Становление и развитие права убежища в России: историко-правовой аспект

Актуальность темы

исследования. Сущность процессов, происходящих в современном обществе, неразрывно связана и во многом определяется осмыслением накопленного исторического опыта. Поэтому изучение правовых проблем современности, в том числе относящихся к вопросам реализации права убежища, в непосредственной связи с историей развития государственно-правовых явлений России с учётом специфики их проявления в различные исторические эпохи приобретает большое научное и практическое значение.

Особая актуальность исследуемой темы определяется тем, что она раскрывает малоизвестные и малоизученные вопросы отечественной истории, связанные с предоставлением убежища, способствует объективному и более глубокому пониманию особенностей функционирования института права убежища на современном этапе существования российского общества и может оказать влияние на его дальнейшее развитие.

Право убежища — одно из старейших и получивших широкое распространение прав, возникновение которого в государствах древнего Востока ориентировочно датируется XX — XVIII вв. до нашей эры. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища. Сформировавшиеся с целью регулирования данных явлений правила поведения постепенно прочно вошли в общественную и каноническую практику и не требовали какой-либо правовой регламентации. Предоставление убежища регулировалось индивидуальными актами.

Сложившаяся практика предоставления убежища впервые получила правовое закрепление в Конституции РСФСР 1918 г. За 1922 — 1932 гг. правом убежища в СССР воспользовались 6 935 иностранных граждан, большинству из которых было предоставлено политическое убежище.

В XX в. практически все страны, гарантируя соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, в том или ином виде провозгласили право убежища. Во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано «. каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».1.

Изменение политического режима в России в 90-е г. XX в., признание принципов и норм международного права в качестве составной части правовой системы Российской Федерации, процессы глобализации и интеграции затронули такие важнейшие вопросы, как обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Происходящие в России последние пятнадцать лет глубокие концептуальные преобразования потребовали критического переосмысления и выработки нового подхода в отношении функционирования института права убежища. В 1992 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г., касающихся статуса беженцев. В 1993 г. право убежища получило закрепление в ст. 63, 89 Конституции России. «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».3.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ в 1996 г. в России находилось свыше 0,5 млн. иностранцев, чей статус на территории Российской Федерации необходимо было определить. По экспертной оценке, приток иностранцев, ищущих убежища, мог составить более 100 тыс. человек в год.4 В 2000 г. в России находилось уже свыше 1 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства, чей статус на территории Российской Федерации подлежал определению. По экспертной оценке, приток.

1 Международное публичное право. Сборник документов. — М.: Юридическая литература, 1990. — С. 14−20.

2 Бюллетень международных договоров. — М.: 1993. — № 9. — С. 6−31.

Российская газета. 1993. 25 декабря.

4 Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы» // Собрание законодательства РФ. -1996.-№ 35. Ст. 4177. иностранцев, ищущих убежища, мог составить более 100 тыс. человек в год.1.

Действующими нормативно-правовыми актами на территории Российской Федерации определены три формы убежища: предоставление временного убежища, предоставление политического убежища и признание беженцем. По официальной статистике Федеральной Миграционной службы России количество лиц, обратившихся с ходатайствами о предоставлении временного убежища с 2003 по 2008 гг., возросло с 756 до 1836 чел., о признании беженцами с 737 до 3938 чел. Не приводятся данные о количестве лиц, которые обращались с ходатайствами о предоставлении политического убежища. В докладе за 2006, 2007 гг. Уполномоченный по правам человека В. П. Лукин обратил внимание на то, что в Российской Федерации фактически не работает механизм предоставления политического убежища лицам, преследуемым на родине за их политические убеждения.2.

Несмотря на очевидную актуальность, теоретическую и практическую значимость комплексного анализа становления и развития права убежища, исследований историко-правового характера до настоящего момента не проводилось. Работы, рассматривающие право убежища с точки зрения международного права, уголовного права, не могут в полном объеме отразить сущность данного явления, которое на протяжении истории своего развития претерпело множество изменений, при этом всегда сохраняя неизменным содержание — обеспечение безопасности лица, его ищущего.

Не предпринимались попытки провести периодизацию этапов становления и развития права убежища в Российском государстве.

Перечисленные выше доводы об актуальности и недостаточной разработанности темы, связанной с отношениями, возникающими в ходе реализации права убежища, определили её выбор.

1 Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997. № 1414 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства РФ. -1997.-№ 47. Ст. 5406.

2 Доклад уполномоченного по правам человека за 2007. Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. http://ombudsman.gov.ru/.

Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной историко-юридической литературе до 30-х годов XX в. вопрос о существовании права убежища в России не рассматривался. До конца 40-х годов XX в. ни одна организация не занималась обобщением практики по предоставлению государствами убежища.

Проведенный анализ показал что, начиная с XI в., имелись лишь отрывочные упоминания о существовании и применении убежища. Например, в Повести временных лет, в Новгородской I летопись под 1228, 1134, 1136, 1337 гг., Лаврентьевской летописи под 1101 г., Псковской летописи, Русской летописи по Никонову списку, в истории Русской Церкви Филарета, истории Русской Церкви Макария, в Грамотах Великого Новгорода и Пскова. Учитывая то, что в летописях упоминалось только об исключительно важных событиях в истории русских земель и практически не отражались обыденные явления жизни, можно утверждать, что случаев предоставления убежища было гораздо больше.

До начала XX в. отношения по поводу предоставления убежища регулировались только отдельными актами, носящими индивидуальный характер. Лишь в 1918 г. убежище впервые получило нормативно-правовое закрепление в Конституции РСФСР. Но, несмотря на это, исследований предпосылок возникновения права убежища, этапов его развития не проводилось. О применении убежища упоминалось очень редко и кратко. П. Янковский, автор крупной работы о праве «печалования» духовенства, институте, находящемся в тесной взаимосвязи с убежищем, посвятил ему всего несколько строк, чуть больше внимания проблеме убежища уделил С. В. Юшков. Исследуемый вопрос лишь фрагментарно рассматривался в работах: Д. Н. Бахраха, И. Д. Беляева, Н. Т. Блатовой, И. К. Блюнчли, Ф. М. Бурлацкого, Н. В. Витрука, В. П. Волгина, А. Ш. Войцеховича, Л. Н. Галенской, Ф. Галле, Б. Д. Грекова, Ф. Ф. Мартенса, А. С. Мулюкина, М. И. Мышь, Л. Оппенгейма, А. С. Павлова, В. В. Похлебкина, А. Ривье, Э. К. Симеона, Е. А. Скрипилёва, С. М. Соловьева, В. Н. Татищева, М. Л. Тарле,.

Г. И. Тункина, О. И. Чистякова, М. Д. Шаргородского и др.

В исследованиях, проведенных Н. Н. Бухаровым, JI.H. Галенской, Ю. В. Герасименко, В. А. Конновым, А. А. Рыжовым, Н. А. Ушаковым, Е. А. Шибаевой, А. А. Юнусовым основное внимание было уделено общетеоретическим вопросам функционирования права убежища, рассмотрению процесса становления и развития данного института права в других странах. Практика предоставления убежища в дореволюционной России, его правовое закрепление и развитие в Советском государстве фактически не затрагивались. Среди диссертационных исследований следует выделить работу А. А. Рыжова, написанную в 2002 г., в которой были исследованы социальные, международно-правовые и конституционные основы права политического убежища, рассмотрены вопросы реализации права политического убежища на территории России.

Многие выводы, сделанные в работе, опираются на труды представителей отечественной науки теории и истории права и государства, конституционного права, международного права, административного права XX—XXI вв. Это работы: М. В. Баглая, В. Н. Бутылина, А. Б. Венгерова, В. Г. Графского, В. Э. Грабарь, И. В. Гончарова, В. В. Лазарева, А. В. Малько, Ф. Ф. Мартенса, М. Н. Матузова, В. С. Нерсесянца, О. А. Степанова и др.

Недостаточная степень разработанности темы исследования объясняется тем, что исходя из норм международного права, не существует обязанности государств предоставлять убежище. Право убежища применялось и применяется в основном как крайняя мера проявления несогласия, невозможность жить и трудиться в стране своего постоянного местожительства. Данное право не регулирует массовых общественных отношений, так как оно приобретает такой характер лишь в исключительные моменты истории человечества. В другие периоды число обращений с соответствующими просьбами существенно снижается.

Приводя ретроспективный срез разработанности темы исследования другими учеными, диссертант не претендует на ее всеобъемлющую разработку и в настоящей работе. Право убежища, являясь сосредоточением большого количества взаимосвязанных аспектов, выступает интегральным объектом исследования, требующим при тесном междисциплинарном взаимодействии усилий ученых из разных пограничных областей знаний, таких как теория права и государства, конституционное, гражданское, уголовное, международное право.

В дореволюционной и в советской историографии исследуемая в настоящей работе проблема не стала предметом специального историко-правового изучения.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с процессом возникновения, развития и функционирования института права убежища.

Предметом исследования являются нормативные и правовые акты законодательства, сложившаяся практика, архивные и иные документальные материалы, отражающие процесс возникновения, развития и функционирования института права убежища.

Хронологические рамки работы включают период от XI до начала XXI века. Выбор столь пространных исторических рамок обусловлен целью исследования, необходимостью целостного, всестороннего и последовательного рассмотрения отношений, связанных с возникновением и развитием права убежища, начиная с Древней Руси до выделения права убежища в самостоятельный правовой институт и закрепления в качестве конституционного права в Российской Федерации.

В целях проведения исторических параллелей и более глубокого теоретического осмысления права убежища, автор в некоторых случаях выходит за обозначенные хронологические рамки.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный историко-правовой анализ нормативных и иных правовых актов, архивных материалов, опубликованных документальных источников, характеризующих процессы развития права убежища в России, основных черт и особенностей его реализации в различные исторические эпохи.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач: исследование и выявление причин и условий возникновения права убежищахарактеристика основных этапов становления и развития права убежища, раскрытие содержания права убежища, форм его реализациирассмотрение организационно-правовых основ института права убежища в Советском государствепроведение периодизации этапов становления и развития права убежищаобоснование авторского определения права убежищаанализ правового закрепления права убежища и особенностей его реализации в Российской Федерациираскрытие роли органов внутренних дел в реализации права убежища.

Методологическая и источниковая основы исследования.

Методология диссертации определяется тем, что исследуемая проблема находится на стыке научных дисциплин и должна быть рассмотрена с учётом богатейшего опыта развития мирового и отечественного права. В этой связи диссертационное исследование проводится на основе междисциплинарного и интегративного подхода с использованием совокупности всеобщих, общенаучных и частнонаучных методов научного познания.

Методологическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод познания, в рамках которого применялись частнонаучные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системный, формально-юридический и историко-описательный методы.

В решении основной задачи диссертации — дать, по возможности, наиболее полное представление об основных этапах развития отечественного права убежища, диссертант основывается на принципах историзма и объективности. Рассматривая историю развития права убежища, автор анализирует соотношение личности, права и государства.

В работе с литературой приоритет отдавался первоисточникам, таким как Повесть временных лет, Полное собрание русских летописей, в том числе.

Новгородская I летопись под 1228, 1134, 1136, 1337 гг., Лаврентьевская летопись под 1101 г., Псковская летопись, Русская летопись по Никонову списку, история Русской Церкви Филарета, истории Русской Церкви.

Макария, Грамоты Великого Новгорода и Пскова.

Среди архивов, содержащих материалы, помогающие в исследовании вопросов возникновения и развития права убежища, особо следует выделить фонды Архива Министерства Иностранных Дел: Фонд № 7. «Московская контора КИД" — Фонд № 9. «Дела о выездах иностранцев в Россию" — Фонд 10. «Духовные дела иностранных исповеданий" — Фонд № 100. «Армянские дела" — Фонд № 110. «Сношение России с Грузией" — Фонд № 119.

Калмыцкие дела" — Фонд № 161. «Санкт Петербургский Главный архив»;

Фонд № 181. «Рукописный отдел библиотеки Московского Государственного.

Архива МИД" — Фонд № 340. «Личный архив Ф.Ф. Мартенса" — Фонд № 340.

Личный архив A.M. Ону". Также использовались фонды Центрального.

Государственного архива древних актов, Центрального государственного исторического архива.

Другую группу источников составляют документы, включенные в.

Полное собрание законов Российской империи, наибольший интерес среди которых, представляют: Указ «О клятвенном обещании иностранцев, желающих присягать на вечное подданство России» (1747 г.) — Манифест «О позволении иностранцам, кроме Жидов выходить и селиться в России и о 1 свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу» (1762 г.) — Указ «О позволении раскольникам выходить и селиться в России на местах означенных в прилагаемом у его реестре» (1762 г.) — и.

Манифест «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованных им правах» (1763 г.) — Указ о «Канцелярии опекунства иностранных» (1763 г.) — Указ «О вспоможении и денежной ссуде, только тем выходцам в Россию иностранцам, которые переселяются на постоянное житьё» (1763 г.) — Указ «О поселении выходящих из-за границы беглых в Дворцовых волостях по близости тех мест, где они выходят или где сами селиться пожелают» (1763г.) — Указ «О дозволении выходить и селиться в России обществу братства Евангелического Августанского исповедания» (1763 г.). Закон «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского • подданства» (1864 г.). Конвенции России: с Пруссией (1816 г.) — с Данией (1867 г.) — с Нидерландами.(1869 г.) — с Баварией (1871 г.) — с Италией (1872 г.) — с Бельгией (1873 г.) — со Швейцарией (1874 г.) — с Австро-Венгрией (1877 г.) — с Испанией (1880 г.) — с Нидерландами (1883 г.). В 1885 г. Россия заключила соглашение с Германией, согласно которому должен быть выдан каждый политический эмигрант. В 1906 г. приняты Основные законы Российской империи, устанавливающие право «свободно избирать место жительства, беспрепятственно выезжать за пределы Государства». Данные документы в определенной мере являлись регулятором отношений, возникающих при предоставлении убежища, повлияли на их дальнейшее развитие.

Большую группу источников права убежища составляют нормативно-правовые акты Советского государства, основными среди которых являются Конституции РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг., Конституции СССР 1936, 1977 гг., Конституции других союзных Республик, материалы деятельности Международной организации помощи революционерам, стенографические отчеты съездов, пленумов, а также нормативно-правовые акты, принятые в Российской Федерации. Это: Конституция РФ 1993 г., Федеральный закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528−1 «О беженцах», Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 об утверждении «Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища», 1 Постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации"2 и др.

Необходимо выделить особую группу источников, состоящих из периодических изданий, содержащих материалы по рассматриваемой теме. К ним относятся: Московские ведомости, Советская Юстиция, Российская газета, Книга и пролетарская революция, Интернациональный маяк, Коммунистический интернационал, Советское государство, Большевик, Правда, Известия, Советское государство и право, Revue generate, Международная жизнь, Государство и право, Московский журнал международного права, Закон и право.

Проведенный социологический опрос 175 респондентов, среди которых сотрудники ФМС России, государственные служащие, студенты, по вопросам реализации права убежища, мотивам его предоставления, информированности применения данного института носит вспомогательный характер и только в определенной мере показывает сложившееся положение.

Комплексное использование современных методов научного познания, привлечение большого числа источников, применение методологий, позволяющих совместить хронологическое освещение материала, с выделением наиболее значимых событий позволили решить указанные задачи и достичь поставленных целей.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным историко-правовым исследованием, в котором на основе рассмотрения многочисленных и разнообразных источников, анализа законодательства дореволюционной России, Советского государства, показан процесс эволюции института убежища от сложившейся практики к определению правового принципа и его.

1 Собрание законодательства РФ. — 1997. -№ 30. Ст. 3601.

2 Собрание законодательства РФ. — 2001. — № 16. Ст. 1603. нормативного закрепления.

Историографический обзор различных источников позволил охарактеризовать сущность отношений, возникающих между государством и лицом, которому предоставлено убежище, рассмотреть особенности правового регулирования возникавших в этих случаях отношений, выявить характерные черты правового статуса лиц, получавших убежище.

Впервые предложена периодизация этапов возникновения, становления и развития права убежища.

В научный оборот введены ранее не использованные документы из фондов архива Министерства иностранных дел России, отражающие вопросы предоставления убежища в сороковые годы XIX в.

Диссертант на теоретическом уровне формулирует авторское определение права убежища, раскрывает его понятие, содержание и формы, рассматривает взаимосвязь международного права с внутригосударственным правом, регулирующим отношения, возникающие в ходе реализации права убежища в России.

В работе предложен новый подход к рассмотрению дипломатической формы права убежища, который подтверждается сложившейся практикой и нормами международного права.

Обеспечение реализации исследуемого права убежища для иностранных граждан и лиц без гражданства зависит от действия правоприменительных механизмов Российской Федерации. В данном аспекте сложившиеся подходы к реализации, особенно права политического убежища, представляются достаточно сложными и не позволяют в полном объёме выполнять взятые Россией на себя обязательства перед международным сообществом.

Положения, выносимые на защиту:

1. В Древней Руси к середине XI в. сложилась практика предоставления убежища, возникновение и развитие которой было предопределено всем ходом развития общества, обусловлено взаимной заинтересованностью государства и церкви, признанием русской церковью действующими источниками права постановлений церковных соборов и законов византийских императоров о праве убежища в странах Древнего мира и представлялось как закономерный процесс обеспечения безопасности, возможности реализации естественных прав человека на жизнь, свободу, свободу передвижения и вероисповедания. В России до начала XX в. отношения, связанные с предоставлением убежища, не получили правового закрепления и регулировались индивидуальными актами.

2. В 1918 г. в Советском государстве право убежища впервые было провозглашено в Декрете ВЦИК 28(15) марта 1918 г. «О праве убежища», одновременно был закреплён основной принцип существования права убежища — принцип невыдачи. С этого момента право убежища нужно рассматривать как демократический, международный, межотраслевой институт права.

3. Существующая дипломатическая форма предоставления права убежища находится в противоречии с международным правом, отрицающим его, и расценивается как использование помещений представительства в целях несовместимых с дипломатическими функциями. Учитывая тот факт, что некоторые страны в том или ином виде признают дипломатическую форму убежища, предлагается не определять её как самостоятельную, а рассматривать как разновидность территориальной формы предоставления убежища, реализуемой с определенными ограничениями или как временное укрытие лица.

4. Предлагается авторское определение права убежища. Право убежища — это международный, демократический, межотраслевой институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права личную безопасность, а также исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом.

5. Вводится в научный оборот авторская периодизация этапов становления и развития права убежища в России, основным критерием которой является отношение к правовому закреплению.

I период (доправовой). XI в. — 1918 г. — формирование предпосылок возникновение права убежища, период правообразования, возникновения общественных отношений до их закрепления в законе.

II период (правовой).

I этап. 1918 — 1993 гг. Право убежища впервые получает нормативное закрепление и формируется как демократический, международный и межотраслевой институт.

II этап. 1993 г. — по настоящее время. Право убежища закрепляется в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Выделяются три вида убежища, предоставляемого на территории Российской Федерации: временное убежище, политическое убежище и признание беженцем.

6. Правовой статус лиц, которым предоставлялось убежище до XX в. официально установлен не был, за исключением того, что в отношении данной категории лиц действовал принцип невыдачи, им оказывалась материальная помощь, устанавливалось ежемесячное содержание. Правовой статус лиц, которым было предоставлено убежище, возник как результат закрепления данного права в Конституции РСФСР 1918 г.

7. Правовой статус лиц, которым предоставлено право убежища на территории Российской Федерации, отличается от правового статуса иностранных граждан и характеризуется рядом особенностей, в частности, разрешением прибытия на территорию России способами, предусмотренными только для данной категории лицсоблюдением принципа невыдачинеприменением или значительным ограничением возможности использования в отношении их административного выдворенияполучением в упрощенном порядке гражданства Российской Федерациипредоставлением возможности продолжать ту деятельность, за которую данное лицо подвергалось преследованиям, но с определенными ограничениями. При этом субъективные права индивида как субъекта права убежища являются ограниченными.

8. ФМС России, являясь структурной единицей МВД России, осуществляет деятельность по реализации государственной политики в области миграции. Реализуя информационную, обеспечивающую и охранительную функции, ФМС России выполняет весь комплекс мер, связанных с предоставлением убежища на территории Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что она существенно пополняет научные знания об основных направлениях развития законодательства страны, регулирующего отношения, складывающиеся в ходе реализации права убежища. В ней рассматриваются малоизученные в научной литературе вопросы нормативно-правового регулирования, возникающие в процессе предоставления убежища.

Соотнесение негативных и позитивных аспектов развития права убежища дает возможность правильно сформировать законодательную основу проводимых сегодня в России изменений при подготовке нормативных правовых актов по данному направлению политики Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке научно-методических и учебных пособий по проблемам истории государства и права России, конституционного права России, гражданского права, международного права, а также в научно-исследовательской работе при изучении истории развития правовых институтов.

Обоснованность и достоверность результатов исследования.

Результаты исследования основываются на объективном анализе сложившейся практики, архивных материалах, внутригосударственных нормативно-правовых и международных актах, статистических данных, связанных с реализацией права убежища.

Достоверность, полученных в ходе исследования выводов, опирается на изучение работ по теории и истории права и государства, международному праву, отраслевых юридических наук как отечественных (дореволюционной, советской и современной России), так и зарубежных ученых, результаты социологического опроса.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В процессе проведения исследования автором был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры.

Основное содержание, выводы и предложения диссертационного исследования были изложены в докладах и выступлениях на международных, всероссийских, научных и научно-практических конференциях. Среди них: «Актуальные проблемы национальной безопасности: экономический, правовой и социальные аспекты» (г. Москва, Институт предпринимательства и права, 21 апреля 2006 г.) — «Юридическое образование, наука и практика: взаимодействие и перспективы» (г. Орёл, ГОУ ВПО Орловский юридический институт, октября 2006 г.) — «Обеспечение безопасности предпринимательской деятельности: экономический и правовой аспекты» (г. Москва, Институт предпринимательства и права, 29 апреля 2007 г.) — «Информатизация и информационная безопасность правоохранительных органов» (г. Москва, Академия управления МВД России, 22−23 мая 2007 г.) — «Миграция и развитие» Пятые Валентеевские чтения (г. Москва, МГУ, 13−15 сентября 2007 г.) — «Юридическая наука в XXI веке» (г. Орёл, Орловский государственный технический университет, 8 апреля 2008 г.) — «Совершенствование механизма реализации права как основа экономического развития общества» (г. Москва, финансовопромышленная академия, 30 мая 2008 г.) — «Органы внутренних дел и гражданское общество: проблемы взаимодействия в обеспечении безопасности личности, общества и государства» (г. Москва, Академия управления МВД России, 21 апреля 2009 г.).

Материалы исследования, содержащиеся в диссертации, внедрены и используются в образовательном процессе Академии управления МВД России, Федеральном государственном образовательном учреждении межрегиональном учебном центре ФСИН России (Московская область), Барнаульском юридическом институте МВД России, Федеральном государственном образовательном учреждении учебном центре ФСИН России по Республике Чувашии, Российском государственном социальном университете.

Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение

ч.

Проведя комплексное историко-правовое исследование вопросов возникновения, становления и развития права убежища в России, проанализировав вопросы его правового закрепления в Российской Федерации на современном этапе, рассмотрев особенности его реализации, определив правовой статус лиц, которым предоставлено убежище, а также обозначив роль органов внутренних дел в процессе предоставления данного права, можно сделать следующие выводы и предложения.

На основе архивных источников установлено, что к середине XI в. (до проведенного исследования возникновение данных отношений относилось к XII — XIV вв.) в Древней Руси сложилась практика предоставления убежища. Основанием её существования стала рецепция Византийских законов и церковных постановлений стран Древнего Востока о праве убежища. В Древней Руси были заимствованы только общие черты права убежища, возникновение которого в Древнем мире датируется приблизительно XX— XVIII вв. до нашей эры. Основной целью, сложившейся практики предоставления убежища было обеспечение безопасности лица, его ищущего.

Предоставление убежища на Руси получило меньшее распространение, чем в государствах Древнего Востока и было напрямую связано с существованием другого права — права «печалования», правом ходатайства духовенства за преследуемых лиц, которое действовало на Руси до XVI в. Предоставление убежища, как правило, предшествовало «печалованию», служило определенным его дополнением.

Установить в какой первоначально форме возникло убежище: религиозной или территориальной, не представляется возможным, вероятно это был параллельный процесс. Эти формы в одинаковой мере служили средством ограничения кровной мести, способствовали решению демографической проблемы, а самое главное, обеспечивали безопасность лицам, в отношении которых оно реализовывалось.

Убежища применялась лишь в той степени, в какой это было выгодно господствующему классу. Интересы церкви и государства переплетались: государство закрепляет свои порядки с помощью религии, а религия, в свою очередь поддерживается государством.1 Религиозная форма убежища была обусловлена верой в святость религиозных мест, в могущество и силу богов, использовалась для укрепления влияния церкви, в тоже время давала крупнейшему феодалу бесплатную рабочую силу. При этом «святость храмов» и других убежищ никогда не мешала государству карать тех лиц, в наказании которых оно было заинтересовано.

Форма реализации убежища была напрямую связана с определением субъектов данного права. В зависимости от формы его реализации меняется круг субъектов данного права. При территориальной форме убежища основным субъектом права выступает государства, которое его предоставляло. При религиозной форме убежища основным субъектом выступает индивид, государство же, как правило, принимает в лучшем случае всего лишь опосредованное участие в его реализации.

В XIVXVI вв. уменьшение авторитета и влияния церкви привело к прекращению «печалования» и применению религиозной формы убежища.

Период XVII — XIX вв. характеризовался значительными миграционными процессами, связанными с внутренней и внешней политикой, проводимой царским правительством. Принятие в XVII — XVIII вв. ряда актов, упрощающих въезд и пребывание иностранцев на территории Российского государства, привело к уменьшению случаев предоставления убежища. Практика предоставления убежища потребовала урегулирования отношений по вопросам экстрадиции лиц, совершивших уголовные преступления или преследуемых по политическим мотивам.

В России к началу XX в., на основе сложившейся практики,.

1 Галенская JI.H. Право убежища. Международно-правовые вопросы. — М.: Международные отношения, 1968. С. 6−7. сформировались предпосылки правового оформления отношений, возникающих в ходе предоставления убежища, однако по ряду объективных и субъективных факторов они не получили требуемой регламентации. В Российском государстве убежище предоставлялось индивидуальными актами в отношении конкретного субъекта. Впервые в Советском государстве данные отношения получили юридическое оформление в Декрете ВЦИК, Конституции РСФСР 1918 г. «Всякий иностранец, преследуемый у себя на Родине за преступления политического или религиозного порядка, в случае прибытия в Россию пользуется здесь политическим убежищем. Выдача таких лиц по требованию тех государств, подданными коих они являются, производится, не может. В случаях предъявления правительством того или иного государства требования о выдаче таких лиц, оно переходит на рассмотрение (народного) комиссариата Иностранных Дел, который передает его в суд для квалификации преступления, или характера общеуголовного деяния. В зависимости от характера преступления делается тот или иной вывод по вопросу о выдаче».1.

Право убежища сформировалось как демократический, международный и межотраслевой институт, однако ему была придана выраженная политическая направленность. На протяжении долгого периода развития Советского государства право убежища выполняло как своё прямое предназначение, так и служило своеобразным орудием для помощи мировому революционному движению. В 1922 г. была создана Международная организация помощи революционерам, которая сыграла значительную роль в развитии права убежища.

Советское государство проводило жесткую политику, направленную против проявления любого инакомыслия в Советском Союзе. Любые взгляды, отличные от официально существующей доктрины, попадали в поле внимания соответствующих органов государственной власти. Поиск.

1 СУ. 1918. № 41. — С.519- Декреты Советской власти. — М.: 1959. Т.2. С. ЗОДекрет ВЦИК 28(15)марта 1918 «О праве убежища» // Известия. 1918. 9 июня. убежища никак не сочетался с политикой, проводимой Советским Союзом, поэтому любые предпринимаемые попытки тщательно скрывались.

Право убежища в Советском государстве реализовывалось только через её территориальную форму, дипломатическая форма реализации права убежища не признавалась и не рассматривалась. Существование дипломатической формы предоставления убежища расценивается как использование помещений представительства в целях несовместимых с дипломатическими функциями. Представление убежища в дипломатических миссиях вступает в противоречие с международным правом, отрицающим его, но учитывая, что некоторые страны в том или ином виде признают дипломатическую форму, предлагается не определять её как самостоятельную, а отнести к территориальной форме права убежища с определенными ограничениями или рассматривать как временное укрытие лица.

Предлагается авторское определение права убежища. Право убежищаэто международный, межотраслевой, демократический институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства, в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права, личную безопасность и исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом.

Анализ исторически сложившейся практики по предоставлению убежища свидетельствует, что государство, предоставляющее убежище первоначально исходит из собственных интересов — обеспечения государственной безопасности. Предоставление убежища является суверенным правом РФ как субъекта международного права, оно рассматривается не как абсолютное право человека, а как опосредованное право, преломляемое волеизъявлением государства, которое принимает решение предоставить, или отказать человеку в убежище.

Субъективные права индивида, как субъекта права убежища являются ограниченными. Реализации двух из триады правомочий: права на требования, права на защиту — являются проблематичными, так как они не нашли своего закрепления в соответствующих нормативно-правовых документах. Правовое положение лиц, получивших убежище в РФ, отличается от правового положения иностранцев. Оно характеризуется возможностью особых способов прибытия на территорию России, невыдачей, ограничением возможности использования высылки и предоставлением возможности продолжать ту деятельность, за которую они подвергались преследованиям у себя на родине, но с определенными ограничениями. Подобные черты правового режима индивидуумов, получивших убежище, находятся в полном соответствии с требованиями международного права.

Впервые предложена авторская периодизация этапов становления и развития права убежища, применительно для России, состоящая из трех основных периодов: дореволюционного периода (XI — начало XX вв.), Советского периода (XX в. — 1993 г.) и Российского периода (1993 г. по настоящее время).

Распад социалистического лагеря, усложняющиеся процессы сращивания политики и экономики, глобализация, изменили подходы в реализации права убежища. Формируется новый подход к пониманию права убежища в соответствии с общепризнанными нормами международного права. В современной России институт права убежища испытывает определенные трудности, связанные с его реализацией. Данное обстоятельство является следствием проводимой государственной политикой, усложнившей механизм предоставления убежища, лицам, желающим получить политическое убежище, проще получить статус беженца, который практически не отличается от статуса лица, которому предоставлено политическое убежище, а в ряде моментов имеет определенные преимущества. На это обстоятельство указывал в своем исследовании Ю. В. Герасименко «.льготы и какая-то социальная помощь этой категории лиц не регламентирована».1 Закон «О беженцах», регулируя схожие отношения, имеет меньше ограничений и проще в процедурном исполнении. В настоящее время можно говорить о несоответствии провозглашенного в Конституции права политического убежища с реальным исполнением обязанностей со стороны государства, подменой статуса политического эмигранта статусом беженца. Необходимо обратить внимание на тот факт, что Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 была принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Введение

с одной стороны ограничений, а с другой стороны принятие соответствующей программы даёт возможность, как это было и в XVIII в., в России минимизировать число случаев предоставления убежища, в части возвращения соотечественников. В отличие от того исторического периода, в современной России введены жесткие ограничения в отношении лиц, которые обращаются с соответствующими ходатайствами о предоставлении убежища.

Порядок предоставления, закрепленного в Конституции РФ права политического убежища, регулируется лишь подзаконными актами Президента, Правительства, а также ведомственными нормативно-правовыми актами, он не получил закрепления в Федеральном законе, что не соответствует его статусу конституционного права. Отсутствие закона о праве политического убежища является существенным недостатком, как в практической деятельности государства по предоставлению политического убежища, так и в теоретическом аспекте.

Механизм реализации права убежища обладает определенными особенностями, связанными с поиском страны, обращением с ходатайством о.

1 Герасименко Ю. В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации. Дис. доктора юрид. наук. — М., Академия управления МВД России. С. 323, 338,339,357.

2 Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 26. Ст. 2820. предоставлении убежища, сбора и предоставления необходимых документов, возникающие во взаимоотношениях индивида с государственными структурами, регламентирующих порядок рассмотрения данного обращения. Особенностью предоставления убежища является и то, что государство берет на себя ряд обязательств. Во-первых, обеспечения безопасности лица на время, в течение которого рассматривается его обращение о предоставлении убежища, предоставление возможности пользоваться определенными правами и свободами. Во-вторых, государство гарантирует, что данное лицо не будет вести противоправной деятельности против страны, откуда он ищет убежище.

ФМС МВД России решает вопросы, связанные с исполнением обеспечивающей, информационной и охранительной функций. ФМС России перераспределяет потоки иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территорию Российской Федерации, проводит с ними работу по выяснению причин вынужденной миграции, после этого определяет их статус. ФМС РФ подготавливает соответствующие документы, подтверждающие законность пребывания на территории Российской Федерации, при необходимости обеспечивает данных лиц временным жильем в ЦВРИ, принимает меры к недопущению различного рода правонарушений с их стороны. А в случаях их допущения совместно с органами внутренних дел принимает меры, направленные на поддержание общественного порядка.

Предоставление убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства является серьёзной проблемой для государства, требующей значительных усилий и финансовых затрат. Перед ФМС МВД России поставлена сложная задача — создание эффективной системы предоставления убежища в России. Решение данной задачи с одной стороны дало бы возможность в полном объеме выполнять взятые Российской Федерацией перед международным сообществом обязательства по предоставлению убежища, с другой стороны гарантировало бы обеспечение защиты от лиц, предпринимающих попытки использовать данное право в ущерб национальным интересам, как государства-убежища, так и других стран.

На современном этапе право убежища, возникшее более десяти веков назад, не только не утратило своего исторического назначения — обеспечения безопасности индивида, но и развивается, продолжая оставаться важнейшим межотраслевым, демократическим институтом современного международного права.