Актуальность темы
исследования. Современный период развития России характеризуется многочисленными изменениями, происходящими в экономической жизни, в области государственного устройства и идеологических отношениях. Значительной частью этих изменений является проводимая в стране государственно-правовая и судебная реформы, которые не могли не затронуть различные стороны организации и деятельности правоохранительных органов и, в том числе, органов прокуратуры Российской Федерации.
Реализация конституционной модели Российского федеративного государственного устройства, высветившая по-новому проблемы обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации, единства государственной власти и равноправия субъектов Российской Федерации, конституционного и реального разграничения предметов их ведения и другие вопросы, настоятельно требует обратить внимание на действующие механизмы реализации существующей государственной власти, и в этой связи на место и роль в этих процессах органов прокуратуры как важного инструмента реализации единой государственной власти в стране.
К сожалению, механическое копирование зарубежных моделей государственно-правового устройства, стремление к внедрению западных технологий правоохранительной деятельности без должной оценки собственных возможностей в обеспечении строительства правового, демократического государства привели к тому, что стартовый этап реформ в России для органов прокуратуры ознаменовался отражением различного рода необоснованных обвинений и борьбой за выживание. Эти обстоятельства создали условия для углубленного анализа организационно-правовых проблем деятельности прокуратуры и поиска оптимальных решений по их преодолению.
Многочисленные дискуссии ученых и практиков о необходимости существования органов прокуратуры, однако, завершены. Как справедливо отмечалось на юбилейной, посвященной 275-летию Российской прокуратуры, научно-практической конференции, проведенной 10 декабря 1997 г. в г. Москве, стало очевидным, что судебно-правовая реформа, при всей ее привлекательности, в отдельных аспектах по отношению к органам прокуратуры имела стратегические просчеты.1.
Сегодня можно утверждать, что прокуратура вышла из состояния борьбы за свое существование. Она обрела свой конституционный статус. Законодательно закреплены ее цели и задачи, определены структура органов прокуратуры и направления деятельности, сформулированы полномочия. На государственном уровне прокуратура признается важнейшим инструментом, гарантирующим в обществе законность и правопорядок, рассматривается в качестве эффективной государственной правозащитной организации.
Как представляется, достаточно взвешенной становится политика реформирования органов прокуратуры России со стороны мирового сообщества. Об этом свидетельствует факт принятия России в 1996 г. в Совет Европы, крупнейшую пан-европейскую политическую организацию, объединяющую в своем составе 39 государств. Одновременно с этим событием произошло присоединение России к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Активное участие России в международных научно-практических конференциях, посвященных месту и роли прокуратуры в правовом государстве, позволило, с одной стороны, отыскать вполне определенные адаптивные свойства Российской прокуратуры к существующим мировым представлениям о ней, а с другой стороны — доказать право на существование и развитие собственной многофункциональной Российской прокуратуры.
Такая оценка, однако, не означает, что органы прокуратуры Российской Федерации вполне соответствуют современным потребностям демократического общества. Социально-экономические перемены, реформы в сфере государственно-правового строительства, правосудия, пенитенциарной системы и т. д. диктуют необходимость внесения корректив в организацию надзора, предварительного следствия и иной деятельности органов прокуратуры. Но успехом этих изменений может быть поэтапная, в рамках переходного периода, эволюция органов прокуратуры, интегрирующая собственные и зарубежные научные достижения и опыт. В этой связи чрезвычайно трудно переоценить актуальность научных исследований, связанных с институтом прокурорского надзора, с раскрытием его потенциала для укрепления режима законности в демократическом правовом государстве, со стремлением вооружить прокуратуру реальными и эффективными спосо.
1 Сухарев, А .Я. Российская прокуратура: история и реальности преобразования // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры). Материалы научно-практической конференции. — М., 1997. С .-3 бами воздействия на нарушителей закона.
Следует отметить, что эффективность деятельности органов прокуратуры, ее места и роли в государственной системе были предметом научных исследований таких авторов, как В. Б. Алексеев, В. И. Басков, Д. Н. Бахрах, А. Д. Бойков, А. Д. Берензон, С. Г. Березовская, Г. И. Бровин, Ю. Е. Винокуров, В. В. Гаврилов, В. Н. Григоренко, Ю. М. Грошевой, J1.M. Давыденко, В. В. Долежан, Г. В. Дашков, Т. М. Добровольская, А. И. Долгова, С. А. Емельянов, Н. В. Жогин, В. К. Звирбуль, И. И. Карпец, В. В. Клочков, А. Ф. Козлов, Б. В. Коробейников, В. Д. Ломовский, В. Г. Мелкумов, А. И. Михайлов, В. И. Михайлов, В. В. Найденов, Л. А. Николаева, М.Ю. Рагин-ский, В. П. Рябцев, В. М. Савицкий, Н. И. Сапожников, А. П. Сафонов, Н. А. Селиванов, К. Ф. Скворцов, Ю. И. Скуратов, Б. М. Спиридонов, А. Б. Соловьев, А .Я. Сухарев, О. П. Темушкин. Э.С. Тен-чов, Н. С. Трубин, В .Я. Чеканов, В. И. Шинд, И. Л. Шрага, В. Б. Ястребов и др.
Вместе с тем, анализ специальной литературы по рассматриваемой проблематике позволяет сделать вывод о том, что длительное время усилия ученых и практиков, решающих задачу повышения эффективности работы органов прокуратуры, были направлены на совершенствование прокурорского надзора и предварительного следствия путем разработки теоретических основ этой * деятельности, ее нормативно-правовой регламентации, совершенствования тактики и методики прокурорского надзора и предварительного следствия. Другими словами, повышение эффективности работы органов прокуратуры виделось за счет совершенствования внешней функциональной деятельности, определяемой целями и задачами органов прокуратуры.
В то же время недостаточно использовались значительные резервы, максимизирующие внешнефункциональную деятельность органов прокуратуры, которые скрыты в ее внутренней организации. Игнорирование закономерностей развития организации и управления привело к тому, что в современный период органы прокуратуры стали отставать от предъявляемых к прокуратуре требований со стороны граждан и государства.
Справедливости ради, необходимо отметить, что некоторые ученые достаточно успешно реализовали научный интерес и необходимость в исследовании именно организационных проблем деятельности органов прокуратуры (В.В. Клочков, А.И. Михайлов) и продолжают в этом направлении эффективно работать (Л.М. Давыденко, И. Я. Кливер, В. П. Рябцев, М. А. Шапкин, В. И. Шинд и некоторые другие). Между тем, потребности комплексной разра-&bdquoботки научных основ управления и кадровой политики органов прокуратуры настолько велики и значительны, что предопределили в 1994 г. создание в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации специального научного подразделения.
По недавнему признанию Генерального прокурора Российской Федерации профессора Ю. И. Скуратова «исключительная важность воздействия управления на определение приоритетов надзора, форм и методов его осуществления, равно и на регулирование организационной структуры аппаратов прокуратур пока не находит адекватного отражения в интенсивности и глубине научной разработки проблем управления в прокурорской системе». 1.
Таким образом, научная и практическая значимость проблем реформирования и совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, предопределили выбор темы представленной диссертации.
Актуальность темы
обуславливается необходимостью реформирования и совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры, и в частности, важностью установления факторов оптимизации управления прокурорской системой-существенного резерва повышения эффективности прокурорского надзора, предварительного следствия, иной, предусмотренной законом деятельности прокуратуры.
Цели и задачи исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы целями исследования явились две группы обстоятельств. Научная цель — разработка теоретических основ организации и управления в органах прокуратуры, адаптация положений теории организационных систем. Прикладная цель — построение и обоснование концептуальной структурно-функциональной, организационно-управленческой модели эффективной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Достижение данных целей осуществлялось решением следующих задач:
1. Изучение и обобщение исторических предпосылок образования прокуратуры, анализ современного конституционного регулирования государственного устройства России и создание на этой основе представления о месте и роли прокуратуры в механизме реализации государственной власти.
1 Скуратов Ю. И. Управление и кадровая политика в прокуратуре как предмет научных исследований// Проблемы кадровой работы в органах прокуратуры. Сб. научных трудов. — М., 1994. С-3.
2. Структурно-системный анализ организационно-управленческой деятельности органов прокуратуры.
3. Раскрытие структуры и содержания управления в органах прокуратуры.
4. Исследование кадровых источников оптимизации управления в органах прокуратуры.
5. Адаптация положений теории принятия управленческих решений в управленческом процессе органов прокуратуры.
6. Разработка рекомендаций, направленных на реформирование и совершенствование организационно-управленческой деятельности органов прокуратуры.
Методология и теоретические основы исследования. Диссертационное исследование основано на методах исторического, нормативного и сравнительно-правового анализа. При изучении проблемы диссертант стремился использовать методы диалектического познания, системный и логический подходы. В исследовании организационно-управленческих проблем применялись также структурно-функциональный, конкретно-социологический и иные частно-научные приемы.
Данное исследование проведено на основе трудов отечественных и зарубежных ученых по прокурорскому надзору, конституционному праву, государственному управлению, психологии, социологии, менеджменту.
Диссертант опирался на труды таких отечественных ученых, как Г. А. Аванесов, Ю. П. Аверин, Н. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, В. Г. Афанасьев, И. Л. Бачило, А. А. Белкин, В. Г. Белов, С.В. Бобо-тов, А. Д. Бойков, В. И. Голиков, А. В. Дулов, В. К. Звирбуль И.А. Исаев, С. М. Казанцев, П. М. Керженцев, В. В. Клочков, Ю. М. Козлов, Б. В. Коробейников, Б. П. Курашвили, А. Н. Курицын, Б. М. Лазарев, О. И. Ларичев, В. Г. Лебединский, Р. В. Мартанус, В. М. Манохин. В. Т. Михайлов, Н. Н. Моисеев, Д. М. Овсянко, A.M. Омаров, Г. Х. Попов, М. Ю. Рагинский, А. Р. Ратинов, Н. В. Радутная, Ю. А. Розенбаум, В. В. Романов, В. П. Рябцев, Н. И. Сапожников, К. Ф. Скворцов, И. М. Слепенков, А. П. Сафонов, Ю. И. Скуратов,.
A.Я. Сухарев, В. И. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин,.
B.В. Цветков, Ф. И. Шамхалов, В. И. Шинд и др.
В диссертации использовались работы дореволюционных авторов и политических деятелей советского периода таких как: Ф. В. Благовидов, В. И. Веретенников, В. М. Грибовский, Н. К. Крупская, Н. В. Крыленко, В. И. Ленин, К. Маркс, Н. В. Муравьев, Ф. Энгельс.
Существенную помощь при подготовке диссертации оказали многочисленные работы современных российских и зарубежных специалистов по управлению. Отдельные положения интерпретированы диссертантом в качестве рекомендаций, направленных на совершенствование организации работы органов прокуратуры.
Выводы и предложения диссертации основаны так же на изучении законодательного материала, ведомственных нормативных актов и тенденциях практики организационно-управленческой деятельности прокуроров.
Сбор первичной информации производился при выездах в органы прокуратуры субъектов РФ и в аппарате Генеральной прокуратуры РФ путем письменных запросов и исследования поступивших служебных документов. В целях проверки имеющихся данных они сопоставлялись с результатами анкетирования и интервьюирования прокуроров (650 чел.), полученных в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации при проведении диссертантом учебных организационно-деятельностных деловых игр, а также с данными анализа материалов письменных выпускных работ, подготовленных слушателями Института под научным руководством диссертанта.
Отдельные выводы и предложения диссертационного исследования основаны на непосредственном изучении и сравнительном анализе организации и деятельности прокуратуры в Соединенных Штатах Америки.
Научная новизна диссертации заключается в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных и систематизированных современной отечественной наукой, а также в том, что изложенные выводы и предложения имеют концептуальную и научно-практическую значимость для решения фундаментальной задачи реформирования организационно-управленческой деятельности прокуратуры России.
До настоящего времени не было представлено научной работы, системно анализирующей основные организационно-управленческие вопросы функционирования органов прокуратуры Российской Федерации. В данной диссертации предпринята попытка соединения формальных организационно-управленческих требований с кадровым потенциалом органов прокуратуры и представления единой и эффективной организационно-деятельностной модели прокуратуры. При этом диссертант пытается представить наиболее актуальные организационно-правовые и управленческие проблемы функционирования органов прокуратуры не только на основе анализа истории и практики организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, но и тех современных мировых тенденций управления, которые складываются в иных организационно-управленческих системах. Сопоставляя российскую практику и зарубежный опыт, автор попытался определить применительно к Российским органам прокуратуры перспективную модель развития организации и управления системой органов прокуратуры которая, как представляетсядолжна состоять в формировании обновленной федеральной системы органов прокуратуры, подчиненной единой государственной власти и служащей в качестве механизма ее эффективной реализации. Это, в свою очередь, не отрицает возможности появления иных органов прокуратуры, финансируемых из местных бюджетов и выполняющих роль правозащитного механизма в местных административно-территориальных образованиях. В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию законодательства о прокуратуре, предлагаются пути повышения эффективности ее организации и деятельности. Эти направления затрагивают реформирование организационной структуры органов прокуратуры, своеобразно определяют место прокуратуры в системе разделения властей, формируют новое представление о системе общих функций управления в прокуратуре и условиях их результативности. В этой связи предпринимается попытка обоснования новой для органов прокуратуры идеи планирования по целям и контроля по результатам.
В диссертации развивается концепция использования кадрового потенциала как неотъемлемой части эффективной организации и фактора оптимизации управления всей деятельностью органов прокуратуры и на этой основе впервые комплексно рассмотрены важнейшие теоретические и практические проблемы управления кадрами органов прокуратуры, введены в оборот организационно-управленческой деятельности органов прокуратуры понятийный аппарат управления кадрамиданы определения кадровой политики и кадровой стратегии, системно представлены элементы кадровой работы, показана специфика их правового регулирования, предложены пути повышения эффективности кадровой службы органов прокуратуры.
До сих пор не было научных работ, рассматривающих тему принятия и реализации управленческих решений в органах прокуратуры, в том числе с использованием признанных положений психологической теории решений. Эта проблема так же исследуется в представленной диссертации.
Таким образом, проблематика исследования, круг рассматриваемых в диссертации вопросов, методика их изучения и полученные результаты позволяют сделать вывод о новом, достаточно крупном достижении в развитии теории прокурорского надзора.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
1. В период радикальных политических и экономических реформ в стране возрастает значение регулирующего воздействия управления в органах прокуратуры, которое должно рассматриваться как важная составная часть теории прокурорского надзора, существенный, однако, недостаточно эффективно используемый, резерв повышения эффективности внешнефункциональной деятельности органов прокуратуры.
2. Основополагающим условием повышения эффективности управления федеральной прокурорской системой является официальное, точное и ясное представление о месте и роли прокуратуры в современном государственном устройстве России.
3. Учитывая текущий переходный период в государственном устройстве России, возникшие проблемы становления и развития конституционных основ современного российского федерализма, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и, одновременно, сохранившиеся предпосылки к существованию и развитию органов прокурорского надзора в России-есть достаточные основания утверждать, что теоретическое представление о месте прокуратуры и отчасти ее роли в современном государственном устройстве должно быть подвергнуто корректировке. А именно, анализ конституционных норм о государственном устройстве России, роли Президента Российской Федерации-главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, независимости и государственной целостности, олицетворяющего единую государственную власть в стране, позволяет определить место прокуратуры в организационной структуре Президента России, с сохранением за прокуратурой роли многофункционального механизма реализации единой государственной власти в стране.
4. Управление прокурорской системой в значительной мере связано с организацией взаимодействия, которое является главным содержанием структуры прокуратуры и основано на отношениях субординации координации и реординации, составляющих прокуратуру элементов. Законодательное закрепление, однако, получили отношения субординации. В целях повышения эффективности организационно-управленческой структуры органов прокуратуры и улучшения взаимодействия составляющих ее элементов важное значение приобретает нормативно-правовая регламентация фактически существующих в органах прокуратуры организационно-управленческих отношений, не вписывающихся в рамки субординации. Это относится к организации функционального взаимодействия внутри органов прокуратуры равных в должностной иерархии субъектов отношений, к организации внешнефункционального взаимодействия органов прокуратуры с другими социальными системами и взаимодействия между подчиненными и руководителями органов прокуратуры в случаях, когда причиной взаимодействия является инициатива подчиненного^ не руководителя.
5. Усиление управляемости системы органов прокуратуры как важного условия повышения результативности ее многофункциональной деятельности требует дополнительной законодательной регламентации таких важных принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, как:
— единство системы органов прокуратуры;
— централизация системы органов прокуратуры;
— независимость организации и деятельности;
— законность организации и деятельности;
— гласность.
6. Прокуратура Российской Федерации, выполняя определенные функции государственного органа, объективно нуждается в упорядочении деятельности самой системы и достижении главной организационной цели управления-согласованности действий, составляющих эту систему органов подразделений и должностных лиц. Данная задача должна решаться за счет повышения роли и значения в организации работы прокуратуры функций управления. Предпринятые усилия по адаптации учения об управленческих функциях в социальных системах к организационно-управленческой деятельности органов прокуратуры позволяют утверждать, что к наиболее важным функциям управления в органах прокуратуры следует отнести: учет и анализ прокурорской деятельности (информационно-аналитическая работа), формирование целей (прогнозирование и планирование), реализация планов (организация, руководство и контроль).
7. Раскрытие содержания названных функций управления и условий их использования для решения задач прокурорского надзора, предварительного следствия, иной, предусмотренной законом, деятельности в законодательстве о прокуратуре и ведомственных нормативных актах создает предпосылки эффективного реформирования и совершенствования системы органов прокуратуры. При этом критериями, определяющими функции управления в прокуратуре, должны стать их целенаправленность и соответствие системе целей определенный субъектно-объектный состав и предмет воздействия^ также возможность их реализации в управленческом процессе в определенном процедурном порядке.
8. Реформирование и совершенствование организации и деятельности органов прокуратуры наряду с другими должно быть связано с реализацией идеи о внедрении в практику работы органов прокуратуры планирования по целям и контроля по результатам.
9. Управление кадрами органов прокуратуры должно стать важнейшей и неотъемлемой частью организации работы в прокуратуре и решающим фактором эффективности многофункциональной прокурорской деятельности. По существу оно связано с формированием кадрового состава, способного эффективно работать в значительно изменившихся современных условиях, и поэтому главной целью управления кадрами следует признать создание оптимальных организационных условий позволяющих получить качественно новый персонал прокуратуры. Для этого приоритетными направлениями управления должны стать: формирование официального представления о конкретных профессиональных, физических и морально-психологических качествах работника прокуратуры, формы и методы их подготовки, действия по расстановке кадров и организации коллектива сотрудников, объединенных единством целей и способных с наибольшей эффективностью использовать свой внутренний потенциал для решения задач прокурорского надзора, предварительного следствия и иной, определенной закономдеятельности.
10. В целях повышения эффективности деятельности органов прокуратуры, совершенствования управления прокурорскими кадрами важное значение приобретает официально реализуемая в организационной деятельности прокуратуры кадровая политика и кадровая стратегия. При этом, рассматривая кадровую политику как конкретно-историческую идеологию использования человеческого потенциала, предлагается избрать главным ее направлением в современных условиях работы органов прокуратуры всеобщую переквалификацию прокурорских работников в форме дополнительного профессионального образования и их последовательную и неуклонную ориентацию на результаты деятельности органов прокуратуры.
В качестве важнейших стратегических задач необходимо избрать: реальное формирование высокопрофессионального кадрового состава, оценка его по результатам профессиональной деятель-ности.стабильность и одновременно необходимая ротация.
11. Существующие правовые основы управления кадрами требуют законодательного развития. В частности, дополнительного согласования с общероссийским законодательством о государственной службе требуют нормы, регулирующие работу в органах и учреждениях прокуратуры в качестве государственной службы. Необходима нормативно-правовая регламентация конкретных профессиональных, физических и морально-психологических характеристик кадрового состава органов прокуратуры, его эффективной подготовки и использования, важны также дополнительные нормы, регулирующие мотивационные стороны работы в органах прокуратуры.
12. Повышая роль и значение деятельности по управлению кадрами органов прокуратуры, следует изменить структуру кадровой службы и перераспределить полномочия между отдельными ее звеньями. При этом особого внимания заслуживает создание самостоятельных кадровых подразделений в районном (городском) звене органов прокуратуры.
13. При существующем в теории и практике многообразии понятий содержания кадровой работы, применительно к органам прокуратуры основными и обязательными элементами отражающими ее содержание должны быть:
— учет и анализ кадровой работы;
— подбор, расстановка и воспитание кадров органов прокуратуры;
— аттестование прокурорских работников;
— работа с внутренним кадровым резервом;
— подготовка и повышение квалификации прокурорских работников.
14. Регламентация основных элементов кадровой работы в органах прокуратуры в законодательстве и в нормативных актах управления требует дальнейшего развития и совершенствования.
Особое нормативно-правовое значение следует придать принципам подбора, расстановки и воспитания кадров, таким как:
— конкурсность профессиональной, медико-психологической, моральной и возрастной пригодности;
— всеобщность и равенство требований к прохождению службы в органах прокуратуры;
— безупречность репутации;
— сочетание демократизма, гласности и конфиденциальности;
— законность в деятельности кадровой службы;
— профессионализм и компетентность кадровой службы;
— высокая степень доверия к кадрам, их иммунитет от незаконных и необоснованных обвинений в сочетании с ведомственной подконтрольностью их поведения;
— внепартийность и внеконфессиональность службы в органах прокуратуры;
— стабильность и ротация в сочетании с правом на продвижение по службе;
— ответственность руководителей органов прокуратуры любого уровня.
15. Эффективность управленческого процесса в органах прокуратуры зависит от качества принимаемых управленческих решений. Последнее формируется за счет использования необходимых минимальных требований к их содержанию и функциональному назначению, а также с использованием предлагаемой в диссертации адаптированной технологии принятия и реализации управленческих решений в органах прокуратуры.
Научная и практическая значимость исследования определяется комплексной разработкой научных основ организационно-управленческой деятельности в органах прокуратуры. По-существу проведенное исследование позволяет представить организационную модель реформируемой и усовершенствованной системы органов прокуратуры Российской Федерации соответствующей признанным международным организационно-управленческим требованиям.
Теория организационных систем пополнилась дополнительной аргументацией и получила дальнейшее развитие посредством системного анализа организационной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации и предложений по ее совершенствованию.
На базе соответствующей научной аргументации предложен ряд научных решений, позволяющих пересмотреть некоторые традиционные позиции относительно организации работы в органах прокуратуры, в частности, например, относительно понятий «результаты деятельности прокуратуры», «планирование по целям», «контроль по результатам» и некоторые другие.
Обозначенный функционально-управленческий подход к организации работы в органах прокуратуры позволяет на более совершенной научной основе увидеть и отладить механизм взаимодействия элементов системы органов прокуратуры.
Практическая значимость исследования также связана с возможностью использования результатов исследования в научной деятельности, при разработке нормативно-правовых документов и осуществлении организационно-управленческих мероприятий по реформированию и совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, в учебном процессе образовательных учреждений.
Апробация и внедрение результатов исследования в практику.
Предложения по диссертации представлены в тезисах и научных сообщениях на международных и российских научных и научно-методических конференциях, семинарах, заседаниях ученых советов российских научных и образовательных учреждений. В частности, в 1990 г. на Украинской республиканской научной конференции «Актуальные проблемы формирования правового государства», в 1991 г. на всесоюзной научно-практической конференции «Проблемы подготовки прокурорских кадров в условиях становления союзного и республиканского законодательства», в 1997 г. на международной, под эгидой Совета Европы и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, научно-практической конференции «Прокуратура в правовом государстве», в 1997 г. на российской научно-методической конференции «Проблемы совершенствования подготовки и повышения квалификации прокурорско-следственных кадров», в 1997 г. на российской научно-практической конференции «Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры), в период с 1995 по 1997 г. на российско-американских семинарах, организованных Институтом повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Исследовательским институтом американской прокуратуры (г.Александрия, штат Вирджиния).
Отдельные выводы и предложения исследования использовались диссертантом при участии в разработке первой Российской Государственной программы по усилению борьбы с преступностью на 1994;1995 годы.
Результаты диссертации используются автором и другими преподавателями в учебном процессе Института повышения квалификации руководящих кадров по дисциплине «Организация труда и управления в органах прокуратуры», нашли отражение в учебных программах других образовательных учреждений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также при проведении учебных мероприятий в системе повышения квалификации органов прокуратуры на местах.
Отдельные предложения диссертанта использовались при подготовке федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Положения о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры, других ведомственных нормативных актах и рекомендациях.
По теме диссертации опубликованы 23 работы, в их числе монография, учебник (в соавт.), учебные пособия, конспекты лекций, научные статьи, всего объемом 45 п. л.
Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии.
Выводы, сделанные в итоге руководителем прокуратуры, являются основой для формулирования новых управленческих решений. Они также являются условием, обеспечивающим целенаправленность руководства подчиненными органами прокуратуры.
Белов В, Г. Управление и общественные отношения, -М,, 1985. — С, 70.
Заключение
.
1. Современный уровень развития федерализма в России, нарушение основ государственного устройства таких, например, как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционо-правовой системы, единство государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации. конституционное разграничение предметов ведения и целый ряд других современных факторов, свидетельствующих о переходном состоянии государственно-правового устройства Российской Федерации, заставляет обратить внимание на действующие механизмы реализации государственной власти в России.
В этом контексте актуализируется вопрос о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов, как многофункционального государственного учреждения, в основе деятельности, которого стоят задачи обеспечения в стране единой законности — фундамента единой государственной власти.
Анализ действующего законодательства и мгноголетней истории института прокуратуры позволяет скорректировать представление о месте прокуратуры в «системе разделения властей». Согласно этому представлению прокуратура может и должна рассматриваться как реальный и эффективный механизм реализации единой государственной власти, которую олицетворяет Президент Российской Федерации.
2. Завершение многочисленных дискуссий о необходимости существования института прокуратуры в демократической России в пользу последнего не означает полного его соответствия современным условиям развития общества. Совсем наоборот, длительность периода функционирования органов прокуратуры в строго определенных условиях способствовала развитию консерватизма организации, стереотипу действий. Прокуратура, сохраняя свое основное предназначение в обществе — быть органом надзора за исполнением законов, выражающих волю и единство государственной власти, должна быть адаптирована к изменившимся государственно-правовому устройству России, новым приоритетам развития общества, экономическим условиям, современным требованиям борьбы с правонарушениями. Таким образом, современные потребности демократического общества создали объективные предпосылки для последовательного реформирования и совершенствования организации и деятельности органов прокуратуры. Успехом этих изменений, однако, может быть поэтапная, в рамках переходного периода, эволюция органов прокуратуры, интегрирующая собственные и зарубежные научные достижения и опыт.
3. Сложившаяся в России трехзвенная система органов прокуратуры, соответствующая административно-территориальным образованиям, требует организационно-структурного совершенствования для улучшения взаимодействия составляющих систему элементов, на основе не только субординации, но и развития реординационных и координационных принципов организационно-управленческой деятельности в органах прокуратуры. При этом важное значение приобретает законодательная регламентация фактически складывающихся в прокуратуре организационно-управленческих отношений.
Требуется законодательная корректировка таких принципов организации и деятельности органов прокуратуры, как: единство системы органов прокуратуры, централизация, независимость, законность, гласность. Одним из вариантов реформирования прокуратуры Российской Федерации может стать создание двух систем: местной и федеральной.
4. Прокуратура Российской Федерации, как всякая организационная система, основанная на взаимодействии отдельных составляющих ее частей и элементов, объективно нуждается в управлении. При этом главной организационной целью управления становится достижение согласованности действий органов, подразделений и должностных лиц, входящих в систему прокуратуры.
Достигается обозначенная цель при реализации функций управления, представляемых как обособленные виды деятельности, имеющие свои собственные цели и задачи, объектно-субъектный состав, содержание, определенный процедурный порядок.
5. Необходимыми, минимальными по количеству, общими функциями управления в прокуратуре, позволяющими смоделировать организационно-управленческую деятельность, являются: учет и анализ прокурорской деятельности, формирование целей (прогнозирование и планирование), реализация планов (организация, руководство, контроль). Указанные функции управления должны быть закреплены и достаточно полно раскрыты в федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Это позволит существенно изменить и повысить эффективность организационной деятельности в органах прокуратуры.
6. Отсутствие в законодательстве о прокуратуре необходимого объема требований к организационно-управленческой деятельности создали условия, при которых органы прокуратуры в оценке своей работы чрезмерно стали использовать формальные категории и субъективизм. Рост внутреннего документооборота, складывающееся нерациональное соотношение управленческого персонала с прокурорскими работниками, исполняющими непосредственно функции прокурорского надзора и предварительного следствия, другие факторы и обстоятельства позволяют сделать вывод о необходимости внедрения на законодательном уровне в организационно-управленческую деятельность органов прокуратуры России идеи планирования по целям и контроля по результатам.
7. Важным объектом управления в прокуратуре являются ее кадры. Управление кадрами органов прокуратуры в современный период должно иметь целью формирование качественно нового состава работников органов прокуратуры. Для этого важно в нормативно-правовых документах указать необходимые профессиональные, медицинские, моральноэгические критерии, которые необходимо учитывать при подготовке, подборе и расстановке прокурорских кадров.
8. Эффективность управления кадрами органов прокуратуры связано с внедрением в организационно-управленческую деятельность органов прокуратуры новых для их кадровой службы научных категорий, таких как управление кадрами, кадровая политика, кадровая стратегия, элементы кадровой работы и другие. Предлагаемый понятийный аппарат позволяет выйти на качественно новый уровень организации работы с кадрами органов прокуратуры.
9. Кадровая политика органов прокуратуры, как система взглядов на современное использование человеческого потенциала, должна состоять в организации всеобщей переквалификации прокурорских кадров и их ориентации на достижение общеполезных результатов дейтельности.
10. Результаты деятельности кадров органов прокуратуры могут быть объеденены в три вида: г лавные, функциональные и вспомогательные. Показатели состояния законности и правопорядка на обслуживаемой прокуратурой территории или объекте отражают главные результаты. Показатели, указывающие на использование функциональных полномочий прокурора и следователя, отражают функциональные результаты. Вспомогательные результаты отражают состояние обеспечивающей подсистемы, создающей надлежащие организационно-управленческие условия для достижения главных и функциональных результатов деятельности прокурорских кадров.
11. Результаты связаны с оценкой деятельности прокуратуры. При оценке результатов деятельности органов прокуратуры следует исходить из того, что результаты могут быть оценены отдельно по видам или в совокупности, однако в любом случае при оценке должны быть учтены следующие обстоятельства:
— показатели, отражающие конкретные результаты;
— законность и необходимые морально-этические требования при применении конкретных форм и методов получения имеющихся результатов;
— наличие причинной связи между результатами и формами и методами их получения.
При этом отсутствие, хотя бы одного, из составляющих совокупность обстоятельств, элементов, не позволяет положительно оценить результаты деятельности органов прокуратуры.
12. К стратегическим задачам, обеспечивающим успех кадровой работы в органах прокуратуры в современный период, следует отнести следующие обстоятельства:
— формирование высокопрофессионального кадрового состава;
— оценка кадрового состава по результатам профессиональной деятельности;
— стабильность и необходимая ротация кадрового состава.
13. Служба в органах прокуратуры, являясь видом государственной службы, требует всестороннего законодательного регулирования. В этой связи становится необходимым анализ действующих правовых норм, главным образом, ведомственных правовых актов, регламентирующих порядок и условия прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры и их приведение в соответствие с действующим законодательством о государственной службе.
14. Анализ организации и деятельности кадровой службы в органах прокуратуры позволяет сделать вывод о необходимости более четкой сруктуризации кадровых аппаратов, перераспределения полномочий между отдельными звеньями, уточнения целей и задач кадровой службы, а также направлений ее деятельности. При этом к важнейшим и обязательным элементам кадровой работы в органах прокуратуры следует отнести:
— учет и анализ кадровой работы;
— подбор, расстановка и воспитание кадров органов прокуратуры;
— аттестование прокурорских работников;
— работа с внутренним кадровым резервом;
— подготовка и повышение квалификации прокурорских работников.
15. Основные характеристики названных элементов кадровой работы в органах прокуратуры и важнейшие условия их реализации должны быть закреплены в федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», а также в иных правовых документах. В них в обязательном порядке должны быть отражены важнейшие принципиальные положения, относящиеся к кадровой службе. К таким принципам необходимо отнести следующие треfr бования и факторы:
— конкурсность профессиональной. медико-психологической, моральной и возрастной пригодности;
— всеобщность и равенство требований к прохождению службы в органах прокуратуры;
— безупречность репутации прокурорского работника:
— демократизм, гласность и конфиденциальность кадровой службы;
— законность в деятельности кадровой службы;
— профессионализм и компетентность кадровой службы;
— высокая степень доверия к кадрам, их иммунитет от незаконных и необоснованных обвинений в сочетании с ведомственной подконтрольностью;
— внепартийность и внеконфессиональность службы в органах прокуратуры:
— стабильность и ротация кадрового состава в сочетании с правом прокурорского работника на продвижение по службе;
— сбалансированная ответственность руководителей органов прокуратуры любого уровня за состояние кадровой службы.
16. В органах прокуратуры управленческий процесс связан с принятием и реализацией управленческих решений.
Управленческое решение в прокуратуре — это принятый в установленном порядке и определенной форме акт реализации властно-распорядительных полномочий прокурора индивидуального или общего свойства, направленный на совершенствование системы управления прокуратурой в целях обеспечения оптимальных условий совместной комбинированной деятельности и получения планируемых результатов. Внедрение предлагаемой в диссертации технологии принятия и реализации управленческих решений способствует целенаправленному развитию организации и управления в органах прокуратуры, повышает эффективность ее деятельности.
17. Системное рассмотрение предложений, высказанных в диссертации, позволяет сформировать представление о структурно-функциональной и организационно-управленческой модели эффективной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
