Создание механизма формирования государственной экономической политики в Англии в конце 1920-х-начале 1930-х годов

Историческое развитие в новейшее время поставило современное государство перед необходимостью регулирования совокупного хозяйственного процесса. Поворотным моментом в отношениях между государством и экономикой явилась первая мировая война. Она была такого крупного масштаба, что потребовала мобилизации всех национальных ресурсов на выполнение одной общей задачи — выстоять в международном противостоянии. От выполнения этой задачи зависело не только материальное благосостояние, но и будущность наций. Между тем рыночный механизм регулирования предполагал господство потребителей над производителями, а частные интересы потребителей зачастую шли вразрез с общенациональным интересом. Поэтому вовлеченные в войну государства вынуждены были централизовать производство и распределение продукта общественного труда и таким образом поставить экономику под свой контроль. Руководство всей хозяйственной деятельностью было впервые сосредоточено в одном центре.

В годы войны государство практически исключило рынок из процесса регулирования воспроизводства общественного капитала. Но вмешательство в народное хозяйство осуществлялось при этом в особых, чрезвычайных условиях. Государство в капиталистических странах взяло на себя централизованное руководство экономикой только на время и с переходом к мирной жизни постаралось насколько возможно вернуть все на круги своя. И все же вмешательство в экономику не прошло бесследно. Война создала прецедент эффективного государственного регулирования капиталистического хозяйства. И уже в 1920;е годы он был востребован в Англии, котораяв условиях стабилизации медленно восстанавливала довоенный объем промышленного производства и страдала от хронической безработицы.

Безработица стала в Англии основной социально-экономической проблемой по окончании войны. Раньше она тоже бывала актуальной, но в значительно меньших масштабах и только во времена циклических кризисов перепроизводства, между которыми имела место нормальная, временная безработица. До войны в среднем 4,5% застрахованных рабочих не находили себе применения, а после — все 10%, т. е. около одного миллиона человек, при том что с 1 923 г. экономическая ситуация в Англии стабилизировалась и начался подъем, продолжавшийся с небольшими перепадами до 1929 г. Миллион безработных, добивавшихся улучшения своего положения, представлял собой грозную политическую силу и тяжелым камнем лежал на средце у общества и государства, которые еще в начале XX в. взяли на себя определенные социальные обязательства, в том числе по обеспечению безработных средствами к существованию. Между тем безработица была прежде всего проблемой экономической, а не социальной. Она возникала на стыке между разными отраслями, так как рабочая сила не перерапределялась между ними в зависимости от менявшихся условий, и поэтому требовала решения на уровне всей экономики в целом. Безработица представляла собой проблему макроэкономического распределения, или регулирования, которое в XX в. более не могло осуществляться исключительно методами рыночного хозяйства. Чтобы решить проблему занятости, государство должно было заняться регулированием всего народного хозяйства, которое к тому времени развилось в единый и чрезвычайно сложный механизм.

И действительно неудовлетворительное состояние национальной экономики на фоне быстрого подъема в других странах побудило англичан искать выход из создавшегося положения именно в государственном регулировании. Правда, дальше разработки общего стратегического курса и отдельных проектов дело не пошло. Но организованные в новом направлении поиски были продолжены во время мирового экономического кризиса 1929 — 1 933 годов. Кризис приобрел настолько острый характер, что получил название «великой депрессии» и поставил правительства перед необходимостью что-то предпринять с учетом военного опыта решения экономических проблем. Начало 1930;х годов стало новой вехой в истории государственного вторжения в капиталистическое хозяйство.

Чтобы регулировать совокупный хозяйственный процесс, государство должно было создать специальный механизм регулирования. Во-первых, требовался достаточно точный и универсальный инструмент экономического расчета, который показывает на основе комплексного анализа, какова ограниченность тех или иных благ и какие меры следует принимать на отдельных предприятиях для обеспечения нужного распределения средств производства. Во-вторых, нужен был также такой механизм, который собственно и осуществляет перераспределение в процессе воспроизводства общественного капитала. Вопрос о создании инструмента экономического расчета заслуживает особого внимания. Формирование любого механизма регулирования на государственном уровне должно начинаться с образования именно органов разработки экономической политики. Ведь прежде чем регулировать неорганизованный или дезорганизованный хозяйственный процесс, нужно составить целостное представление обо всех его составляющих в их взаимодействии. Это задача тотального видения, которое совершенно необходимо, чтобы взаимоувязать друг с другом все отрасли производства, а также обеспечить полную занятость и рациональное соотношение между инвестированием и потреблением национального дохода.

Проблема создания механизма разработки экономической политики в том виде, в котором она оформилась и встала перед государством в новейшее время, несомненно, актуальна и по сей день. Во-первых, потому что воспроизводство общественного капитала по-прежнему протекает в хозяйственных целостностях, основанных на гигантском механизме разделения общественного труда и отделения производства от потребления. Причем глобализация и интеграция современной мировой экономики еще более актуализируют проблему регулирования совокупного хозяйственного процесса. Во-вторых, в ходе воспроизводства общественного капитала людям приходится сегодня решать в сущности те же самые проблемы, что и на протяжении предшествующего столетия. — Как организовать огромное множество предприятий и домохозяйств в слаженный хозяйственный организм, способный при выполнении поставленных перед всей страной задач действовать как единое целое? И как обеспечить стабильный рост и постоянное экономическое равновесие?

При ответе на поставленные вопросы особенно интересно обратиться к английскому опыту формирования государственной экономической политики в конце 1920;х — начале 1930;х годов. Хронический застой и наложишийся на него кризис побудили второе лейбористское правительство в самом начале 1930 г. создать с учетом военного опыта и последующих поисков наряду со старым механизмом формирования экономической политики принципиально новый механизм для выработки стратегии. Это был Экономический консультативный совет. Создание и деятельность органов, предназначенных для разработки государственной экономической политики, имели большое значение при решении проблемы регулирования в кризисной ситуации. Они заслуживают специального исследования как один из весьма интересных экспериментов, которому и посвящена данная работа. При этом речь пойдет о формировании экономической политики не правительством — в кабинете министров, парламенте, на международных конференциях, — а для правительства — в разного рода комитетах и в Совете.

Поскольку государственный механизм разработки экономической политики в Англии в конце 1920;х — начале 1930;х годов будет рассмотрен в целом, а не только в том, что касается нововвед*е-ний, отправным моментом в исследовании послужит приход к власти лейбористской партии в 1 929 г. Он повлек за собой создание нового правительства и образование первых временных комитетов по экономическим вопросам, которые были обещаны лейбористами в ходе предвыборной кампании. Экономический консультативный совет появился только спустя полгода. С возникновением Совета эволюция государственного аппарата не закончилась. Она вызвала к жизни новую форму, которой предстояло долгое развитие и приспособление к государственным нуждам. В своем первоначальном виде Совет просуществовал всего лишь два года. В сущности, это был эксперимент именно лейбористского правительства. Отставка кабинета в 1931 г. предопределила будущее нового органа. Но на несколько месяцев Совет все-таки пережил своего творца, и поэтому последней вехой для нас станет роспуск не правительства, а именно Совета в 1 932 г.

Цель исследования состоит в том, чтобы проанализировать и оценить опыт создания и деятельности традиционного и нового механизмов разработки экономической политики, проследив эволюцию английского государственного аппарата в рассматриваемый период. При изучении разного рода органов, естественно, возникает вопрос, насколько эффективна и нужна ли вообще была их работа. Ответ на него должен быть дан с учетом как внутренней организации самого механизма, его возможностей в решении поставленных задач, так и того окружения, в котором механизм функционировал.

В соответствии с целью исследования автор поставил себе задачей проследить предысторию и историю образования отдельных органов, а также их устройство и работу. При изучении создания и деятельности государственного аппарата необходимо вписать разработку экономической политики в общую проблему взаимодействия государства с экономикой. Причем вопрос, как действовать, нужно рассматривать в тесной связи с вопросом, что делать в каждом конкретном случае. Выбор того или иного механизма всегда должен зависеть от характера разрабатываемой политики. Основная задача диссертации как раз и состоит в том, чтобы показать, какого рода эта зависимость.

С одной стороны, мы имеем государственную политику, которая в самом общем виде сводится к вмешательству или невмешательству в регулирование воспроизводства общественного капитала. С другой стороны, возможны два подхода к выработке политикитрадиционный и новый. Каким образом соотносятся между собой политика и механизм ее выработки? Существует ли какая-то необходимая, вытекающая из самой природы вещей связь, во-первых, между традиционным подходом и политикой laissez-faire и, во-вторых, между альтернативным подходом и государственным регулированием? Установление этих связей, думается, представляет немалый научный интерес, тем более что создание механизма разработки экономической политики в Англии в конце 1920;х — начале 1930;х годов очень мало исследовалось за рубежом и вообще не изучено в отечественной науке.

Решение поставленной таким образом проблемы позволяет по-новому посмотреть на деятельность отдельных органов и оценить ее. Временные комитеты типа ad hoc и Экономический консультативный совет будут изучены как воплощения двух общих подходов. Особенно интересен в данном отношении Совет. Новый взгляд дает возможность лучше понять природу лейбористского эксперимента и объяснить полученный результат с точки зрения несоответствия между механизмом и проблематикой.

Методологической основой исследования служит принцип историзма, согласно которому любое явление необходимо рассматривать в контексте конкретных обстоятельств и особенностей исторической эпохи. При изучении вопроса о государственном вмешательстве в экономику важно помнить, что регулирование — понятие очень растяжимое и в зависимости от времени и места несет особую и зачастую разнообразную смысловую нагрузку. Это может быть, например, управление совокупным хозяйственным процессом или, скажем, планирование. Применительно к лейбористскому эксперименту правильнее, однако, говорить о поиске возможностей для корректирования и «направления» экономического развития. Отсюда и существенное отличие Экономического консультативного совета от органов государственного планирования и администрирования.

Вместе с тем принцип историзма позволяет прибегать и к общему методическому подходу при анализе сходных явлений, относящихся к разным периодам времени. — При условии, конечно, что такой подход не подменяет существа дела. В нашем случае методика исследования поможет раскрыть качественное своеобразие двух подходов и показать их в действии. Чтобы точно и всесторонне отразить механизмы выработки экономической политики, мы проанализируем их с функциональной точки зрения. В данном контексте понятие «механизм» имеет двоякий смысл: каким образом формировалась политика и в каких органах. Устройство и принципы работы государственного аппарата — две стороны одной медали, и мы будем изучать их в тесной связи.

Структурно работа построена таким образом, чтобы прослеживая эволюцию английского государственного аппарата, в первой части исследования показать, как и по каким причинам наряду с временными комитетами, созданными для рассмотрения отдельных вопросов, по аналогии с генеральным штабом был образован совершенно новый постоянный орган. В чем, спрашивается, в самом общем виде заключалось существо традиционного механизма и нововведения. Во второй же части исследования мы проанализируем идею экономического генерального штаба, как она понималась авторами проектов, и выделим в ней различные составляющие, с тем чтобы установить, какие из компонентов использовались при создании Экономического консультативного совета. Это позволит нам разобраться в природе данного органа и соотнести ее с характером экономической политики второго лейбористского правительства.

При изучении механизма разработки экономической политики речь пойдет в первую очередь о таких органах, как парламентские комитеты, королевские комиссии, а также Комитет гражданских исследований и Экономический консультативный совет с подкомитетами. Нас будут интересовать их предыстория и история создания, устройство и деятельность. Все эти моменты более или менее отражены в доступных источниках.

К числу официальных публикаций относятся стенографические отчеты заседаний палаты общин английского парламента1. Кроме того, в нашем распоряжении имеются итоговые доклады целого ряда государственных комитетов. Некоторые из них будут упомянуты бегло, как, например, доклады комитетов ЭКС по хлопчатобумажной промышленности2 и по рыбной3, по новому промышленному развитию4, по имперской миграции5 и по контролю за размножением саранчи6. — Они представляют интерес лишь постольку, поскольку указывают на общую направленность государственных исследований. Другое дело — доклады комитета по финансам и производству7, комитета по экономическим перспективам8 и комитета экономистов9. В этих документах подняты центральные вопросы экономической политики, и мы подробно на них остановимся.

1 Parliamentary Debates. House of Commons. Vol. 235, 240, 244. L., 1930;31.

2 Committee on the Cotton Industry. Report. L., 1 930.

3 Committee on Fishing Industry. Report. L., 1 932.

4 Committee on New Industrial Development. Report. L., 1932.

5 Committee on Empire Migration. Report. L., 1932.

6 Committee on Locust Control. Fourth Report. Survey on Locust Investigations in 1 931 and Programme of Work for 1 932−33. L., 1 932.

7 Committee on Finance and Industry. Report. L., 1 931.

8 Committee on the Economic Outlook. Report by Sir Arthur Balfour and Sir John CadmanCommittee on the Economic Outlook. Report by the Chairman (Mr. J.M. Keynes) and Mr. G.D.H. Cole. // Howson S., Winch D. The Economic Advisory Council, 1 930−39. Cambridge, 1 977.

9 Committee of Economists. Reports, 24 October 1930. // Howson S., Winch D. The Economic Advisory Council, 1 930−39. Cambridge, 1 977.

Деятельность государственного аппарата изучена также по другим материалам, которые появлялись в процессе подготовки итоговых докладов. В числе таких материалов промежуточные доклады, свидетельские показания, меморандумы, записки и письма. Они очень ценны при рассмотрении работы комитета по финансам и производству и комитета экономистов, так как дают возможность проследить, как достигалось соглашение при постановке экономического диагноза и определении курса лечения.'.

Еще одну группу источников образуют партийные документыпредвыборные манифесты2 и протоколы конференций лейбористской партии3. Особый интерес представляют консервативная брошюра «Промышленность и государство» (1927 г.)4 и принятые в 1928 г. либеральная программа «Будущее британской промышленности"5 и программа «Лейбористы и нация"6. По ним можно проследить зарождение идеи экономического генерального штаба в 1 920-е годы.

Однако первыми выступили с новой инициативой и подали идею не видные партийные деятели, а директор Лондонской школы экономики Уильям Беверидж. В самом конце 1 923 — начале 1924 го.

1 Эти источники систематизированы по органам в хронологическом порядке в Приложении 1.

2 British General Election Manifestos, 1918 — 1966, Conservative, Labour, Liberal. Compiled by F. W. S. Craig. L., 1 967.

3 Labour Party Annual Conference Report, 1929. L., 1929; Labour Party Annual Conference Report, 1930. L., 1930.

4 Industry and the State. A Conservative View. L, 1 927.

5 Britain’s Industrial Future. L., 1928.

6 Labour and the Nation. L., 1 928. дов, на рубеже эпох, он опубликовал в либеральном журнале «The Nation & Athenaeum» статью в двух частях, которая называлась «Экономический генеральный штаб"1. С нее все и началось. Ввиду знаменательности этого события, которое явилось отправным моментом, статья Бевериджа предлагается вниманию читателя во втором приложении к данной работе.

Для исследования были привлечены помимо всего прочего автобиографии, мемуары и дневники. Они написаны членами второго лейбористского правительства — министром финансов Ф. Сноуде-ном2, министром по безработице Дж. Томасом3 и канцлером герцогства Ланкастерского О. Мосли4, а также гражданскими служащими П.Дж. Григгом5, Т. Джоунзом6 и X. Долтоном7. Материалы Джоунза необходимо рассмотреть особо. Джоунз принимал деятельное участие в образовании экономических консультативных органов при Кабинете Министров на протяжении 1920;х годов. Между делом он отмечал в своем дневнике важные подробности и заносил интересные мнения насчет Комитета гражданских исследований, Экономического консультативного совета и коллегии министров. Еще более интересен дневник Джоунза при изучении истории создания Экономи.

1 Beveridge Sir William Н. An Economic General Staff. // The Nation & Athenaeum, December 29, 1 923- January 5, 1924.

2 Snowden Ph. An Autobiography. Vol. 2. L., 1934.

3 Thomas J.H. My Story. L., 1 937.

4 Mosley 0. My Life. L., etc., 1 968.

5 Crigg P.J. Prejudice and Judgement. L., 1 948.

6 Jones Th. Whitehall Diary. Vol. 1−2. L., etc., 1969.

7 Dalton H. The political Diary, 1918;1940, 1945;1960. Ed. by B. Pim-lott. L., 1986. ческого консультативного совета. 2, 9 и 16 декабря 1929 г. лейбористский премьер-министр встречался с видными промышленниками, профсоюзниками и экономистами. На встречах обсуждались экономическое положение в Англии и создание экономического генерального штаба. Будучи секретарем, Джоунз дословно передал беседу относительно генерального штаба. Она многое может объяснить тому, кто хочет понять, зачем понадобился именно такой орган, как Совет, и в чем виделось его предназначение. Внимательно читая дневник Джоунза, вдумчивый исследователь обнаружит, что участники встреч подходили к созданию генштаба каждый со своей стороны и имели собственный взгляд на вещи.

Перечисленные выше источники позволяют выполнить исследовательские задачи, поставленные в данной работе, а именно: проследить эволюцию государственного механизма и выяснить, каким образом характер проводившейся политики задавал устройство и принцип работы органов. Другими словами, нужно вписать госаппарат в политическое окружение. И он действительно будет вписан на основе источников, так как является объектом исследования.

В намеченной картине не достает, однако, еще одного элемента. Перед нашими глазами откроются государство и экономика в их взаимодействии в переломный момент английской истории. И смотря на все с точки зрения устройства и принципа работы государственного механизма, мы не должны упускать из виду не только политику, но и экономику на заднем плане, а говоря конкретнее — масштабы безработицы и застоя в промышленности. В конце работы читатель найдет графическое приложение, составленное по данным из статистических сборников и экономических исследований. Среди них особого внимания заслуживают статистические данные, приводимые в коллективном труде «Мировые экономические кризисы» под редакцией академика Е.С. Варги1, материалы Национального бюро экономических исследований США2 и работа английского исследователя Фейнштейна «Национальный доход, расход и выпуск Соединенного Королевства 1 855−1965». 3 Варга и американское бюро собрали воедино выборочные данные, взятые из официальных изданий. На основе таких данных и в результате их обработки Фейнштейн подготовил сборник, отличающийся тотальностью макроэкономического охвата.

Государственный механизм разработки экономической политики в Англии в межвоенный период — не настолько широкая тема, чтобы привлекать внимание многих историков. В отечественной историографии создание и деятельность консультативных органов в Англии в конце 1920;х — начале 1930;х годов вообще не исследовались. Авторы писали в рамках рассматриваемого периода все больше о социально-экономической политике второго лейбористского правительства, как например Н.Ф. Мочульский4, В.Г. Труханов-ский5, И.Н. Ундасынов6. Из более поздних публикаций по той же т. е.

1 Мировые экономические кризисы, 1848−1935, т. 1, под ред. Е. С. Варга. М., 1 937.

2 Машиночитаемая база статистических данных Бюро доступна через интернет на сайте www.nber.org.

3 Feinstein С.Н. National Income, Expenditure and Output of the United Kingdom 1 855−1 965. Cambridge, 1 972.

4 Мочульский Н. Ф. Кризис лейбористской партии в 1 931 г. М., 1 956.

5 Трухановский В. Г. Новейшая история Англии. М., 1 958.

6 Ундасынов И. Н. Рабочее движение и лейбористская партия Великобритании в период мирового экономического кризиса. М., 1961. матике можно перечислить статьи А.Н. Байковой1 и Г. М. Алпатовой2, а также работу Е.Г. Блосфельда3. Более специального характера статьи В. М. Антропова об отмене золотого стандарта в Англии в 1931 гЛ.

Зарубежные исследователи, за исключением двух или трех человек, тоже не задавались вопросом, как вырабатывалась политика, по каким принципам. Если они и обращались к изучению деятельности консультативных органов, то с целью выяснить, какие рекомендовалось предпринять шаги и на каком основании. О назначении, составе и устройстве органов говорилось, как правило, только чтобы ввести в курс дела. При такой постановке вопроса исследователям ничего больше не оставалось, кроме как дать оценку деятельности органов. И оценка эта была более или менее отрицательной, так как органы по большей части не оказали ощутимое влияние на правительство и не принесли пользы. Тут, естественно, возникал вопрос,.

1 Байкова А. Н. От реформизма буржуазно-либерального к социал-демократическому. // Идеология международной социал-демократии в период между двумя мировыми войнами. М., 1984.

2 Алпатова Г. М. Рабочий класс и эволюция двухпартийной системы в Великобритании в 1920;е годы XX в. // Проблемы британской истории. М., 1 974.

3 Блосфельд Е. Г. Английский левый лейборизм, 1918 — 1945. Саратов, 1990.

4 Антропов В. М. Отказ от золотого стандарта и валютная политика английского правительства в 1 931 — 35 гг. // Некоторые вопросы всеобщей истории. Выпуск 2, Челябинск, 1966; Антропов В. М. Экономические последствия девальвации фунта стерлингов в 1931 г. // Некоторые вопросы всеобщей истории. Выпуск 3, Челябинск, 1968. почему от них не было толку. Причины усматривались или в самих органах, или в бессилии второго лейбористского правительства и министерства финансов перед обстоятельствами.

Таковы работы, написанные как участниками событий, так и историками. Говоря о Совете, исследователи чаще имели в виду представительное собрание под председательством Макдоналда, созванное в начале 1930 г. и распущенное через 2 года. Оно бегло упоминалось в связи с деятельностью лейбористского правительства и оценивалось негативно. Чарльз Моват, например, сказал коротко и ясно: Совет «сделал мало"1. Не был многословен и Генри Клей, которому одно время даже хотели предложить должность штатного экономиста Совета, да только он стал консультантом Английского банка. По мнению Клея, орган «оказался непригоден к своей работе"2.

Более подробно на административных нововведениях остановился Ф.М. Г. Уилсон в работе «Организация британского центрального правительства 1914;1956». Он отдавал должное Комитету гражданских исследований и Экономическому консультативному совету, вменяя им в заслугу «некоторое влияние на административную мысль и практику», а также приобретение ценного опыта, который был использован после 1939 г. Вместе с тем Уилсон отмечал, что по общепринятому мнению «прогресс в межвоенные годы не оправдал ожиданий», так как экономические советники были отделены от управленцев и не могли прийти к общему выводу насчет безработицы. Кроме того, считалось, что экономические трудности обусловлива.

1 Mowat C.L. Britain Between the Wars (1 91 8 — 1 940). L" 1 955. P. 359.

2 Inter-War Years and Other Papers. P. xviii. лись международными условиями, с которыми государство ничего не могло поделать.1.

А. Буллок же усматривал причины бесполезности Совета в личном составе, обращая внимание на его многочисленность и представительный характер. Лейбористы подошли к делу формально и в результате лишь составили общее представление о противоречиях во взглядах бизнесменов, рабочих и экономистов. «Менее многочисленная и более единодушная и неформальная рабочая группа, подобная команде Рузвельта, сделала бы больше, хотя даже при наличии согласованной программы Макдоналду не хватило бы решимости, чтобы добиться своего."2 Подобно Буллоку, А.Дж.П. Тейлор тоже указывал на разнородный состав Совета, когда говорил, что эксперимент не был успешным: «Бизнесмены высказывались за сокращение зарплат и государственных расходов, а профсоюзники и экономисты предлагали государственные расходы увеличитьнекоторые рекомендовали также тарифы и девальвацию."3.

Противоречия во взглядах и интересах советников, неприемлемость радикального курса и отсутствие исполнительного механизма — таковы в общих чертах главные причины, перечислявшиеся при объяснении провала лейбористского эксперимента. И они снова перебирались между делом другими историками, например К. Мид.

1 Willson F.M.G. The Organisation of British Central Government, 19 141 956. Ed. by D.N. Chester. L., 1 957, p. 323.

2 Bullock A. The Life and Times of Ernest Bevin. Vol. 1: Trade Union Leader, 1881−1940. L., 1967. P. 439.

3 Taylor A. J. P. English History, 1914;1945. Oxford, 1965. P. 329. лмасом и Д. Олдкрофтом1. Новую страницу в рассматриваемую тему вписал Роберт Скидельский. В монографии «Политики и кризис» он основательно проанализировал деятельность второго лейбористского правительства в области экономической политики и уделил внимание комитету по безработице и комитетам ЭКС по экономическим перспективам и экономистов. Скидельский первым обратился к изучению работы этих комитетов, но она не интересовала его сама по себе. Скидельский клонил к тому, что перед лейбористами открывался радикальный экономический курс, но они не захотели им следовать.2.

Долгое время историки обходили молчанием комитет по экономической информации, хотя фактически это он с 1932 г. разрабатывал экономическую политику. Классик английской истории Тейлор написал только, что Совет «теоретически продолжал существовать и даже распространял кое-какие бумаги"3. О комитете по экономической информации вскользь упоминали в 1960;е годы бывшие его члены А. Солтер и Ф. Лейт-Росс. Оба считали, что комитет не имел веса и не принес никакой пользы, но, объясняя почему, противоречили друг другу.

Солтер говорил: «Мы располагали всей информацией, относившейся к делу. По целому ряду спорных вопросов мы единогласно давали советы, которые могли существенно изменить тогдашнюю политику, если бы им последовали. В будущем они станут общепри.

1 Jones Th. Whitehall Diary. Vol. 2, p. xiAldcroft D.H. The Inter-War Economy: Britain, 1919;1939. P. 320.

2 Skidelsky R. Politicans and the Slump. The Labour Government in 1929;1 931. L., 1967.

3 Taylor A. J. P. Op. cit. P. 409. нятыми в Уайтхолле и за его пределами. Но в действительности мы не оказали большое влияние на ход дел. Наши доклады огласке не подлежали. Если они не нравились ведомствам, то могли быть отвергнуты или не приняты во внимание безо всяких на то объяснений."1.

Как видим, Солтер во всем обвинял ведомства. Прежде всего имелось в виду, конечно, министерство финансов. Лейт-Росс проработал в нем заместителем контролера финансов 7 лет, прежде чем стать в 1932 г. главным экономическим советником правительства и членом комитета по экономической информации. Не удивительно поэтому, что, отстаивая ортодоксальную точку зрения Минфина, Лейт-Росс перекладывал вину на плечи членов комитета. Он, в частности, рассказывал: «На собраниях оживленно обсуждались спорные вопросы, но я не думаю, чтобы какой-то доклад мог послужить министрам ясным и безусловным руководством к действию в экономической политике. Секретарем был молодой экономист из Кембриджа, наследник титула баронета П. Дебенхам. Он выбивался из сил, пытаясь найти точки соприкосновения между непримиримыми взглядами на то, как посоветовать поступить."2.

Экономический консультативный совет только однажды стал объектом специального исследования — в совместной работе Сьюзен.

1 Цит. по: Howson S., Winch D. The Economic Advisory Council, 1 93 039. A Study in Economic Advice during Depression and Recovery. Cambridge, 1977. P. 3.

2 Leith-Ross F. Fifty Years of International finance. L., etc., 1 968. P. 147.

Хоусон и Дональда Уинча1. Появление данной работы в 1970;е годы не случайно. К тому времени относившиеся к делу государственные документы перестали быть секретными, а экономические преобразования в ходе «кейнсианской революции» вызвали интерес к предыстории и побудили посмотреть на ЭКС как на росток нового, который в свете своего будущего уже не казался малозначительным. Уинч вплотную подошел к изучению Совета еще в конце 1960;х годов, написав книгу по проблемам экономической политики в Англии в межвоенный период2. А Хоусон в 1 975 г. опубликовала работу по британской денежно-кредитной политике в 1 91 9−38 гг.3.

Основательно изучив предмет, исследователи пересмотрели вопрос о значении Совета, включая как представительное собрание, так и комитет по экономической информации. Они разделяли мнение, что собственно Совет не отвечал предъявлявшимся к нему требованиям и не справился с поставленными перед ним задачами. Совет и в самом деле не оказал большое влияние, благотворное или пагубное, на государственную политику. Однако Хоусон и Уинч полагали неправильным связывать провал эксперимента только с неблагоприятной экономической обстановкой и с незадачливыми министрами лейбористского правительства. Обратившись сначала к предыстории и истории создания Совета, авторы пришли к выводу, что главная причина бездейственности состояла в смешении в одном ор

1 Howson S. and Winch D. The Economic Advisory Council, 1930;39. A Study in Economic Advice during Depression and Recovery. Cambridge, 1977.

2 Winch D. Economics and Policy. A Historical Study. New York, 1 969.

3 Howson S. Domestic Monetary Management in Britain 1919;38. Cambridge, 1 975. гане двух разнородных идей — «технократической» и «представительной». В результате смешения ни одна идея не могла иметь успеха. Своеобразие подхода Хоусон и Уинча к оценке Совета заключалось в том, что причина бездейственности усматривалась не в разнородности личного состава, как раньше, а в разнородности двойственной природы органа.

Совет обычно оценивался как представительный орган. Хоусон и Уинч более полно и глубоко высветили не только представительную, но и технократическую сторону и увидели, что вторая «заслуживает большего признания». Образование при Совете штата экономистов являлось значительным нововведением, которое до некоторой степени скрасило недостатки. Приняв во внимание технократическую сторону, исследователи если и не реабилитировали Совет в период нахождения у власти лейбористского правительства, то по крайней мере повысили оценку. — И совершенно справедливо, поскольку экономисты хорошо себя зарекомендовали, и технократическая идея пережила Совет в виде комитета по экономической информации.

Давая оценку этому комитету, Хоусон и Уинч оспорили мнение Стэмпа и Лейт-Росса, согласно которым орган не оказал на правительство никакого влияния и не принес пользы. Историки показали, что членам комитета обычно удавалось находить общее решение и последовательно гнуть свою линию. А если кто иной раз и вносил сумятицу, так это чиновники из министерства финансов, в том числе Лейт-Росс. Но экономисты в конечном итоге поколебали теоретические позиции министерства финансов. Обосновывая свой положительный отзыв о комитете по экономической информации, Хоусон и Уинч объясняли успех беспримесным воплощением в органе только технократической идеи. Предоставленные сами себе, технократы экономики доказали, что действительно могут оказаться полезны при выработке экономической политики.

Работа Хоусон и Уинч представляет собой фундаментальное научное исследование, с выводами которого можно вполне согласиться. И оно должно служить отправным пунктом и основой всякому, кто интересуется Экономическим консультативным советом и его предысторией. В нашем случае обращение к теме, раскрытой английскими историками, имеет смысл по двум причинам. Во-первых, эта тема еще совершенно не изучена в отечественной историографии. Даже экономическая политика английского государства в конце 1920;х — начале 1930;х годов исследована фрагментарно, не говоря уже о ее разработке.

Во-вторых, всесторонне проанализировав выработку экономической программы в Совете и проследив историю вопроса о консультативном органе, Хоусон и Уинч недостаточно глубоко и полно показали один важный и основной момент, который поэтому требует дальнейшего рассмотрения. Речь идет о сути двух совершенно разных подходов к разработке политики. Английские исследователи наметили их лишь в самых общих чертах как принцип ad hoc и экономический генеральный штаб. Они правильно взялись за изучение предыстории и истории создания Совета, чтобы понять нововведение и установить причину его бездейственности, но посмотрели на вещи слишком узко. Дело в том, что поставив в центр внимания Совет, а не идею экономического генерального штаба, Хоусон и Уинч упустили из виду проблему координации в Совете государственных планов и действий. Они также не выявили своеобразие принципа ad hoc, в сравнении с которым новаторский метод разработки экономической политики был бы более очевиден.

Сосредоточение в основном на государственном механизме, думается, позволит развить тему вширь и вглубь в одном из ее аспектов. Под широтой взгляда подразумевается, что мы рассмотрим не столько Совет, сколько идею экономического генерального штабаи рассмотрим ее наравне с принципом ad hoc. Автор предлагаемой вниманию читателя работы уже сделал шаг в данном направлении, написав статью о поиске новой концепции разработки экономической политики в Англии в 1920;е годы1. В статье раскрыто существо двух подходов на примере проектов реорганизации государственного аппарата. Следующий шаг — показать, как эти принципы воплотились в функционировании реальных органов, образовывавшихся в конце 1920;х — начале 1930;х годов.

1 Добров О. М. Поиск новой концепции разработки экономической политики в Англии в 1920;е годы. Рукопись деп. в ИНИОН РАН № 57 274. М., 2002.

Часть I. Механизм разработки политики по принципу «ad нос» Глава 1. Устройство и принцип работы.

Заключение

.

Исследуя английский опыт, можно прийти к ряду общих выводов, которые в современном мире полезно иметь в виду любому правительству. Процесс регулирования хозяйственной целостности состоит, во-первых, в выявлении экономических изменений и, во-вторых, в приспособлении к ним путем перераспределения ресурсов. Соответственно, нужны механизмы для выполнения обеих функций, и между ними должна быть нерушимая связь, поскольку одно без другого лишено всякого смысла. Когда воспроизводство общественного капитала регулируется только рынком либо только государством, проблем с эффективностью из-за разлада частей не возникает, так как обе функции в каждом случае выполняются одним и тем же механизмом. Это или автоматическое ценообразование, или государственное планирование.

В XIX в. двуединую функцию определения потребительских потребностей и перераспределения отправлял рынок, поскольку существовала свобода конкуренции и цены были гибкими. В XX в. эти условия перестали выполняться, возникли новые проблемы, и в ряде стран рыночный механизм регулирования практически полностью заменили государственным. В своем роде государственный механизм не менее эффективен, чем рыночный. Единая система учета и распределения, реализованная в составлении всеобщего хозяйственного плана, позволяет действенно управлять экономической целостностью в масштабах всей страны. Однако такая административно-командная система представляет собой настолько мощный инструмент государственного вмешательства в народное хозяйство, что может не только принести много пользы, но и натворить немало бед при неразумном руководстве. В связи с этим особую актуальность приобрел поиск механизма, который бы при государственном участии в регулировании не исключал рынок, а, напротив, реанимировал его и корректировал по ходу дела. Весь вопрос в том, что должны делать государство и рынок, чтобы составить слаженное и дееспособное целое?

В Англии проблема регулирования сфокусировалась в безработице, которая возникает потому, что между разными отраслями народного хозяйства не происходит в должной мере перераспределение рабочей силы в зависимости от спроса. Безработица — проблема макроэкономическая, и решать ее нужно на уровне всей хозяйственной целостности. Традиционный механизм разработки экономической политики по принципу «ad hoc» для этого не годился, поскольку предполагал индивидуальный подход к решению частных проблем по мере их появления. Поэтому, обязавшись заняться сокращением безработицы, второе лейбористское правительство создало наряду с временными парламентскими комитетами и комиссиями Экономический консультативный совет как своего рода генеральный штаб. Успех эксперимента зависел, во-первых, оттого, насколько правильно удастся оценить создавшееся положение и найти из него выход, и, во-вторых, от того, последуют участники хозяйственного процесса государственному велению или нет.

При постановке английской экономике диагноза были вскрыты две общие причины недомогания — ухудшение внешних условий и невозможность полностью приспособиться к ним в виду монопольного механизма ценообразования на рынке товаров, услуг и рабочей силы. Но в зависимости оттого, какое значение придавалось денежным и другим факторам, были назначены совершенно разные курсы лечения, а именно: рационализация в смысле повышения конкурето-способности отечественных производителей и государственное вмешательство в каком-либо виде. Рассматривая под влиянием лейбористских министров преимущественно вопросы рационализации, Совет пошел по наезженной колее, которая уводила в сторону от вторжения в рыночную экономику. Между тем для разработки рационализаторской проблематики новый орган, образованный по образу и подобию генерального штаба, в сущности не требовался. Достаточно было временных парламентских комитетов и комиссий.

Исторически именно механизм разработки экономической политики по принципу «ad hoc» был связан с общей установкой государства на невмешательство в капиталистическое хозяйство. Это вовсе не значит, что государство не вмешивалось в ход дел, чтобы улучшить работу хозяйственного механизма. С позитивной точки зрения политику невмешательства лучше рассматривать как рационализацию, понимаемую в широком смысле слова. Государство на то и существовало, чтобы по уму организовывать общественную деятельность. При этом ни о каком общем рационализаторском подходе к решению частных проблем не могло быть и речи. С другой стороны, генеральный штаб органически связан с установкой на вмешательство в экономику. Ведь принимая деятельное участие в работе хозяйственного механизма, государство должно постоянно быть в курсе экономических процессов независимо от того, возникают какие-то проблемы или нет.

Если не понимать хорошо специфику двух подходов и характер взаимоотношений между государством и экономикой в каждом конкретном случае, возможно использование экономического генерального штаба не по назначению. Задача такого органа состоит в том, чтобы вырабатывать стратегию и рассматривать вопросы макроэкономического регулирования. Решение в генеральном штабе частных рационализаторских проблем в лучшем случае не продвинется дальше общих разговоров, а в худшем — отвлечет от насущных потребностей. Орган государственного регулирования в том или ином виде, безусловно, представляет собой мощный инструмент, с помощью которого при умелом обращении и соблюдении необходимых условий можно выполнить любые задачи в масштабе целой страны. Но использование такого инструмента для микроанализа и решения частных проблем грозит дискредитировать саму идею генерального штаба.

Подтверждением тому служит Экономический консультативный совет, который разрабатывал экономическую политику в старом, рационализаторском русле, заданном вторым лейбористским правительством. Прикладная экономика мало чем могла тут помочь. Совет только и делал, что обсуждал в общем и целом возможности реорганизации промышленного производства, которые были невелики. Требовались конструктивные предложения и конкретные проекты, выполнимые в сжатые сроки. Их выработкой должны были заниматься временные комитеты типа «ad hoc» и министерства, а не генеральный штаб. Совет мог действительно пригодиться и оправдать ожидания, если бы лейбористское правительство прислушалось к мнению экономистов, профсоюзных деятелей и некоторых министров и организовало по всей стране капитальное строительство за счет государства. Широкомасштабные общественные работы как раз и были тем макроподходом к решению проблемы занятости, который виделся при рассмотрении экономики в целом. Однако для их осуществления в короткий срок требовалось снова преобразовать рыночную экономику в командную, как во время войны, и лейбористское руководство воздержалось от сокращения безработицы административно-командными методами.

Более того, предназначение Совета для разработки политики в рационализаторском направлении обусловило его разнородный характер и предопределило недееспособность. В самом общем виде экономический генеральный штаб мыслился как постоянно действующий орган, который наблюдает за экономикой, дает прогнозы и советует, как в случае чего поступить. Однако при детальном разборе выясняется, что под генштабом понимались особые органы разного назначения. Одно дело — комитет экономических исследований, другое — штат экономистов, консультирующий правительство по ходу действия. И совсем иного рода министерская коллегия для координации государственных планов. Строго говоря, к последней название «генеральный штаб» подходит больше всего. При создании Экономического консультативного совета в его организационную структуру внедрили все три составляющие. По идее, собственно Совет по аналогии с Комитетом имперской обороны должен был координировать, штат экономистов консультировал и прогнозировал, временные и постоянные подкомитеты занимались исследованиями и писали доклады.

Вместе с тем выработка рационализаторской программы не имела смысла без участия в обсуждении предпринимателей и профсоюзных деятелей наряду с экономистами и без какого-то исполнительного механизма, приводящего в действие труд и капитал на местах. Поэтому Экономический совет стал также советом промышленным, в котором были представлены предприниматели и рабочие. Причем идея социального партнерства не только получила в Совете новую жизнь, но и заняла центральное место. Ведь подкомитеты и штат экономистов действовали при Совете, а привлечение к работе сторонних наблюдателей сделало неуместной координацию в том же самом органе государственных планов.

В своем первоначальном виде Совет являлся зародышем, в который были заложены практически все элементы, как однородные, так и разноплановые. Их несовместимость, стеснявшая новую форму в движениях, побудила учредить в июне 1930 г. отдельно от Совета коллегию министров для координации планов и действий правительства в области экономической политики. Тогда же с повестки дня собственно Совета сняли тематику гражданских исследований. Успех дела, однако, зависел от готовности предпринимателей и профсоюзов к сотрудничеству на научной основе и от способности экономистов подготовить общую почву. Назначенные с этими целями комитет по экономическим перспективам и комитет экономистов, а также Совет желаемого результата не дали. Общий язык так и не был найден, поскольку экономисты, бизнесмены и рабочие смотрели на вещи с разных точек зрения.

В сущности, Экономический консультативный совет не состоялся как экономический генеральный штаб именно потому, что занимался рационализацией. Английское государство перешло на новый механизм разработки экономической политики раньше, чем развернулось на 1 80о в своем политическом курсе и взялось за экономическое регулирование. Преодоление же этого фундаментального несоответствия между генеральным штабом и установкой на невмешательство в капиталистическое хозяйство позволило более целесообразно использовать экономистов на гражданской службе.

Поворот в экономической политике стал возможен только после того, как в условиях великой депрессии и финансового кризиса 1931 г. был отменен золотой стандарт. Это событие поставило английское государство в совершенно новое положение, развязав политикам руки и открыв доступ к рычагам экономического регулирования. С отменой золотого стандарта больше не было смысла сохранять свободу торговли и ее заменили на режим полномасштабного протекционизма. Принятие правительством на себя ответственности за валютный курс фунта и денежное обращение, а также регулирование внешней торговли в рамках таможенной политики имели решающее значение в деле экономического консультирования. В конце концов, идея генерального штаба получила новое и более уместное применение в комитете по экономической информации.

Экономический консультативный совет по крайней мере на первых порах был попыткой образовать орган одновременно и для экономического расчета, и для регулирования. Он воплощал в себе два подхода, а именно: технократический и представительский. Сущность технократического подхода заключалась в том, чтобы государство взяло на себя в новых условиях функцию диагностирования экономического развития с целью вырабатывать программу обеспечения экономического равновесия. В то же время выполнять эту программу должны были общими усилиями представители бизнеса и профсоюзов, имевшие влияние в соответствующих кругах. Поэтому их и ввели в состав Совета. Лейбористское правительство взывало к сознательности труда и капитала, которые в процессе монополизации установили контроль над ценообразованием и не позволяли рынку выполнять функцию регулирования. Попытка оказывать влияние на ход экономического процесса через те самые элементы, которые не давали свободы рынку, окончилась неудачей по двум причинам. Во-первых, Совет как представительный орган не обладал реальными исполнительными полномочиями и мог реализовать себя только в совещательной функции. Во-вторых, он был раздираем противоречиями между трудом и капиталом, которые так и не удалось снять на основе технократического подхода. В перспективе политика обеспечения полной занятости путем регулирования денежного обращения давала больше возможности влиять на воспроизводство общественного капитала именно потому, что не нуждалась в согласии профсоюзов и монополий.

Эксперимент второго лейбористского правительства стал едва ли не первым шагом на пути к новому механизму регулирования хозяйственного процесса, протекающего в более или менее нормальных, а не экстремальных условиях. И хотя этот эксперимент был не слишком удачным, он явно обозначил очертания и задачи будущих государственных органов, которые в таком многообразии появились на почве государственного управления экономикой после второй мировой войны. Не утратил своей актуальности английский опыт создания экономического генерального штаба и в наши дни.