института системного анализа Российской академии наук. Под ред. д.т.н. проф. В. Л. Арлазарова, д.т.н. проф. Н. Е. Емельянова. — М.: Едиториал УРСС, 2002, с.223−235 (0,8 пл.).

4. Проблемы стимулирования интеграционных процессов в государственном секторе промышленности. — Российский экономический журнал, 2003, № 6, с.21−49 (2,3 п.л.), в соавторстве.

5. Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями. Том II. Проблемы управления и задачи регулирования в секторе государственных унитарных предприятий. / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований СЕРИА. — М., 2003, 396 с. (20 п.л.), в соавторстве.

Заключение

.

Основное содержание и ключевые результаты диссертационного исследования:

1. Проведен анализ существующих подходов к определению понятия «интегрированная структура» и родственных ему понятий. Выделены существенные признаки интегрированных структур (юридическая самостоятельность участников, централизация управления, формальность и легитимность инструментов управления и др.), на основании которых предложены определения понятий интегрированная структура, форма и механизм создания ИС, отвечающие специфике работы. Сформулированы базовые требования к механизмам создания ИС: сохранение юридической самостоятельности предприятий, легитимность и прозрачность.

2. Изучены имеющиеся подходы к классификации объединений хозяйствующих субъектов, в развитие которых предложен новый вариант классификации, основанный на критерии экономической самостоятельности участников. Выделены четыре группы объединений:

— объединения, участники которых полностью утрачивают свою хозяйственную самостоятельность и переходят под единый контроль;

— объединения, участники которых утрачивают хозяйственную самостоятельность в ряде аспектов своей деятельности, подчиняя их интересам всего объединения либо передавая под единое (общее) руководство;

— объединения, в которых хозяйственная самостоятельность участников в некоторых аспектах их деятельность ограничена некоторыми заранее определенными рамками;

— объединения, в рамках которых не существует никаких ограничений хозяйственной самостоятельности участников либо соответствующие ограничения носят сугубо рекомендательный характер.

3. В рамках предложенной классификации проведен анализ основных форм интеграции хозяйствующих субъектов, применяемых в мировой практике (концерн, консорциум, альянс и др.). В отношении каждой из рассмотренных разновидностей объединений выполнена проверка ее соответствия разработанному определению интегрированной структуры.

4. Доработана классификация механизмов интеграции хозяйствующих субъектов, предложенная Я. Ш. Паппэ. Выделены три группы таких механизмов:

— механизмы, основанные на участии в акционерном капитале;

— механизмы, основанные на договорах;

— неформальные механизмы.

Механизмы последней группы исключены из рассмотрения в силу несоответствия требованию прозрачности и легитимности.

5. Проведен обзор опыта формирования объединений хозяйствующих субъектов в развитых. зарубежных странах (Германия, США, Япония и др.), на основании которого получен вывод о принципиальном влиянии на национальные модели хозяйственной интеграции корпоративного и антимонопольного регулирования, а также реализуемой государством политики в соответствующей сфере.

6. Проведен анализ современного российского опыта промышленной интеграции по двум основным направлениям:

— создание официально регистрируемых финансово-промышленных групп;

— формирование хозяйственных объединений без официального статуса ФПГ.

7. Изучен зарубежный опыт формирования объединений с государственным участием. Выделены два блока задач непосредственного участия государства в интеграционных процессах:

— «хозяйственный» блок, включающий задачи повышения эффективности функционирования предприятий;

— «управленческий» блок, задачи которого связаны с повышением эффективности управления и распоряжения государственной собственностью.

8. Проведен анализ государственной политики в сфере инициирования и практического формирования интегрированных структур в современной России, на основании которого сделаны выводы об отсутствии четкой стратегии создания ИС с государственным участием и нерациональности используемых государством схем интеграции.

9. На основе анализа основных предпосылок формирования объединений хозяйствующих субъектов в современных российских условиях и существующих подходов к управлению объектами государственной собственности сформулированы базовые задачи создания интегрированных структур с государственным участием:

— мобилизация внутренних и привлечение внешних инвестиционных ресурсов- -обеспечение рациональных взаимоотношений и взаимодействий между предприятиями;

— сокращение численности непосредственно управляемых государством объектов.

10. Рассмотрены базовые формы интеграции хозяйствующих субъектов, предусмотренные действующим российским законодательством: ассоциация, финансово-промышленная группа, простое товарищество, совокупность основной и дочерних компаний. По каждой из названных форм проведен анализ соответствия определению интегрированной структуры, возможных вариантов государственного участия, а также принципиальной возможности решения сформулированных интеграционных задач.

11. Выделены и базовые механизмы участия государства в формировании ИС:

— внесение акций в уставный капитал открытого акционерного общества;

— закрепление акций в хозяйственном ведении/оперативном управлении государственного унитарного предприятия или государственного учреждения;

— передача акций в доверительное управление, :" .

— создание финансово-промышленной группы;

— перекрестное представительство;

— передача полномочий единоличного исполнительного органа открытого акционерного об-" щества сторонней организации. Выявлены основные преимущества и недостатки каждого из механизмов.

12. Описана система ограничений формирования интегрированных структур с государственным участием, в рамках которой выделены блоки ресурсных ограничений, ограничений концентрации капитала и статусных ограничений.

13. Проведена качественная оценка эффективности решения в рамках интегрированных структур с участием государства сформулированных базовых задач интеграции, рассмотрены основные проблемы практического формирования таких структур, оценено влияние существующих ограничений на интеграционные процессы с государственным участием, на основании чего получены следующие основные выводы:

— интеграция предприятий, как правило, не приводит к заметному улучшению ситуации в сфере привлечения внешних и мобилизации внутренних инвестиционных ресурсов;

— формирование интегрированных структур в целом способствует рационализации взаимоотношений и взаимодействий между предприятиями;

— создание интегрированных структур с государственным участием в большинстве случаев не приводит к отказу государства от непосредственного управления предприятиями;

— в рамках объединений зачастую не происходит реальной централизации контроля, что бывает связано как с недостаточностью имеющихся у головной компании инструментов влияния на подчиненных участников (прежде всего, пакетов акций в собственности или управлении), так и с нерациональным использованием таких инструментов;

— принципиальные трудности создания интегрированных структур с государственным участием лежат в правовой плоскости: качественный уровень нормативно-правовой базы в данной сфере следует признать неудовлетворительным;

— существуют некоторые проблемы и «трения» во взаимоотношениях участников интегрированных структур с органами власти на местах;

— для объединений холдингового типа актуальна проблема высокой конфликтности взаимоотношений головных компаний с миноритарными акционерами предприятий участников, которая в значительной мере обуславливается «агрессивным» поведением последних;

— значимой проблемой формирования интегрированных структур с государственным участием является отсутствие явных легитимных инструментов обращения акций предприятий в государственную собственность;

— значимым препятствием на пути формирования интегрированных структур нередко становится недостаток средств для качественной проработки вопросов интеграции;

— сохранение Временным положением статуса действующего акта усложняет процедуру формирования холдингов с государственным участием и создает обширные возможности для административного произвола;

— сложность и длительность процедуры акционирования унитарных предприятий является одной из основных трудностей создания объединений с государственным участием.

14. Предложен порядок подготовки, рассмотрения, согласования и утверждения проектов создания интегрированных структур с государственным участием, обеспечивающий четкость, прозрачность и низкий уровень конфликтности соответствующих процедур.

15. Разработаны рекомендации по расширению возможностей включения частных предприятий в состав формируемых государством объединений, в т. ч. направленные на:

— развитие форм участия частных акционеров в инициируемой государством интеграции;

— развитие инструментов увеличения доли участия государства в капитале предприятий.

16. Разработаны рекомендации по совершенствованию механизмов формирования интегрированных структур с государственным участием, позволяющие устранить ряд ключевых недостатков и проблем их практического применения. *.

17. Предложен новый механизм формирования интегрированных структур с государственным участием, позволяющий проводить интеграцию унитарных предприятий без предварительного их акционирования: передача полномочий руководителя ГУЛ головной компании.

18. Предложен набор базовых сценариев формирования ИС с государственным участием:

— создание объединения на основе механизма перекрестного представительства с последующим внесением акций в уставный капитал головной компании;

— создание объединения на основе механизма доверительного управления с последующей передачей акций в собственность головной компании;

— создание объединения на основе механизма закрепления акций в хозяйственном ведении или оперативном управлении головной компании с последующим ее акционированием;

— создание финансово промышленной группы с последующим внесением акций в уставный капитал головной компании;

— создание финансово-промышленной группы. Определены условия (критерии) использования каждого из сценариев.

19. Разработаны рекомендации по рационализации взаимоотношений в рамках интегрированных структур по следующим основным направлениям:

— развитие и защита права миноритарных акционеров дочерних предприятий холдинга требовать выкупа принадлежащих им акций;

— формирование легитимного механизма вытеснения миноритарных акционеров;

— нормативное ограничение размеров перекрестного участия головной и подчиненных компаний ИС в капиталах друг друга;

— передача прав по управлению принадлежащими государству акциями участников объединений их головным компаниям;

— усиление государственного контроля за деятельностью головных компаний ИС.