Публичное управление государственным имуществом в Российской Федерации: административно-правовой аспект

Актуальность диссертационного исследования. Публичное управление государственным имуществом — важнейшая сфера распорядительной деятельности уполномоченных государственных органов исполнительной власти, призванная решать не только фискальные задачи путем формирования неналоговых доходов бюджетов соответствующих уровней, но и общие социально-экономические — создание и сохранение рабочих мест, увеличение товарооборота, улучшение инвестиционного климата, повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, поддержка малого бизнеса и т. д.1 Поэтому очевидно, что правовое регулирование этой деятельности требует совершенствования, основанного на научном подходе, обобщении исторического отечественного и зарубежного опыта.

Управление государственной собственностью лежит в основе государственного регулирования экономики всех промышленно развитых стран. В той или иной степени именно право собственности государства используется для его прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом.

Государство остается монополистом на рынке недвижимости: широко вовлекаются в хозяйственный оборот земельные ресурсы, как прошедшие процедуру разграничения по уровням публичной собственности, так и не разграниченные, активно сдаются в аренду здания, сооружения и отдельные помещения, принадлежащие РФ и ее субъектам.

В связи с изложенным актуальность диссертационного исследования заключается в том, что правовое регулирование процесса управления государственным имуществом в целях наиболее эффективного использования государственных активов, повышения.

1 Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024) конкурентоспособности российской экономики в целом на внутреннем и международном рынках, привлечения инвестиций, в том числе иностранных, в отрасли народного хозяйства с преобладающим участием государства, что характерно для России современного периода, большего вовлечения отечественных хозяйствующих субъектов, в том числе основанных на государственной собственности или государственном участии в уставном капитале, в международные экономические отношения, требует научного обобщения с точки зрения метода сравнительного правоведения советского опыта планирования и управления деятельностью государственных предприятий и промышленностью в целом, российского дореволюционного опыта и опыта СССР периода НЭПа управления земельными ресурсами, другой недвижимостью, акционерными обществами с государственным участием, проведения торгов по размещению поставок и подрядов для государственных нужд, зарубежного опыта проведения приватизации, национализации, практики государственного участия в организациях, государственных закупок и т. п.

Актуальность работы определена также тем, что в последнее время законодатель, совершенствуя правовое регулирование в рассматриваемой сфере, принял значительное количество правовых норм, содержащихся в правовых актах как различных отраслей законодательства (в том числе в актах комплексного регулирования), так и разной юридической силы.

В этой связи назрела необходимость не только в систематизации научных знаний в области правового регулирования такого комплексного правового института как публичное управление государственным имуществом, но и в кодификации законодательства, посвященного данному правовому институту. В связи с этим, изучение и анализ действующего и утратившего юридическую силу отечественного и иностранного (в том числе стран СНГ) законодательства с точки зрения развития юридической техники позволит избежать коллизий, пробелов, а иногда и прямых противоречий в рассматриваемой сфере правового регулирования, а как следствие, уменьшить возможность административного усмотрения при гпубличном управлении государственным имуществом, что, в свою очередь, повлечет уменьшение коррупции и укрепление государственной и служебной дисциплины лиц, участвующих в экономическом использовании объектов государственной собственности, в том числе, занимающих государственные должности и должности государственной службы.

Степень разработанности темы и теоретическая основа исследования. Изучением публичного управления государственным имуществом традиционно занимаются ученые-специалисты как различных отраслей юридических наук (государственного или конституционного, административного, гражданского, земельного, финансового), так и экономисты, специалисты в области общей теории управления (менеджмента). Большинство же отечественных работ современного периода, посвященных рассматриваемой теме, выполнены специалистами-практиками в области управления государственным и муниципальным имуществом, носят комплексный экономико-правовой характер2.

В дореволюционный период, в отечественной юридической литературе, вопросы изучения правового регулирования публичного управления государственной собственностью в различные периоды развития русского государства и участия государства и его органов (казны) в экономических отношениях освещены в работах таких авторов, как М.Ф. Владимирский-Буданов3, А.Д. Градовский4, H.JI. Дювернуа5, Н.М. Коркунов6,.

2 Абдуллаев Н. А. Государство н собственность в переходной экономике. Вопросы теории и методологии. — М.: Дело, 2002. — 184 е.- Абдуллаев Н. А., Дмитриев М. Н., Кинжабаев А. А., Позументов С. Ю. Управление имуществом казны: Монография. — Нижний Новгород: Издательство Нижегородского госуниверситета им. Н. И. Лобачевского, 2002. — 191 е.- Антюганов С. В., Бородин В. А., Кронский B.C. Государственное управление собственностью. — Москва — Нижний Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2001. — 420 с. (Энциклопедия управленческих знаний) — Бандурин В. В., Кузнецов В. Ю. Управление федеральной собственностью в условиях переходной экономики. — М.: «Наука и экономика». 1999. — 151 е.- Бандурин В. В., Касаткин В. В., Торопов С. В. Проблемы реформирования системы управления государственной собственностью. М., «Полиграфресурсы», 2000; Бизаге А. Государственный сектор и приватизация. Люберцы, 1996.

3 Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. — Ростов-на-Дону: Феникс, 1995.

4 Градовский А. Д. Начала русского государственного права. — 3 тома, С.-Петербург, Типография М. Стасюлевича. I том вышел в свет в 1875 г. (посмертное изд., 1891), II том — 1876 (2-е изд., 1880), III том — в 1883 г. / ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия t.

Д.И. Мейер7, К.П. Победоносцев8, С.И. Иловайский9, JIJB. Ходский10, Б.Н. Чичерин11, Г. Ф. Шершеневич12.

В СССР наибольший вклад в развитие понятия государственной собственности, как разновидности собственности социалистической, внес академик А. В. Венедиктов, уделявший в своих трудах внимание не только гражданско-правовым, но и административнои финансово-правовым аспектам правового регулирования оборота государственного имущества в Советском Союзе: методам планирования деятельности государственных предприятий (трестов), трестированию и хозяйственному расчету как способу финансирования государственных предприятий, организации государственного управления государственным имуществом, органам такого управления и их административно-правовому статусу, а также административной правоспособности советских юридических лиц, правовому регулированию операций бюджетных учреждений, способам.

1 о правой охраны государственной собственности. Многие идеи и выводы А. В. Бенедиктова не утратили своей актуальности и по сей день. Также трудно переоценить значение научных наработок в области государственной.

5 Дювернуа Н. Л. Чтения по гражданскому праву. — С.-Петербург, Типография М. М. Стасюлевича, 1902 г. / ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия.

6 Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т.2. СПб., 1903.

7 Мейер Д. И. Русское гражданское право (в 2-х ч.). По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. — М.: Статут, 1997.

8 Победоносцев К. П. Курс гражданского права. — 3 тома, С.-Петербург, Синодальная типография, 1896 г. / «ГАРАНТ-Максимум». Вся Россия.

9 Учебник финансового права С. И. Иловайского — И.д. Экстраорд. Профессора Императорского Новороссийского Университета. Четвертое издание, Типо-Хромо-Лит. А. Ф. Соколовского, Тирасп. № 6, в Одессе 1904 г. Дозволено цензурою — Одесса, 7 ноября 1903 г. / ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия.

10 Ходский Л. В. Основы государственного хозяйства. Пособие по финансовой науке. -СПб., 1894.

11 Чичерин Б. Н. Курс государственной науки, 3 тома — Москва, Типография т-ва И. Н. Кушнерев и К, 1894 г. // ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия.

12 Шершеневич Г. Ф. Учебник Русского гражданского права. По исправленному и дополненному 6-му изд., 1907. — М.: Спарк, 1995.

13 Венедиктов А. В. Правовая природа государственных предприятийГосударственная социалистическая собственностьПраво социалистической собственности в свете учения И. В. Сталина о базисе и надстройкеО государственной собственности в СССР и организации управления ею- -правовая охрана социалистической собственности в СССР / Избранные труды по гражданскому праву. В 2 т. Т. I и II. М.: «Статут», 2004 собственности в трудах таких ученых, как С.Н. Братусь14, А.В. Карасс15 С.М. Корнеев16.

Кроме того, в советской юридической науке отдельные вопросы,.

1 7 рассматриваемые в настоящей работе, исследовались М. С. Атласом, М.М. Гиндиным18, Н.П. Ероппсиным19, З.М. Заменгофом20, Ю.М. Козловым21, г) г) 9/1 ог.

Б.М. Лазаревым, А. П. Погребинским, А. А. Собчаком, Е. А. Сухановым .

В современной юридической литературе вопросы правового регулирования государственной собственности подробно исследованы в работах В. Д. Мазаева26, М.И. Кулагина27, а также многочисленных.

9 R 9Q публикациях таких авторов как: Г. Н. Андреева, В. А. Белов, А.В.

— in о 1 о о.

Винницкий, В. Догляд, Т. В. Закупень, И. В. Котелевская и Ю.А.

14 Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М., 1947; он же, Советское гражданское право и социалистическая законность / Социалистическая законность, 1967, № 11.

15 Карасс А. В. Правовые формы государственной промышленности в условиях новой экономической политики / Советское право. 1923. № 1(4) — он же, Право государственной собственности (объект и содержание): Автореф. М., 1952; он же, Право государственной социалистической собственности. М., 1954.

16 Корнеев С. М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964.

17 Атлас М. С. Национализация банков в СССР. М., 1948.

18 Гиндин М. М. Как большевики овладели Государственным банком. М., 1961, он же, Как большевики национализировали частные банки. М., 1962.

19 Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М.: Высшая школа, 1983.

20 Заменгоф З. М. Право оперативного управления как институт хозяйственного права / Проблемы хозяйственного права. М., 1970.

21 Козлов Ю. М. К вопросу о праве оперативного управления имуществом / Вести. Моск. ун-та. Cep. ll, Право. 1969. № 2.

22 Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972.

23 Погребинский А. П. Государственные финансы царской России в эпоху империализма, — М.: Финансы, 1968.

24 Собчак А. А. Правовые проблемы хозрасчета. Л., 1980.

25 Суханов Е. А. Право оперативного управления государственным имуществом в зарубежных странах социализма // Журнал «Правоведение», № 4,1983, с. 58.

26 Мазаев В. Д. Публичная собственность и глобализация // Сб.: Проблемы глобализации в XXI веке. — М., 2002; он же, Публичная собственность как экономическая основа национальной власти // Национальные интересы. 2002. № 4- он же, Субинститут публичной собственности в учебном процессе юридических вузов // Сб.: Проблемы эффективности юридического образования. — Волгоград, 2002.

27 Кулагин М. И. Государственно-монополистический капитализм и юри-дическое лицо // Избр. труды. М., 1997.

28 Андреева Г. Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в РФ и концепция публичной собственности // «Конституционное и муниципальное право», 2004, № 6.

29 Белов В. А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность / Практический журнал для руководителей и менеджеров «Законодательство», 1999, № 2, 3.

30 Винницкий А. В. Административный акт в механизме осуществления права публичной собственности / Актуальные проблемы правоведения. Вестник Самарского экономического университета, № 2 (11), 2005.

31 Догляд В. Юридическое лицо в военном камуфляже // Бизнес-адвокат. 2001. № 2.

32 Закупень Т. В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики / «Журнал российского права», 2001, № 8.

ЛЛ Л i Л ^ Л ^.

Тихомиров, К. П. Кряжевских, А. Г. Пауль, Н. А. Прохорова, А.Д. Радыгин37, В.В. Ровный38, А.В. Сметанин39, Э.В. Талапина40, Н.И. Таскин41, С.В. Терешкович42, Е.А. Тяпкина43, О.Ю. Усков44, А.П. Фоков45, А.А. Шор46, JI.B. Щенникова47, Ю.В. Щербакова48.

Необходимо также отметить, что хотя управление муниципальной собственностью не является предметом настоящего исследования, ввиду близкой аналогии, а подчас и общности правовых норм, регулирующих отношения по управлению и использованию государственной и муниципальной собственности, связанной с единством правовых принципов и основных форм и методов управления, в настоящей работе использована и литература, посвященная управлению собственно муниципальной.

33 Котелевская И. В., Тихомиров Ю. А. Государственная собственность: юридические режимы и управление // «Право и экономика», № 12, 1998.

34 Кряжевских К. П. Ответственность казенных предприятий и учреждений / Практический журнал для руководителей и менеджеров «Законодательство», 2000, № 12.

35 Пауль А. Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности / «Журнал российского права», 2004, № 1.

36 Прохорова Н. А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ // «Журнал российского права», 2003, № 8.

37 Радыгин А. Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. — М.: Республика, 1994.

38 Ровный В. В. Государственные и муниципальные унитарные предприятия: ключевые положения одноименного закона и доктрины / http://www.law.isu.nj/ru/science/vestnik/20 033/rovny.html.

39 Сметанин А. В. Правовое регулирование использования федеральной недвижимости, находящейся за рубежом // «Адвокат», 2004, № 5.

40 Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью // «Журнал российского права», № 3,2001.

41 Таскин Н. И. Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки / «Юрист», № 3, 2003.

42 Терешкович С. В. Некоторые вопросы, связанные с гражданской правосубъектностью федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба / «Российский военно-правовой сборник» № 1, апрель 2004 гон же, Полномочия военнослужащих (лиц гражданского персонала) по заключению договоров от имени органов военного управления, воинских частей, предприятий и учреждений вооруженных сил Российской Федерации / «Право в Вооруженных Силах», №№ 5, 6,2001.

43 Тяпкина Е. А. Способы приватизации / «Гражданин и право», 2003, № 2.

44 Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5.

45 Фоков А. П. Правовой статус имущества унитарных предприятий и его роль в российской экономике (комментарий нового законодательства) / «Юрист», № 9, 2003.

46 Шор А. А. Правовое регулирование деятельности унитарных предприятий: вопросы теории и практики / «Российский судья», № 10,2003.

47 Щенникова Л. В. Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли быть директором унитарного предприятия / Практический журнал для руководителей и менеджеров «Законодательство», 2001, № 2.

48 Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице / «Законодательство и экономика», № 10, октябрь 2003 г. собственностью, в частности, монография Андреевой Г. Н. «Муниципальная собственность в современных конституциях зарубежных стран"49.

Нормативную базу исследования составляют широкий круг источников. При выполнении работы подробно анализировались акты советского законодательства, содержащие нормы, регулирующие отношения государственной собственности и управления ею, также использовались акты российского законодательства, как действующие так и утратившие юридическую силу, регулирующие отношения по управлению объектами государственной собственности: акты конституционного законодательства, как федерального уровня, так и уровня субъектов РФфедеральные законыуказы Президента РФпостановления Правительства РФведомственные нормативно-правовые акты федерального уровнязаконы субъектов РФ, Нижегородской области, Республики Татарстан, Оренбургской области, Пензенской области, Самарской области и другие. Используя метод сравнительного правоведения нами рассмотрены нормативно-правовые акты зарубежных государств, в основном стран СНГ.

Также при написании работы использована судебная практика Конституционного Суда РФ, арбитражных судов по вопросам государственной собственности, официальные разъяснения государственных органов исполнительной власти, осуществляющих управление государственным имуществом.

В связи тем, что в ходе написания работы было принято значительной количество законодательных и подзаконных актов по вопросам управления федеральной собственностью, потребовавших внесения существенных корректив в текст работы, необходимо отметить, что представленное диссертационное исследование выполнено в соответствии с федеральным законодательством, действующим по состоянию на 01.06.2007 г.

49 Андреева Г. Н. Муниципальная собственность в современных конституциях зарубежных стран // Местное право. М., 2002. № 9−10.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении уполномоченными государственными органами исполнительной власти исполнительно-распорядительной деятельности по владению, использованию по целевом назначению и распоряжению, в том числе, отчуждению, государственного имущества, а таюке осуществлению иных необходимых для эффективного управления указанным имуществом юридических действий, между указанными органами или управомоченными ими лицами и иными участниками таких отношений — юридическими лицами, основанными на государственной собственности или государственном участии в уставном капитале, другими лицами-пользователями государственного имущества, урегулированные нормами административного права.

Предмет исследования составляют содержащиеся в федеральном законодательстве нормы административного права, регулирующие правовые отношения, составляющие объект настоящего диссертационного исследования, а также правовые формы и методы государственного управления федеральным имуществом.

Методологическая основа исследования. В творческом процессе использовались различные методы познания. Среди них доминирующее значение отводится общенаучным методам: диалектическому (в аспекте взаимосвязи «общего» и «особенного», «абстрактного» и «конкретного»), системно-структурному, методу абстрагирования, анализа и синтеза. Важная роль принадлежит таким методам, как: функциональный, конкретно-исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, социологический, статистический.

Интеграции этих методов в единую методологическую позицию способствовал контекстуальный подход, характерный для современной западной юриспруденции и предполагающий принципиальный отказ от следования предзаданным принципам и аксиомам до тех пор, пока не будет доказана их нормативная и антологическая значимость для приращения научного знания.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является комплексный межотраслевой анализ правоотношений возникающих в сфере публичного управления государственным имуществом и норм права, регулирующих указанные общественные отношения в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели было необходимо решить следующие задачи: исследовать концептуальные подходы к пониманию государственной собственности, как правовой и экономической категорииопределить методологические основы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерацииисследовать административно-правовые методы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерациипровести анализ полномочий органов исполнительной власти общей компетенции по управлению государственным имуществомисследовать межотраслевые и отраслевые начала публичного управления государственным имуществомопределить основные направления повышения эффективности публичного управления федеральным имуществом на уровне субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертации состоит в том, что автором впервые обобщаются и систематизируются нормативно-правовые акты различной юридической силы, посвященные вопросам государственной собственности, с точки зрения государственного управления, а также предмета и системы науки административного праваанализируются особенности субъектов административного права выступающих объектами управления в данной отрасли государственного управления (обязанными в порядке подчиненности или подконтрольности сторонами данных административных правоотношений) и их административно-правового статусаформулируется понятие предмета государственного управления государственным имуществомрассмотрены конкретные правовые формы и методы публичного управления государственным имуществом с точки зрения их административно-правого содержания.

Автором, одним из первых рассмотрены способы формирования имущественной массы государства в качестве важнейшей задачи и функции государственного управления государственным имуществом, а также осуществлено разграничение полномочий по государственному управлению в изучаемой сфере управления соответствующих государственных органов общей, отраслевой, межотраслевой и территориальной компетенции и дан их исчерпывающий перечень с целью выработки предложений законодателю по наиболее эффективному перераспределению таких полномочий.

Автором сформулированы нормы-принципы публичного управления государственным имуществом в Российской Федерации.

Основные научные положения, выносимые на защиту: 1. Законодательная конструкция публичной собственности структурирует отношения собственности в целом и государственной собственности в особенности, поэтому автором высказывается обоснованное мнение о желательности включения данного понятия в Конституцию. Концептуальная не разработанность юридической конструкции публичной собственности и отсутствие указаний в Конституции на этот счет, отразились на содержании и подходах ГК. Поскольку, главная задача и целевое назначение государственной собственности должны состоять в материальном обеспечении реализации публичных функций (в отличие от частной собственности), то участие имущества, находящегося в государственной собственности, в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе качество. Если же большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, участвует в гражданско-правовом обороте и именно такое его использование является правилом, то возникает вопрос о причинах такого состава имущества у государства. Главная цель государства — не участие в гражданско-правовом обороте, а публичные функции. Если государство в основном выступает в роли «частного субъекта», а не особой организации по реализации общих для всего населения интересов, то почему оно именуется государством? Если же последовательно исходить из того, что государство все-таки особая организация всего общества, реализующая публичные функции, то участие принадлежащего ему на праве собственности имущества в гражданском обороте никак не должно быть правилом, а должно рассматриваться, скорее, как исключение. Данное обстоятельство ни каким образом не упомянуто Гражданским кодексом Российской Федерации.

2. Исследование сущности государственного управления собственностью позволили автору разработать определение указанного понятия, которое представляет собой одну из форм управленческой деятельности государства, т. е. такую организационно-распорядительную и исполнительную деятельность на основе законов и правовых актов, которая направлена на регулирование отношений между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального или духовного мира (объектом) — с другой, заключающегося в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом.

3. Государственные органы исполнительной власти, уполномоченные в сфере управления государственным имуществом, осуществляют возложенные на них функции в административно-правовых формах с использованием административно-правовых методов управления. Формирование государственного имущества является функцией государственного управления государственным имуществом, осуществляемой в административно-правовых формах и административноправовыми методами (осуществление государственных закупок, реквизиция, принудительной изъятие для государственных нужд и т. п.).

4. Росимущество обладая компетенцией по принятию выморочного имущества, не имеет реальных механизмов реализации своих полномочий. В отношении выморочного имущества Росимущество и его территориальные органы не обладают информацией об открытии вьторочного наследства в силу ее конфиденциальности (п. 3 ст. 12 Федерального закона от 15.11.1997 № ИЗ-ФЗ «Об актах гражданского состояния») в отличие от налоговых органов (п. 2 той же статьи), а также сталкиваются с тем, что нотариусы отказываются выдавать им свидетельства о праве на наследство в порядке ст.ст. 71 и 72 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате и ст. 1162 ГК, со ссылкой на то, что в соответствии с вышеуказанными нормами ранее действовавшего законодательства, компетентными государственными органами на получение свидетельства являются именно налоговые органы. В этой связи необходимо законодательное разрешение данного противоречия и принятие поправок в действующее законодательство.

5. Сложившая система двойных согласований (отраслевым и межотраслевым органами), когда один орган, не принимая окончательного решения, тем не менее, полностью его предопределяет, другой — принимает решение, руководствуясь исключительно предварительным решением первого органа, способствует коррупции при управлении федеральным имуществом и безответственности должностных лиц за принятые решения. Выходом, на наш взгляд, является четкое распределение конкретных полномочий между органами разной компетенции либо, по вопросам, с необходимостью требующим межведомственного взаимодействия, создание межведомственных комиссий, которые будут действовать на регулярной основе и на принципах не только коллегиальности, но и гласности.

6. На основании проведённого исследования, в целях ускорения процесса согласования решений о выбытии подлежащих списанию объектов, а также учитывая то, что такого рода распоряжение недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, согласуется отраслевыми органами исполнительной власти, автор предлагает передать полномочия по их списанию территориальным управлениям при обязательном наличии правоустанавливающих документов на земельный участок под списываемой постройкой.

7. Единственным критерием разграничения полномочий между центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти и их территориальными органами является экономическая значимость возможных последствий управленческого воздействия на объекты управления, а также то, что вышеназванные вопросы исключительной компетенции являются на практике очень распространенными, но не имеющими по одиночке существенного экономического значения, и, наоборот, ввиду массового их неисполнения или несвоевременного исполнения причиняется существенный вред делу государственного управления федеральным имуществом, передача их осуществления на уровень территориальных управлений позволит существенно увеличить эффективность управления, сократить сроки рассмотрения соответствующих управленческих дел и разгрузить центральный аппарат Росимущества, предоставив ему дополнительную возможность для решения более важных вопросов.

8. Автором сформулированы нормы-принципы, на которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется государственное управление государственным имуществом в Российской Федерации: законностьстрого целевой характер использования государственного имуществаэффективность использования государственного имущества и распоряжения им, а также средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования его содержаниясправедливостьравенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участияоткрытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению государственным имуществомединство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имуществавозмездность (платность) использования государственного имуществаобеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении государственным имуществомразвитие добросовестной конкуренциисовершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления государственным имуществомпредотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственным имуществом.

Научно-практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации и характеризующие административно-правовое регулирование государственного управления государственным имуществом, позволяют с точки зрения сравнительно-правового анализа и юридической техники уточнить представления о данном административно-правовом институте, как разновидности государственного управления в сфере экономики в науке административного права.

Практическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные в диссертации положения могут быть использованы: субъектами законодательной инициативы и законодательными (представительными) органами государственной власти федерального и регионального уровней, а также представительными органами местного самоуправления в их правотворческой работеаппаратами исполнительных органов власти федерального и регионального уровней, исполнительно-распорядительных органами местного самоуправления (местных администраций) при подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам управления государственным и муниципальным имуществом, актов официального толкования по указанным вопросам, а также при осуществлении правоприменительной управленческой деятельностив научных исследованиях по проблемам публичного управления государственным имуществомв учебном процессе при подготовке курсов: административное право, государственное и муниципальное управление, специальных курсов, посвященных изучению вопросов управления государственным и муниципальным имуществом и его правового регулирования.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были апробированы автором и использованы в ходе осуществления должностных полномочий по контролю Межрегионального территориального управления Министерства имущественных отношений Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу за деятельностью территориальных органов Минимущества России и государственных органов исполнительной власти по управлению имуществом субъектов РФ, наделенных в установленном порядке полномочиями территориальных органов Минимущества России, на подведомственной территории, а также руководства процессом государственного управления федеральным имуществом подчиненными в соответствии с распределением обязанностей структурными подразделениями Территориального управления Росимущества по Самарской области. Результаты исследования также отражены в семи публикациях автора и в монографии «Исторический опыт правового регулирования государственного управления государственным имуществом».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Россия относится к числу стран с традиционно обширной государственной собственностью. В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в ст. 8, 34 — 36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения Российской Федерации, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В характеристике права государственной собственности большое значение имеет определение правомочий государства как собственника. Традиционным для российского законодательства является определение их посредством «триады», впервые получившей закрепление в 1832 году в Своде Законов Российской Империи (ст. 262 т. X, 4.1- ст. 420 т. X, ч.1 изд. 1857 г.)214 и характеризующей правомочия по владению, пользованию и распоряжению, которые восходят к римско-правовым традициям и закреплены во всех современных гражданских кодексах экономически развитых стран.

Автором исследуются понятие имущества (как материальных объектов — вещей, имущественных прав, а в отдельных случаях и имущественных обязанностей — обязательств, долгов) и правовые основы понимания указанного понятия в нормативно-правовых актах различного уровня (кодексах и иных федеральных законах, актах органов исполнительной власти) и разных отраслей законодательства (гражданского, финансового, в том числе, налогового и о бухгалтерском учете, законодательства об оценочной деятельности), его оборотоспособность.

Кроме того, в первом параграфе дается соотношения понятия собственности (как права) и имущества (как объекта указанного права) применительно к процессу публичного управления государственным имуществом.

214 Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: Закон и право, 2000. С. 50.

Далее автор рассматривает отношения собственности, как отношения присвоения (в понимании классиков политэкономии), исследует экономическое содержание собственности как базового экономического права (экономической основы — государственной власти, местного самоуправления, частного материального производства или деятельности в сфере услуг и т. п.). Такое разграничение собственности в экономическом (господство, контроль над стоимостью) и правовом (контроль над конкретной материальной вещью) смысле позволяет автору в дальнейшем изложении разграничить понятия государственной собственности и государственного имущества (последнее экономически совпадает с первым, а юридически значительно шире) и сосредоточиться на публичном управлении последним, как объекте исследования.

Переходя к рассмотрению права государственной собственности автор указывает, что государственной собственностью в Российской Федерации согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Далее исследуются исторические корни формирования государственного имущества, как источника государственных доходов, обобщаются особенности права государственной собственности как экономической основы государственной власти (материальной базы деятельности органов государственной власти, государственных предприятий и учреждений) с точки зрения оснований возникновения, порядка распоряжения, круга объектов, специфики уполномоченных на осуществление отдельных правомочий государственного собственника субъектов, дается классификация объектов права государственной собственности.

Также диссертантом указывается на публичный характер государственной собственности, установленную законом необходимость строго целевого использования объектов государственной собственности для осуществления государственных функций в соответствии с разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, что подтверждается анализом федерального законодательства.

Государственная собственность как разновидность собственности напрямую связана с государством, а существование последнего обусловлено реализацией публичных функций. Существование государственной собственности, соответственно, также обусловлено публичными функциями и должно быть увязано с их осуществлением. Это означает, во-первых, что большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, должна быть предназначена прямо для осуществления публичных функций и, во-вторых, что оно должно иметь такой правовой статус, который исключал бы любое его ограничение и изъятие в ущерб этой публичной функции. Поскольку в публично-правовых отношениях материальная сторона не является самоцелью, а подчинена реализации публичной, функции, указанный особый статус должен сохраняться независимо от причин, по которым возникла необходимость такого ограничения или изъятия.

Сам термин «публичная собственность» подчеркивает связь этой части государственного имущества с осуществлением публичной функции. Участники правоотношений, связанных с публичной собственностью, изначально знают, что вовлечены в отношения особого правового режима в интересах общества в целом. При этом особый статус публичной собственности государства устанавливается не для того, чтобы обеспечить государству и этой части государственной собственности какие-то преимущества, а для того, чтобы исключить произвольное прекращение реализации важной для общества в целом публичной функции.

Исследование сущности государственного управления собственностью позволили автору разработать определение указанного понятия, которое представляет собой одну из форм управленческой деятельности государства, т. е. такую организационно-распорядительную и исполнительную деятельность на основе законов и правовых актов, которая направлена на регулирование отношений между человеком, группой или сообществом людей (субъектом), с одной стороны, и любой субстанцией материального или духовного мира (объектом) — с другой, заключающегося в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом.

В работе определяются и разграничиваются объекты государственного управления государственным имуществом — непосредственные владельцы балансодержатели) и пользователи, использующие конкретные имущественные объекты, признаваемые объектами права государственной собственности — и предметы государственного управления государственным имуществом — указанные государственные объекты гражданских прав.

Автором рассматривается российский дореволюционный и советский опыт управления основными объектами государственного управления государственным имуществом (государственными предприятиями и государственными учреждениями), проводятся аналогии и отмечаются отличия в современной административной практике. В параграфе подробно анализируются различия между государственными учреждениями и органами государственной власти (их территориальных органов) на примере объектов государственного управления государственным имуществом.

Диссертантом отмечается, что основными объектами управления государственным имуществом, выступают государственные юридические лица: два вида коммерческих организаций — унитарных предприятий (основанных на праве хозяйственного ведения и оперативного управления) и два вида некоммерческих организаций, основанных на праве оперативного управления — бюджетных учреждений — собственно государственных учреждений, не выполняющих задач по непосредственному государственному управлению, но выполняющих не менее важные социальные задачи (здравоохранение, образование населения, социальное обеспечение, распространение культуры и т. п.), и функционирующие в аналогичной с гражданско-правовой точки зрения, но имеющей существенные административно-правовые особенности, организационно-правовой форме государственные органы (в основном органы исполнительной власти и их территориальные органы), реализующие функции публичной администрации.

Рассматривая юридические формы и методы управления государственным имуществом автор уделяет внимание видам деятельности государственных органов по государственному управлению государственным имуществом с точки зрения их внешнего выражения, а также средствам практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности. В нем рассматриваются правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти в указанной сфере государственного управления: правотворчество Минэкономразвития России, правоприменительная деятельность федеральных агентств (прежде всего Росимущества), в первую очередь издание индивидуальных правовых актов по вопросам распоряжения государственным имуществом, с использованием как методов государственного принуждения (принудительного изъятия имущества, выдача обязательных для исполнения предписаний по вопросам устранения нарушений в части сохранности и использования имущества по целевому назначению, применением административной ответственности и т. п.), так и убеждения (издание методических рекомендаций по вопросам управления государственным имуществом, дача официальных разъяснений), а также косвенных (экономических) методов — рыночной оценки, утверждение показателей экономической эффективности и программ деятельности унитарных предприятий и т. п.

Автором исследуется компетенция Правительства России (Советов министров СССР и РСФСР) и правительств (администраций) субъектов РФ (а также их правопредшественников — исполкомов краевых, окружных, областных и т. п. советов) по вопросам управления и распоряжения государственным имуществом (в том числе государственными предприятиями и учреждениями, природными ресурсами и т. д.) как важнейшая функция по управлению народным хозяйством на соответствующей подведомственной территории. Причем, указанные полномочия рассматриваются в их историческом развитии, начиная от закрепления в советских конституциях и специальном законодательстве, и вплоть до их конституционно-правовых основ в новой России и дальнейшей конкретизации таких полномочий в нормах права, содержащихся в федеральном гражданском и административном законодательстве, а также в актах Президента и Правительства, на которые (нормы) вышеуказанные советские традиции оказали существенное влияние. Также подробно отграничиваются права органов общей компетенции от правомочий органов компетенции специальной (отраслевой и межотраслевой) в сфере государственного управления государственным имуществом в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством.

Кроме того, автором проведён анализ зарубежного опыта. В частности диссертант указывает, что в зарубежных странах основы и полномочия органов государственной власти по управлению государственной собственностью обычно закрепляются в конституциях и органических законах. Так, в соответствии со ст. 2 Основного Закона Государства Израиль от 21 июля 1975 «О государственной экономике» сделки с государственной собственностью, а также приобретение прав и принятие обязательств (государственного долга) от имени государства производятся лишь лицом, уполномоченным на это государством или согласно законодательству. Вся государственная экономика (налоги, бюджет, государственное имущество) находится под надзором государственного Контролера (ст. 5). В Кыргызской Республике согласно ст. 69 ее Конституции исполнительную власть осуществляют Правительство Кыргызской Республики, подчиненные ему министерства, государственные комитеты, административные ведомства, иные органы исполнительной власти и местная государственная администрация. При этом Правительство Кыргызской Республики в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 73 Конституции осуществляет меры по обеспечению равных условий развития всех форм собственности и их защите, по управлению объектами государственной собственности. Управление государственной собственностью в США регулируется рядом актов Конгресса, среди которых следует выделить Закон о федеральной собственности и административных службах 1949 г., Закон об атомной энергии 1954 г., Закон об аэронавтике и исследованиях космического пространства 1958 г. Органом по управлению государственным имуществом в Грузии согласно п. 1 ст. 3 Закона Грузии от 30 мая 1997 № 743-Iis «О приватизации государственной собственности» является Министерство по управлению государственным имуществом Грузии, которое создает свои территориальные органы в областях и городах и органы с соответствующими полномочиями в автономных республиках (п. 2 указанной статьи). Распоряжение и управление государственным имуществом в Армении в соответствии со ст. 37 Закона Республики Армения «О собственности в Республике Армения» от 31 октября 1990 года № С-0178−1 осуществляют от имени народа (населения административно-территориального образования) соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими государственные органы (исполнительные комитеты).

Рассматривая формирование государственного имущества, автор выделяет такие специфические способы возникновения государственного имущества как: государственные закупки (подряды, поставки для государственных нужд), передача публичной собственности по различным уровням, национализация, реквизиция, конфискация, выкуп для государственных нужд, обращение в доход государства, наследование выморочного имущества.

При этом, при анализе закупок для государственных нужд приводятся нормы дореволюционного права и советского права периода НЭПа, регулировавшие вопросы компетенции органов различного уровня и разной отраслевой принадлежности по организации и проведению торгов, порядок проведения торгов и т. п. Указанные правила сравниваются с нормами действующего российского законодательства, как гражданского, бюджетного, антимонопольного, так и специального законодательства о размещении заказов для государственных нужд (особенно с учетом принятия и вступления в сил Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"и началом применения его в административной и деловой практике).

Анализируя перераспределение публичного имущества по уровням собственности публично-правовых образований, рассматривается история вопроса в демократической России, полномочия различных органов, основания и порядок перераспределения, эволюция компетенции разных уполномоченных органов в сторону упрощения и разбюрокрачивания решения данного вопроса на современном этапе.

Также в данном параграфе автором исследуются такие специфические основания возникновения права государственной собственности как национализация (в сравнении национализации в советской России после Великой октябрьской социалистической революции и странах социалистического лагеря после Второй мировой войны и в капиталистических странах в тот же период) — реквизиция и конфискацияпринудительный выкуп имущества для государственных нужд либо в интересах обществабезвозмездное обращение в доход (собственность) государства (абз. 3 ст. 169, п. 2 ст. 179 ГК, п. 1 ст. 20 Закона о некоммерческих организациях, п. 1 ч. 3 КоАП РФ, п. 4 ч. З ст. 81 УПК РФ и т. п.) — наследование выморочного имущества (с. 1151 ГК), а также таможенный режим отказа в пользу государства (ст.ст. 248 — 251 Таможенного кодекса РФ). Указанные основания изучены и как таковые, и с точки зрения урегулированного норма административного права порядка приобретения государством права собственности по такого рода основаниям.

Рассматривая органы межотраслевой компетенции по управлению государственным имуществом и их полномочия, автором определяются органы государственной исполнительной власти (как федеральные, так и субъектов РФ), наделенные специальной межотраслевой компетенцией по государственному управлению государственным имуществом, и рассматриваются такие их полномочия как учет государственного имущества на примере федерального, приватизация государственного имущества и управление недвижимостью, принадлежащей государству.

Диссертантом подробно рассмотрена роль Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Росимущества) как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ в области осуществления права федерального собственника, если такие полномочия не переданы федеральным законом, указом Президента РФ или актом самого Правительства иным органам или лицам. Досконально исследовано Положение о Росимуществе, а также иные нормативно-правовые акты, устанавливающие статус и определяющие различные полномочия названного агентства в области учета федерального имущества, его приватизации, осуществления прав собственника федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, высвобождения недвижимого военного имущества, распоряжения земельными ресурсами, а также федеральными зданиями и сооружениями, контроля за сохранностью федерального имущества и иных функций по управлению им.

Рассматривая органы отраслевой компетенции по управлению государственным имуществом и их полномочия автором определены государственные органы исполнительной власти отраслевой компетенции, уполномоченные властными полномочиями по государственному управлению отдельными видами государственного имущества.

Автором выделены и рассмотрены такие отрасли государственного управления государственным имуществом (в зависимости от предмета управления) как управление государственным лесным фондомуправление государственным водным фондомуправление государственным фондом недруправление культурными ценностямиуправление государственным материальным резервомуправление движимым военным Имуществом и движимым имуществом правоохранительных органовуправление архивным фондомуправление имуществом высших учебных заведенийуправление имуществом организаций, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Рассматривая проблему разграничения полномочий органов отраслевой и межотраслевой компетенции по управлению государственными организациями автор исследует соотношение компетенции органов по управлению государственным имуществом и органов, уполномоченных в соответствующей отрасли (сфере) государственного управления, по вопросам управления государственными предприятиями и учреждениями, согласования использования и распоряжения государственными имущественными объектами.

В работе отмечено, что сложившая система двойных согласований (отраслевым и межотраслевым органами), когда один орган, не принимая окончательного решения, тем не менее, полностью его предопределяет, другой — принимает решение, руководствуясь исключительно предварительным решением первого органа, способствует коррупции при управлении федеральным имуществом и безответственности должностных лиц за принятые решения. В результате автором указано на необходимость четкого законодательного распределения конкретных полномочий государственного собственника между органами разной. компетенции, а по вопросам, требующим межведомственного взаимодействия, — создания межведомственных комиссий, которые будут действовать на регулярной основе и на принципах не только коллегиальности, но и гласности.

В соответствии с п. 4 Постановления Правительства РФ от 08.04.2004 № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» и п. 4 Положения о Росимуществе федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации. Росимущество наделено правом самостоятельно создавать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке свои территориальные органы (п. 6Л названного Положения).

Вместе с тем, согласно п. 9.1 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти территориальные органы федерального органа исполнительной власти образуются приказом указанного органа власти для осуществления его полномочий на определенной территории в соответствии с утвержденной в установленном порядке схемой размещения территориальных органов. В приказе федерального органа исполнительной власти об образовании территориального органа определяются полное и сокращенное наименования территориального органа. Принятие решений о реорганизации или об упразднении территориальных органов производится в порядке, аналогичном порядку принятия решения об образовании новых территориальных органов, в решении о реорганизации или об упразднении территориального органа регламентируются вопросы передачи функций реорганизуемых территориальных органов, правопреемства, гарантий и компенсаций государственным служащим в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 9.7 указанного Типового регламента). Схема же размещения территориальных органов Росимущества утверждается приказом Министра экономического развития и торговли Российской Федерации (абз. 2 п. 9.4 Типового регламента, п. 2 Положения о Росимуществе и п.п. 2 и 10.16 Положения о Минэкономразвитии России).

На основании проведённого исследования, в целях ускорения процесса согласования решений о выбытии подлежащих списанию объектов, а также учитывая то, что такого рода распоряжение недвижимым имуществом, находящимся в федеральной собственности, согласуется отраслевыми органами исполнительной власти, автор делает вывод о том, что было бы целесообразно передать полномочия по списанию территориальным управлениям в указанном выше порядке при обязательном наличии правоустанавливающих документов на земельный участок под списываемой постройкой.

Используя наработанный опыт других федеральных органов исполнительной власти Росимущество может определить конкретный исчерпывающий перечень полномочий, которые могут осуществлять территориальные органы в дополнение к уже закрепленным. Все прочие полномочия могут передаваться Росимуществом территориальным управлениям в соответствии с поручениями. А учитывая, что единственным критерием разграничения полномочий между центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти и их территориальными органами является экономическая значимость возможных последствий управленческого воздействия на объекты управления (стоимость имущества, важность для конкретного региона или отрасли народного хозяйства), а также то, что вышеназванные вопросы исключительной компетенции являются на практике очень распространенными, но не имеющими по одиночке существенного экономического значения, и, наоборот, ввиду массового их неисполнения или несвоевременного исполнения причиняется существенный вред делу государственного управления федеральным имуществом, передача их осуществления на уровень территориальных управлений позволит существенно увеличить эффективность управления, сократить сроки рассмотрения соответствующих управленческих дел и разгрузить центральный аппарат Росимущества, предоставив ему дополнительную возможность для решения более важных вопросов.

Автором сформулированы нормы-принципы, на которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется государственное управление государственным, имуществом в Российской Федерации: законностьстрого целевой характер использования государственного имуществаэффективность использования государственного имущества и распоряжения им, а также средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования его содержаниясправедливостьравенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участияоткрытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению государственным имуществомединство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имуществавозмездность (платность) использования государственного имуществаобеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении государственным имуществомразвитие добросовестной конкуренциисовершенствование деятельности органов государственной власти • в сфере управления государственным имуществомпредотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственным имуществом.

В целях наиболее полной реализации названных принципов сделано предложение о внесении изменений в нормы действующего законодательства в части исчерпывающего разграничения соответствующих полномочий между органами отраслевой и межотраслевой компетенции, их центральными аппаратами и территориальными органами, установления прямых экономически обоснованных запретов на совершение отдельных видов юридических действий по распоряжению и использованию объектов государственной собственности и дозволением совершать иные действия с закреплением полномочий по их совершению за конкретными из вышеуказанных государственных органов, определения конкретных правовых форм для принятия тех или иных управленческих решений в рассматриваемой сфере путем кодификации правовых норм по вопросам правового регулирования отношений по государственному управлению федеральным имуществом в форме федерального закона, создав надлежащие правовые основы Правительству РФ для осуществления конституционного полномочия по управлению федеральной собственностью.