Процесс принятия политических решений по управлению системой образования современной России

Актуальность исследования определяется реформой образования, осуществляемой в России последние пятнадцать лет. Основным объектом преобразований является общее среднее образование. Средняя школаосновное звено системы образования.

Реформирование различных сторон образования, приспособление их к новым (рыночным) реалиям происходит неравномерно: содержание и формы обучения, а также экономика меняются быстрее, чем организация управления. Она остается прежней — централизованной, иерархической, бюрократической, не учитывающей подлинные интересы граждан. Направление реформы определяется структурами исполнительной власти, иногда — далекими от сферы образования, в соответствии с представлениями их служащих о потребностях и нуждах населения, с личными идеологическими вкусами и предпочтениями.

Характер организации управления отражается на способе принятия и качестве принимаемых решений. Особую роль играют политические решения — публично-государственные решения, составляющие политический курс в сфере образования. «Кабинетный» стиль и поспешность разработки нормативно-правовых актов, безальтернативность проектов, отсутствие широкого обсуждения, выявления и учета различных точек зрения, игнорирование обоснованных контраргументов представителей научной общественности, формальный характер экспертиз приводит к низкому качеству документов, не учитывает ни условий осуществления принятых решений, ни последствий их выполнения, в т. ч. социальных.

Взвешенный, сбалансированный характер законов и подзаконных актов определяется тем, насколько они соответствуют интересам различных групп и слоев населения, насколько широк спектр политических и общественных сил, участвующих в принятии этих решений, каковы возможности и степень их влияния на этот процесс. В конечном счете, от этого зависит социальный мир и стабильность в обществе. Эффективными в реализации могут быть лишь те решения, которые разрабатываются и принимаются при непосредственном участии тех, для кого они принимаются, кому предстоит их осуществлять. Решение этой задачи предполагает создание эффективной обратной связи между управляющей и управляемой подсистемами.

В представителях общественности Министерство образования и нижестоящие органы видят исполнителей принятых ими решений, помощников управленцев, а не соавторов — участников принятия принципиальных решений. Представители власти готовы поделиться с общественностью своими обязанностями, но не правами.

Ученые и педагоги-практики, политические и общественные деятели, а также политологи оценивают проблему иначе. Большинство из них считают, что профессиональная и широкая общественность недостаточно привлекаются к выработке решений в сфере образования, даже профессионалы и заинтересованные люди отстранены от принятия решений.

В научно-педагогических трудах совершенствование управления образованием видится не в дальнейшей регламентации госслужбы, не в «укреплении вертикали власти», а в демократизации управления. Насущной потребностью является разработка и реализация на практике механизма государственно-общественного управления образованием, продекларированного в стратегических документах об образовании — Законе «Об образовании», Федеральной программе развития образования и Концепции модернизации отечественного образования до 2010 г. Концепция признает, что «модернизация образования — это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект"1.

При разработке форм государственно-общественного управления образованием в России может оказаться полезным богатый и разнообразный (в зависимости от национальных особенностей и исторических традиций) опыт общественного участия в принятии решений по образованию в современных западных государствах.

1 Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. Приложение к приказу Минобразования России от 11 февраля 2002 г. № 393//Вестник образования, 2002, № 6. .

Анализ большого объема источников позволил представить картину реального процесса выработки и принятия решений по вопросам образования в России, с его достоинствами и недостатками.

Достаточно широкий круг участников обсуждения вопросов образования свидетельствует о демократизации процесса принятия решений. Разработка федеральных законов об образовании является более открытой и гласной, доступной для контроля и участия общественности, в отличие от нормативно-правовых актов исполнительной власти. Этому способствует процедура парламентских слушаний. Активное участие в дискуссии принимают политические партии и общественные организации. Однако их решения и постановления, как и рекомендации парламентских слушаний, не обладают юридической силой.

При этом в институциональном процессе выработки и принятия решений по вопросам образования имеется ряд недостатков и диспропорций. Разработка правительственных и министерских документов об образовании скрыта от общественности, которая недостаточно информирована, а главноеминимально влияет на процесс разработки этих документов. Отсутствует научное обоснование и программа проводимых экспериментов, конкурсы и экспертиза носят внутриведомственный характер.

Цель и задачи, направление развития образования определяются в кабинетах не столько Министерства образования, сколько Министерства финансов и Минэкономразвития, оказывающих решающее влияние на правительственные решения. «На обсуждение общественности» выносится не цель, а пути и способы ее достижения (что как раз является задачей деятельности органов исполнительной власти). Обсуждение документов общественностью носит хаотичный, бессистемный, безадресный характер, среди учителей — поспешный и формальный. Представителями педагогической общественности выступают органы управления образованием.

Две большие заинтересованные группы — учителя и родители, не говоря уже об учащихся, — вообще не имеют обязательных (не факультативных), демократически сформированных, официально признанных органов участия, поэтому их нельзя считать субъектами процесса принятия решений.

Интересы различных групп общественности могут выражать специальные обязательные органы на всех уровнях государства. Их статус и права на участие в принятии решений должны быть законодательно закреплены, а учет их мнения и рассмотрение инициатив органами власти — обязательны. Конечно, для создания подобных органов необходима собственная инициатива и активность заинтересованных лиц (что является проблемой для России). Однако создание и деятельность таких органов может стать инструментом формирования гражданского общества. Ощутив причастность к формированию образовательной политики, граждане примут на себя и ответственность за ее осуществление.

Степень научной разработанности темы.

Проблемы управления образованием в нашей стране рассматриваются с позиций педагогики и социологии. Социологические работы обобщающего f характера (Т.Е. Зборовский, Н. П. Пищулин, В.А. Ядов) систематизируют представления о месте социологии образования и социологии управления образованием среди социально-гуманитарных наук, о предпосылках и этапах их становления, подходах и методах социологического анализа образования и управления им. Работы В. М. Ананишнева, B.C. Лазарева, М. М. Поташника,.

В.Ю. Кричевского, Т.И. Шамовой3 раскрывают механизм управления.

2 См.: Зборовский Г. Е., Шуклина Е. А. Социология образования. М., 2005; Николаева А. Д. Теоретические основы развития системы управления школьным образованием. М., 2005; Пищулин Н. П., Пищулин С. Н., Бетуганов А. А. Социальное управление: теория и практика. М., 2003; Пищулин Н. П., Ананишнев В. М. Образование и управление. М., 1999; Социальное управление. М., 2000; Социология в России. Под ред. В. А. Ядова. Глава 13. Социология образования. М., 1998.

3 См.: Ананишнев В. М. Управление в сфере образования (социологический анализ). М., 1997; Злобин Э. В., Мищенко С. В., Герасимов Б. И. Управление качеством в образовательной организации. Тамбов, 2004; Ильенко Л. П. Программа развития образовательного учреждения. Пособие для руководителей общеобразовательных учреждений и органов управления образованием. М., 2005; Ильясов Д. Ф. Повышение квалификации руководителей образовательных учреждений: объективные и субъективные факторы в управлении. М., 2005; Кричевский В. Ю. Очерки истории и теории управления образованием. СПб, 2001; Курлов В. Ф. Социологическая информация в управлении системой школьного образования. СПб, 2003; Маскин В. В., Петренко А. А., Меркулова Т. К. Проектная деятельность руководителя при управлении образовательным учреждением в условиях модернизации российского образования. Рязань, 2004; Поташник М. М. Качество образования: проблемы и технология управления. М., 2002; Управление школой: личность, идеи, опыт. Под ред. Головиной И. В., Щербовой T.B. СПб, 2003; Управление школой: теоретические основы и методы. Под ред. В. С. Лазарева. М.: ЦСиЭЙ, 1997; Шамова Т. И., Третьяков П. И., Капустин Н. П. Управление образовательными системами. Под ред. Шамовой Т. И. М., 2002.. образовательно-воспитательным процессом в отдельных образовательных учреждениях и регионах. Особое внимание в этих работах обращено на проблемы самоуправления и самоорганизации, взаимоотношения в коллективе.

Труды по социологии образования и маркет-мониторинговые исследования содержат богатый фактический материал о состоянии системы образования, который может и должен служить основой для принятия решений об образовании органами государственного управления. Системный подход к образованию (Лебедев О.Е., Сериков Г. Н.) предполагает более широкий взгляд на взаимоотношения общества и образования4.

Однако вне поля зрения ученых-педагогов и социологов остается воздействие на образование других, кроме государственных органов, субъектов принятия решений — политических партий, общественных организаций, представителей других групп интересов. Редкие работы затрагивают тему развития государственно-общественных форм управления образованием5.

Управление образованием не стало пока объектом политологических исследований в нашей стране. Отсутствуют работы, анализирующие процесс выработки и принятия решений в сфере образования. Немногочисленна литература, раскрывающая связь политических процессов в обществе и системы образования, по современной образовательной политике России6.

Методологической основой настоящего исследования стали подходы и методы, принятые в современной научной литературе по управлению и системному подходу, по политологии, государственному и политическому управлению. В трудах классиков теории управления (Ф. Тейлор, А. Файоль, Р.

4 См.: Актуальные проблемы образования. Сборник научных трудов под ред. Константиновского Д. Л., Чередниченко Г. А. М., 2003; Лебедев О. Е. Управление образовательными системами. М., 2004; Молодой учитель 1999;2002: проблемы, адаптация, становление. М., 2002; Пищулин Н. П., Пищулин С. Н. Маркетинговый мониторинг образования. М., 1999; Сериков Г. Н. Элементы теории системного управления образованием. В 4-х частях. Челябинск, 1995; Социология образования. Труды по социологии образования. Под ред. B.C. Собкина М., 2004.

5 См.: Волкова М. А., Котлярова И. О., Сериков Г. Н. Взаимодействие социальных институтов в управлении образовательными системами. Челябинск, 2003; Бочкарев В. И. Государственно-общественное управление образованием: каким ему быть?//Педагогика, 2001, № 2- Пинский А. А. Общественное участие в управлении школой: проблемы и пути их решения — www. boards-edu.ru/content.php?t=20.

6 См.: Агаков В. Г., Кураков В Л. Модернизация системы образования в контексте реформирования социальной сферы. Чебоксары. 2003; Днепров Э. Д. Современная школьная реформа в России. М., 1998; Суровов С. Б. Политические системы и образовательная политика в современном мире. Саратов, 1999. .

Фалмер, С. Янг, Г. Кунц и С. О’Доннел и др.)7 сформулированы принципы и задачи управленияуправляемая организация рассматривается как открытая система, состоящая из взаимосвязанных компонентов.

В работах отечественных авторов (Г.В. Атаманчук, B.C. Комаровский, М. Н. Марченко, В. Е. Чиркин, О. Ф. Шабров и др.) изучается соотношение власти и управления, проводится различие между политическим и государственным управлением^ анализируются взаимоотношения государства с другими субъектами управления, роль институтов политического опосредования8.

Для исследования управления в сфере образования оказались полезны понятия «входа» и «выхода» политической системы, прямых и обратных связей, субъект-объектных отношений. Настоящая работа основана на современных научных представлениях об информационном обеспечении процесса управления, о взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти, о роли бюрократии, об управленческой культуре граждан, о перспективах формирования гражданского общества и др.

Однако проблемам образования в политологических исследованиях уделяется незначительное место: образование рассматривается как инструмент социализации, становления личности. Излагается структура и функции.

7 См.: Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989; Виханский О. С., Наумов А. И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс. М., 1995; Гребнев Е. Т. Управленческие нововведения. М., 1985; Иванцевич Ж., Лобанов А. Человеческие ресурсы управления. M., 1993; Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. М., 1977; Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. М., 1981; Мескон М. Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. M., 1992; Моррисей А. Целевое управление организацией. М., 1979; Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. М., 1986; Тейлор Ф. У. Принципы научного менеджмента. М., 1991; Управление — это наука и искусство. М., 1992; Фалмер Р. Энциклопедия современного управления. М., 1992; Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1992; Янг С. Системное управление организацией. М., 1972.

8 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997; Бочаров В. В. Власть, традиции, управление. М., 1992; Государственная служба. Под ред. Оболонского А. В. М., 2000; Комаровский B.C. Политическое управление. М., 1999; Макеев А. В. Политология. М., 2000; Марченко М. Н. (ред.) Политология. Курс лекций. M., 1999; Михайлов С. Оптимальное функционирование социального управления. М., 1989; Оболонский А. В. Бюрократия и государство. М., 1996; Общественная практика и общественные отношения: философский анализ социального детерминизма. М., 1989; Пугачев В. П., Соловьев А. И.

Введение

в политологию. М., 2004; Слепенков И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управления. М., 1990; Социальное управление: Словарь-справочник. М., изд. МГУ, 1994; Соловьев А. И. Политология: Политическая теория. Политические технологии. М., 2004; Тавадов Г. Т. Политология. Учебное пособие. М., 2002; Философия. Основы социального предвидения. М., изд. РАГС, 1996; Фоменко С. А. Политология: Учебное пособие. M., 2000; Утенков В. М. Политология. М., 2000; Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002; Шабров О. Ф. Политическое управление. М., 1997.. государственных органов управления образованием, но не деятельность других институтов политической системы, их роль в принятии решений.

Для теоретического осмысления процесса выработки и принятия решений по управлению образованием в нашей стране нами использованы труды зарубежных и отечественных авторов по принятию решений, особенно — по теории принятия политических решений. Математико-кибернетические и психологические трактовки механизма принятия решений (JI. Планкетт и Г. Хейл, М. Эдцоус, Р. Стэнсфилд, О. И. Ларичев, Р. Доусон)9 являются основой для разработки теории принятия политических решений. Отечественные специалисты в области управления, в т. ч. политического (А.Г. Мамиконов, Л. Г. Евланов, А. А. Дегтярев, Л.В. Сморгунов)10 формулируют предмет и метод этого относительно нового научного направления. Представление о моделях процесса принятия политических решений, его механизме, циклах и фазах позволяет применить теорию к сфере управления системой образования.

Объект исследования — политическое управление системой образования современной России.

Предмет исследования — определение механизма, алгоритма и субъектов процесса выработки и принятия политических решений по управлению системой образования современной России.

Цель диссертационного исследования — анализ реального процесса принятия политических решений по управлению системой образования России, а также изучение перспектив и формулирование предложений по дальнейшей демократизации этого процесса.

9 См.: Гудин Р., Клингеманн Х.-Д. (ред.) Политическая наука: новые направления. М., 1999; Даль Р. О демократии. М., 2000; Доусон Р. Уверенно принимать решения. М., 1996; Кастельс М. Становление общества сетевых структур//Иноземцев BJI. (ред.) Новая постиндустриальная волна на Западе. М., 1999; Ларичев О. И. Теория и методы принятия решений, а также Хроника событий в Волшебных Странах. М., 2000; Миллс Р. Властвующая элита. М., 1959; Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. М., 1984; Теория выбора и принятия решений. М., 1982; Эддоус М., Стэнсфилд Р. Методы принятия решений. М., 1997.

10 См.: Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М., 2004; Евланов Л. Г. Теория и практика принятия решений. М., 1984; Мамиконов А. Г. Принятие решений и информация. М., 1993; Смор1унов Л. В. Сравнительная политология. СПб.^2001; Солнышков Ю. С. Обоснование решений. М., 1980. .

Основные задачи диссертационного исследования: обосновать необходимость и возможность политологического подхода к изучению проблем управления образованием для анализа принятия политических решений в сфере образованияпроанализировать ход, закономерности и особенности институционального процесса принятия решений в сфере образования России для определения способов его совершенствованияизучить роль партий и общественных организаций, научной и педагогической общественности, родителей и предпринимателей в процессе выработки и принятия политических решений для создания дескриптивно-экспликативной модели принятия решенийпровести сравнительный анализ организации управления и принятия решений в сфере управления образованием в России и зарубежных государствах для использования положительного опыта этих стран, для выявления приемлемого и неприменимого в отечественных условиях в силу исторических, социокультурных и политических особенностей странывыявить перспективы развития государственно-общественной системы управления образованием в России для создания нормативно-прескриптивной модели принятия решений в этой сфере, для формулирования рекомендаций властным структурам по реальному созданию гражданского общества в России.

Методы исследования. В исследовании использовались социологический, структурно-функциональный и системный подходы, а также логический и сравнительный методы анализа документов.

Источниковая база исследования. Основой исследования стали: Конституция РФ, Послания Президента Федеральному собранию Россиинормативно-правовые акты Российской Федерации об образовании: Закон «Об образовании», Федеральная программа развития образования (2000;2005 гг.), другие законы, Национальная доктрина образования до 2025 г., Концепция модернизации российского образования до 2010 г.- документы органов государственной власти: решения палат Федерального Собрания, решения и заключения Комитета Госдумы по образованию и науке, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и другие акты Министерства образованиястенограммы парламентских слушанийдокументы, созданные в ходе разработки законопроектовотчеты органов государственной властипрограммы, предвыборные манифесты политических партийпротоколы заседаний, решения и обращения общественных организацийстатистические данные по системе образованиявыступления и интервью государственных и общественных деятелей по проблемам образованияматериалы периодической печати, в т. ч. — профессионально-педагогической прессызаконодательство об образовании зарубежных странпротоколы заседаний и нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность органов общественного участия ФРГ. Проблема и гипотеза исследования.

Преобладание ведомственно-бюрократического подхода к выработке и принятию решений по управлению образованием вызывает негативную реакцию общественности. Недемократичность организации управления образованием снижает качество и эффективность принятых решений, ведет к пробуксовыванию реформы образования. Совершенствование организации управления отстает от реформирования самого образовательного процесса.

Необходимо развитие государственно-общественного характера управления образованием через создание органов, представляющих интересы учителей, родителей, учащихся на всех уровнях государства. Юридическое закрепление прав органов общественного участия и разработка механизма участия в принятии решений позволят включить общественность в нормотворческий процесс.

Положения, выносимые на защиту:

1. Образовательная политика и процесс принятия решений по управлению системой образования представляют самостоятельное направление политологических исследований. Для его разработки необходимо использовать понятийный аппарат и методы политического управления, теории принятия политических решений.

2. Процесс выработки и принятия политических решений в сфере образования России происходит в борьбе двух тенденций — ведомственно-бюрократической и публично-политической. Недостатками процесса являются: «келейный», бюрократический стиль разработки подзаконных актов, ведомственный характер конкурсов и экспертиз, поспешность и формальный характер обсуждения документов педагогической общественностью, игнорирование государственными структурами мнения научной общественности, практически полное отстранение родителей от выработки и принятия решений об образовании.

3. Субъектами принятия решений в сфере образования, кроме органов государственной власти, являются ведущие политические партии, а также общественные организации — Российский союз ректоров, Российский общественный совет по развитию образования, профсоюз работников народного образования и науки, некоторые научные учреждения (РАН, РАО), что свидетельствует о реализации демократических принципов.

4. В российской практике целесообразно использовать опыт современных западных государств, где органы участия учителей, родителей и учащихся, а также представителей других групп интересов включены в процесс нормотворчества. Наиболее применимым выглядит опыт Германии, сочетающей в управлении образованием жесткую вертикаль четко функционирующих органов исполнительной власти и деятельность разветвленной сети органов общественного участия в принятии решений по управлению образованием.

5. Закон об общественном участии в управлении образованием, внесенный в Госдуму, конкретизирует положение о государственно-общественном управлении, закрепленное в основополагающих документах об образовании. В перспективе необходимо распространить практику участия на регионально-местный и федеральный уровни, привлечь профессиональную и широкую общественность к выработке законов и подзаконных актов.

6. Демократический характер политической системы, федеративное государственное устройство, достаточно высокий уровень общей культуры населения создают необходимые предпосылки для демократизации процесса принятия решений в сфере образования современной России.

Научная новизна исследования:

1. Обоснована необходимость политологического подхода к научному осмыслению проблем управления образованием, к разработке нового направления исследований — образовательная политика и принятие решений в сфере управления образованием. Проанализированы «вход» и «выход» политической и образовательной систем, прямые и обратные связи в управлении образованием, выявлены субъекты принятия решений, фактические и декларируемые цели.

2. На основе систематизации доступного для исследования документального материала по образовательной политике представлена картина институционального процесса выработки и принятия решений в сфере образования России. Исследование выявило недостатки процесса.

3. В результате анализа механизма политического управления в сфере образования России выявлены реальные субъекты процесса принятия решений, характер их взаимоотношений и степень влияния на процесс, что нашло отражение в дескриптивно-экспликативной модели принятия решений по управлению образованием.

4. В результате сравнительного анализа нормативно-правовой базы и практики функционирования органов управления образованием в России и странах Запада определены возможности и пределы заимствования зарубежного опыта.

5. Сформулированы рекомендации для демократизации процесса принятия решений по управлению образованием в. нашей стране через развитие общественного участия. Необходимо создать органы, представляющие различные группы интересов (прежде всего — учителей, родителей и учащихся) на школьном, местном, региональном и федеральном уровнях и законодательно закрепить их статус, права на участие в принятии решений по управлению образованием и круг решаемых ими вопросов.

Практическая значимость исследования. Сделанные выводы могут служить основой дальнейшей разработки нового перспективного направления научных исследований. Анализ собранных материалов и обобщения данной работы представляют интерес для политических и общественных деятелей, сотрудников органов управления образованием. Настоящее исследование по современной образовательной политике и механизму принятия решений в сфере управления образованием может стать основой учебного курса в системе высшего образования учителей и в системе переподготовки и повышения квалификации работников образования. Результаты сравнительного исследования и практические рекомендации могут быть использованы при разработке модели государственно-общественного управления образованием.

Заключение

.

Изучение образовательной политики России на современном этапе, проблемы принятия политических решений, определяющих цели, задачи, направление развития отечественного образования, пока слабо осмысленных с научной точки зрения, имеет большое практическое значение не только для образования, но и для формирования гражданского общества в нашей стране.

Проведенный политико-управленческий анализ системы образования представил принятие решений по управлению образованием как результат совокупной деятельности различных политических и общественных сил, а не только государства, органов исполнительной власти. Политологический подход дал возможность взглянуть не «изнутри» системы образования на общество как «внешнюю среду», а «извне» — глазами общества на образование как на одну из его подсистем. Законодательство РФ об образовании, доступные для исследования документы органов государственной власти и общественных организаций, материалы прессы и Интернета, иностранные источники выстроены в порядке, воссоздающем алгоритм и механизм выработки и принятия решений, и проанализированы с помощью логического и сравнительного методов.

Если «входом» политической системы являются требования общества, то «выход» воплощается в законах и других нормативно-правовых актах органов государственной власти, а также в решениях съездов и пленумов, заседаний общественных организаций, рекомендациях парламентских слушаний. «Входом» образовательной системы, в свою очередь, являются не только учащиеся и учебно-методические средства, но и созданные политической системой нормативно-правовые акты.

Особенность существования политической и образовательной систем России заключается в том, что крайне ограничены возможности их контроля со стороны общества (другой элемент «входа» систем), причем в политической сфере они шире благодаря избирательному праву, деятельности политических партий и их фракций в парламенте. Для осуществления контроля образовательной системы явно недостает общественных органов, представляющих интересы различных групп населения, прежде всего учителей, родителей и учащихся.

Именно они могут служить средством установления эффективных обратных связей в управлении, т.к. информирование общества, доступность документов, статистика, социологические исследования и мониторинг осуществляются в одностороннем порядке (органами власти), поддерживают существование самой системы государственного управления, служат осуществлению прямых связей (власти, регулирования).

В результате исследования предложена дескриптивно-экспликативная модель принятия политических решений, отражающая состав субъектов, их взаимоотношения, роль и степень влияния на реальный процесс принятия политических решений в сфере управления образованием. Представленный анализ механизма управления в сфере образования демонстрирует не только совокупность устоявшихся правил взаимодействия субъектов процесса, но и реальное взаимодействие субъектов в процессе выработки и принятия решений. Анализ процесса принятия решений по вопросам образования выявил основные проблемы: состав участников и процедура принятия решений.

К субъектам принятия решений по управлению образованием России можно отнести две группы участников: институированные — органы государственной власти и ассоциированные — партии и общественные организации (профсоюз, РСР, РОСРО). Решающая роль принадлежит федеральным органам государственной власти: законодательной (Федеральному Собранию) и исполнительной (Правительству и Министерству образования) с преобладанием последней.

Общественные организации (Российский союз ректоров, Российский общественный совет по развитию образования, отраслевой профсоюз) выполняют функции артикуляции интересов своей группы (преобразование потребностей в требования и действия). Несмотря на демократический характер формирования и официальное признание этих организаций, результативность принятых ими решений невелика. Их адресаты (прежде всего — Президент, Правительство и Министерство образования) не обязаны к ним прислушиваться и принимать к исполнению. РОСРО, претендующий на консолидацию различных политических сил, фактически играл роль «теневого министерства образования» со своими научными учреждениями на базе ГУ-ВШЭ (Я.И. Кузьминов) и связями в Правительстве (Центр стратегических разработок Г. Грефа при Минэкономразвития).

Партии, включенные и в механизм государственного управления, и в структуру гражданского общества, осуществляют агрегирование интересов (согласование и объединение требований и действий, выработку общей линии поведения при принятии решения). При этом думские фракции партий оказывают реальное влияние на принятие наиболее важных решений — законов. Им принадлежит также заслуга привлечения более широкого круга участников к обсуждению вопросов образования через процедуру парламентских слушаний. Наибольшую активность в этом проявляла фракция КПРФ-АПГ, обладавшая большинством в Комитете ГД II и III созывов (1995;2003 гг.). Представители «Яблока» и СПС выступали за более решительное рыночное реформирование образования.

В течение последнего года деятельности Думы III созыва (2002;2003 гг.) произошло заметное сближение позиций «Яблока» и КПРФ: они солидарно голосовали целыми фракциями за законы в поддержку образования. Из фракций СПС, «Регионы России» и «Народный депутат» их поддерживали отдельные депутаты. Игнорирования голосования фракциями ЛДПР и «Единая Россия» было достаточно для отклонения важных для образования (особенно для его финансирования) документов.

Новая партия СЛОН (Союз людей за образование и науку), отколовшаяся от «Яблока», прославилась внепарламентской деятельностью: организацией уличных представлений — пикетов против политики правительства в сфере образования и науки. Пока же эта партия не оказывает какого-либо влияния на принятие решений в сфере образования.

Профсоюз работников образования, который не только отстаивает материально-финансовые интересы учительства, но и высказывается по всем актуальным вопросам образовательной политики, не имеет четко зафиксированных способов воздействия на органы, ответственные за принятие решений (кроме механизма консультаций в трехсторонней комиссии по регулированию трудовых споров). Единственными «каналами связи» с органами власти являются личные встречи председателя профсоюза с заместителем председателя правительства по социальным вопросам, с заместителем главы администрации Президента и с министром образования.

Организации учителей (кроме профсоюза), родителей и учащихся на федеральном уровне не представлены: их «участие» ограничивается жалобами в вышестоящие инстанции, письмами в газеты. Профессиональная печать, отражающая мнения наиболее активной части педагогов, тем не менее, не может выполнить функции артикуляции и агрегирования этих интересов и обеспечить их попадание в институциональный законодательный процесс.

Остальная пресса в основном осуществляет функцию информирования общественности о принятых решениях и их пропаганды, иногда оппонирует им. Зачастую публикации приурочены к важным событиям (принятие бюджета, забастовки учителей, заседание Госсовета). Деятельность общественных организаций освещается однобоко и фрагментарно, а то и вовсе искажается и игнорируется, особенно политические требования (например, профсоюза).

Таким образом, учителя, родители, тем более — учащиеся, а также представители «широкой общественности» субъектами принятия решений не являются. Названные группы не имеют не только средств воздействия на управляющих, но и своих демократически избранных органов участия.

Процедура принятия решений по управлению образованием также далека от совершенства. Профанация конкурса (там, где он был предусмотрен — по ФПРО и стандартам) привела к его отмене: победитель, определенный министерской комиссией, в дальнейшем был отстранен от участия, а обсуждался и принимался другой вариант. Поэтому альтернативными проектами называются последовательные варианты, и выбора между ними не происходит. Экспертными заключениями считаются реплики педагогов в профессиональной прессе, отзывы на проект региональных органов управления образованием и даже парламентские слушания. МГУ и РАН осуществляют экспертизу по собственной инициативе, к большому неудовольствию Министерства образования. Официально же экспертизу некоторых документов (например, Базисного учебного плана) проводит по поручению Министерства образования научный институт. самого министерства.

Эксперименты проводятся Министерством образования на основании Постановлений Правительства. Министерство совместно с РАО не только «руководит экспериментом», но и само «анализирует данные о проведении эксперимента, .организует обсуждение хода и результатов эксперимента на заседаниях коллегии и Федерального координационного совета по общему образованию». Положения об экспериментах не предусматривают ни участия других органов и учреждений, ни согласия родителей на участие школы в эксперименте (кроме профильного обучения), ни процедуры независимой и общественной оценки результатов эксперимента. О его ходе и результатах отчитываются по вертикали: учителя перед директором школы, образовательные учреждения перед органом управления, они — перед Министерством образования, Министерство — перед Правительством. По замыслу министерства, эксперимент просто предваряет повсеместное распространение проекта, готовит общество к неизбежности его внедрения.

При сравнении механизма разработки законов и нормативных актов Министерства образования выясняется, что процесс законотворчества имеет более прозрачную процедуру, осуществляется более открыто и гласно, предоставляет больше возможностей для оппонирования и корректировки (через систему заключений, внесения поправок депутатами и законодательными собраниями субъектов федерации). Это повышает качество «конечного продукта», делает документы более сбалансированными, согласованными, приемлемыми для различных, прежде всего — политических, сил, хотя и увеличивает время работы над ними.

На министерских актах лежит отпечаток торопливости, процедура их обсуждения носит формально-бюрократический характер, процесс доработки безликими «рабочими группами» по «полученным замечаниям и предложениям» и вовсе скрыт от глаз общественности (в отличие, скажем, от международной практики, когда список участников проекта публикуется на первых же страницах доклада). По наблюдению депутатов Госдумы, практически никогда проекты правительственных документов не представляются на заключение в профильные парламентские комитеты. Знакомство с ними не только широкой общественности, но и депутатов происходит после их подписания.

Интернет-ресурсы Госдумы содержат полный пакет документов, касающихся прохождения законопроекта в Государственной Думе (пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, заключения, таблицы поправок и др.), а также решения Комитета и стенограммы парламентских слушаний. Относительно правительственных и министерских документов такой картины нет. Поэтому принятие важных документов постановлениями и распоряжениями Правительства (Концепция модернизации, Национальная доктрина) не только снижает их статус и вес, но и скрывает процедуру выработки, лишает возможности контроля.

Вопросы управления образованием и принятия решений восходят к характеру взаимоотношений государства и гражданского общества. Для преодоления ведомственно-бюрократического характера государственного управления, для повышения качества и эффективности принимаемых решений недостаточно экономических механизмов и «технологизации управления от личности учащихся».

Объективно экономические (рыночные) подходы к образованию ведут к уменьшению роли государственных органов в управлении, а социологическиетребуют усиления участия (вмешательства) государства. Роль государственного управления должна заключаться в компенсации социальной несправедливости, последствий дифференциации в сфере образования между регионами (субъектами федерации), районами страны (городом и деревней), слоями населения, включая перераспределение финансовых потоков.

Приоритеты в сфере образования нужно согласовывать не только с потребностями бизнеса, но и с интересами различных групп общества и регионов. Для этого необходимо изменение способа принятия решений, демократизация организации управления образованием. Перераспределение функций между центром и регионами (децентрализации управления) ведет лишь к усилению роли «первого лица» на региональном и местном уровнях и образовательному сепаратизму. Самостоятельность образовательных учреждений без развитой системы государственно-правового и общественного контроля деятельности школ также грозит усилением роли администрации, развитием произвола и злоупотреблений со стороны руководителя школы.

Зарубежный опыт свидетельствует о важной роли, которую играют в принятии решений органы общественного участия в управлении образованием на всех уровнях — школьном, местном, региональном и общенациональном. Несмотря на различие статуса (совещательные, управляющие), все они так или иначе участвуют в принятии решений по управлению образованием.

Как показало настоящее исследование, отечественным авторам-разработчикам документов об общественном участии в управлении образованием, юристам было бы полезно изучить и нормативно-правовое регулирование вопроса, и его практическое применение в зарубежных странах. Творчески переработав и освоив опыт не одного, а ряда государств Европы и мира, можно с большим основанием и уверенностью прогнозировать развитие государственно-общественного характера управления образованием в нашей стране. Не пытаясь детализировать нормативно-пресй|эитивную модель принятия политических решений, хотелось бы рекомендовать некоторые основные параметры демократического реформирования управления и процесса принятия решений.

Предложения по совершенствованию процесса принятия решений по управлению образованием современной России.

1. Признавая ведущую роль государства в управлении образованием, следует сосредоточить его деятельность на наиболее важных направлениях: законодательство, финансирование, в т. ч. целевых программ, а также перераспределение средств в пользу депрессивных регионов и проблемных категорий населениясодействие и поддержка — в т. ч. национальных меньшинств (малых народов Севера, например), функции планирования развития образования и контроля его результатов.

2. При определении направления развития образования на федеральном уровне необходимо повысить роль законодательства, сократив министерское нормотворчество. Документы, определяющие цель и задачи образовательной политики, должны приниматься только парламентом — законодательным представительным органом власти. Решения Правительства и Министерства образования должны регулировать пути и способы реализации образовательной политики. Это уменьшит формальное и неформальное влияние структур исполнительной власти (включая аппараты Правительства и Президента, департаменты министерств, комиссии и т. д.) на выбор приоритетов развития образования;

3. Восстановление единства исполнительной власти в ходе административной реформы, неизбежное усиление управленческой вертикали и бюрократии вызывают необходимость общественного контроля. Этого же требует перераспределение части функций в пользу региональных и местных органов власти, а также развитие автономии учебных заведений, ведущие к усилению роли «первого лица» на нижестоящих уровнях власти.

4. Создание и деятельность органов общественного участия в управлении как совещательных при исполнительных органах власти должно отвечать некоторым требованиям: представительность: от учителей, родителей, возможно — учащихсяна региональном и федеральном уровне — и от других групп общественности предпринимателей, профсоюзов, вузов, молодежных организаций и т. д.) с соблюдением пропорциональностикомплексный характер: не только на школьном уровне, но и на местном, региональном и федеральном уровнедемократизм формирования: выборность снизу до верху (не кооптация) — самостоятельность и независимость: обособленность от учредителя и органов управления образованием (у них есть свои средства воздействия), неподконтрольность им (только закону) — совещательный характер: обсуждение всех инициатив и предложений органов государственной власти и проектов документов об образовании, выдвижение встречных предложений и альтернативных проектов (с обязательной реакцией на них государственных органов) — обязательность (не факультативность) — нормативно-правовое обеспечение деятельности: «рамочное» федеральное законодательство, определяющее общие принципы участия общественности, группы участников и целостную систему органов участия на всех уровнях государстварегиональное законодательство, конкретизирующее и «наполняющее рамки» федерального, отражающее специфику регионовзаконодательное закрепление права конкретных общественных органов на участие в принятии решений и крута вопросов, решаемых при участии этих органов, и признание их, таким образом, партнерами государства в этом вопросезаконодательное закрепление также способов разрешения конфликтных ситуаций между государственными и общественными органами управления образованием.

5. Совершенствование процедуры принятия решений должно включать юридическое оформление стадий процесса. Причем, определение условий конкурса и выдвижения альтернативных проектов, правил проведения экспертизы, целей и порядка осуществления эксперимента должно быть выведено за рамки ведомственных (министерских) решений. Предметом общественного обсуждения должны быть именно концепции, выражающие цели и задачи, а не способы и сроки их осуществления, которые можно оставить на усмотрение Министерства образования (с последующим утверждением их органами общественного участия);

6. Информационное обеспечение процесса принятия решений должно быть адресным и обязательным: все проекты документов, перед их вступлением в силу, должны в обязательном порядке поступать органам общественного участия, предусмотренным законом (не ограничивать информационное обеспечение теоретической возможностью граждан «ознакомиться с документами и получить необходимые справки»).

7. Создание и деятельность органов общественного участия формализует ныне хаотичный и бессистемный процесс обсуждения нормативно-правовых актов. Представитель каждой группы (учителей, родителей, учащихся, предпринимателей и т. д.) при решении любого вопроса будет отстаивать интересы и защищать права именно своей группы (а не вообще высказывать свои соображения по вопросу).

8. Необходимость группам интересов сформулировать свою позицию придаст обсуждению содержательность и целенаправленность: выступления ученых и практиков на конференциях и в широкой аудитории, высказывания в печати будут иметь смысл как агитация за конкретный вариант решения, как подготовка к голосованию за один из трех-пяти проектов, концепций. Более детальная разработка станет «делом техники», задачей профессионалов, призванных облечь в юридические формулировки политическую волю общества.

Прогрессивный характер образовательной политики зависит не от демократического характера политической системы, а от уровня экономического развития и господствующей идеологии. Скромный государственный бюджет образования и «дикий» экономический либерализм как идеология правящих политических сил препятствуют осуществлению амбициозных дорогостоящих проектов, но не исключают (и даже стимулируют) демократизацию процесса управления и принятия решений в сфере образования. Противовеса требует и укрепление вертикали власти в ходе административной реформы.

Демократический характер политической системы, республиканская форма правления, федеративное национально-территориальное устройство создают необходимые предпосылки для демократизации организации управления и процесса выработки и принятия решений в сфере образования современной России.

Препятствием к этому могут стать особенности функционирования демократических институтов (отличающие российский вариант от нормативной западной модели), недостаточное развитие федерализма (незавершенность разграничения полномочий между федерацией и субъектами), неразвитость местного самоуправления, низкий уровень групповой идентификации и политической культуры населения, формальный, декоративный, верхушечный характер институтов гражданского общества, отсутствие опыта и традиций отстаивания общественных интересов и т. д.

В то же время, органы общественного участия в принятии решений по управлению образованием могут стать инструментом формирования гражданского общества, способом формализации механизма политических консультаций, школой воспитания граждан, средством создания новой культуры и опыта общественной жизни.

Предусмотренные законом «Об общественной палате» основные функции этого органа (экспертиза всех нормативно-правовых актов, поддержка инициатив общественности и контроль деятельности органов государственной власти) позволяют включить общественность в процесс принятия политических решений и подтверждают тенденцию, проанализированную в данной работе. Создание общественных советов при органах исполнительной власти (например, Совета по образованию при Министерстве образования и науки) даст возможность сосредоточиться на выработке образовательной политики.