Развитие системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления

Актуальность темы

исследования определяется процессами развития российского общества. В связи с проведением рыночных преобразований появились новые требования к развитию субъекта управления — государству, которое вынуждено делегировать многие функции хозяйственного регулирования своим гражданам, предприятиям, территориям. Большая роль в этом процессе принадлежит городам. Россия нуждается в городах с развитой экономикой, приемлемым уровнем жизни и современной городской культурой. Этим дело не ограничивается уже потому, что, будучи точками наиболее интенсивной жизнедеятельности, города образуют сеть опорных мест развития и управляемости страны, являются гарантией ее динамической устойчивости и целостности.

Социально-экономическое развитие городов является важнейшим фактором укрепления национальной экономики, но разбросанность наиболее крупных и развитых городов по большому пространству страны, неравномерная и невысокая плотность населения, наряду с его сокращающейся численностью, делают вопросы интенсивности городского развития в России стратегически значимыми. Ведущая роль в решении вопросов развития территорий принадлежит исполнительным органам государственного и муниципального управления, именно они являются субъектом управления развитием территорий, в связи с чем к ним предъявляются особые требования со стороны вышестоящих уровней власти и населения.

Практика управления показывает, что органы власти, являющиеся бюрократическими организациями, имеют ряд недостатков: волокита, отсутствие мотивации, подмена целей и т. д. Для их устранения необходимо, прежде всего, разрабатывать и применять новые подходы и методы управления, что требует углубления теории управления бюрократическими организациями на базе изучения положительного опыта, полученного в России и за рубежом.

К сожалению, в отечественной науке управления недостаточно разработан вопрос об эффективном функционировании бюрократических организаций, особенно в системе публичной власти. Пристальное внимание ученых уделяется внешней среде функционирования органов управления, в частности, на муниципальном уровне, но проблемам управления деятельностью в таких организациях посвящено крайне мало трудов. В ходе проведения реформы местного самоуправления данный вопрос приобретает особую актуальность.

Кроме вышесказанного, актуальность темы определяется следующим:

— реформирование местного самоуправления и «экономизация» деятельности его органов создают необходимость пересмотра принципов деятельности бюрократических организаций, особенно органов муниципального управления, поскольку именно они являются наиболее приближенной к народу властью;

— преодоление бюрократического наследия советской системы хозяйствования уже давно является необходимым условием успешного хода рыночных преобразований;

— органы власти за рубежом становятся все более гибкими и полноценными участниками рыночных отношений, следовательно, органы власти в России также имеют возможность стать полноценными субъектами рынка.

Степень разработанности проблемы рассматривается с точки зрения функционирования органов власти муниципального управления в современных условиях, учитывая, что они являются бюрократическими организациями.

Актуальные вопросы муниципального управления в России и за рубежом рассмотрены в трудах отечественных исследователей О. Б. Алексеева, Г. В. Барабашева, A.JI. Гапоненко, В. Н. Иванова, В. И. Патрушева.

В последние годы работы отечественных ученых позволили существенно продвинуть исследование научных и практических проблем, касающихся отдельных аспектов территориального управления. Особое внимание в этом плане обращают на себя труды Васькова С. Г., Гаврилова А. И, Горбунова Г., Маргачева В. М. и др.

Бурак Г. И., Кузнецова О. П., Рождественская И. А., Самаруха В. И., Чистяков Е. Г., Генисаретского О. И. и ряд других авторов исследуют вопросы управления социально-экономическим развитием города.

Проблемы эффективности субъекта управления в системах различного уровня описаны в трудах отечественных и зарубежных ученых И. Ансоффа, А. Вайсмана, П. Вейлла, Г. Десслера, Дж. Дункана, Л. И. Евенко, А.П. Его-рушкина, Б. З. Мильнера. Большой интерес в научной среде вызывают проблемы органов местного самоуправления как субъектов управления, это можно увидеть в трудах: Алексеева О. Б., Балобанова А. Е., Васильева А. А., Гапоненко A. JL, Генисаретского О.И.

Проблемы реализации бюрократии в организациях решаются в трудах отечественных ученых В. А. Федорова, В. П. Безобразова, И. А. Голосенко, С. А. Ефремова, Оболонского А. В. и других.

За рубежом проблема управления деятельностью в бюрократических организациях, в том числе в органах местного самоуправления, проработана более глубоко. Основные идеи и концепции содержатся в трудах таких авторов как М. Вебер, Р. Роджерс, Г. Страйб, П. Пластрик, Д. Осборн и других.

В целом же в отечественной и зарубежной литературе разработка научных положений эффективного функционирования бюрократических организаций, в том числе и органов власти различных уровней, не получила комплексного освещения. В связи с изменением общественно-экономических отношений в РФ необходимы поиск новых теоретических и методологических подходов к исследованию данной проблемы и разработка методик выбора наиболее эффективных действий по их реализации.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является разработка теоретических и методических положений по развитию системы управления деятельностью в бюрократических организациях, в частности, исполнительных органах местного самоуправления (городских администрациях) в условиях подвижности внешней среды.

Исходя из указанной цели, поставлены и решены следующие задачи:

— уточнена терминологическая база по вопросам местного самоуправления, муниципального управления и функционирования бюрократических организаций;

— обобщены существующие теоретические представления о формах и недостатках бюрократических организаций и определены новые формы проявления бюрократии в органах власти на примерах других стран;

— оценены состояние внутренней среды и уровень реализации функций управления в исполнительном органе местного самоуправления;

— обоснована возможность и необходимость изменения системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления, связанных с возрастающей неопределенностью внешней среды;

— определена базовая методология и ключевые элементы развития системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправления;

— определена надежность системы управления деятельностью в исполнительном органе местного самоуправления, характеризующую его как субъект управления городом.

Объектом исследования выступает деятельность исполнительных органов местного самоуправления, являющихся бюрократическими организациями.

Предметом исследования является система управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления.

Теоретической базой послужили фундаментальные положения теории управления социально-экономическими процессами, государственного и муниципального управления, теории организации. В работе использованы монографии, научные статьи, прикладные разработки и результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященные изучению управления развитием на макро-, мезои микроуровнях.

Методологическая база исследования — системный подход, статистические методы измерения динамики, анализ и синтез, социологические методы (опрос), метод графического отображения результатов.

Информационной базой исследования явились нормативно-правовые документы федерального, регионального и местного уровня, информационные материалы органов муниципального управления и данные статистической отчетности, информационные ресурсы глобальной сети Internet, материалы сборников научных трудов, монографические исследования отечественных и зарубежных авторов, а также данные, собранные в городских администрациях.

Наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:

1. Уточнены понятия «муниципальное управление» и «муниципальный менеджмент» с позиций управления собственной деятельностью исполнительного органа местного самоуправления.

2. Систематизированы существующие недостатки бюрократических организаций, проявляющиеся в виде бюропатологий, на основе обобщения теоретических представлений и результатов изменений в органах власти за рубежом.

3. Выявлена взаимосвязь компонентов внутренней среды и процесса управления в городских администрациях с результатами их деятельности, что позволило обосновать необходимость организационного развития в исполнительных органах местного самоуправления как субъектов управления муниципальными образованиями.

4. Разработана схема пошагового организационного развития исполнительных органов местного самоуправления и определено содержание функций процесса управления изменениями их системы деятельности.

5. Адаптирован ценностно-ориентированный подход к оценке системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления.

Достоверность и обоснованность научных положений выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается изучением и анализом значительного числа научных публикаций отечественных и зарубежных ученых, занимающихся исследованием различных аспектов поставленной в диссертации проблемы, о чем имеются соответствующие ссылки в тексте диссертации, а также анализом совокупности показателей и аналитических материалов, собранных автором в администрациях городов на территории Иркутской области.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

1. Расширено представление об организационных формах исполнительного органа местного самоуправления путем выделения такой формы, как «адаптивная бюрократия» в муниципальном управлении. Данная форма предусматривает возможность проявления адаптивности в деятельности бюрократических организаций и основывается на системе ценностей: клиентское отношение к населению, инициатива, компетентность, приспособляемость, эффективное использование ресурсов.

2. Разработан механизм развития системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления, суть которого заключается в выделении элементов организационного развития и рассмотрения их во взаимосвязи. Использование данного механизма позволяет осуществить переход к новой организационной форме — адаптивной бюрократии.

3. Разработана трехуровневая система критериев (глобальный, главный, частный) и показателей для оценки развития системы управления деятельностью в соответствии с целями устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.

Теоретическая значимость работы. Положения и выводы исследования углубляют теорию управления в части изменения деятельности бюрократических организаций, возможно их использование органами власти в качестве теоретической базы для разработки нормативов деятельности исполнительных органов управления территориями, повышения эффективности управления социально-экономическим развитием территорий.

Практическая значимость работы заключается в том, что реализация новой организационной формы — «адаптивная бюрократия» — путем проведения организационного развития субъектов местного самоуправления, будет способствовать более интенсивному социально-экономическому развитию территории (муниципального образования, субъекта федерации, страны в целом).

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждались на научно-практических конференциях: всероссийской междисциплинарной конференции «Научные школы Сибири: взгляд в будущее», октябрь 2003 г. г. Иркутскна ежегодных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, докторантов, аспирантов Байкальского государственного университета экономики и права в 2003;2005 гг. г. Иркутск.

Методические рекомендации и практические разработки по теме диссертации прошли апробацию в администрациях городов Иркутской области Усолье-Сибирское, Черемхово, Свирск, о чем имеются справки о внедрении.

Теоретические и методологические основы диссертационного исследования используются при преподавании курсов «Теория управления», «Теория организации» для студентов факультета государственного и муниципального управления Байкальского государственного университета экономики и права и при переподготовке специалистов администраций муниципальных образований по программе дополнительного профессионального обучения.

Публикации. Автор имеет 10 публикаций, объемом 4,63 печатных листа, в том числе 1,5 п.л. на английском языке.

Структура и объем диссертации

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 170 страниц. Структура диссертации полностью отражает цель и задачи исследования.

Выводы:

1. Для перехода к адаптивной бюрократии в муниципалитетах — организационной форме, наиболее способствующей достижению целей муниципального управления, необходимо проводить в них организационное развитие. Разработан механизм развития системы управления деятельностью, заключающийся в управлении переходом исполнительного органа местного самоуправления к новой организационной форме (адаптивной бюрократии) на основе теоретико-методического подхода организационного развития и последующей оценке проведенных изменений в системе управления деятельностью. Основными элементами предлагаемого механизма являются: субъект развития, технология развития, оценка результатов развития.

2. Схема осуществления организационного развития состоит из четырех блоков, наиболее важным из которых является блок «Управление переходом к адаптивной бюрократии». Он заключает в себе классические функции процесса управления: планирование, организацию, мотивацию и контроль. Осуществление изменений основывается на планировании желаемого состояния — адаптивной бюрократии. Важен выбор методов проведения изменений, субъекта изменений, что входит в содержание функции «организация». Высокий уровень реализации функции «мотивация» гарантирует вовлеченности и заинтересованность сотрудников в процессе изменения системы управления деятельностью в городской администрации. Проведение контроля позволяет выяснить результаты изменений системы деятельности исполнительного органа муниципального управления.

3. В целях внесения текущих коррекций в процесс организационного развития исполнительного органа местного самоуправления в соответствии с профессиональными нуждами муниципальных служащих необходимо проводить систематическое изучение их потребности в обучении. Для этого необходимо следовать разработанному автором алгоритму выявления потребностей в тренинге. В данном алгоритме предусмотрено устранение недостатков в знаниях и навыках муниципальных служащих, а также возможность корректировки ценностей деятельности.

Базовой технологией приобретения навыков управления деятельностью выбран тренинг, как элемент механизма организационного развития в исполнительных органах местного самоуправления, отвечающий текущим (переподготовка) и перспективным (улучшение результатов деятельности) потребностям руководителей и подчиненных на муниципальной службе.

4. Применение ценностно-ориентированного подхода к оценке изменения в системе управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления является элементом заключительного контроля процесса перехода городской администрации к адаптивной бюрократии. При этом использована система ценностей адаптивной бюрократии: в качестве глобального критерия — надежность, характеризующая систему деятельности как способную обеспечить соответствие процесса функционирования системы условиям внешней среды, определяемая соотнесением эффективности использования имеющихся ресурсов к полученным результатамв качестве главных критериев — точность оценки ресурсов развития муниципального образования, результативность субъекта муниципального управленияв качестве частных критериев — эффективность, экономичность, этичность, отзывчивость, открытость.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В диссертационной работе проведено теоретическое и практическое исследование проблем в системе деятельности исполнительных органов муниципального управления, от решения которых во многом зависит направленность и темпы дальнейших преобразований в России, политическая, экономическая и социальная стабильность в обществе. Это в свою очередь требует четко выработанной политики улучшения деятельности органов муниципального управления, концепции, определяющей дальнейший путь развития бюрократических организаций в системе публичной власти.

В проведенном исследовании поставленная проблема эффективного функционирования исполнительных органов муниципального управления рассмотрена под определенным углом зрения — с позиций управления деятельностью в бюрократических структурах. Но это не сужает проблему, а направляет поиск подходов и решений в наиболее значимое и практически реализуемое русло. Диссертационная работа подтвердила правомерность выбора методологической базы, объединяющий экономический, управленческий и социологический подходы. Это позволило сделать нетрадиционным анализ деятельности городских администраций через оценку реализации функций управления.

Органы муниципального управления являются бюрократическими организациями, что вызывает ослабление их способности быть субъектами социально-экономического развития муниципального развития. Это объясняется проявлением бюрократических отношений в двух сферах: 1) внутри организации- 2) между организацией и обществом. Поэтому необходимо менять характер управления деятельностью внутри организации, чтобы сделать возможным преодоление дисфункций бюрократии во внешней среде. Проведенное обследование реализации функций управления в городских администрациях и разработанный критерий оценки их успешности позволяют утверждать, что муниципалитеты на сегодняшний день являются бюрократическими структурами механистического типа.

Выяснено, что административные реформы являются отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли всех уровней государственного управления в жизни современного общества. В целом стратегия этих реформ направлена на замену традиционной бюрократической машины гибкими структурами, на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.

В исследовании реализован комплексный подход к исследованию процессов и условий, предопределяющих процесс устойчивого социально-экономического развития территории, в частности, соответствию субъекта управления развитием муниципального образования поставленным перед ним целям и задачам. В диссертации показана применимость подхода и возможность получения результатов, отличающихся от традиционных исследований бюрократических организаций, ограниченных рамками имеющихся в наличии показателей и методик. Доказано, что сложившаяся практика функционирования органов власти на местном уровне не способствует реализации миссии городских администраций, которая состоит в повышении качества жизни населения территории.

Исследование позволило сделать вывод о значимости результатов деятельности исполнительных органов местного самоуправления, поскольку они оказывают влияние на местные и общехозяйственные условия России. Для повышения степени соответствия субъекта развития объекту развития, необходимо изменять компоненты внутренней среды субъекта, для чего следует разработать действенный инструмент, позволяющий реализовывать эффективное управление деятельностью, нацеленный на повышение уровня и качества реализации миссии организации. Разработанный механизм проведения изменения системы деятельности в городских администрациях способствует созданию адаптивной бюрократии, основным принципом которой является адаптивность субъекта управления развитием к вызовам внешней среды.

Предложенная организационная форма исполнительных органов местного самоуправления — адаптивная бюрократия — основана на системе ценностей, которая приобретается муниципальными служащими в процессе обучения.

Практическая значимость работы состоит в возможности изменения ситуации на местном уровне за счет использования механизмов и технологий, нацеленных на организационное развитие бюрократических структур с учетом предъявляемых к ним на современной этапе развития общества требований.

Проведенное исследование расширяет возможности анализа деятельности бюрократических организаций. Ценностно-ориентированный подход может использоваться органами государственного и муниципального управления как в целях диагностики, так и в целях эффективного управления социально-экономическими процессами на территориях. А разработанная в его рамках трехуровневая система критериев, позволяет проводить оценку результатов деятельности исполнительных органов местного самоуправления в процессе перехода к адаптивной бюрократии.

Использование предлагаемого механизма изменения системы управления деятельностью в исполнительных органах местного самоуправления следует рассматривать как основу для повышения эффективности социально-экономической политики на всех уровнях управления развитием территорий.