Регулирование отношений недропользования как фактор устойчивого развития топливной промышленности России: Организационно-административные и экономические аспекты совершенствования

Актуальность темы

исследования определена, во-первых, значимостью топливной промышленности в ТЭК России1. По официальным данным, прямые доходы от добычи природного газа и нефти составляют 35% всего российского бюджета. В свете вышеизложенного очевидно, что от устойчивости топливной промышленности в значительной мере зависит и макроэкономическая стабильность российской экономики. Во-вторых, — ключевой ролью отношений недропользования в структуре топливной промышленности, возникающих между главными участниками соответствующей хозяйственной деятельности — государством (собственником) и субъектами предпринимательства в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых. В-третьих, — необходимостью рационального регулирования вышеизложенных отношений, поскольку только в этом случае задаются четкие, институциональные (рамочные) условия функционирования топливной промышленности России. В-четвертых, — важностью организационно-административных и экономических механизмов в системе государственного регулирования отношений недропользования. Отлаженные лицензионные процедуры, налоговое регулирование и другие инструменты обеспечивают устойчивое развитие отечественной топливной промышленности, а следовательно — и всего российского ТЭК.

В связи с вышеизложенным целью диссертационного исследования является разработка комплекса предложений по совершенствованию организационно-административных и экономических составляющих регули.

1 Топливная промышленность РФ представляет комплекс отраслей горнодобывающей промышленности, занимающихся поиском, добычей и переработкой различных видов топлива и сырья (угля, нефти, природного газа, горючих сланцев, торфа, урановых руд). При всей значимости горючих сланцев и торфа их удельный вес в топливно-энергетическом балансе РФ не велик, а информация по добыче и переработке урановых руд является закрытой. В свете вышеуказанного в рамках данной диссертационного исследования под топливной промышленностью понимается ее ключевой сегмент, представленный поиском, добычей и переработкой нефти, природного газа и угля, а отношения недропользования рассматриваются применительно только к этим трем видам полезных ископаемых. рования отношений недропользования в контексте обеспечения устойчивого развития топливной промышленности России1.

Объектом исследования избрана система государственного регулирования отношений недропользования в российской топливной промышленности, а предметом — организационно-административные и экономические механизмы (составляющие) вышеуказанной системы.

Методологической и теоретической основой диссертации послужили: 1) системный подход к исследуемым объекту и предмету- 2) ключевые положения трудов отечественных и зарубежных ученых и специалистов по недропользованию и его государственному регулированию, экономике природопользования, государственной экономической политике2- 3) концептуальные подходы, реализованные в законодательных актах зарубежных стран и РФ, нормативных и методических документах соответствующих органов госуправления.

Фактологической и статистической базой исследования стали: данные Госкомстата РФМинистерства природных ресурсов Российской Федерацииинформационно-аналитические и методические документы ряда федеральных экономических ведомствматериалы различных научных центров, а также зарубежной, общероссийской и региональной печатиавторские аналитические разработки.

Научная новизна диссертации, связанная с реализацией ее цели, состоит в разработке учитывающей отечественный и зарубежный опыт.

1 Диссертант солидарен с позицией Всемирной комиссии по проблемам окружающей среды (Комиссия Брунтланд), которая понимает под устойчивым развитием «динамику, обеспечивающую удовлетворение существующих потребностей и не ставящую под угрозу способность будущих поколений удовлетворять их собственные потребности».

2 К числу отечественных авторов, на труды которых в методическом и теоретическом отношении опирался диссертант, относятся, в частности, следующие ученые: А. С. Астахов, Т. Я. Бухтоярова Н.В. Володамонов, С. А. Ваулина, С. Ю. Глазьев, Ф. В. Дунаев, В. Е Дудкин, Д. С. Львов, С. А. Каганович, Л. В. Канторович, Б. Д. Клюкин, Е. Б. Куприна, А. Н. Курский, А. А. Конопляник, А. Коваленко, В. Д. Каливкин, М. И. Махлина, К. Н. Миловидов, Н. В. Меленьтьев, Г. М. Мкртчян, И. И. Нестеров, А. И. Перчик, С. Г. Струмилин, П. С. Сапожников, С. А Сосна, А. Ф. Стругов, О. М. Тен, Н. П. Федоренко, Т. С. Хачатуров, А. Ф. Шарифуллина и другие. К числу зарубежных: Ф. Ален, Андерсон, Д. Джонстон, Дж. Кипинг, А Кемр, К. Кларк, Дж. Мани, Мальтус, А. Маршалл, К. Маркс, Д. Рикардо, Самуэльсон, Смит, Сисмонди, Уэст и другие. концепции совершенствования государственного регулирования отношений недропользования в единстве организационно-административных и экономических аспектов, а также в определении конкретных мер по ее (концепции) применению в топливной промышленности России.

Основные научные результаты отражены в заключении к диссертации.

Практическая значимость диссертации видится в возможности применения обоснованных в ней выводов и рекомендаций в подготовке документов правового, программного и прогнозно-аналитического характера, касающихся ключевых направлений государственного регулирования отношений недропользования в российской топливной промышленности. Представляется также целесообразным использование материалов диссертации в вузовском преподавании ряда экономических дисциплин и системе подготовки и переподготовки специалистов.

Апробация. Выводы и рекомендации, сформулированные соискателем в процессе исследования, были использованы при разработке ряда нормативно-правовых актов в области регулирования пользования недрами. В их числе: проект «Инструкции о государственной регистрации и государственном учете лицензий на право пользования недрами" — проект «Инструкции по государственной регистрации лицензий на виды деятельности, связанные с геологическим изучением и использованием недр" — проект «Положения о государственном учете и ведении Государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, лицензий на пользование недрами и нераспределенного фонда участков недр" — «Информационная записка «Федерального фонда геологической информации» по лицензиям на право пользования, по которым не выполняются условия лицензионного соглашения" — Информационная записка «Федерального фонда геологической информации» общие сведения о выполнении условий пользования недрами по материалам КПР МНР России — углеводороды" — «Информационная записка «Федерального фонда геологической информации» о ^ лицензировании недропользования за 1992 — 2001 годы" — «Анализ «Федерального фонда геологической информации» по материалам инвентаризации использования действующего фонда недр».

Соискатель принимал участие в работе ряда общероссийских и региональных научно-практических форумов, в том числе: 53-ей Межвузовской студенческой научной конференции (Москва, Российский государственный университет нефти и газа им. И. М. Губкина, 1999 г.) — научной конференции «Экономика и управление: в поиске нового», организованной Владимирским госуниверситетом (Владимир, 2001 г.) — научно-практической конференции «Глобализация и профсоюзное движение России в XXI веке», инициированной Федерацией независимых профсоюзов России (Москва, 2002 г.).

По теме диссертации опубликовано 3 работы общим объемом около 1,1.

0 п. л.

Ш Основные результаты проведенного исследования состоят в следующем.

1. Дано авторское определение отношений недропользования в топливной промышленности, под которыми понимаются связи между государством и субъектами предпринимательской деятельности в связи с геологическим изучением (поиском и оценкой), использованием (добычей) полезных ископаемых на территории конкретного государства, его континентального шельфа и исключительной экономической зоны1.

Комплексно охарактеризованы специфические черты недропользования в топливной промышленности: а) деятельность предпринимателей в сфере поиска, разведки и добычи полезных ископаемых имеет вероятностный характер (т.е вне зависимости от качества работы компании достижение результата может быть невозможно из-за геологических условий) — б) полезные ископаемые (нефть, газ, уголь) являются невозобновимыми, невосстановимыми и практически безальтернативными ресурсами российской экономикив) государство есть собственник недр, в той или иной мере контролирующий поиск, разведку и добычу полезных ископаемыхд) существует высокая конкуренция между странами по привлечению финансовых средств в топливную промышленность.

Объективная необходимость регулирования указанных отношений сопрягается в диссертации с потребностью достижения динамического баланса интересов государства и хозяйствующих субъектов-недропользователей.

2. Система государственного регулирования отношений Ф недропользования определена как совокупность целей, принципов,.

1 В работе под территорией Российской Федерации понимается собственно территория РФ, ее континентальный шельф и исключительная экономическая зона. инструментов, ресурсов, технологий воздействия государства на соответствующие процессы. Структура данной системы представлена в виде трех блоков: концептуального (принципы, цели, программы госрегулирования) — функционального (институты, ресурсы, технологии, инструменты) и контрольного (процедуры мониторинга).

3. В функциональном блоке по критерию направленности воздействия выделены организационно-административные и экономические механизмы. Первые основываются на безусловном подчинении хозяйствующих субъектов предписаниям властных органоввторые — на экономических интересах, финансовой заинтересованности выполнения установленных правил.

Организационно-административные механизмы включают: а) регулирование процессов недропользования и других видов производственной деятельности предприятий топливной промышленности, б) прямое регулирование объема добычи полезных ископаемыхв) ^ определения экологических требований по отношению к производственной деятельностиг) установление ценовых ограничений на нефть, газ, уголь и нефтепродуктыд) регулирование производственных издержеке) прямое ограничение объемов экспорта нефти, газа, угляи) регулирование отдельных монополизированных секторов топливной промышленности (магистральный трубопроводный транспорт).

Экономические механизмы представлены следующими инструментами: а) налоговым регулированием, б) участием государства в собственности предприятий топливной промышленностив) участием в финансировании проектовг) экспортными и импортными пошлинами на нефть, газ, угольд) амортизационной политикой.

В первой группе акцентирована особая роль регулирования процессов ^ недропользования, а в во второй — налогового регулирования.

4. Регулирование процессов недропользования в той или иной конкретной форме представляет собой модель соответствующей деятельности. По критерию принципа построения отношений государства с недропользователем существующие модели разделены на разрешительные и договорные. Разрешительной является модель, при которой соответствующие отношения основываются на административных связях и предполагают выдачу индивидуального разрешения (лицензии, свидетельства, и т. д.), подтверждающего волю государства предоставить недра в пользование. Данная модель, в форме государственной системы лицензирования пользования недрами, с 1991 года используется в России. Договорная модель предполагает в качестве инструмента регулирования договор (о разделе продукции, концессии, аренды, и т. д.) между органами государственной власти и субъектами предпринимательской деятельности. Диссертант подчеркивает, что выбор модели регулирования процессов недропользования напрямую зависит от вида полезного ископаемого, местоположения соответствующего месторождения (суша, шельф и т. д.), исторических особенностей и традиций конкретной страны.

5. По критерию объекта налогообложения выделены четыре варианта налогового регулирования: а) объект налогообложения — предприятие (предполагает составление консолидированного баланса для расчета величины налогооблагаемого доходапри этом убытки, не связанные с добычей полезных ископаемых, снижают налогооблагаемую базу) — б) объект налогообложения — нефтяные или газовые операции (для этого подхода характерна составление ограниченного консолидированного баланса для отделения доходов нефтяного и газового комплекса от иных источников дохода) — в) объект налогообложения — месторождение (при этом подходе консолидация баланса не допускаетсядля определения прибыли и налоговых обязательств учитываются только доходы и затраты, относящиеся к конкретному месторождению, а каждое месторождение рассматривается как самостоятельное подразделение2) — г) смешанный подход (здесь компания.

2 Данный подход в настоящий момент используется в России. рассматривается в качестве налогоплательщика подоходного налога, месторождение — как плательщик всех специальных налогов на добычу полезных ископаемых, целевые затраты на одного месторождения могут объединяться с доходами от разработки другого месторождения).

6. Комплексно охарактеризованы основные «болевые точки» российской разрешительной модели регулирования процессов недропользования: а) неотрегулированность процедур перехода участка из нераспределенного и распределенный фонд недрб) отсутствие законодательно оформленного порядка получения права пользования участком недр в результате конкурса (аукциона) и внесение изменений и дополнений в условия пользования имв) отсутствие четких критериев определение момента прекращения права пользования недрамиг) чрезмерная усложненность переоформления лицензий на другой хозяйствующий субъектд) невозможность использования лицензии в качестве средства обеспечения финансирования деятельности недропользователяе) неопределенность обязательств последнего в плане природоохранных и восстановительных мероприятий на этапе ликвидации месторождения.

В плане устранения указанных недостатков диссертантом предлагается: 1) в срочном порядке законодательно урегулировать первые три позиции вышеуказанного списка- 2) в свете успешного канадского опыта считать право пользования участком недр активом недропользователя, передача которого должна рассматриваться в качестве стандартной коммерческой сделки- 3) образовать для каждого месторождения ликвидационный фонд на основе следующих принципов: а) фонд формируется за счет доходов от эксплуатации месторожденияб) создание фонда есть обязательное условие предоставления права пользования недрамив) средства фонда расходуются исключительно в целях ликвидации горных выработок, буровых скважин и рекультивации земельг) при переоформлении лицензии средства ликвидационного фонда должны переходить к новому субъекту хозяйственной деятельности с обязательством их пополнения.

7. Вычленены наиболее важные проблемы российского налогового регулирования отношений недропользования: а) отсутствует методика стоимостной оценки геологической информацииб) неотработан порядок доступа к открытой геологической информации на платной основев) недостаточно полно используются возможности государства в области взимания разовых платежей за пользование недрамиг) отсутствует методика расчета ставки регулярных платежей за пользование недрамид) порядок распределения разовых и регулярных платежей за пользование недрами между федеральным и региональными бюджетами определяется ежегодно законом «О федеральном бюджете» и подвержен постоянным изменениям, что не позволяет сторонам планировать поступление указанных платежей в долгосрочной перспективее) действующий порядок налогообложения не связан с рентабельностью добычи природных ископаемых, что позволяет владельцами высокопродуктивных месторождений получать сверхприбыль (часть горной ренты, которая должна принадлежать государству).

В плане совершенствования налогового регулирования диссертантом предлагается: 1) для устранения первых двух недостатков необходимо в срочном порядке нормативно оформить методику оценки геологической информации, позволяющую хранителю такой информации самостоятельно рассчитать ее стоимость и предоставлять за плату заинтересованным лицам- 2) в области взимания разовых платежей представляется возможным использовать различные основания и их комбинации для их уплаты, в том числе: выход на проектную мощность месторождениядостижение определенного уровня добычинакопленный уровень добычи- 3) для совершенствования процесса взимания регулярных платежей за пользование недрами органами государственной власти должны быть определены приоритетные территории с установлением для них минимальной ставки. На этом же принципе должна быть основана методика расчета ставки регулярных платежей за пользование недрами- 4) для устранения пятого недостатка необходимо зафиксировать уровень распределения доходов Ф между бюджетами в Бюджетном кодексе и не пересматривать его в течение 5−7 лет- 5) обосновывается необходимость использования дифференцированной горной ренты, зависящей от объемов добычи. На первом этапе представляется целесообразным использовать английский опыт применения скользящей шкалы ставок налога, где его величина зависит от объема добычи и темпов его прироста (в качестве одного из коэффициентов, влияющих на размер налогового изъятия, может использоваться плотность нефти). В последующем возможно установление ставки налога по опыту Канады, где режимы определения размера горной ренты различаются по типам добываемого продукта, времени начала освоения месторождений, уровням добычи, используемых технологий, качества полезного ископаемого и цены его продажи.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.