Анализ ежегодных посланий Президента Российской Федерации органам государственной власти

http://www..ru/

1.Правовые акты президента их юридическая природа и правой статус

2.Структура и значение ежегодных посланий

3.Послания Президента РФ Федеральному Собранию

3.1 Ежегодные послания Федеральному собранию 1994;2008 годов, их содержание

3.2 Бюджетные послания

3.3 Первое послание Президента Медведева Д. А. Принципиальные отличия, основные темы и значение Заключение Список используемой литературы Используемые правовые акты

Введение

Одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является единство системы государственной власти (ст. 5 Конституции РФ). Наличие сложной системы органов государственной властифедеральных, региональных, законодательных и исполнительных при действии принципа разделения властей, так называемой системы «сдержек и противовесов», обуславливает необходимость обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно функция и возложена на Президента.

Президент как глава государства определяет основные направления внутренней и внешне политики государства (ст. 80 Конституции РФ), в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Причем здесь необходимо уточнить, что Президент именно определяет основные направления политики, а не саму политику в целом.

Наиболее важной формой реализации этой функции Президента является ежегодные Послания Президента Федеральному собранию. В них дается взвешенная, объективная оценка состояния всех сфер жизни общества, основанная на произведенных исследованиях, информацией о которых в силу своего статуса как главы государства владеет Президент, обязанный держать в поле своего зрения все сферы государственного руководства.

В посланиях Президента подводиться итог достигнутому, а также намечаются текущие и долгосрочные перспективы развития государства, т. е. цели, на достижение которых должна быть направлена деятельность соответствующих государственных и общественно — политических структур.

Президент лично обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, с бюджетным посланием, но обращение с этими посланиями не означает обязанности Федерального Собрания беспрекословно согласиться с высказанными идеями. Такие послания в присутствии Президента не обсуждаются. Послание Президента не является обязательным для исполнения Федеральным Собранием актом, а носит рекомендательный характер, содержит законодательные инициативы Президента, а также его видение перспектив развития конституционного строя России, взаимоотношений России со странами СНГ и другими государствами мира. Так, 24 февраля 1994 г. Президент обратился с Посланием к Федеральному Собранию по вопросам укрепления Российского государства, основных направлениях внутренней и внешней политики. Это было первое после принятия Конституции России Послание Президента Федеральному Собранию.

Таким образом, ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию — это программа сотрудничества всех ветвей власти, годовая программа-минимум по укреплению конституционного строя России, ее внутренней и внешней политики, программа законодательных инициатив Президента по укреплению правового государства. Послание, не являясь обязательным для Федерального Собрания, тем не менее, учитывается парламентом при принятии пакета законодательных актов. Первыми, в частности, были приняты законы о статусе депутатов Федерального Собрания, о Конституционном Суде России и ряд других. Послание оказывает большое влияние на общественное мнение в стране, о чем свидетельствует Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в марте 1999 г. 11]

Кроме того, ежегодное послание Президента России — особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента.

1. Правовые акты Президента РФ и их юридическая природа

послание президент федеральный парламент

Многогранная деятельность Президента РФ осуществляется через правовые акты, издаваемые им в соответствии со статьей 90 Конституции РФ.

Президент Российской Федерации издает правовые акты (указы и распоряжения), которые по своим правовым свойствам делятся на нормативные и индивидуальные. К правовым актам относятся указы и распоряжениясодержащие правовые нормы, будучи обнародованными они приобретают государственно-властный характер, т. е. становятся обязательными для исполнения либо всеми гражданами (нормативные акты) или должностными лицами, государственными органами (индивидуальные акты). Нормативные акты Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, индивидуальные (правоприменительные) — носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления. Они вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если при принятии акта не установлен иной срок.

К индивидуальным актам могут относиться указы и распоряжения Президента РФ, которые касаются конкретных отношений или лиц. Например, указы Президента РФ о присвоении различных почетных званий конкретным деятелям науки, искусства и так далее. Такого рода указы не содержат какихлибо общих правил, т. е. юридических норм. Указы и распоряжения Президент Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории России.

Издаваемые Президентом правовые акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам.

Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован. Согласно пункту 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации» ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей исполнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и др.

Правовые акты Президента РФ являются подзаконными актами. В Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ не называются подзаконными актами, но они таковыми являются, ибо, с одной стороны, указы и распоряжения Президента РФ должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, с другой стороны. Они являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Понятие «на всей территории Российской Федерации» означает, что указы и распоряжения главы государства обязательны не только в отношении лиц, непосредственно подчиненных ему, но и в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом критерием законности акта Президента РФ и соответственно обязательности его исполнения является не только не противоречие Конституции и федеральному законодательству, но и отнесение регулирования соответствующих отношений к исключительной компетенции Российской Федерации либо к совместной компетенции с ее субъектами. При этом, если по предметам ведения Российской Федерации или предметам совместного ведения акты субъекта Федерации противоречат акту Президента Российской Федерации (при отсутствии соответствующего федерального закона), то действует акт Президента Российской Федерации.

Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принцип обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. По общему правилу такое регулирование осуществляется главным образом посредством федеральных законов. Однако поскольку до настоящего времени законодательная база не в полной мере отвечает потребностям развития страны, в короткие сроки сменившей свой государственный и общественный строй, постольку нормативные акты главы государства способствуют восполнению правовых пробелов. Они не заменяют собою законы, а только служат временным правовым средством компенсации отсутствия правового регулирования в той или иной сфере.

Принцип обязательности нужно относить только к актам, носящим нормативный и индивидуальный характер, так как к некоторым актам Президента принцип обязательности не применим. Например, послание Федеральному Собранию РФ, но его и правовым можно назвать с трудом. Обязательность актов Президента РФ для исполнения на всей территории страны обеспечивает управляемость государством, дает в руки Президента РФ рычаги сохранения единства и целостности Российской Федерации. Принцип обязательности актов главы государства распространяется как на государственных служащих, так и на граждан, хотя в отношении последних право Президента РФ регулировать отношения, устанавливать права и обязанности ограничено. Принцип обязательности нужно относить только к актам, носящим нормативный и индивидуальный характер, так как к некоторым актам Президента принцип обязательности не применим. Например, послание Федеральному Собранию РФ, но его и правовым можно назвать с трудом.

Президент РФ занимает особое, приоритетное место в системе органов государственной власти по обеспечению прав человека, поскольку, являясь персонифицированным представителем государства, провозгласившего права и свободы высшей ценностью и общенациональным приоритетом, гарантирует бесперебойную работу всего государственного механизма на благо человека и несет за это ответственность.

Свою компетенцию в области прав человека глава государства реализует как лично, так и через взаимодействие со всей системой органов государственной власти путем определения основных направлений политики государства, правотворчество, участие в формировании и функционировании органов государственной власти, осуществление президентского контроля и наложение конституционной ответственности. Такие полномочия глава государства осуществляет с помощью специальных инструментов: программных заявлений к народу, посланий Федеральному Собранию; установления приоритетных направлений деятельности государства; утверждения концептуальных документов в наиболее важных сферах государственной жизни; инициирования программ развития в отдельных отраслях и сферах государственного строительства.

Одним из основных государственно-политических документов, издаваемых главой государства и носящих стратегический характер, являются его послания Федеральному Собранию (ежегодные и бюджетные). Особенностью российского законодательства является то, что оно формируется на основе норм Конституции РФ с учетом ежегодных посланий Президента РФ, в которых глава государства задает парламенту приоритеты законодательной деятельности. Следует заметить, что в большинстве стран «послания главы государства к парламенту — это своеобразная программа законодательной деятельности парламента на текущий период», а, например, в США ежегодные послания Президента рассматриваются как изложение политической программы правительственной деятельности на предстоящий период.

Начиная с 1994 г. Президент обращался к парламенту с посланиями. излагая оценки положения в стране в различных сферах государственной и общественной жизни, видением основных направлений внутренней и внешней политики государства. Анализ структуры посланий разных лет показывает, что в них нет единообразия: послания Б. Н. Ельцина не были четко структурированы, в посланиях В. В. Путина прослеживается единая линия государственно-правовой стратегии в постановке и достижении целей по укреплению и развитию Российского государства, а также решению задач, поставленных в предыдущих документах.

Конституция РФ не определяет статус ежегодного президентского послания и не наделяет его обязательной силой, а лишь упоминает его как основание для совместного заседания палат парламента. Однако практика показывает, что оно носит характер установочного документа как для органов власти и их должностных лиц, так и для общества в целом и каждого человека в частности.

Традиционно основную нагрузку по реализации посланий несет Правительство РФ. Взаимодействие законодательного и высшего исполнительного органа власти в выработке мер по реализации этого стратегического документа является важным аспектом конституционного партнерства в деле обеспечения прав человека. Одним из механизмов такого взаимодействия служат поручения Президента Правительству по подготовке и внесению в Государственную Думу законопроектов, реализующих основные положения очередного послания. Так, в мае 2005 г. сразу после апрельского Послания Президент опубликовал перечень поручений Правительству, содержащих установки по проведению конкретных мероприятий с указанием исполнителей и даты исполнения. Практически каждое из 15 поручений затрагивало в той или иной степени права человека. Премьер-министр, в свою очередь, назначил персонально ответственных министров за исполнение каждого поручения.

Более оперативный и системный характер носили поручения после оглашения Послания Президента в 2006 г. (были обозначены на следующий день после оглашения). Показательно, что поручения исходили уже не от главы государства, а от Председателя членам Правительства. Следует заметить, что контроль за исполнением Правительством всех положений Послания осуществляет Главное контрольное управление Администрации Президента.

Следовательно, ежегодное послание Президента Федеральному Собранию служит не только стратегическим документом, определяющим план законотворческой деятельности российского парламента, но и источником для разработки плана работы на год и ближайшую перспективу Правительства РФ и его реализации всей системой исполнительной власти.

Помимо ежегодных посланий, Президент РФ с той же периодичностью направляет парламенту бюджетные послания, в которых говорится об основных направлениях бюджетной политики, которая должна быть призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач, повышению благосостояния населения и обеспечению устойчивого роста экономики страны. Цель таких посланий состоит в обосновании бюджета, представляемого Правительством для принятия в Государственную Думу, в основу которого положены долгосрочные приоритеты развития страны.

Конституция РФ не упоминает бюджетное послание, однако согласно ст. 170, 184 Бюджетного кодекса в нем определяется бюджетная политика государства на очередной финансовый год, оно является основой составления бюджета, наряду с иными показателями. Как правило, такие послания делаются за полгода до введения в действие нового бюджета, однако в Бюджетном послании на 2006 г. Президент впервые установил ориентиры не только на год, но и на трехлетнюю перспективу: «В 2006 — 2008 годах необходимо обеспечить последовательное снижение инфляции» .

Следовательно, в механизме взаимодействия Президента РФ и Федерального Собрания послания играют связующую роль между главой государства, устанавливающим цели и задачи государственной политики, и парламентом, реализующим их в законотворческой деятельности. Начиная с 2005 г. перед очередным ежегодным посланием Президент приглашает в Кремль руководителей фракций и палат парламента для обсуждения основных направлений внутренней и внешней политики с целью выявления предложений парламентариев и включения их в послание; в 2006 г. такие встречи проводились не только с парламентариями, но и с представителями бизнес-сообщества, а также с руководителями органов исполнительной власти по ключевым и актуальным вопросам экономического развития страны.

Интегрирующий характер ежегодного послания проявляется также в том, что на его оглашение приглашаются представители высших властных структур. Так, при обращении Президента с Посланием в 2006 г. помимо парламентариев присутствовали члены Правительства, председатели высших судов РФ, Генеральный прокурор РФ, председатели ЦИК РФ и Счетной палаты РФ, члены Государственного совета, главы основных конфессий.

Таким образом, изучение сложившейся практики показывает, что Послание Президента РФ, с которым он ежегодно выступает перед Федеральным Собранием, является государственно-политическим документом, определяющим стратегию развития страны, основные направления внутренней и внешней политики государства, программу деятельности органов государственной власти всех уровней, в том числе в области прав человека. Послание должно содержать три основных момента: установление стратегических целей на долгосрочную перспективу, подведение итогов выполнения предыдущего послания и с учетом этого — определение тактических задач на следующий год.

2.Структура и значение ежегодных посланий

Также в Конституции Российской Федерации установлено, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (Ст. 84 п. «е»). Эти послания не имеют силу закона, они носят характер установочных документов.

По сложившейся практике и с учётом положений Ст. 100 Конституции заслушивание Посланий Президента — одно из немногих случаев, когда палаты Федерального Собрания могут собраться совместно. Хотя Послания не являются нормативным решением, обязательным для исполнения конституционно самостоятельными органами государственной власти, они служат не только целям ориентации законодательной деятельности парламента. Несмотря на то, что Послания Президента адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на федеральное Правительство. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет Президент (Ст.80), реализуются в основном через деятельность Правительства и подведомственных ему органов управления.

Темпы и структуры ежегодных Посланий определяются Президентом исходя из актуальности задач текущего периода, политической ситуации в государстве и стратегического видения будущего. Вместе с тем некоторые исходные позиции обозначены в законе и в президентской практике.

Как правило, в первой части ежегодного Послания Президента содержится оценка положения дел в стране. Согласно Ст. 5 Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 25 июня 1995 года ежегодное Послание Президента, с которым он обращается к Федеральному Собранию, должно содержать специальный раздел, посвящённый анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу и уточнения. Упомянутой программы с выделением задач на предстоящий год.

На законодательном уровне определены ряд специальных требований и установок, которые должны содержаться в первом Послании Президента после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В него должен включаться специальный раздел, посвящённый концепции социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Обратим внимание, что речь идёт о прогнозе на среднесрочную перспективу, т. е. на период от трёх до пяти лет с ежегодной корректировкой, что в известной мере связано с периодичностью выборов Президента (раз в 4года).

В специальном разделе ежегодного Послания Президента характеризуется состояние экономики страны, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению их на федеральном уровне, приходятся важнейшие целевые макроэкономические показатели развития нашей экономики на среднесрочную перспективу.

Таким образом, в области законодательной, Президент Российской Федерации не только отвечает и решает «судьбу» Государственной Думы (назначает выборы распускает в случаях и порядке, предусмотренных в Конституции РФ), но и наделен правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы, пользуется правом отлагательного «вето» в отношении Федеральных законов, издает нормативно-правовые акты и обращается к Федеральному Собранию с Посланиями о положении в стране.

3.Послания Президента РФ Федеральному Собранию

3.1 Ежегодные послания Федеральному собранию 1994;2008 годов, их содержание

Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране: в 1994 г. — «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. —"О действенности государственной власти в России"; в 1996 г. — «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997 г. — «Порядок во власти — порядок в стране»; в 1998 г. — «Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)»; в 1999 г. — «Россия на рубеже эпох» и так далее.

Остановимся более подробно на содержании Посланий Президента РФ Федеральному собранию последних лет.

Так В 2005 г. особенностью документа явились выстроенная система целеполагания, преемственность посланий и последовавшие за оглашением действия по его реализации; произошло оформление Послания Президента как документа обязательной силы: Государственная Дума сформировала рабочую группу по реализации положений Послания, а Совет Федерации подготовил и осуществил специальную Программу действий по его реализации. В настоящее время Программа как формализованное выражение конституционного партнерства представляется Председателем Совета Федерации Президенту и является основным документом, определяющим направления законодательной деятельности парламента.

Послание Президента 2006 г., по мнению политиков, стало самым сильным из всех предыдущих. Сам Президент отметил следующее: «Послание, адресованное стране посвящено одной-двум основным темам, которые можно обозначить в качестве приоритетных примерно на 10 лет». Важным моментом в его содержании стало определение реальных путей решения существующих проблем: так, для выхода из сложной демографической ситуации, по мнению Президента, необходимо достичь повышения уровня жизни населения путем реализации приоритетных национальных проектов, запущенных осенью 2005 г.

В 2007 году исходя из необходимости обеспечить взаимодействие и согласованное функционирование федеральных органов государственной власти при реализации Послания Президента подписан Указа Президента РФ «О первоочередных мерах по реализации послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во властипорядок в стране» N 1045от 19.09.97).

Исходя из определенных Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» (далее именуется — Послание Президента Российской Федерации) приоритетов во внутренней и внешней политике государства предложить Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности включить в указанный перечень следующие законопроекты:

о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов;

Уголовно — процессуальный кодекс Российской Федерации;

о судебных приставах;

о мировых судьях;

об исполнительном производстве;

о борьбе с коррупцией;

об ответственности за легализацию преступных доходов;

о государственном финансовом контроле;

об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Правительству Российской Федерации представить заключения на законопроекты, включенные Объединенной комиссией по координации законодательной деятельности в перечень, названный в пункте 1 настоящего Указа.

7. Правительству Российской Федерации совместно с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации провести анализ избирательного законодательства Российской Федерации и до 1 мая 1997 г. представить предложения о внесении в него необходимых изменений.

10. Правительству Российской Федерации:

представлять ежеквартально Президенту Российской Федерации отчет о ходе реализации Послания Президента Российской Федерации;

В 1998 году в своем Послании Президент уделил особое внимание законодательной деятельности. Так подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона является одной из форм его участия в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса, позволяет ему быть активным участником законодательного процесса. В то же время опыт последних пяти лет показывает, что вопросы взаимоотношений Президента, Государственной Думы, Совета Федерации на всех стадиях законодательного процесса недостаточно урегулированы федеральным законодательством. На это обратил внимание и Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию. В 1998 году, отметил Президент РФ, он подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии. Президент обратил особое внимание на утверждение Государственной Думой и Советом Федерации федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками, и правовой нигилизм государственных чиновников.

Ежегодно Президент России обращается с посланием к членам обеих палат Парламента, а через них ко всем гражданам страны, в том числе и к судебной власти.

Послание Президента РФ в 2008 году прозвучало в восьмой раз за то время, что он является главой государства.

В каждом из посланий давалась не только оценка ситуации в стране, но и долгосрочные приоритеты во всех сферах, в том числе и в деятельности органов судебной власти.

По сути, это всегда пусть неполный, но достаточно конкретный и основательный концептуальный план развития страны.

8 июля 2000 г. Президент РФ В. Путин обращается к Федеральному Собранию с Посланием «Государство Россия. Путь к эффективному государству». Очерчены десять главных проблем: необходимость налоговой реформы, введение единой ставки подоходного налога, в экономике — освобождение предпринимателей от административного гнета, становление такой системы хозяйствования, когда благополучие страны не зависит от иностранных кредитов. Главной же частью Послания стало укрепление вертикали власти.

3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» — тема второго президентского Послания.

В числе приоритетов В. Путин назвал разграничение полномочий между центром и регионами, судебную реформу, модернизацию пенсионного и трудового законодательства. Период «расползания» государства позади. «Дезинтеграция государства, о котором говорилось в прошлом Послании Федеральному Собранию, остановлена» , — подчеркнул В. Путин (Российская газета. 2001. 4 апреля). О необходимости проведения комплексной реформы механизма финансирования бюджетных учреждений было заявлено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2001 г. В частности, в качестве программного тезиса стало положение о том, что выделение денежных средств из бюджета на учреждения социальной сферы должно осуществляться таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения. Политическая воля, выраженная в указанном документе, определила начало перехода от сметно-бюджетного финансирования к системе выделения бюджетных средств пропорционально общественно полезному результату деятельности организаций-бюджетополучателей.

18 апреля 2002 г. В третьем Послании речь идет о том, что «России надо быть сильной и конкурентоспособной». Отметив «некоторые достижения», Президент заключил, что благоприятную международную конъюнктуру так и не удалось использовать для улучшения положения граждан, продолжается «бессмысленное соревнование между народом и властью». Заявлено о необходимости реструктурирования властной системы, разграничения полномочий центра и регионов. После завершения «военной стадии» спецоперации в Чечне Президент РФ призвал вернуть республику в «правовое пространство России». 16 мая 2003 г. В центре внимания Президента РФ В. Путина — проблемы национальной безопасности, повышения качества жизни и благосостояния россиян. Впервые поставлена задача удвоения ВВП страны за ближайшее десятилетие, достижения полной конвертируемости рубля. Целью государства названа борьба с бедностью, сказано о необходимости сильной армии, административных реформ во избежание «угрозы распада России». На внешнеполитическом направлении особое внимание — контактам с «Большой восьмеркой» и борьбе с терроризмом. В послании Президента в 2003 году была подчеркнута необходимость преодоления таких недостатков, которые препятствует развитию российского государства, как неустойчивость и слабость экономического фундамента, отставание в развитии политической системы, малая эффективность работы государственного аппарата, оказавшегося плохо подготовленного к реформам .В качестве перспективных задач в Послании была определена необходимость за 10 лет удвоить объем ВВП, добиться конвертируемости рубля.

26 мая 2004 г. в Послании Президента РФ звучит призыв к тому, чтобы власть поворачивалась лицом к гражданам. Главное — повысить их благосостояние и качество жизни, обеспечить доступным жильем. Конкретизирована задача по удвоению ВВП — не за 10 лет, а к 2010 г. В Послании Президента РФ В. Путина говорится о необходимости снизить инфляцию до 3% в год.

25 апреля 2005 г. Среди основных задач, поставленных Президентом РФ В. Путиным, отмена налога на имущество, передаваемое по наследству или путем дарения, упрощение порядка оформления объектов жилой недвижимости, находящейся в собственности граждан, легализация вывезенного капитала. Вводится институт парламентских расследований. Общественная палата призвана осуществлять гражданский контроль за соблюдением прав граждан.

В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России в качестве одной из существенных задач определил проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства, выделив прежде всего меры по стабилизации гражданского оборота, кардинальному расширению возможностей для свободного предпринимательства и сферы приложения капиталов.

Указанная задача нашла свое конкретное практическое воплощение в предложении проведения налоговой амнистии: «Необходимо простимулировать приход капиталов, накопленных гражданами, в нашу национальную экономику. Надо разрешить гражданам задекларировать в упрощенном порядке капиталы, накопленные ими в предыдущие годы, в предыдущий период. Такой порядок должен сопровождаться только двумя условиями: уплатой 13-процентного подоходного налога и внесением соответствующих сумм на счета в российские банки. Эти деньги должны работать на нашу экономику, в нашей стране, а не „болтаться“ в оффшорных зонах» .

Фактически в ежегодном Послании определены условия проведения амнистии. Это, во-первых, уплата 13-процентного подоходного налога. Во-вторых, декларируемые суммы должны поступить на счета в российские банки, то есть банки без участия иностранного капитала. Никаких иных специальных условий налоговой амнистии не оговаривается, кроме указания на то, что деньги не должны находится в оффшорных зонах. Таким образом, можно предположить, что речь идет о денежных средствах, находящихся на зарубежных счетах российских граждан, особенно, как подчеркнуто в Послании, в оффшорах. При этом никто не должен интересоваться происхождением данных денежных средств. Перевел в российский банк, заплатил 13% - и можешь считать эти деньги «легализованными» перед государством в лице налоговых органов.

Можно обратиться к историческому опыту проведения налоговой амнистии, причем налоговой амнистии именно по своей сути, а не по названию. К сожалению, многие специалисты и представители СМИ часто называют налоговой амнистией все, что связано с легализацией капиталов, возвратом их из-за границы, процессами реструктуризации, а иногда и амнистией лиц, совершивших уголовные преступления.

27 октября 1993 г. Президент России издал Указ N 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году». В Указе был определен срок амнистии — до 30 ноября 1993 г., то есть практически один месяц. Основной идеей предполагавшейся амнистии было декларирование размера сокрытых от налогообложения сумм и добровольное внесение их юридическими и физическими лицами в бюджет.

При этом такие налогоплательщики освобождались от предусмотренных налоговым законодательством санкций, которые в соответствии со ст. 13 Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» были весьма ощутимыми.

Те же хозяйствующие субъекты, которые не воспользовались этой возможностью, наказывались штрафом уже в тройном размере. «За период проведения амнистии в налоговые органы обратились 44,5 тыс. юридических и 2 тыс. физических лиц. В результате чего в государственный бюджет внесено 350 млрд. рублей ранее неуплаченных налогов. В то же время налоговыми органами проверено около 500 тыс. юридических лиц, из них 17 тыс., объявивших о своих неуплаченных налогах, выявлено и переведено в бюджет (с учетом финансовых санкций) 4,5 трлн. рублей» .

С точки зрения большинства специалистов, ввиду того что на декларирование было отведено всего лишь чуть более месяца, проведенная амнистия не дала ожидаемых результатов. Однако, по нашему мнению, история показывает много примеров, когда амнистия проводилась в течение даже 20 дней и давала существенные результаты. Здесь дело скорее всего в том, насколько общество готово к проведению налоговой амнистии. Российская налоговая система в 1993 г. была еще очень молодой. Система контроля за правильным и своевременным внесением налогов в бюджет была еще в зачаточном состоянии, а органы налоговой полиции находились в стадии формирования. Среди предпринимателей царило массовое уклонение от уплаты налогов, ведение предпринимательской деятельности без отражения в бухгалтерском учете, расчеты производились неучтенными денежными средствами. Система профилактики налоговых правонарушений и преступлений отсутствовала вовсе, уклонение от уплаты налогов не осуждалось, осуществление незаконных финансово-хозяйственных операций рассматривалось как нечто само собой разумеющееся. Вполне понятно, что предложение государства не стало для налогоплательщиков таким, «от которого невозможно отказаться» .

Разработка указанных положений связана в первую очередь, с нашей точки зрения, с вопросом бегства частного российского капитала за рубеж. В настоящее время российская экономика не может переварить добавочные экспортные доходы. Это подтверждается высоким уровнем оттока частного капитала. При существенном росте объемов заимствований на внешнем рынке частным сектором с 14,1 млрд. долларов в первом полугодии 2004 г. до 26,4 млрд. долларов в первом полугодии 2005 г., объем вывоза частного капитала увеличился соответственно с 24,5 млрд. до 32 млрд. долларов, что говорит о том, что экономические субъекты оказались еще неготовыми к призывам властей репатриировать вывезенный капитал.

Чистый отток капитала составил 5,7 млрд. долларов, несколько сократившись по сравнению с аналогичным периодом 2004 г. Однако в ноябре 2004 г. МВФ специально проанализировал вопрос о чистом притоке и оттоке частного капитала в Россию и из анализа сделал вывод о том, что значительную долю статей платежного баланса представляет собой простое бегство капиталов. Иными словами, даже при сокращении чистого вывоза частного капитала вполне может происходить его бегство, которое статистическими методами выявить очень трудно «Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации в первом полугодии 2005 года», доклад, подготовленный Министерством экономического развития и торговли РФ. Цит. по: «Остров вывезения». Коммерсантъ. 2005. 1 авг.

10 мая 2006 г. Послание Президента РФ В. Путина сконцентрировано на семейных и демографических проблемах, на обороноспособности страны и ее армии. Выдвинута идея «материнского капитала» в 250 тысяч рублей. Перед экономикой страны, по мнению Президента РФ, стоит задача интеграции в мировую экономику. Тем же, кто незаконно получает выгоду на нуждах граждан, В. Путин пообещал (цитируя Рузвельта) «наступать на мозоли» .

26 апреля 2007 г. в своем Послании Президент РФ В. Путин заявил: «Мне выступать с политическими завещаниями преждевременно» и тем самым определил приоритеты развития страны на годы вперед .

Политики как таковой в тексте почти не было. Разве что инициатива по формированию Совета Федерации. Глава государства предложил ввести обязательное условие для тех, кто желает занять сенаторский пост, в виде десяти лет проживания на той территории, которую те собираются представлять в верхней палате парламента. Ротация будет происходить постепенно, по мере истечения срока сенаторских полномочий. А вот соответствующий закон должны принять уже в этом году. В Послании Президент РФ В. Путин говорит и о всемерном укреплении экономики на долгие годы вперед, стимулировании обрабатывающей промышленности, инновационных методов работы, а также о ставке на нанотехнологии. Особое внимание Президент РФ уделил поднятию статуса русского языка.

В заключительной части Президент РФ В. Путин сообщил, что следующее послание будет делать уже новый глава государства. Хотя и три предыдущих послания, и нынешнее по длительности исполнения и масштабам задуманного перекрывают еще не один президентский срок.

Послание задает инерцию на многие годы вперед, ставит задачи на десятилетия.

Например, когда Президент РФ говорит о том, что в год должен прибавляться 1 кв. метр жилья на душу населения. У нас сейчас 21 такой квадрат на душу, в Европе в среднем 40. Значит, чтобы догнать Европу, нам необходимо 20 лет.

Думается, и для судебной власти наступает период нормальной работы в русле предполагаемых проектов и программ.

Например, выделение значительных средств на реформу ЖКХ не приведет к резкому росту тарифов и, следовательно, спорам граждан и организаций по этому поводу в судебном порядке.

Таким же образом программы кредитования малого бизнеса, разработанные Сбербанком и Внешторгбанком и некоторыми другими банками, не создадут вала арбитражных спорных дел, как и гарантированное кредитование жилья, страхование вкладов через банки под гарантии государства и многое другое.

3.2 Бюджетные послания

Большое политическое и экономическое значение для определения государственной политики приобрели ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ по поводу принятия федерального бюджета на предстоящий бюджетный год. Особое значение для развития нашей страны имеет Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. в связи с необходимостью определения основных параметров федерального бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. В посланиях Президента РФ Федеральному Собранию дается не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определяются приоритеты, в том числе и долгосрочные приоритеты в социальной сфере, в экономике, в области безопасности и обороны. По словам Президента РФ, в его посланиях содержится, «может быть, неполный, но все-таки достаточно конкретный и основательный концептуальный план развития России. Его выполнение потребует созидательной работы всего общества, потребует огромных усилий и огромных финансовых ресурсов» <2>. Мобилизация финансовых ресурсов для выполнения намеченных планов (программ, проектов) осуществляется в результате проведения финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями и в том числе в результате осуществления бюджетной деятельности.

Первый этап (до 2004 г.) предполагал, что темпы роста бюджетных средств должны быть опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета. Кроме того, планировалось расширить возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников.

На втором этапе (до 2010 г.) следует обеспечить темпы роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. Дополнительный объем финансовых средств будет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий.

На третьем этапе (до 2025 г.) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования планируется дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников.

Оценивая результаты периода 2000 — 2008 гг., можно сказать, что в целом количественные показатели бюджетных расходов, направляемых на содержание высших учебных заведений, значительно возросли. Однако, несмотря на общее увеличение расходов, финансовая политика государства в отношении учреждений высшего профессионального образования неуклонно формировала новые принципы.

Анализ текстов ежегодных бюджетных посланий Президента РФ за период 2000 — 2008 гг. иллюстрирует основные этапы формирования государственной политики в области финансового обеспечения бюджетных учреждений социальной сферы, в том числе учреждений высшего профессионального образования.

Итак, в 2001 г. была обозначена необходимость ускорения внедрения контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы.

В Послании 2002 г. констатировалась неэффективность существующего механизма финансирования отдельных направлений бюджетных расходов, в частности финансирования бюджетных учреждений. И вновь отмечалась необходимость перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования, обеспечивающих заинтересованность государственных органов и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, а также в разумной экономии средств .

В следующем 2003 г. вопросы реформирования системы образования приобретают усиленное звучание. Так, планируется, что подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием должна быть сконцентрирована в основном на федеральном уровне, а расходы федерального бюджета на эти цели должны планироваться с учетом прогнозов потребности в соответствующих специалистах на различных рынках труда. Одним из направлений оптимизации сети вузов провозглашается объединение их в комплексы университетского типа, включающие в себя образовательные учреждения различного уровня образования.

Программа развития бюджетной политики на 2007 г. в сфере финансирования бюджетных учреждений определила необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных заданий, расширение прав учреждений в сфере самостоятельного распоряжения выделенными бюджетными средствами, а также введения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты .

В марте 2007 г. впервые было провозглашено Бюджетное послание, рассчитанное на трехлетнюю перспективу, корреспондирующую с принципом среднесрочного бюджетного проектирования. В рамках обозначенного периода, а именно до 2010 г., планируется провести анализ эффективности всех расходов бюджета с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, при условии обязательного соизмерения с этими целями достигнутых результатов. Кроме того, необходимо использовать такие финансовые механизмы, которые стимулируют бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг. Предлагается наделить главных распорядителей бюджетных средств полномочиями, позволяющими самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания. При этом бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.

Правительству РФ следует принять меры по реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования, а также начать работу по подготовке к преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

В числе действенных мер, изменяющих порядок финансирования бюджетных учреждений, следует отметить положения Бюджетного кодекса РФ.

Во-первых, деятельность бюджетных учреждений рассматривается как деятельность, осуществляемая преимущественно в рамках государственного (муниципального) задания (ст. 6 БК РФ).

Во-вторых, в ближайшем будущем предполагается полная централизация средств, полученных бюджетными учреждениями, в том числе от оказываемых платных услуг, а также в качестве безвозмездных поступлений (п. 5 ст. 41 БК РФ). Совершенно очевидно, что данная норма, предполагающая лишение бюджетных учреждений определенной финансовой самостоятельности, может дестабилизировать деятельность многих учреждений, в том числе образовательных. Следует отметить, что за счет внебюджетных средств в настоящее время, в вузах в частности, финансируются многие научные исследования, работа творческих научных коллективов, издание необходимой учебной и научной литературы, осуществляется материальное стимулирование сотрудников и т. д.

Учитывая возможные негативные социальные последствия, законодатель предусмотрел вариант «мягкого» перехода к новым формам бюджетного взаимодействия. В соответствии с п. 11 ст. 5 Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ момент введения в действие рассматриваемых положений отложен во времени до вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.

До тех пор пока указанный закон не принят и не вступил в действие, бюджетные учреждения вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные ими средства от оказания платных услуг, а также безвозмездные поступления на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативно-правовые основания. Фактически осуществление операций с указанными средствами бюджетное учреждение проводит в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов.

Действующее бюджетное законодательство отражает общие тенденции государственной политики в области оптимизации системы бюджетных учреждений. За счет централизации финансовых ресурсов и установления более жесткого порядка бюджетного финансирования государство планирует повысить эффективность выполнения функций бюджетных учреждений. Распределение государственных заданий между бюджетными учреждениями на конкурсной основе должно создавать условия нормальной конкуренции между ними, а также стимулировать к поиску новых форм и способов осуществления деятельности. Одной из таких форм является конструкция автономного учреждения, предполагающая значительную свободу усмотрения в процессе распоряжения полученными доходами. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <9>, доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.

Использование экономических методов воздействия на любую общественную систему способно оказывать серьезное, подчас решающее, влияние в смысле определения направления ее развития. Учитывая это, можно предположить, что именно меры финансово-правового регулирования являются в настоящее время наиболее действенными для ускорения процесса глобальной трансформации российской образовательной системы.

3.3 Первое послание Президента Медведева Д. А. Принципиальные отличия, основные темы и значение

Это было первое обращение Дмитрия Медведева к обеим палатам парламента и 15-е за всю историю России. На его оглашение было приглашено множество гостей — это члены правительства, Госсовета, руководители всех судов, Генпрокуратуры, представители различных конфессий и общественных объединений — всего примерно 850 человек. Нынешнее Послание принципиально отличается от образца 2008 года. Впервые в истории глава государства привлек к его составлению широкую общественность, предложив обсуждать тему в своем видеоблоге. Население активно подключилось к работе, и только на официальный сайт Кремля пришло свыше тысяч предложений.

При подготовке Послания президент также проводил отдельные встречи с бизнесменами, сенаторами, руководством ЦИК и Генпрокуратуры.

Своего рода конспектом обращения Медведева стала его нашумевшая статья «Россия, вперед!», где российский лидер обозначил основные недуги нашего общества: вековую коррупцию и экономическую отсталость, неокрепшую демократию и полусовтескую социальную сферу, нестабильный Кавказ и плачевную демографическую ситуацию…

«Я приглашаю всех, кто разделяет мои убеждения, к сотрудничеству. Приглашаю к сотрудничеству и тех, кто не согласен со мной, но искренне желает перемен к лучшему. Сначала давайте ответим себе на простой, но очень серьёзный вопрос. Должны ли мы и дальше тащить в наше будущее примитивную сырьевую экономику, хроническую коррупцию, застарелую привычку полагаться в решении проблем на государство, на заграницу, на какое-нибудь „всесильное учение“, на что угодно, на кого угодно, только не на себя? И есть ли у России, перегруженной такими ношами, собственное завтра?»

В ходе работы над документом президент обещал отдельно затронуть проблему 436 российских моногородов и ситуацию вокруг последних выборов в стране. Здесь, в частности, Дмитрий Медведев намерен внести собственные предложения по совершенствованию избирательной системы.