Обоснование путей совершенствования механизма правового регулирования банковской системы и банковской деятельности: Гражданско-правовой аспект

Актуальность темы

диссертационной работы определяется высокой теоретической и практической значимостью проблемы оптимизации регулирования банковских отношений в современных условиях. Формирование в Российской Федерации модели экономических отношений рыночного типа и переход, в связи с этим, от одноуровневой к двухуровневой банковской системе, требует создания практически заново адекватного механизма правового регулирования.

Банковская система, являясь ключевым звеном рыночной экономики, в равной мере затрагивает общественный и частный интерес, влияет на состояние общества в целом и на благополучие каждого гражданина. Банки как универсальные кредитно-финансовые институты, способствующие I наиболее эффективному перераспределению финансовых потоков, осуществляющие трансформацию сбережений в инвестиции, занимают особое место в экономике любого государства. В сфере банковской деятельности пересекаются интересы различных социальных слоев, групп, страт, и цель правового регулирования в данном случае — обеспечить возможный паритет общественных и частных интересов и не допустить их прямого столкновения и неконструктивного противоборства.

Банковская система Российской Федерации, являвшаяся на протяжении 1990;1997 годов одним из самых динамично развивающихся секторов российской экономики, в 1997 году вступила в кризис, который к 1998 году приобрел признаки системного. В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 1998 году отмечалось: «разразившийся финансовый кризис привел к массовому обнищанию населения, доверившего свои сбережения государству, банковской системе.

Ущемлены права более 70 миллионов граждан". Такое развитие событий свидетельствовало, в частности, об отсутствии сбалансированной государственной политики в вопросах формирования банковской системы России, а также о концептуальной непроработанности базовых моментов банковского законодательства. Следует отметить, что кардинального улучшения ситуации к настоящему моменту не произошло. Законодатель по-прежнему не успевает за темпом внедрения новых отношений и институтов. Нормативные акты призваны упорядочить хаотично складывающуюся практикууже post faktum, а эффективность их реального участия в экономической жизни требует достаточно частых корректив. Банковская практика также существенно опережает и теоретические исследования в данной области.

Проблема несовершенства, пробелов и противоречий законодательства в сфере банковской деятельности автоматически становится проблемой, характеризующей одну тге причин ослабления устойчивости всей финансово-кредитной системы государства. Таким образом, содержание, характер, итоги правового регулирования банковской системы и банковской деятельности как опосредованно, так и прямо воздействуют на все стороны жизни общества. Совокупность вышеизложенных факторов обусловила выбор автором темы диссертационной работы.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. На основе изучения широкого круга источников, как нормативного, так и научно-теоретического характера, можно утверждать, что проблема совершенствования механизма правового регулирования банковской деятельности в настоящий момент стоит чрезвычайно остро. Объективный процесс дифференциации общественных отношений, вызванный переходом к рыночной экономике, требует переоценки средств и способов государственного регулирования денежно-кредитной сферы. Активный поиск путей оптимизации правового регулирования банковской системы и банковской деятельности ведется как учеными, так и специалистами-практиками. Однако, следует отметить, что большинство исследований посвящены рассмотрению отдельных, узко специальных вопросов банковского дела. Подобный подход, по нашему мнению, не является в необходимой степени эффективным. Существующие исследования характеризуются большой разнородностью, базируются на различных исходных посылках и основаниях, содержат во многом противоречивые выводы. Особую актуальность,. поэтому, приобретает целостное изучение системы банковских правоотношений, позволяющее добиваться принципиальной совместимости различных областей исследования в рамках единой модели представлений. Такой объединяющей моделью или правовой оболочкой общественных отношений в юридической науке является отрасль I права. В этой связи актуализируется необходимость анализа условий, закономерностей и перспектив становления в системе российского права самостоятельной отрасли банковского права. Данный подход, по нашему мнению, позволяет намечать наиболее проблемные области исследования и концентрировать на них научный поиск.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды российских и зарубежных авторов по вопросам функционирования банковской системы, исследования по вопросам общей теории и философии права. Этапы становления банковской системы России, правовые аспекты банковской деятельности являются объектом концентрации многих ученых-юристов и рассматриваются в монографиях, научных статьях, учебниках, диссертационных исследованиях. Подходы к разрешению существующих проблем изложены, в частности, в работах Агаркова М. М., Алексеева М. Ю., Баренбойма П. Д., Белова В. А., Бирюкова П. Н., Букато В. И., Братко А. Г., Викулина А. Ю., Витрянского В. В., Голубева С. А.,.

Гейвандова Я. А., Горбуновой О. Н., Голиковой Ю. С., Долана Э. Дж., Ерпылевой Н. Ю., Ефимовой Л. Г., Жукова Е. Ф., Кулакова Т. Ю., Карасева М. В., Львова Ю. И., Лаврушина О. И., Матук Ж., Неклюдовой О. Л., Олейник О. М., Павлодского Е. А., Парамоновой Т. Н., Пискотина М. И., Смита В., Суханова Е. А., Топорнина Б. Н.} Тосуняна Г. А., Фадейкиной Н. В., Фолькера Б., Хоменко Е. Г., Хохленковой М. А., Экмаляна А. М., Эриашвили Н. Д. и многих других авторов.

Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы, образующие системное ядро банковского законодательства, а именно Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другие федеральные законы, регулирующие различные аспекты деятельности кредитных организаций, нормативные акты Банка России. постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам банковской деятельности. Рассмотрены отдельные положения законодательства ряда зарубежных стран по проблеме закрепления правового статуса центральных банков. Изучено и использовано также соответствующее законодательство СССР и РСФСР.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере банковской системы Российской Федерации в широком смысле этого понятия, подразумевающем взаимодействие институциональной подсистемы, которую образуют кредитные организации и нормативной подсистемы, т. е. банковского законодательства.

Предмет исследования составляют формы и методы правового регулирования банковской системы и банковской деятельности. определения Конституционного Суда РФ,.

Целью диссертационной работы является решение научной задачи выявления и обоснования способов и путей оптимизации нормативно-правового регулирования банковской системы и банковской деятельности на современном этапе.

Основная гипотеза исследования заключается в предположении, что повышение эффективности правового регулирования банковской деятельности в настоящее время напрямую зависит от осознания представителями всех ветвей власти факта выделения в самостоятельное правовое образование совокупности правовых норм, регулирующих сферу банковских отношений. Государство-должно учитывать специфику функционирования банковской системы и, санкционируя создание норм банковского права, использовать адекватные приемы регулирования. Таким образом, основные направления становления и развития самостоятельной отрасли банковского права в системе I права Российской Федерации — это и есть возможные пути оптимизации нормативжнгсравового регулирования банковской системы и банковской деятельности.

Исходя из актуальности темы, недостаточности уровня ее научной разработанности, а также для проверки выдвинутой гипотезы, были поставлены и решены следующие основные задачи исследования:

1) на основе всестороннего теоретического анализа определить юридические критерии дифференциации общественных отношений и обосновать самостоятельность банковского права как отрасли права;

2) исследовать предмет и метод правового регулирования банковского права;

3) установить соотношение банковского права со смежными правовыми отраслями и его место в системе права Российской Федерации;

4) проанализировать систему источников банковского права;

5) обосновать структуру банковского законодательства как нормативной формы банковского права;

6) выявить имеющиеся структурно-функциональные недостатки банковского законодательства;

7) определить и обосновать направления оптимизации структуры банковского законодательства и повышения эффективности правового регулирования банковской деятельности.

Методологические основы исследования. Достижение основной цели исследования требует применения комплексного подхода к решению вопроса о потенциальной возможности оптимизации правового регулирования «банковской системы и банковской «деятельности путем изучения специфических правовых инструментов отрасли банковского права. Среди основных методов научного познания, использованных в ходе исследования и способствующих конкретизации и решению поставленных задач, следует выделить:

— общенаучные——аименно: теоретические, такие, как формализация, гипотетика, прогностика, моделирование, экстраполяцияэмпирические — сбор, первичная обработка научных фактов, классификация, аналогия, типизация, наблюдениедиалектические — анализ, синтез, дедукция, индукцияспециальные: сравнительно-правовой, технико-юридический и др.

Результатом работы является разработка комплекса рекомендаций по совершенствованию механизма правового регулирования банковской деятельности, преодолению экстенсивного характера развития банковского законодательства и нивелированию его наиболее существенных структурно-функциональных недостатков.

Научная новизна диссертационной работы заключается в решении теоретических и методологических задач повышения эффективности правового регулирования банковских отношений на основе формирования понятийного аппарата отрасли банковского права и обоснования возможностей совершенствования банковского законодательства путем его систематизации.

К наиболее существенным научным результатам, выносимым на защиту и обладающим, по мнению автора, элементом научной новизны следует отнести:

1. Выявлена и обоснована особая социальная значимость банковских правоотношений, которые, в силу своей специфичности, не вписываются, как подсистема, ни в одну из смежных с ними сфер общественных отношений и могут составить ядро предмета самостоятельной отрасли права.

Банковское право как отрасль представляет собой самостоятельную, связанную внутренним единством систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления кредитными организациями банковской деятельности, а также отношения по поводу функционирования банковской системы Российской Федерации. императивных способов воздействия в методе правового регулирования банковского права и обоснована необходимость преобладания в нем частноправовых начал, поскольку банковское право выделяется из «материнской» отрасли гражданского права и должно развиваться в русле его основных принципов.

3. Обоснована возможность и целесообразность систематизации банковского законодательства в форме кодификации, что позволит принципиально улучшить правовое регулирование банковской сферы. Сформулированы рекомендации по разработке структуры Банковского кодекса. В частности, обоснована целесообразность выделения в его нормативном корпусе общей и особенной частей, которые объединят институциональную и функциональную составляющие банковской деятельности. В общей части следует закрепить важнейшие нормымеханизмы оптимизации сочетания диспозитивных и дефиниции, определить методологические основы и установить пределы правового регулирования, а также отразить принципы корреляции норм Банковского кодекса с другими законами, в частности, с Гражданским кодексом РФ. Основу особенной части должны составить положения Федеральных законов «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также действующие положения и указания Банка России.

4. Понятие «банковская деятельность» предлагается закрепить в отдельной статье Федерального закона «О банках ж банковской деятельности» в следующей редакции: «Банковская деятельность кредитных организаций является видом предпринимательской деятельности по оказанию банковских услуг путем проведения банковских операций. Кредитные организации имеют право осуществлять основную и вспомогательную банковскую деятельность. Систематическое проведение банковских операций представляет собой основную банковскую—деятельности К вспомогательной банковской деятельности относится маркетинговая, рекламная, информационная, охранная и другие виды деятельности, обусловленные проведением банковских операций и направленные на развитие эффективности и повышение безопасности банковских услуг. Основная банковская деятельность осуществляется кредитными организациями на основании лицензии Банка России».

5. Обосновано положение о необходимости законодательного закрепления понятия «банковская операция» в ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» в следующей редакции: «Банковской операцией признается установленная Банком России технология осуществления кредитными организациями гражданско-правовых сделок, направленных на извлечение прибыли. Объектом банковских операций могут выступать деньги, ценные бумаги, валютные ценности. Исключительным правом проведения банковских операций в Российской Федерации обладают кредитные организации и Банк России (его учреждения)».

6. Раскрыты наиболее актуальные проблемы правового статуса Банка России, обоснована необходимость ревизии правовых норм, устанавливающих его конституционно-правовой и гражданско-правовой статус. В качестве одного из возможных способов преодоления существующих пробелов, предлагается закрепить в ст. 48 Гражданского кодекса РФ правовой статус публичных юридических лиц, указав, что они обладают двойственной правовой природой, в следующей редакции: «К публичным юридическим лицам относятся организации, на имущество которых их учредители имеют право собственности, но не финансируемые собственником. Публичные юридические лица наделены государственно-властными полномочиями и осуществляют свои расходы за счет собственных доходов. Особенности I организационно-правовой формы публичных юридических лиц определяются законом Б соответствии с основными целями их деятельности».

Теоретическая и практическая значимость содержащихся в диссертации выводов и рекомендаций заключается: в возможности решения на их основе практической задачи создания систематизированного нормативного правового акта — Банковского кодекса, в котором могут быть максимально полно учтены специфика и закономерности функционирования банковского сектора экономики, а также отечественный и зарубежный опыт правового регулирования банковской системыв использовании полученных результатов в ходе дальнейших научных исследований понятийного аппарата банковского правав применении полученных данных в процессе подготовки и переподготовки банковских специалистов.

Апробация и внедрение результатов научного исследования. Выводы, изложенные в работе, были обсуждены и одобрены в рамках международной конференции «Корпоративное поведение на финансовых рынках», организованной Федеральной комиссией по ценным бумагам совместно с Межбанковской валютной биржей и Нью-Йоркской фондовой биржей, которая состоялась 22 апреля 2003 года в Москве.

Полученные результаты и материалы диссертации используются при проведении научных исследований и подготовке специалистов в СГА, предметно-цикловыми кафедрами Московской банковской школы Банка России в процессе преподавания учебных курсов «Банковское законодательство», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», «Организация деятёльности Центрального банка РФ», «Банковские операции», а также Учебно-методическим центром Банка России в качестве материалов дистанционного обучения для переподготовки и повышения квалификации персонала Банка России.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в научных статьях, вошедпшх~в сборники научных трудов по актуальным проблемам гражданского права.

Публикации. Наиболее существенные выводы и положения диссертации отражены в пяти научных работах общим объемом 2 п.л., в том числе авторский объем — 1,75 п.л.

Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, в том числе параграфа, целиком посвященного вопросам совершенствования банковского законодательства, заключения, библиографического списка, включающего 153 источника, и приложения. Структура работы отражает логику исследования, позволяющую последовательно решать поставленные научные задачи, и на каждом этапе получать конкретные результаты, используемые в дальнейшем.

Заключение

.

В заключение необходимо еще раз проследить все этапы исследования, обобщить полученные результаты и соотнести их с поставленными задачами, а также обозначить неразрешенные научные проблемы, выявленные в процессе аналитической работы и требующие внимания в будущем.

Прежде всего, следует оценить истинность выдвинутой в начале исследования основной гипотезы. Мы предположили, что повышение эффективности правового регулирования банковской деятельности в настоящее время напрямую зависит от признания факта выделения в самостоятельное правовое образование совокупности правовых норм, I регулирующих сферу банковских правоотношений. Таким образом, основные направления становления и развития банковского права в системе права Российской Федерации — это и есть возможные пути оптимизации нормативно-правового регулирования банковской системы и банковской деятельности. Представляется, что полученные выводы, в основном, подтверждают данное предположение.

Как уже неоднократно отмечалось, разграничение отраслей права, обоснование их самостоятельности — немаловажный вопрос для юридической науки и преподавания права. Однако принято считать, что проблема эта сугубо теоретическая, внутриправовая и существенная, в основном, для самих ученых-юристов. Другими словами, является ли банковское право самостоятельной отраслью права или нет — практикам и простым гражданам безразлично. Для общества в целом главными являются полнота, всесторонность и эффективность правового регулирования общественных отношений.

По нашему мнению, результаты исследования позволяют по-новому взглянуть на данную проблему. Анализ правового инструментария отрасли банковского права показывает, что добиться улучшения качества регулирующего воздействия возможно лишь при наличии стройной, проработанной теории, на которой базируется функционирование отрасли права, четко обозначающей предметную область правового регулирования, его методологию, систему принципов, источников, форму выражения. Бесспорно, справедливо утверждение, что значение категорий «правовая система», «отрасль права»,^правовой институт" для законотворчества состоит в том, что они указывают на те основные принципы формирования отрасли l< li законодательства, которыми следует руководствоваться в процессе создания законов. «Подготавливая тот или иной законопроект, мы должны отдавать себе отчет в том, к какой отрасли права он принадлежит, т. е. каков его предмет, а, следовательно, и метод правового регулирования"1.

К основным результатам исследования можно отнести следующие наиболее существенные выводы.

Во-первых, банковские правоотношения, имеющие сегодня в силу объективных причин особую социальную значимость, являются, в достаточной степени, специфичными и не вписываются как подсистема ни в одну из смежных с ними сфер общественных отношений, будь то отношения по поводу имущества, государственного управления или государственных финансов. Сфера правового регулирования банковского права, а именно банковская деятельность и банковская система, обладает необходимым предметным единством для того, чтобы составить ядро предмета самостоятельной отрасли права. Осознание данного факта будет способствовать усилению регулятивного потенциала отрасли банковского.

1 Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. Т. 1. Социология права. М.: Современный гуманитарный университет, 2001. С. 177. права, поскольку предполагает необходимость всестороннего исследования, четкого определения и легитимного закрепления в законодательстве понятий «банковская деятельность», «банковская операция», «банковская система», «банковское законодательство» и т. д. Терминологическая неопределенность самым негативным образом сказывается на практике, затрудняет правоприменение и судопроизводство. В контексте данного исследования, в ряде статей, ранее опубликованных автором, в работах других авторов уже намечены подходы к восполнению указанных пробелов теории банковского права. Однако обозначенные проблемы потребуют в ближайшее время самого пристального внимания ученых, поскольку проведенные исследования не дают однозначного результата, предлагаемые в правовой литературе формулировки во многом противоречивы, а законодатель не в состоянии проделать такую чрезвычайную по значимости работу без участия научного I сообщества.

Особого исследовательского интереса заслуживает и оценка корреляции банковского и предпринимательского права. В сфере предпринимательского права также происходит концентрация деятельности многих ученых по формированию массива юридических знаний, необходимых для дальнейшего развития российской правовой системы в целях успешного развития экономики. Серьезное внимание, в частности, уделяется исследованию публично-правового статуса предпринимателя1, что сближает методологические системы банковского и предпринимательского права. Еще одним общим аспектом является отнесение в литературе обеих отраслей к комплексным отраслям права. Однако выдвинутая рабочая гипотеза о комплексном характере отрасли банковского права не нашла подтверждения в процессе исследования. Полученные выводы скорее опровергают ее. Сам факт.

1 Тотьев К. Ю. Предпринимательское право. Публично-правовой статус предпринимателя. М., 2003. существования в системе российского права комплексных правовых образований, как признаваемый, так и опровергаемый специалистами, может быть отнесен к концептуальной проблеме, требующей глубоко изучения с позиций теории права и с учетом вносимых жизнью корректив.

Во-вторых, в процессе правотворчества, определяя правила поведения субъектов банковского правоотношения, государство обязано учитывать, что, с одной стороны, банковская деятельность является видом коммерческой, предпринимательской деятельности, следовательно, нуждается в рыночных механизмах регулирования. Однако, с другой стороны, стабильность и правопорядок в банковской сфере настолько существенны для экономики государства, что использование, наряду с рыночными, также и административных методов, абсолютно необходимо и оправдано. Следовательно, банковское право оказывает регулирующее воздействие на соответствующие общественные отношения с помощью сочетания специфических приемов и средств, образующих самостоятельную отраслевую методологию. Важной перспективной задачей для ученых является определение оптимальной меры сочетания диспозитивных и императивных способов воздействия для обеспечения поступательного развития банковской системы нашей страны. В настоящем исследовании рассмотрены и обоснованы механизмы оптимизации такого сочетания. Точкой отсчета в решении указанной задачи должно стать уточнение правового статуса Банка России и четкое определение пределов его нормотворчества. Этим проблемам в данной работе уделено серьезное внимание, и полученные результаты имеют теоретическое и практическое значение для совершенствования структуры банковской системы и банковского законодательства, могут быть использованы в ходе дальнейших исследований, а также в процессе преподавания.

В-третьих, банковское право имеет самостоятельную систему источников правового регулирования, каждый из которых по-своему оказывает преобразующее воздействие на банковское законодательство, представляющее собой форму выражения банковского права. В настоящей работе проведен достаточно подробный анализ позитивного влияния норм корпоративного управления на развитие банковского законодательства России, что можно отнести к существенным новациям данного исследования. Среди наиболее перспективных научных задач в данном направлении следует выделить обоснование механизмов опосредования банковским законодательством Российской Федерации норм международного права, которые в соответствии с Конституцией РФ являются частью ее правовой системы, в целях укрепления политического и экономического суверенитета России. I.

В-четвертых, особую теоретическую и практическую значимость работы представляют аналю и обоснование структуры банковского законодательства, выявление наиболее существенных недостатков в правовом регулировании банковских правоотношений, а также разработка комплекса рекомендаций по его совершенствованию. Банковское законодательство — это нормативная форма банковского права, важнейшая часть механизма правового регулирования банковской системы и банковской деятельности. Во избежание стагнации, форма и содержание должны соответствовать друг другу, развиваться и совершенствоваться параллельно. Для наполнения ее новым содержанием устаревшая форма должна быть модернизирована. В соответствии с преобразованием всей системы общественных отношений должно быть обновлено законодательство, «в том числе и с помощью систематизации, в процессе которой ликвидируются недостатки, упорядочивается и стабилизируется вся правовая система страны"1. Банковское законодательство РФ включает федеральные законы и нормативные акты Банка России, которые принимались в разное время, при разных политико-экономических курсах, что обусловлйвает их различный регулирующий потенциал. В ходе исследования проведен комплексный анализ структурно-функциональных особенностей банковского законодательства, который выявил экстенсивный характер его развития. Как следствие причин такого развития, — отставание правотворчества от хаотично складывающейся практики, и прогрессирование таких негативных характеристик банковского законодательства, как множественность, дублирование, противоречивость.

К >'.

В-пятых, в качестве одного из наиболее комплексных и максимально результативных вариантов решения имеющихся проблем названа систематизация банковского законодательства в форме кодификации. Обоснованы возможность и целесообразность принятия Банковского кодекса, предложены рекомендации по его структуре, которые могут быть использованы в процессе законотворческой деятельности. Однако исследовательскую работу в данном направлении необходимо продолжить. В новом кодифицированном нормативном акте необходимо максимально полно учесть все имеющиеся теоретические наработки по определению предмета, метода, принципов банковского права. Это позволит создать действительно рабочий нормативный документ, способный влиять на развитие ситуации в банковской системе в интересах всего общества. Таким образом, решение задач формирования нормативного корпуса Банковского кодекса требует расширить исследования в области теории банковского права. Кодификация позволит принципиально улучшить правовое регулирование банковской сферы, существенно сузит поле оперативных изменений подзаконного.

1 Керимов Д. А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. Т. 1. Социология права. М.: Современный Гуманитарный университет, 2001. С. 181. характера, упростит банковское законодательство, сделав его более понятным для банков и их клиентов, для судебной системы, для правоохранительных органов.

Подводя итоги исследования, можно констатировать, что поставленные исследовательские цели, в основном, достигнуты. Полученные результаты используются при проведении научных исследований в СГА, в учебном процессе Московской банковской школы Банка России при изучении дисциплин «Банковское законодательство», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», «Организациядеятельности Центрального банка РФ», «Банковские операции» в качестве материалов дистанционного обучения для слушателей отделения дополнительного профессионального образования, осуществляющего переподготовку персонала Банка России, при разработке методических пособий и рабочих программ.